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Urbanisme : un meilleur fonctionnement pour prévenir les contentieux

Mots clés : Droit de l'urbanisme - Jurisprudence

-Le contrôle de légalité est rarement effectué en matière d’urbanisme et son efficacité laisse parfois à désirer. -Un renforcement des effectifs des préfectures et une clarification des missions de l’Etat permettraient de l’améliorer.

La loi no 83-8 du 7 janvier 1983 de répartition des compétences a soumis à l’obligation de la transmission au préfet le «permis de construire, les autres autorisations du sol, le certificat d’urbanisme et le certificat de conformité délivré par le maire ou le président de l’établissement de coopération intercommunale (…) ». Les délibérations des établissements publics approuvant les schémas d’aménagement, les schémas directeurs et les schémas de secteur, tous les actes qui jalonnent la procédure d’élaboration des différents plans, règlements et documents d’urbanisme de leur prescription à leur approbation sont donc transmis au représentant de l’Etat. Lorsqu’il y a une illégalité, le préfet ou le sous-préfet invite, dans les deux mois de la réception du dossier, la collectivité territoriale à reconsidérer son acte. Si la collectivité n’a pas admis les réserves du préfet, celui-ci peut déférer l’acte litigieux à la censure du Tribunal administratif. Il peut même assor-tir son déféré d’une demande de sursis à exécution.

Si le fonctionnement du contrôle de légalité semble bien instauré en théorie, la pratique est parfois bien différente. Dans son rapport de 1992, « L’urbanisme : pour un droit plus efficace », le Conseil d’Etat signalait que le contrôle de légalité s’effectuait de manière très insatisfaisante. Tout d’abord, tous les actes ne sont pas contrôlés. Cela tient au très grand nombre d’actes transmis en matière d’urbanisme : environ 700 000 par an selon la Direction générale des collectivités locales (DGCL). Pour traiter tous ces actes, les moyens en effectifs sont faibles. Selon la DGCL, trois agents en moyenne contrôlent les actes d’urbanisme dans chaque préfecture et il convient d’ajouter une moyenne de deux agents dans chaque direction départementale de l’Equipement (DDE). Une sélection est donc opérée de façon aléatoire.

Un nombre infime de déférés préfectoraux

Autre défaut du contrôle de légalité, le contrôle a posteriori sur les documents d’urbanisme est purement résiduel et particulièrement délicat à exercer. Selon les statistiques du ministère de l’Intérieur, moins de 1 pour mille des actes font l’objet d’un déféré préfectoral. En 1994, quelque 5,4 millions d’actes locaux ont été transmis aux autorités chargées du contrôle de légalité. Celles-ci n’ont adressé des observations que dans 148 000 cas et déposé 2 403 recours devant les tribunaux administratifs. Entre 1986 et 1992, seulement 124 plans d’occupation des sols ont été déférés dans toute la France. En outre, les rares déférés exercés portent plus sur la légalité externe que sur le fond, comme, par exemple lorsqu’une commune persiste dans sa volonté de détourner la procédure de modification pour éviter les formalités contraignantes de la révision. Le déféré préfectoral reste une denrée rare, alors qu’au même moment les recours faits par les particuliers ou associations ayant intérêt à agir ont beaucoup augmenté.

La faiblesse du nombre des déférés préfectoraux doit pourtant être nuancée par le fait que ceux-ci n’interviennent qu’en dernier ressort, en cas de refus persistant de l’autorité décentralisée de se soumettre à la loi. Dans chaque département, un dialogue plus ou moins formel s’est, en effet, instauré entre les services de l’Etat chargés du contrôle de légalité et les collectivités décentralisées.

«Le contrôle de légalité peut donc être un outil formidable pour purger le contentieux en amont : la discussion entre la préfecture et la collectivité locale permet en effet, de mettre en lumière tous les points qui pourraient causer des difficultés et d’éviter peut-être des contentieux de la part des particuliers », explique Patrick Hocreitère, conseiller auprès du directeur de l’Aménagement et de l’Urbanisme, chargé des affaires juridiques. Reste que ce contrôle doit être de qualité afin qu’un dialogue utile s’instaure.

Afin d’atteindre cet objectif, les professionnels du droit de l’urbanisme proposent une amélioration de l’association de l’Etat à l’élaboration des documents d’urbanisme. En effet, plus l’Etat sera associé en amont à l’élaboration des POS ou des schémas directeurs, plus le contrôle sera efficace. La qualité des «portés à connaissance» doit ainsi s’améliorer : en particulier la distinction entre les remarques importantes concernant la légalité des documents et les autres remarques plus proches de l’opportunité (zonage, cartographie…).

Pôle de compétences

Il faut aussi rappeler leurs obligations aux fonctionnaires chargés du contrôle. Les fonctionnaires de l’Equipement chargés de l’instruction des autorisation d’occuper le sol ne peuvent participer au contrôle de légalité sur ces actes sous quelque forme que ce soit. Cette interdiction, qui résulte de l’article 13 de la loi du 7 janvier 1983, semble, en effet, être souvent oubliée sur le terrain, par manque de moyens.

Les services des préfectures pourraient, enfin, renforcer leurs services chargés du contrôle, car les préfets considèrent trop souvent que l’urbanisme est une matière trop technique pour que le contrôle puisse être exercé ailleurs qu’à la DDE. La solution consisterait à créer un pôle de compétences efficace entre les préfectures et les services déconcentrés de l’Etat. Des dossiers, sélectionnés au préalable, pourraient être examinés en commun dans le cadre d’une commission associant préfecture et

DDE ; cette formule permettant l’échange des expériences et des savoir-faire.

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