Transport et infrastructure

Une inadaptation patente des normes de construction aux spécificités des outre-mer qui pèse sur l’activité économique

Mots clés : Logement social - Normalisation - Marquage CE

A. Malgré leurs besoins immenses en logement et en équipement, des outre-mer structurellement marginalisés dans la production des normes de construction

1. Un maquis de normes entravant la satisfaction des besoins de construction outre-mer

a) Des outre-mer pris en étau entre contraintes et besoins

Le droit applicable au secteur du bâtiment et des travaux publics repose sur un socle de principes contraignants, largement communs à l’Hexagone et aux outre-mer, destinés notamment à garantir la sécurité des personnes, à couvrir les risques et prévenir les dommages aux ouvrages, à faciliter l’insertion des personnes handicapées, à protéger l’environnement et à garantir la transparence de la commande publique. Les populations ultramarines méritent le même degré de protection que les autres, si bien qu’il est légitime de requérir un niveau d’exigence semblable partout.

Les règlements et les normes encadrant la construction poursuivent, de surcroît, des objectifs variés qui s’imposent sur tout le territoire national, comme l’amélioration du confort de l’habitat, la préservation de la qualité de la construction, le développement de l’innovation et des productions locales ou encore l’accélération de la transition énergétique. Ces objectifs, qui servent l’intérêt général, valent donc pour les outre-mer comme pour l’Hexagone.

Que l’universalité des finalités et des fondements de la réglementation et de la normalisation de la construction et de l’habitat soit justifiée par le nécessaire respect du principe d’égalité n’autorise cependant pas à faire l’économie d’une réflexion particulière sur les voies et les moyens de leur mise en œuvre outre-mer. Cela nécessite un examen des processus d’élaboration, des contenus, de la cohérence et des conditions concrètes d’application des textes normatifs concernant le secteur du bâtiment dans des contextes ultramarins marqués par la différence et la diversité.

L’affichage d’objectifs et de principes louables et la définition de normes exigeantes n’ont pas le pouvoir par eux-mêmes de transformer les pratiques, de lever les obstacles concrets, de résoudre les incohérences et d’arbitrer les cas de conflit de règles. Les mêmes objectifs et les mêmes normes ne produisent pas les mêmes effets dans tous les contextes d’application.

La contextualisation se révèle d’autant plus nécessaire dans les outre-mer qu’ils subissent un effet de ciseaux majeur entre des contraintes structurelles rigides et des besoins toujours plus vifs. Ces besoins comme ces contraintes sont connus de longue date : d’un côté, un sous-équipement en infrastructures, une prégnance de l’habitat dégradé, une forte demande de logement social et intermédiaire croissant régulièrement en fonction, selon les territoires, d’une forte dynamique démographique, d’un vieillissement de la population ou de la poursuite de la décohabitation des familles ; de l’autre, tant des contraintes physiques et climatiques – du foncier aménageable ou aménagé rare, des configurations topographiques difficiles, une mauvaise qualité des sols, des aléas naturels majeurs récurrents – que des

contraintes financières – des collectivités territoriales aux finances fragiles, une défiscalisation régulièrement contestée et freinée par la pratique du bureau des agréments, un tarissement tendanciel des dotations budgétaires.

L’Union sociale pour l’habitat (USH) rapporte que la population éligible au logement social représente près de 80 % des ménages en outre-mer contre 66 % dans l’Hexagone , alors même que la suroccupation des logements y est deux fois plus forte qu’en métropole. Elle estime à 90 000 logements environ le déficit pour l’ensemble des outre-mer6 . En outre, sur les quelque 135 000 logements du parc locatif social en outre-mer, près de la moitié a plus de 20 ans et un tiers plus de 30 ans, ce qui imposera un effort majeur d’investissement pour leur réhabilitation et leur remise aux normes7 .

L’Institut d’émission des départements d’outre-mer (IEDOM) a publié récemment une note 8 spécifique sur la situation du logement social à La Réunion qui établit clairement l’étendue des besoins dans un territoire où 42 % de la population se situe en dessous du seuil de pauvreté, où la densité de logements sociaux est déjà significativement supérieure à la moyenne nationale9 et où 44,5 % des ménages locataires habitent dans le parc locatif social. Les évolutions démographiques et sociales exigeront la construction dans l’île de 8 000 à 9 000 logements supplémentaires par an d’ici 2030, dont les deux tiers dans le parc locatif social.

Ces chiffres montrent que les besoins en logement des outre-mer ne sont pas satisfaits à un rythme suffisant et à un coût soutenable aujourd’hui . Ce constat est confirmé par les bailleurs sociaux auditionnés tant en Martinique et en Guyane qu’à La Réunion.

Au terme de leurs auditions, vos rapporteurs sont convaincus que l’architecture actuelle des normes applicables au BTP pénalise de façon disproportionnée les populations, les entreprises et les maîtres d’ouvrage ultramarins, qu’elle complique et renchérit la réalisation des programmes de construction et qu’elle bride le développement économique et l’innovation . Considérant les contraintes structurelles, l’urgence sociale des besoins en logement et le potentiel local d’expertise technique, une adaptation souple de la réglementation et des normes professionnelles aux contextes ultramarins paraît tout à la fois nécessaire, légitime et réalisable sans renoncer aux objectifs de sécurité et de qualité de la construction et de l’habitat.

b) Un encadrement très pointilleux de l’acte de construire qui ignore les environnements ultramarins

Il convient de relever l’ambiguïté du terme de « norme » qui peut faire référence soit à une obligation juridique , soit à un standard technique . Dans son acception étroite, il désigne le produit d’une activité de standardisation de pratiques. C’est dans ce sens qu’il faut comprendre la normalisation au sens du décret n° 2009-697 du 16 juin 2009 comme « une activité d’intérêt général qui a pour but de fournir des documents de références élaborés de manière consensuelle par toutes les parties intéressées portant sur des règles, des caractéristiques, des recommandations ou des exemples de bonnes pratiques, relatives à des produits, à des services, à des méthodes, à des processus ou à des organisations. » De fait, lorsque nous envisageons le système normatif applicable au secteur du BTP, il faut à la fois considérer les normes obligatoires d’ordre législatif et réglementaire émises par les pouvoirs publics et les normes conventionnelles qui ressortent soit de stipulations contractuelles, soit des règles de l’art et plus généralement de tous les référentiels professionnels .

Pour les ouvrages de construction, le référentiel le plus répandu auprès des entreprises sont les documents techniques unifiés (DTU) qui constituent un cahier des clauses techniques types applicables contractuellement à des marchés de travaux. Ils ne concernent cependant parmi les techniques courantes que le domaine traditionnel sur le fondement de retours d’expérience bien établis permettant l’établissement d’un consensus stable entre professionnels. Le domaine non traditionnel des innovations destinées à des emplois courants , et non exceptionnels, est couvert par des avis techniques selon une procédure particulière à l’initiative de l’industriel souhaitant faire valider son procédé.

À défaut d’un arrêté du ministre chargé de l’industrie qui les rendrait obligatoire, ces normes techniques professionnelles sont réputées d’application volontaire, aux termes de l’article 17 du décret précité. Faut-il alors considérer que les clauses contractuelles et les standards professionnels volontaires apportent une souplesse et une capacité d’adaptation suffisantes aux constructeurs ? Il n’en est rien.

Par l’intermédiaire de dispositions encadrant les marchés publics et privés de travaux d’une part, les contrats d’assurance construction , d’autre part, il est largement fait obligation aux entreprises de respecter les normes professionnelles . Elles perdent largement leur caractère volontaire sous l’effet d’une contrainte économique avant d’être juridique. Ainsi, l’article 39-2 du code des marchés publics fait expressément référence aux DTU en fixant le cahier des clauses administratives générales (CCAG). Pour remporter un appel d’offres, un constructeur ne peut manquer de s’y soumettre. De même, la norme NF P03 001 , élaborée par l’Association française de normalisation ( Afnor ), qui constitue la pierre angulaire des marchés privés de travaux , renvoie à l’application des DTU, à laquelle est lié le déclenchement de la garantie assurantielle.

Selon les représentants nationaux de la Fédération française du bâtiment (FFB) auditionnés par vos rapporteurs, c’est bien le « prisme assurantiel » et les risques d’engagement de la responsabilité civile qui impose, aussi bien à la réglementation décidée par les pouvoirs publics qu’aux normes techniques issues des milieux professionnels, un degré de précision tel qu’il est très difficile de les faire évoluer10 . C’est encore cette contrainte assurantielle qui rigidifie et uniformise le système normatif en neutralisant pour une bonne partie les libertés d’adaptation en fonction du contexte local qui pouvaient être laissées à l’appréciation des acteurs du BTP en dehors de la pure réglementation. Tous les professionnels dont vos rapporteurs ont recueilli l’avis, aussi bien en Martinique et en Guyane qu’à La Réunion, à Saint-Pierre-et-Miquelon et en Nouvelle-Calédonie, ont confirmé spécifiquement pour l’outre-mer ce constat valable généralement.

Outre le respect des règles de l’art et des normes de mise en œuvre , le constructeur est contraint par des normes strictes portant sur les matériaux qu’il utilise. Les normes portant sur les produits de construction sont largement d’origine européenne et régies à l’échelle de l’Union européenne par le règlement CE n° 305/2011 du 9 mars 2011 établissant des conditions harmonisées de commercialisation pour les produits de construction. Le champ d’application couvre tout produit « fabriqué et mis sur le marché en vue d’être incorporé de façon durable dans des ouvrages de construction ». Dès lors, sont visés aussi bien des matériaux issus du milieu naturel que des éléments manufacturés, transformés ou non ; sont couverts tant le béton, les tuiles que les chaudières, les menuiseries ou les revêtements de sols.

Le marquage CE atteste de la conformité à une norme européenne harmonisée ou du bénéfice d’un agrément technique européen en l’absence de norme harmonisée pertinente. Il s’agit d’un signe de conformité réglementaire qui ne constitue pas un label ou un signe de qualité en tant que tel. Des certifications attestant la qualité et les performances d’un produit au-delà des réquisits européens peuvent être de surcroît octroyées à l’initiative du fabricant pour renforcer la confiance de l’utilisateur.

Les modalités de contrôle du marquage CE peuvent varier fortement selon les produits de construction, variant de l’auto-contrôle à la validation par un organisme certificateur tiers. C’est bien parce qu’il a pour but avant tout de rendre possible la libre circulation des produits au sein du marché intérieur européen en supprimant les entraves techniques, et non d’attester de leur qualité, que le marquage CE prend la forme d’une obligation et non d’une préconisation. Il repose sur l’obligation faite au fabricant de remettre une déclaration de performances de son produit portant sur certaines caractéristiques essentielles , selon des critères réglementés et en fonction d’usages définis.

La normalisation européenne des produits est reprise et précisée dans des normes françaises qui fixent leurs caractéristiques et la façon de les mesurer. Stricto sensu , les normes françaises de produits appartiennent au domaine contractuel et paraissent d’application volontaire.

Cependant, l’imbrication très étroite des normes de mise en œuvre et des normes de matériaux contribue à restreindre les marges de liberté du constructeur et à figer ses options : d’une part, le choix d’un produit impose le respect de ces bonnes conditions de mise en œuvre, d’autre part, la référence à des marquages ou à des certifications obligatoires dans les normes de mise en œuvre contraint inévitablement le choix des produits, en l’absence de système généralisé d’équivalence entre normes européennes et étrangères.

Ce renvoi au marquage CE peut éventuellement être tacite y compris dans les DTU. Ainsi que l’indique Monsieur Valéry Laurent, directeur du Bureau de normalisation des techniques et équipements de la construction du bâtiment (BNTEC), le marquage CE est « d’ordre réglementaire et non contractuel, si bien qu’il est automatiquement pris en compte dans les normes de mise en œuvre d’un produit. Lorsque nous définissons techniquement ces normes de mise en œuvre et les critères généraux de choix d’un produit, le marquage CE est en quelque sorte présupposé et n’a pas besoin d’être directement pris en considération, car nous ne pouvons pas faire autrement que de partir du principe que les produits respectent la réglementation. »11

Un point délicat à noter également réside dans le fait que les règles des marchés publics comme la norme NF P03 001 régissant les marchés privés de travaux renvoient à certaines normes de matériaux et à des marquages CE . Les contrats d’assurance pèsent dans le même sens. La garantie décennale porte en effet d’abord sur l’installation de produits selon des techniques courantes, ce qui renvoie de fait au respect de la standardisation et des documents techniques d’application. Un choix de produit non certifié et une mise en œuvre non conforme ouvrent deux voies parallèles pour engager la responsabilité du constructeur sur la base de l’article 1792 du code civil. Rappelons que, selon une jurisprudence constante du juge judiciaire, la responsabilité du constructeur demeure engagée même lorsqu’il se voit imposer par le donneur d’ordre un produit inapproprié à l’usage qui en est fait.

Par la référence à des choix de matériaux obligatoirement marqués ou certifiés sous peine de contentieux civil se manifeste à nouveau le caractère quasi réglementaire de certaines dispositions d’apparence contractuelle.

En soi, pris globalement comme dans le détail, le système normatif applicable au secteur du BTP manque de souplesse et d’adaptabilité. Le droit des marchés publics, de la promotion immobilière et des assurances contribue à tisser, à partir des normes professionnelles, un filet d’airain qui enserre très étroitement l’activité des entreprises .

Les marges de manœuvre pour acclimater les normes aux différents contextes locaux sont aujourd’hui très réduites car le système normatif applicable au secteur du bâtiment répond à une logique de prescription des moyens plutôt que d’établissement de niveaux de performance . Cela induit un encadrement très minutieux de l’acte de construire portant sur les matériaux et les produits, leur mise en œuvre, leur mode de certification, les techniques traditionnelles et l’introduction des innovations.

L’intérêt ostensible de cette approche, typiquement française qui nous distingue sur le plan européen comme international, est de fournir des garanties de bonne mise en œuvre en guidant les professionnels auxquels elle offre une référence partagée, mais elle s’avère aussi souvent lourde à faire évoluer, coûteuse et par définition, peu encline à tolérer les écarts au modèle qu’elle préconise. Il ne saurait être question de remettre en cause fondamentalement cette architecture qui a, malgré tout, fait ses preuves au niveau national, au risque de déstabiliser l’ensemble des acteurs dont elle gouverne depuis toujours les pratiques et la formation. Il convient toutefois de corriger sa rigidité et son uniformité excessives.

Ce constat est avéré partout sur le territoire national mais il est d’autant plus cruel pour les outre-mer que l’inadaptation des normes y est beaucoup plus criante que dans l’Hexagone pour lequel elles ont été pensées. Un des nœuds réside dans le référentiel constitué par les DTU « dont on commence à prendre conscience qu’il doit être adapté aux spécificités ultramarines » comme l’ont reconnu les représentants nationaux de la FFB12 , De même, Monsieur Jean-Michel Rémy, qui dirige pour l’Afnor la révision de la norme encadrant les clauses générales des marchés privés de travaux, admet une difficulté dans le fait d’imposer « le respect des DTU, dont l’adaptation aux conditions spécifiques qui prévalent dans les DOM pose parfois question »13 et envisage la possibilité d’adopter une démarche plus fine en termes de risques spécifiques à examiner DTU par DTU. Ainsi que Monsieur Jean-Yves Le Pavec, directeur délégué aux grands travaux chez Vinci Construction DOM-TOM en a témoigné, sur le fondement de sa longue expérience, « l’uniformité imposée depuis Paris n’apporte parfois aucune garantie, voire se révèle contre-productive »14.

2. Un processus d’élaboration des normes partagé entre l’État et les professionnels, mais oublieux des outre-mer

a) Un système de production des normes centralisé au niveau national

Avant de décortiquer la question de l’inadaptation des réglementations et des normes techniques outre-mer et d’en détailler toutes les conséquences néfastes, il nous semble important de remonter à la source du problème : les outre-mer ne sont pas intégrés à la chaîne d’élaboration des normes réglementaires comme professionnelles et manquent de relais au plan national , ce qui les laisse toujours dans l’angle mort sans que leurs spécificités soient prises en compte.

La marginalisation des outre-mer est pour ainsi dire inscrite structurellement dans les procédures d’élaboration des réglementations et des normes qui sont à la fois stratifiées, ramifiées et centralisées.

Le système normatif applicable au secteur du BTP est stratifié en de multiples couches qui dépendent d’une multitude d’instances de décision. L’Union européenne, l’État et certains de ses établissements publics, les collectivités territoriales, les divers organes constitués par les professionnels ont chacun leur champ de compétences et leur responsabilité normative propres mais connectés à ceux des autres. À cette stratification verticale , il faut aussi considérer une dissémination horizontale selon la matière traitée. D’un point de vue législatif et réglementaire, il faut dépasser largement le code de la construction et de l’habitation pour considérer le code civil, le code des assurances, le code général des collectivités territoriales, le code des marchés publics et intégrer les lois sur le handicap, sur l’eau ou sur la protection de la biodiversité. Du côté des normes professionnelles, il existe une myriade de règles selon les corps de métiers confiées à des groupes techniques spécialisés. Pour peser sur l’élaboration des normes de construction, il faut pouvoir agir à tous les niveaux et potentiellement dans tous les domaines.

Cependant, la décision d’acter une réglementation ou une norme revient en définitive largement à des instances centralisées au niveau national dans le but précisément de veiller à la cohérence et à l’uniformité du système. L’activité de normalisation est exercée en France fondamentalement par l’Afnor , dont les compétences sont fixées par le décret du 16 juin 2009 précité. Sous son égide, les normes techniques professionnelles sont produites au niveau national par quatre bureaux de normalisation . On peut estimer que 90 % des DTU sont produits par le Bureau de normalisation des techniques et équipements de la construction du bâtiment ( BNTEC ). Créé en 1990 le BNTEC est issu du milieu professionnel : il a été mis en place par la FFB qui continue de l’animer. Les trois autres bureaux sont le Bureau de normalisation du bois et de l’ameublement (BNBA), le Bureau de normalisation de la construction métallique (BNCM) et le Bureau de normalisation des transports, des routes et de leurs aménagements (BNTRA). Toute la difficulté est de faire prendre en compte les outre-mer dans des travaux très complexes, en perpétuelle évolution et de portée fondamentalement générale.

À côté des bureaux de normalisation, un autre acteur national joue un rôle absolument crucial dans la conception des normes techniques : le Centre scientifique et technique du bâtiment (CSTB) . Il s’agit d’un établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC) sous tutelle du ministre de l’équipement et du logement. Le caractère central du CSTB ne saurait être sous-estimé aussi bien pour les procédures d ‘avis techniques sur les procédés innovants, que pour la certification , la réalisation d’essais et l’apport d’expertise technique dans l’élaboration des réglementations et des normes.

Installé en région parisienne, le CSTB est en particulier l’organe de référence pour juger des techniques innovantes. À ce titre, il est, depuis le 2 décembre 1969, la cheville ouvrière d’une procédure d’État sous l’autorité de la Commission chargée de formuler les avis techniques (CCFAT). Les avis techniques sont essentiels lorsque les procédés constructifs sortent du champ des techniques traditionnelles labouré par les DTU. Le poids de l’appréciation de la CCFAT est considérable et entraîne en aval le jugement des bureaux de contrôle et des assureurs. Les plus de 400 experts nommés par la CCFA sont répartis en une vingtaine de groupes techniques spécialisés , dont le CSTB anime les réunions et dresse le rapport. Dans ce cadre, ont déjà été rendus 25 000 avis techniques. Sont rendus environ 750 avis techniques par an.

La production des normes est ainsi pour l’essentiel répartie dans le triangle formé par les services centraux du ministère de l’équipement et du logement, le BNTEC et le CSTB , trois instances décisionnelles nationales auprès desquelles les professionnels ultramarins peinent à se faire entendre et reconnaître.

b) Des outre-mer méconnus et peu représentés

La centralisation est préjudiciable aux outre-mer dans la mesure où les informations pertinentes ne sont pas disponibles au niveau central. Le manque de données et de compétences sur les outre-mer est criant. C’est le résultat d’un éparpillement des connaissances sur la construction outre-mer au gré de parcours professionnels individuels, du cantonnement et de la limitation de l’expertise dans chaque outre-mer, de l’absence de synergies, d’une structuration plus faible aussi des professionnels ultramarins et parfois de l’indifférence pour des cas scandaleusement considérés comme mineurs ou excentriques.

Au niveau central de l’État, une évolution récente en faveur des outre-mer doit toutefois être relevée. Depuis 2013, le bureau de l’économie de la construction au sein de la direction de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages sous la double tutelle du ministre du logement et du ministre de l’environnement s’est doté d’une cellule outre-mer . Cette cellule est chargée de la réglementation technique, de l’incitation à la rénovation énergétique, du soutien au développement de filières alternatives à la construction classique et de la veille sur les coûts de construction et sur le parc de logements dans les DOM. C’est un champ démesuré pour seulement 2,5 équivalents temps plein (ETP) dont il faut saluer l’engagement.

La détermination ne suffit malheureusement pas toujours. Madame Aurélie Deregnaucourt, chef du bureau de l’économie de la construction et de la cellule outre-mer reconnaît avec franchise « qu’il est difficile d’examiner et d’évaluer les propositions [des professionnels ultramarins] dans le cadre d’un groupe de travail national parisien, et encore davantage pour inscrire celles qui ont été jugées pertinentes dans le travail de concertation interministériel. Par exemple, le régime de sécurité-incendie est prévu par un arrêté de 1986 dont la révision est déjà engagée depuis bien longtemps, de telle sorte que les demandes des outre-mer sont très difficiles à intégrer dans le processus. […] Il faut beaucoup d’exemples, de conviction et de ténacité pour faire avaliser le point de vue ultramarin par des instances nationales »15.

D’après Monsieur Dominique de Sauza, président de la commission « technique et qualité » de la Fédération française du bâtiment (FFB), « il faut lutter contre une sorte d’oubli permanent d’adaptation des règles aux territoires ultramarins, qui est anormal. Ces territoires ne sont pas suffisamment associés aux services techniques métropolitains. Leur situation rappelle le déphasage éprouvé par les entreprises françaises face à l’évolution normative imposée par l’Union européenne. »16 Cet oubli met en difficulté les entreprises ultramarines soudainement confrontées à de nouvelles obligations qu’elles n’avaient pas été mises en situation d’anticiper et de préparer correctement. Elles ne peuvent manquer de vivre les évolutions récentes, selon les termes de Monsieur Stéphane Brossard, président de la commission technique de la Fédération réunionnaise du bâtiment et des travaux publics (FRBTP) « comme une avalanche réglementaire : réglementation thermique-acoustique-aération (RTAA DOM), normes relatives à l’accessibilité pour les personnes à mobilité réduite (PMR), normes de sismicité… tout cela en moins de deux ans ! »17.

Une des lacunes les plus importantes consiste dans l’absence d’information solide et systématique sur les coûts de construction outre-mer . Les services centraux du ministère de l’équipement et du logement avouent eux-mêmes ne pas disposer « d’une vision claire du sujet »18 malgré l’existence de quelques études qui identifient certains facteurs comme les coûts d’importation et la fragilité de certaines filières. C’est ce qui a motivé le lancement d’une coopération avec le ministère des outre-mer pour accroître leur information mutuelle, dont on peut simplement s’étonner qu’elle soit si tardive tout en espérant qu’elle porte rapidement ses fruits.

Par ailleurs, les retours d’expérience réguliers et structurés des entreprises locales d’outre-mer font encore trop défaut aux bureaux de normalisation nationaux, comme l’a reconnu Monsieur Didier Valem, chef du service « construction et normes » de la FFB19 . Les fédérations professionnelles nationales jouent un rôle majeur dans le fonctionnement des bureaux de normalisation qui peuvent paraître plus soucieux d’uniformisation que d’adaptation aux contextes ultramarins . Elles ont donc une responsabilité toute particulière dans l’intégration des problématiques ultramarines à leurs travaux. Il est essentiel qu’elles puissent relayer les demandes des fédérations régionales ultramarines.

Enfin, il est très difficile pour les acteurs ultramarins de peser face aux établissements publics auxquels est déléguée l’instruction technique des dossiers au plan national. Il ne s’agit pas de contester la compétence et l’expertise de ces structures anciennes et bien établies au cœur du système de production des normes, mais de reconnaître qu’elles demeurent trop souvent lointaines et peu au fait des préoccupations des acteurs locaux. Encore est-ce là moins l’effet d’une politique délibérée et l’expression d’un choix assumé par les établissements techniques nationaux que la conséquence de l’ excessive centralisation de l’élaboration normative et du caractère trop exclusif de la compétence qui leur est attribuée .

Ainsi, pour expliquer en partie « l’exemple flagrant de non-sens » que représente le nouveau classement sismique de La Réunion, Monsieur Philippe Raffin, directeur technique de la recherche et du développement chez Colas, a pointé l’incapacité pour les outre-mer de se faire suffisamment entendre et suffisamment tôt durant la phase d’instruction technique : « quand les études sont conduites par le Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM), une fédération régionale du bâtiment ne peut pas faire le poids face à lui ! Une fois les règles établies, il est trop tard. Le maître d’ouvrage ne peut pas y déroger, pas plus que le maître d’œuvre. L’entreprise n’est pas audible. On comprend que les assurances ne veuillent pas fermer les yeux sur une dérogation aux normes. Comme nous intervenons très en aval de ce processus, il est difficile pour nous d’obtenir des résultats. »20

Le rôle central du CSTB a été maintes fois critiqué par les professionnels ultramarins au cours des auditions, visioconférences et visites de terrain. Il a été souvent présenté comme un acteur « hégémonique » étouffant toute alternative . Des exemples très précis ont été portés à la connaissance de vos rapporteurs par des entreprises.

Ainsi, en matière de certification des chauffe-eau solaires , certains textes d’application de la réglementation comme les fiches de certificats d’économie d’énergie pour l’outre-mer accordent une forme de présomption favorable et de priorité aux certifications délivrées par le CSTB contre redevance. Pourtant, le marché de la certification est ouvert à la libre concurrence et les appels d’offres et les contrats de travaux doivent laisser la possibilité à l’entreprise de présenter des certifications équivalentes comme le Solar Keymark par exemple. Mais précisément, c’est au niveau de la définition et de la preuve de l’équivalence que le bât blesse. En effet, la certification CSTBat prise comme référence dans les textes atteste de la conformité du produit à l’avis technique de référence délivré par le CSTB en la matière, tandis que le Keymark renvoie aux standards européens applicables. Pour qu’une équivalence soit susceptible d’être établie, il faut reprendre les seuils et les conditions d’utilisation précisées dans l’avis technique du CSTB valide pour l’outre-mer.

Pour autant, d’après les entreprises, les tests réalisés par le CSTB ne sont pas plus exigeants et plus rigoureux que ceux réalisés par d’autres certificateurs accrédités au niveau européen, au même titre que le CSTB, qui utilisent le Keymark. Ils sont en revanche considérablement plus onéreux . En outre, l’avis technique et donc la certification CSTBat portent uniquement sur l’élément de capteur solaire et ne reprennent pas les normes européennes qui portent sur les performances de l’ensemble du chauffe-solaire y compris le cas où le chauffe-eau est assemblé par une entreprise à partir de pièces fabriquées par plusieurs fournisseurs. Après avoir réalisé les tests complémentaires et obtenu tous les documents nécessaires à l’équivalence de sa certification Keymark , l’entreprise doit encore convaincre ses clients et les contrôleurs techniques qu’elle pouvait légalement se passer de l’imprimatur du CSTB. Toute une série d’obstacles est ainsi placée sur le chemin d’une entreprise qui souhaiterait recourir à l’expertise d’autres organismes certificateurs que le CSTB.

Vos rapporteurs n’y voient pas le signe d’une intention avérée de brider la concurrence mais plutôt à la fois le poids d’habitudes confortables et le reflet de la position particulière et du crédit dont jouit le CSTB auprès des maîtres d’ouvrage, des bureaux de contrôle et des assureurs. Cela n’en constitue pas moins un effet pervers du système qui favorise les rentes et l’inertie au détriment des entreprises ultramarines.

C’est pourquoi vos rapporteurs préconisent que se diffuse et s’enracine une nouvelle culture de l’outre-mer au sein des instances nationales participant à la production des normes de construction, qu’il s’agisse des ministères concernés et des établissements publics sous leur tutelle, mais aussi des fédérations professionnelles du bâtiment et des structures chargées de veiller à la normalisation ou à la qualité de la construction qui en dépendent.

Plus spécifiquement, au regard de leur rôle crucial, ils proposent d’ assurer une représentation des outre-mer au sein du conseil d’administration du CSTB et au sein de la Commission chargée de formuler les avis techniques (CCFAT).

B. Des inadaptations dans l’application outre-mer qui pénalisent un secteur essentiel mais fragile

1. Les lacunes et les incohérences de réglementations et de normes professionnelles pensées pour l’Hexagone

a) La pesanteur propre à l’application outre-mer de certaines réglementations

Il est rarement tenu compte de la pesanteur supplémentaire propre à l’application outre-mer de certaines réglementations d’application générale. Personne ne remet en cause le principe des réglementations concernant l’accessibilité aux personnes handicapées, l’assainissement collectif, la protection de la biodiversité ou l’amiante. En revanche, les difficultés très concrètes d’application dans les outre-mer qui n’ont clairement pas été anticipées sont d’une intensité telle qu’elles aboutissent à des absurdités ou à des impossibilités.

– L’accessibilité aux personnes à mobilité réduite

C’est surtout la réglementation tendant à rendre accessibles les bâtiments aux personnes à mobilité réduite ( PMR ) qui concentre les doutes et les obstacles pratiques, sans que l’objectif d’intégration sociale soit contesté, non plus que la nécessité de consentir des efforts pour le réaliser outre-mer comme dans l’Hexagone. Il convient toutefois de signaler qu’une révision récente couvrant les bâtiments d’habitation et les établissements recevant du public (ERP) a aménagé le calendrier et les modalités de réalisation des dispositions de la loi fondatrice n° 2005-102 du 11 février 2005. Or, le décret et l’arrêté du 24 décembre 2015 qui sont issus de ce travail d’ajustement n’ont donné lieu à aucune réflexion spécifique sur les outre-mer, ainsi que l’ont regretté tant la direction de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DEAL) que les professionnels de La Réunion rencontrés sur place en février 2017.

C’est d’autant plus regrettable que, selon les termes du Conseil régional de l’Ordre des architectes (CROA) de La Réunion, l’écriture et la conception de la réglementation d’accessibilité PMR « pousse la logique prescriptive à son paroxysme sans adaptation possible » si bien que « le caractère fermé de cette réglementation rend difficile sa mise en œuvre dans la pratique. La construction est un acte soumis à aléas surtout dans les DOM et dont chaque composant est interférant. Il se marie mal avec un cadre réglementaire complexe et figé, où l’ordonnancement des opérations de contrôle [contrôle in fine] ne permet pas toujours la correction des erreurs »21.

Pourtant certaines typologies constructives propres à La Réunion, qui correspondent au climat tropical et au mode de vie ne peuvent être assimilées à celles de l’Hexagone qui servent de base pour l’écriture des règles d’accessibilité PMR. Il suffit de citer la généralisation des coursives extérieures, la présence systématique de varangues (terrasses) dans les constructions récentes, les parkings construits en rez-de-chaussée sous l’immeuble et l’absence de halls fermés pour comprendre que ces modes de construction modifient nécessairement la circulation des personnes dans les bâtiments. Dans ces conditions particulières, le respect strict des prescriptions de moyens que contient la réglementation PMR et auquel veille les bureaux de contrôle ne peut apporter des réponses adaptées permettant la prise en charge adéquate et une simplification réelle du quotidien des personnes handicapées d’outre-mer.

Il est impossible de faire abstraction de certaines contraintes géographiques, topographiques et climatiques qui limitent le type de solutions techniques à la disposition des maîtres d’œuvre et des constructeurs.

Il faut pouvoir en effet gérer des pentes importantes sur une très grande partie du territoire : 90 % de La Réunion par exemple est composée de montagne avec 15 % de pente moyenne naturelle. Comment dans ces conditions respecter l’accès au bâtiment à partir de la voie de desserte par un cheminement horizontal et sans ressaut ou même par un pan incliné de pente inférieure ou égale à 5 % ? Les valeurs de pentes exceptionnellement tolérées de 8 % sur 2 m et de 10 % sur 0,5 m ne desserrent que peu la contrainte, d’autant qu’il faut aussi prévoir des paliers de repos tous les 10 m dès lors que le plan incliné présente une pente supérieure à 4 %. La rareté du foncier et l’exiguïté des parcelles ne le permettent souvent pas.22

Il n’est souvent pas non plus praticable de prévoir, pour les maisons individuelles, une place de parking adaptée reliée à l’habitation par un cheminement accessible d’une longueur maximale de 30 m. Une stricte interprétation conduirait, d’après les professionnels, à multiplier les places de stationnement au milieu du projet immobilier avec des bandes de roulement en béton.

La difficulté de dessiner et de construire les cheminements adéquats en fonction de la topographie est renforcée par la contrainte climatique qui rend nécessaire de ne pas trop imperméabiliser les sols en raison des fortes pluies et de maximiser le traitement végétalisé pour limiter le réchauffement aux abords des bâtiments 23.

On peut également signaler avec les architectes réunionnais le cas de l a taille des marches d’un escalier qui doivent toutes avoir la même hauteur selon les règles d’accessibilité. À La Réunion, le mode constructif le plus répandu est d’utiliser des escaliers en béton préfabriqués à partir de moules avec quelques hauteurs standards, mais il existe toujours des différentiels de hauteur au niveau des paliers qui sont rattrapés en ajustant la première et la dernière marche de la volée. Dès lors que les niveaux de paliers des bâtiments ne peuvent pas être systématiquement calés sur des multiples des moules préfabriqués, on entre en conflit avec la réglementation PMR qui n’est pas parfaitement respectée 24.

Le constat effectué à La Réunion est tout à fait partagé aux Antilles . Les bailleurs sociaux de Martinique ont pointé leurs grandes difficultés à respecter strictement l’ensemble des règles d’accessibilité PMR, compte tenu de la topographie de leurs îles, tout en préservant l’équilibre financier global de leurs opérations25 . La DEAL de Guadeloupe a également indiqué que les entreprises du BTP exprimaient les mêmes inquiétudes.

En Guyane , ce n’est pas une topographie escarpée et la configuration des parcelles qui constituent un obstacle à l’application des règles d’accessibilité des handicapés. Les communes sur les fleuves présentent d’autres types de terrains difficilement aménageables. La DEAL de Guyane a fait remonter maintes fois à la DHUP les problèmes rencontrés pour des équipements et des logements situés sur le fleuve. Comme l’indique Monsieur Denis Girou, directeur de l’environnement, de l’aménagement et du logement de Guyane : « nous avons aujourd’hui de magnifiques bâtiments publics dans des villages au-dessus de Maripasoula, avec de belles rampes pour les personnes handicapées qui atterrissent au milieu d’une savane totalement inaccessible pendant la saison des pluies ou qui débouchent directement sur le fleuve… mais le bâtiment est aux normes ! » 26

En Guyane , comme aux Antilles et à La Réunion, il est très difficilement concevable de parvenir à respecter une continuité parfaite de la chaîne de déplacement de la personne handicapée sans rupture. De fait, il existe des bâtiments qui eux-mêmes respectent les règles d’accessibilité PMR alors que la parcelle sur laquelle ils sont construits est absolument inaccessible, les voies d’accès publiques étant inadaptables. Il aurait été plus rationnel de les exonérer d’obligations complexes, lourdes et coûteuses dont aucune personne handicapée ne bénéficie, ni ne bénéficiera dans aucun horizon temporel prévisible.

– Le traitement de l’amiante

D’autres obligations tenant à la sécurité des personnes sont générales et doivent être impérativement appliquées outre-mer comme dans l’Hexagone. C’est précisément pourquoi il faut prendre garde aux conditions de leur mise en œuvre outre-mer. Ainsi, le désamiantage se révèle une opération particulièrement délicate dans des territoires insulaires .

Les programmes de réhabilitation de leur parc vieillissant que les bailleurs sociaux ultramarins ont décidé de lancer se heurtent directement à la faiblesse des filières locales. Pour cibler le cas de La Réunion, on peut souligner que certains maillons de la chaîne manquent, notamment l’absence de formation en sous-section 3 dispensée sur l’île, formation obligatoire pour les entreprises effectuant le retrait, l’encapsulage ou toute autre intervention sur des matériaux contenant de l’amiante. De même, un nombre important d’entreprises n’est pas encore formé en sous-section 4 permettant des interventions d’entretien et de maintenance sur des matériaux susceptibles de contenir de l’amiante, d’où une concentration forte du marché sur quelques acteurs.

Plus généralement, Monsieur Dominique de Sauza, président de la commission « technique et qualité » de la FFB, relève que « pour l’amiante, la situation est plus difficile qu’en métropole, car il n’y a que très peu d’entreprises certifiées en sous-section 3 – une en Guyane, une en Martinique et six à La Réunion – ou en sous-section 4. De plus, il n’y a presque aucun organisme accrédité pour l’analyse et le prélèvement, sauf en Nouvelle-Calédonie et en Martinique , ce qui augmente dangereusement les délais de prise de décision et de réalisation des travaux. Les alvéoles de stockage des déchets amiantés sont saturées, ce qui complique encore le problème. »27

Les contraintes administratives liées à la prise en charge des déchets dangereux pèsent lourdement en l’absence de filière d’élimination sur place. Il demeure difficile pour les collecteurs d’amiante autorisés de trouver un armateur pour procéder à leur transfert en vue de leur traitement à l’extérieur. En effet, ce type de transfert nécessite d’obtenir l’accord préalable de chaque pays de transit et, dans le cas de transport maritime, de chaque port de transit. Les armateurs ne peuvent manquer d’être dissuadés par cette procédure indéniablement pesante.

Jusqu’à présent, les entreprises bénéficiaient d’une aide du fonds européen de développement économique régional (Feder)28 pour compenser 50 % des surcoûts engendrés par un transfert de déchets dangereux vers des installations réglementaires situées dans l’Union européenne. Cette aide est arrivée à son terme et n’a pas été reconduite.29

Un soutien de l’État paraît nécessaire pour accompagner l’application de la réglementation sur l’amiante dans des contextes insulaires en favorisant la mise en place de formations des professionnels, en mettant en place des partenariats avec des laboratoires accrédités pour réaliser les analyses et les prélèvements, ainsi qu’en soutenant financièrement l’exportation des déchets dangereux.

– L’assainissement et la protection de l’environnement

La réglementation sur l’eau et l’assainissement issue de l’arrêté du 21 juillet 2015 impose des contraintes fortes sur le suivi technique et la maintenance des systèmes d’assainissement autonome et sur la conception des bassins de rétention d’eaux pluviales.

La disposition qui pèse le plus demeure celle qui prévoit qu’au-delà du seuil de 20 équivalents-habitant, les stations d’épuration soient localisées à plus de 100 mètres des bâtiments , qu’il s’agisse d’habitations ou d’établissements recevant du public (ERP). Dans des territoires où le taux d’équipement en réseau d’eaux usées est faible dans certaines zones et où le foncier aménageable est rare et les terrains étroits, il est souvent pratiquement impossible de respecter cette prescription. C’est une remontée des bailleurs sociaux de Martinique 30 et de La Réunion en particulier.

Des possibilités de dérogations sont certes prévues à l’article 6 dudit arrêté en cas d’impossibilité technique avérée ou de coûts excessifs. Toutefois, elles nécessitent une décision préfectorale prise après avis de l’Agence régionale de santé (ARS) et du service public d’assainissement non collectif (SPANC) sur demande du maître d’ouvrage accompagnée d’une expertise démontrant l’absence d’incidence. Les démarches sont longues et fastidieuses. Elles constituent d’autant plus un frein aux opérations que les communes souhaitent obtenir la dérogation préfectorale avant de délivrer le permis de construire 31.

Par ailleurs, les impératifs de protection de l’environnement, qui se traduisent notamment par des diagnostics préalables et des mesures de compensation, se manifestent avec d’autant plus de rigueur outre-mer que le patrimoine de biodiversité y est d’une richesse incomparable et pour partie encore imparfaitement connue.

Monsieur Francis Gallesio, représentant du bureau d’études de maîtrise d’œuvre et d’infrastructures Secotem, soulignait en audition que : « nous avons un problème, en Guyane, avec les lois environnementales. Il n’y a pas, comme en métropole, de recensement précis des espèces endémiques. Par exemple, à la suite d’études, nous avons découvert des espèces endémiques sur un terrain, ce qui nous a contraints à stopper un gros aménagement de 600 ou 800 logements sociaux. » L’aménagement des terrains, qui constitue un préalable indispensable pour pouvoir construire des logements, est ainsi parfois freiné de manière inattendue et dommageable lors de l’application des lois environnementales en outre-mer.

– Une configuration particulièrement complexe en Guyane et à Mayotte

Au-delà de l’impact des seules réglementations environnementales, vos rapporteurs sont très sensibles au cas particulier de la Guyane dont la géographie, le climat, les sols, l’histoire et la sociologie interdisent de l’assimiler aux Antilles ou à La Réunion.

Ils appuient les propos de Monsieur Denis Girou, directeur de l’environnement, de l’aménagement et du logement, qui déclarait en visioconférence que : « le cas de l’intérieur de la Guyane, avec des zones qui ne sont pas accessibles par la route mais uniquement par le fleuve, devra être pris en compte avec des adaptations, que ce soit pour les normes pour les personnes handicapées, les normes électriques, etc. Sur l’intérieur de la Guyane, on peut essayer d’étirer la réglementation au maximum avec bienveillance, mais nous sommes dans un contexte économique, écologique et social tellement différent qu’il faudra effectuer un travail complet sur tous les aspects du logement social – mais pas uniquement – pour parvenir à une meilleure adéquation aux modes de vie et aux besoins des personnes, sans que ce soit considéré comme du sous-équipement ou du sous-logement. »32

Les souplesses d’interprétation des textes et les dérogations laissées à la discrétion des services déconcentrés sont clairement insuffisantes dès lors que l’acclimatation au contexte équatorial n’est pas intégrée en amont dès l’écriture de la réglementation.

On peut indiquer plusieurs exemples concrets portant sur différents types de réglementation comme la production d’eau chaude sanitaire, les équipements électriques ou encore le contrôle technique des véhicules de chantier.

L’article R. 162-2 du code de la construction et de l’habitation, modifié par le décret n° 2016-13 du 11 janvier 2016 relatif à la production d’eau chaude sanitaire outre-mer impose pour tout logement neuf l’installation d’un système de production d’eau chaude sanitaire dont l’énergie solaire doit permettre de couvrir 50 % des besoins du logement . Selon Monsieur Didier Magnan, de la Fédération régionale du bâtiment et des travaux publics de Guyane (FRBTPG), l’obligation d’installer des chauffe-eau solaires « représente un coût encore jamais intégré dans les budgets alloués au logement social. Elle rend très souvent infructueux les appels d’offres. En Guyane, le chauffe-eau solaire sert concrètement à réchauffer de 4 °C l’eau fournie au robinet. Pour parvenir aux mêmes résultats qu’avec un ballon d’eau chaude électrique de 50 litres, nous devons poser un ballon de 200 litres. De plus, pendant quatre mois et demi de la saison des pluies, nous sommes obligés de pallier le défaut d’ensoleillement par une résistance pour parvenir à maintenir les 4 °C d’écart. »33 La FRBTPG souhaite donc, en accord avec les bailleurs sociaux, pouvoir desserrer la contrainte en dérogeant à l’obligation d’installation d’un chauffe-eau solaire pour la production d’eau chaude qui s’impose à tous les nouveaux programmes.

En outre, les normes électriques paraissent inadaptées en Guyane en raison d’une faible densité d’équipement et de difficultés d’accès dans l’intérieur. Ce cas est intéressant car la norme NFC 15-100 en cause est en l’espèce une norme professionnelle issue des travaux de l’Afnor mais rendue obligatoire par la réglementation, en application de l’arrêté du 22 octobre 1969 réglementant les installations électriques des bâtiments d’habitation, notamment complété par l’arrêté du 26 décembre 2011, fixant les conditions de vérification des installations dans le milieu professionnel. Les architectes guyanais considèrent que les normes électriques des locaux d’habitation sont inadaptées sur le territoire car elles ne correspondent pas au niveau d’équipement constaté parmi la population 34.

Enfin, en Guyane, même des contraintes qui peuvent paraître courantes et faciles à remplir peuvent devenir un chemin de croix . Monsieur Rani Antoun, responsable d’Eiffage Travaux publics Guyane, a présenté certaines difficultés qui se posent lorsqu’on se trouve sur des sites isolés pour respecter toutes les contraintes réglementaires : « par exemple, quand un chantier est situé à Maripasoula et qu’un véhicule doit passer un contrôle technique , qui coûte 200 euros, il faut aller à Saint-Laurent-du-Maroni, à une journée de pirogue. Cela signifie un aller-retour en pirogue, soit un coût de 5 000 euros, sans compter le temps d’immobilisation, le risque que le matériel tombe à l’eau, etc. »35 Ces réglementations induisent des coûts substantiels qui sont indirectement répercutés par les grandes entreprises sur le prix des constructions sur sites isolés. Les artisans et les très petites entreprises ne peuvent tout simplement pas les respecter pour des raisons financières comme d’organisation logistique.

Les mêmes remarques valent aussi, mutatis mutandis, pour Mayotte que la départementalisation confronte à un choc de réglementation d’une ampleur difficilement concevable , quels que soient les aménagements de calendrier consentis.

Les règlements sur le handicap, par exemple, et sur les normes électriques ne tiennent compte ni de la réalité des rapports sociaux, ni des modes de consommation d’une société mahoraise dans laquelle les structures traditionnelles et les solidarités familiales sont encore très fortes. La méconnaissance des modes de vie concrets dans les territoires ultramarins ne peut manquer de fausser les arbitrages rendus au niveau central.

Surtout, le cas de Mayotte met en évidence l’absurdité qu’il y aurait à se donner comme objectif la mise en conformité des constructions sur le fondement d’un corpus réglementaire horriblement complexe et totalement inconnu de la population. Hors des marchés publics, cette conformité ne peut sérieusement être contrôlée dans un territoire où la plupart des bâtiments ne disposent déjà pas de permis de construire.

De fait, le marché de la construction à Mayotte est caractérisé par une forte dichotomie entre le pan normé portant les équipements structurants du territoire et la commande publique et le pan informel du logement privatif, largement majoritaire en nombre de constructions. L’autoconstruction hors cadre réglementaire et sans respect des normes est très répandue. La DEAL estime qu’entre 60 % et 80 % des constructions réalisées chaque année sont illégales , d’où un nombre important de constructions non conformes et des écarts qualitatifs graves aux normes en vigueur.36

D’après l’Insee, en 2012, 65 % des logements n’étaient pas conformes aux critères de logement décent et 38 % n’assuraient pas le clos et le couvert. Seulement 19 % des logements bénéficient de la possibilité de se raccorder à un réseau d’assainissement collectif alors que l’obtention du statut de région ultrapériphérique en 2014 entraîne l’application de la directive 91/271/CEE du 21 mai 1991 relative au traitement des eaux urbaines résiduaires. Certes l’Union européenne a accordé des délais pour procéder à la mise en conformité mais l’effort est considérable puisqu’il faut construire 28 stations d’épuration avec les réseaux correspondants d’ici fin 2027 pour un montant estimé au moins à 700 millions d’euros37.

La prégnance de l’habitat insalubre et indigne , le manque criant de logements, l’occupation illégale massive de terrains privés, l ‘imbroglio complet de la propriété foncière , voilà les vrais problèmes. Ils dessinent les priorités qui doivent orienter l’action des pouvoirs publics avant même d’envisager sérieusement la progressive mise en œuvre des réglementations.

b) Des normes lacunaires et inadaptées aux contextes climatiques ultramarins

– Le rejet de techniques éprouvées

Certaines erreurs commises par le passé sont nées de la négation de l’expérience pratique accumulée depuis des générations au profit d’une standardisation mécanique, décalquée du modèle métropolitain. En elle-même, la normalisation ne peut offrir que l’illusion du progrès. C’est le cas lorsqu’elle condamne des techniques constructives éprouvées mais dévalorisées au prétexte qu’elles relèvent de coutumes, sans la sanction du texte écrit qui servirait de pierre de touche à une expertise contradictoire en cas de sinistres.

Des solutions qui donnaient satisfaction ont été écartées à la suite de l’adoption de normes, avant d’être redécouvertes à la suite de sinistres prévisibles. Ainsi Monsieur Christophe Vaslin, directeur technique de Bouygues Construction souligne que « la ventilation naturelle était habituellement pratiquée dans les habitats des îles tropicales. Construit il y a quinze ans selon des normes métropolitaines, un bâtiment de logements a été récemment détruit en Guyane en raison de problèmes sanitaires liés à l’humidité et à la mauvaise ventilation. »38 La RTAA 2016 a pris acte des errements passés et redécouvert la pratique de ventilation naturelle autrefois généralisée dans les outre-mer sans qu’il eût été besoin d’une règle prescriptive pour le faire.

Bien qu’elle leur confère une reconnaissance officielle, l’inscription dans une norme de pratiques traditionnelles leur fait aussi perdre une partie de leur intérêt. En matière de ventilation naturelle par exemple, les acteurs de la construction regrettent que la nouvelle réglementation contribue à les enfermer dans un cadre trop rigide qui ne présente plus la même souplesse et la même capacité d’adaptation aux microclimats les plus divers.

– Des règles de mise en œuvre manquantes ou obsolètes

Si la responsabilité des pouvoirs publics, de l’État essentiellement, dans l’élaboration de réglementations inadaptées aux outre-mer est établie, celles des organismes issus de la profession chargés de définir des standards techniques de mise en œuvre des produits n’est pas moins importante.

En effet, bon nombre de DTU ne s’appliquent pas outre-mer ce qui laisse les acteurs de la construction ultramarins sans référentiel validé sur un nombre significatif de techniques courantes. D’après Monsieur Didier Valem, chef du service « construction et normes » de la FFB, « à la fin des années 1990, 90 % des DTU excluaient les outre-mer de leur champ d’application, ce qui posait un problème d’assurance. En 1999, le Groupe de coordination de normalisation du bâtiment (GCNorBât) avait imaginé un DTU complémentaire au DTU « métropole », mais cette idée n’a jamais été mise en œuvre, faute de données suffisantes pour constituer un référent. »39

Un travail important pour adapter les règles de l’art au contexte antillais fut accompli dans les années 1990. Mais les règles Antilles élaborées entre 1992 et 1996 n’ont pas été actualisées au fur et à mesure de l’évolution constante des documents nationaux, si bien qu’elles sont devenues obsolètes et inopérantes, ce que regrettent fortement les professionnels martiniquais40 .

La réalisation d’un ouvrage non couvert par un DTU est loin d’être anodine puisqu’elle impose aux acteurs ultramarins de faire valider tous les éléments complémentaires qui ne figurent pas dans le référentiel des techniques courantes applicables sur leur territoire. Cela peut prendre plusieurs mois et imposer des déplacements dans l’Hexagone.

Pour dire le vrai, l’absence de DTU est parfois un moindre mal comparé au cas où un DTU applicable outre-mer existe mais se révèle inadapté aux contextes ultramarins qu’il soit tropical, équatorial ou subarctique. Monsieur Stéphane Brossard, président de la commission technique de la Fédération réunionnaise du bâtiment et des travaux publics (FRBTP) souligne que « les DTU sont pensés pour la France entendue au sens géographique. En matière de couverture, ils imposent par exemple une pente de 7 %, alors qu’à La Réunion nous construisons des toits à pente de 15 % car le débit des pluies tropicales est de 4,5 litres et non 3 litres par minute par mètre carré… » 41.

Une autre illustration est donnée sous d’autres latitudes par le problème de la pose des menuiseries à Saint-Pierre-et-Miquelon . Le recours aux règles de mise en œuvre métropolitaines pourtant requis par le code des marchés publics ne permet pas de garantir l’étanchéité des portes et fenêtres car la pluie drue y frappe les bâtiments à l’horizontale sous l’effet des vents souvent violents. En d’autres termes, dans certaines situations, les constructeurs peuvent se voir forcés de suivre des référentiels dont on sait qu’ils sont inadéquats . La raison l’emporte dans la plupart des cas mais si un litige survient, c’est bien la conformité aux DTU applicables qui est examinée par l’assureur et le juge.

Cette inadaptation des normes professionnelles issues des bureaux de normalisation nationaux ne concerne pas uniquement les procédés constructifs mais aussi les matériaux et les produits eux-mêmes. Leurs performances ne sont pas toujours certifiées pour un contexte ultramarin auquel ils se révèlent inadaptés à l’usage. Ainsi, d’après Monsieur Alain Philias, directeur technique de la société martiniquaise d’HLM, « la classification des matériaux ne convient pas au climat tropical que nous connaissons. Par exemple, les portes ou les boîtes aux lettres classées comme utilisables à l’air salin en métropole ne conviennent pas ou ne tiennent pas sous nos latitudes. » 42

c) Des freins à la validation des techniques innovantes

– Une procédure d’avis technique biaisée au détriment de l’outre-mer

L’utilisation des techniques innovantes outre-mer est nettement freinée faute d’une validation par les autorités publiques compétentes, permettant leur mise en œuvre avec les recommandations idoines. La procédure d’avis technique qui forme le troisième pan essentiel de l’architecture normative propre au secteur du bâtiment et des travaux publics se caractérise en effet par son inadéquation aux contraintes des entreprises ultramarines . En raison de la longueur, de la complexité et du coût du montage du dossier, ces dernières y ont peu recours elles-mêmes et bénéficient peu des avis techniques délivrés aux entreprises de l’Hexagone. D’après le CSTB sur 750 avis techniques par an, 60 seulement répondent à des demandes couvrant aussi l’outre-mer, soit 8 % du total seulement.

Trois textes encadrent précisément la procédure d’avis technique qui est d’origine réglementaire : l’article R. 142-1 du code de la construction et de l’habitation, son arrêté d’application du 21 mars 2012 et le règlement intérieur de la Commission chargée de formuler des avis techniques et des documents techniques d’application (CCFAT).

Le CSTB joue un rôle pivot puisqu’il instruit les demandes d’avis techniques déposées par les entreprises pétitionnaires et les rapporte auprès des groupes spécialisés d’experts . Il convient de noter qu’aucun groupe spécialisé n’est dédié à l’outre-mer ; ils sont structurés de façon thématique par corps de métier. Lorsqu’il innove par rapport au DTU, le demandeur sollicite un avis technique pour un couple procédé-emploi en précisant le champ géographique d’application, qui relève de sa seule responsabilité. Si le demandeur n’inclut pas l’outre-mer dans le champ de l’avis technique, l’application outre-mer est impossible. C’est bien souvent le cas et la très grande majorité des avis techniques vise uniquement la France hexagonale.

En effet, à l’appui de sa demande, le demandeur doit apporter des éléments de preuves. Il s’agit essentiellement d’essais réalisés sous sa responsabilité qu’il peut produire lui-même ou faire produire par tout laboratoire de son choix, français ou étranger. Il revient alors au CSTB de vérifier la validité et la fiabilité des éléments de preuve. Par conséquent, si la demande d’avis technique inclut l’outremer, des essais complémentaires sont à faire , pour tenir compte des conditions climatiques exceptionnelles, liées aux cyclones et aux vents forts, à la pluviométrie et à l’humidité, en général à l’ensemble des conditions thermohygrosalines particulièrement sévères qui peuvent entraîner une corrosion accélérée.

Monsieur Charles Baloche, directeur général adjoint et directeur technique du Centre scientifique et technique du bâtiment (CSTB) convient que « cela renchérit le dossier de preuves que l’industriel doit déposer à l’appui de sa demande. Se pose alors la question du rapport entre coûts et bénéfices attendus : le marché potentiel peut-il justifier les frais supplémentaires aux yeux de l’industriel ? C’est un choix propre qui appartient au demandeur. En un mot, les preuves à apporter pour l’emploi en métropole ne peuvent pas couvrir les conditions réelles prévalant dans les outre-mer, d’où des surcoûts dans le montage des dossiers qui expliquent le faible taux de couverture des outre-mer par les avis techniques. C’est un frein indéniable à l’emploi de techniques innovantes outre-mer. » 43

Il est indéniable qu’un procédé innovant validé pour les conditions tempérées de l’Hexagone ne sera pas nécessairement adapté à un emploi outre-mer. De ce point de vue, la procédure d’avis technique est attentive aux spécificités des outre-mer mais elle les respecte pour ainsi dire négativement en actant une impossibilité d’extension sans soutenir le développement de connaissances et de référentiels sur l’emploi et la durabilité des matériaux outre-mer et sans faciliter l’accès des entreprises ultramarines à la CCFAT.

Un cercle vicieux se dessine : l’impact des environnements ultramarins sur les produits de construction est moins maîtrisé et les capacités techniques des outre-mer sont moins importantes et surtout moins reconnues au plan national, si bien qu’il faut faire réaliser des tests et essais complémentaires dans l’Hexagone ou à l’étranger éventuellement ; mais les fabricants hexagonaux ont peu d’intérêt à supporter des coûts supplémentaires pour faire valider l’emploi de leur procédé innovant sur un marché aussi étroit que les outre-mer et les fabricants ultramarins peinent à en assumer le coût et les délais ; en conséquence, peu d’avis techniques sont délivrés pour valider des techniques innovantes outre-mer et la méconnaissance du devenir des matériaux et des produits outre-mer se perpétue, sans que puissent se constituer des bases de référence technique facilitant et abaissant le coût du montage des dossiers.

La position du CSTB prête le flanc à la critique puisqu’il rapporte les demandes d’avis tout en incitant tacitement à faire réaliser dans ses propres laboratoires les tests complémentaires qu’il prescrit lui-même. Certes, il ne s’agit pas d’une obligation mais plusieurs entreprises ultramarines ont confié à vos rapporteurs que l’accès à d’autres laboratoires, en particulier étrangers, était malaisé et que l’estampille du CSTB se révélait jouer comme un sésame précieux pour la délivrance de l’avis technique . Certains considèrent que l’intensité des essais demandés pour valider une extension outre-mer est excessive et aboutit simplement à éliminer la concurrence des laboratoires locaux.

Ainsi, Monsieur Stéphane Brossard, président de la commission technique de la FRBTP, estime que le quasi-monopole du CSTB pose problème : « J’ai par exemple dû, pour adapter des systèmes photovoltaïques à la contrainte des vents cycloniques, faire des essais en soufflerie dans les centres métropolitains du CSTB. Cela a pris deux ans et coûté 300 000 euros, alors que des essais statiques locaux auraient suffi, d’autant que nous avons sur place des laboratoires, au centre d’innovation et de recherche sur le bâti tropical (Cirbat), qui auraient pu convenir. » 44

Même des filiales de grands groupes implantés outre-mer, comme ArcelorMittal, qui ont l’avantage de pouvoir accéder aux laboratoires internes de leur maison mère, avouent être gênées par la longueur de procédures étalées sur plusieurs années.

– Des dispositifs d’incitation financière perfectibles

Si la procédure d’avis technique est perfectible, elle n’est toutefois pas le seul élément bloquant l’emploi de techniques innovantes outre-mer. Le pouvoir réglementaire a aussi sa part de responsabilité. C’est le cas notamment lorsqu’il met en place des dispositifs d’incitation financière inadaptés qui favorisent le recours à des techniques métropolitaines classiques au détriment d’innovations plus performantes conçues outre-mer . Au cours de leur mission à La Réunion, vos rapporteurs ont ainsi appris que la rédaction de certains textes réglementaires favorisait la pose outre-mer d’isolants thermiques tels que la laine de verre, alors qu’ont été développés des dispositifs de protection thermique à partir de tôles de couverture réfléchissant le rayonnement solaire 45 .

L’erreur de diagnostic est triple : d’abord, penser en termes d’isolation plutôt qu’en termes de protection thermique reflète le contexte tempéré hexagonal où l’on cherche à se protéger du froid et non de la chaleur ; ensuite, les isolants doivent être importés alors que les matériaux jouant sur le facteur solaire sont fabriqués sur place ; enfin, les performances thermiques des laines de verre et analogues diminuent fortement avec l’humidité.

Les dispositifs réglementaires d’incitation financière pèchent dans leur rédaction par deux biais. D’une part, dans les trois instruments essentiels que sont l’éco-prêt 0 % pour la rénovation énergétique de l’habitat, le crédit d’impôt pour la transition énergétique et les certificats d’économie d’énergie soutenus par EDF, l’ isolation thermique est mentionnée directement et de la même façon si bien qu’il est possible de cumuler les aides financières pour la pose d’isolants. En revanche, les dispositifs innovants de protection thermique ne bénéficient d’aucune terminologie unifiée et peuvent renvoyer à des références différentes dans les trois dispositifs, si bien qu’une fois la pose de tôles réfléchissantes qualifiée d’une certaine façon pour bénéficier d’une des trois incitations financières, le bénéfice des deux autres lui est fermé. Une harmonisation des terminologies dans les trois dispositifs d’incitation financière sous le chapeau commun de la protection thermique en parallèle de l’isolation thermique serait bienvenue .

En outre, la rédaction des fiches de certificats d’économie d’énergie (Cee) valables outre-mer n’est pas non plus satisfaisante. L’isolation thermique est couverte actuellement par des fiches adaptées pour le neuf et l’existant, le tertiaire et le résidentiel, la toiture et les murs. Ce n’est pas le cas, en revanche, pour la protection thermique . Les fiches de réduction des apports solaires par la toiture en outre-mer BAT-EN-09 pour le tertiaire et BAR-EN-09 pour le résidentiel existant doivent encore être validées et prolongées. Une extension au résidentiel neuf et la création de nouvelles fiches pour les murs est nécessaire pour corriger le biais de l’incitation favorable à l’isolation thermique. Pour l’instant, à La Réunion, EDF soutient les solutions de protection thermique développées localement de sa propre initiative et transitoirement en attendant l’évolution des Cee.

– Des homologations de produits biocides en porte à faux

Enfin, outre le CSTB et le pouvoir réglementaire national, l’échelon européen n’est pas totalement exempt de reproches dans la validation des procédés innovants en outre-mer dans les matières où il intervient directement. Cela concerne au premier chef les produits biocides anti-termites bénéficiant d’une autorisation de mise sur le marché délivrée par l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail (Anses) après homologation de la substance active par l’Agence européenne des produits chimiques (ECHA) sont largement inopérants outre-mer car ils n’ont pas été testés sur les espèces particulièrement résistantes et ravageuses qu’on y trouve mais qui ne figurent pas dans les répertoires européens.

La procédure européenne favorise l’importation de produits communs aux performances insuffisantes. En revanche, il est particulièrement difficile pour des fabricants de monter un dossier de tests et d’expérimentations pour des produits développés en partenariat avec des laboratoires ultramarins mais dont le marché potentiel est très étroit au sein de l’Union européenne. Tels sont les enseignements que vos rapporteurs ont recueillis de leur visite de l’Observatoire régional de lutte anti-termites (Orlat) de La Réunion 46 .

Vos rapporteurs soulignent que, sur ce point, se retrouvent des problèmes très similaires à ceux dont souffrent les agriculteurs d’outre-mer qui pâtissent d’une couverture phytosanitaire très insuffisante du fait des lacunes de la procédure d’homologation partagée entre l’Anses et l’EFSA47 . Le cas des termites tropicaux reproduit très exactement celui de la fourmi-manioc, ravageur redoutable pour les cultures mais absent des répertoires phytosanitaires européens conçus pour un climat tempéré .

C’est pourquoi vos rapporteurs souhaitent que la France appuie auprès de la Commission européenne une demande de révision de la procédure d’autorisation des biocides indispensables à la lutte anti-termites outre-mer, en revoyant les variétés de termites visées, les conditions d’utilisation des produits en climat tropical et les homologations de produits inefficaces outre-mer.

d) Les injonctions contradictoires de normes et de réglementations incompatibles

– De fréquentes situations de friction normative

L’incompatibilité fréquente de certaines normes entre elles se révèle plus grave encore pour les professionnels de la construction que la simple inadéquation d’une réglementation ou d’une norme technique prise isolément. Cette friction normative est dénoncée par l’ensemble des acteurs sur tous les territoires concernés car elle les conduit à faire constamment des arbitrages extrêmement incertains. Elle est aussi le symbole de la stratification et de l’émiettement du système normatif qui génère des incohérences.

Certaines tensions se font jour au sein parfois d’un même corpus réglementaire. C’est le cas malheureusement de la RTAA DOM , seule réglementation sur la construction véritablement propre aux départements d’outre-mer. Les règles d’acoustique et d’aération ne sont pas entièrement congruentes, si l’on en croit Monsieur Le Pavec, directeur de Vinci Construction DOM-TOM, puisqu’elles « imposent des portes d’entrée étanches au bruit, mais les fenêtres des pièces voisines, elles, laissent tout passer… C’est une aberration, et cela coûte cher. »48 Il paraît également incohérent d’exiger dans les logements un certain niveau acoustique sur des menuiseries supposées demeurer ouvertes pour respecter la logique de ventilation naturelle centrale dans la RTAA DOM de 2016.

Dans certains projets implantés le long de voies très bruyantes, le respect du volet acoustique de la RTAA DOM doit clairement être contrarié. Cependant, l’incohérence entre le volet acoustique et le volet sur l’aération pourrait plus judicieusement être corrigée en faveur de la ventilation naturelle d’après les architectes guyanais, si l’on tient mieux compte de la réalité du mode de vie ultramarin. La tolérance au bruit entre logements dans les outre-mer leur semble supérieure à ce qu’elle est dans l’Hexagone , notamment car on y a plus l’habitude d’être soumis au bruit de l’extérieur 49 .

Par ailleurs, l’Association régionale des maîtres d’ouvrage sociaux et aménageurs (ARMOS) a pointé les contradictions entre certaines règles d’accessibilité PMR qui imposent des niveaux d’éclairement élevés et les prescriptions liées à la protection de certaines espèces, comme les pétrels à La Réunion, dont le comportement, l’habitat et la reproduction sont perturbés par de fortes lumières 50.

Par ailleurs, des contradictions peuvent apparaître entre, d’une part, une réglementation et, d’autre part, les règles de l’art. Autrement dit, certaines réglementations écartent parfois de bonnes pratiques de mise en œuvre reconnues par la profession. Les acteurs de la construction de La Réunion ont pointé des divergences entre l’accessibilité PMR et les DTU : en matière de tolérance dimensionnelle des équipements. Globalement, la réglementation sur le handicap impose des prescriptions dimensionnelles très précises comme, par exemple, des cercles de 150 cm de diamètre, des rectangles de 80×130 cm, des débords de main courante de 30 cm en haut et en bas de chaque volée d’escaliers, etc. Ces prescriptions n’autorisent aucune tolérance dimensionnelle. Or, parallèlement, chaque corps d’état respecte des tolérances de dimension adaptées à l’exécution concrète des ouvrages et inscrites dans les DTU qui lui correspondent. Les conflits de normes sont inévitables et ne peuvent être gérés qu’en intégrant dans les plans des surfaces supplémentaires si la configuration topographique du sol et architecturale du bâtiment le permet.

Deux cas lourds et répandus méritent une attention particulière : d’une part, les tensions entre les règles d’aération et de sécurité-incendie, d’autre part, les injonctions contradictoires en matière d’étanchéité et d’accessibilité PMR.

– La gestion de la sécurité contre l’incendie

L’arrêté du 31 janvier 1986 qui régit la protection contre l’incendie des bâtiments d’habitation , même dans sa dernière mouture de juin 2015, ne considère que des configurations d’immeubles présentant des halls fermés , des couloirs et des escaliers fermés, des parkings couverts et fermés et des logements utilisés la majorité de l’année fenêtres fermées. C’est évidemment fondé sur le climat tempéré de l’Hexagone et les modes de vie métropolitains. Les habitations en outre-mer présentent quasi systématiquement des configurations rigoureusement inverses et la RTAA DOM impose des logements traversants, naturellement ventilés par les fenêtres laissées ouvertes la plupart du temps et donnant sur des coursives à l’air libre .

Comme l’ont indiqué les bailleurs sociaux de Martinique et de La Réunion, l’orthogonalité des réglementations de sécurité-incendie et de ventilation des logements conduit à des situations proches de l’absurde avec la mise en place de portes coupe-feu dans des cages d’escalier et des coursives à l’air libre 51.

Monsieur Marc Saluden, chef de projet chez Socotec, confirme les limites des adaptations que peuvent valider les bureaux de contrôle : « pour la sécurité-incendie, on peut proposer en tant que contrôleur technique des mesures compensatoires aux services départementaux d’incendie et de secours (Sdis) et aux commissions de sécurité. Il reste toutefois la question de la conjugaison de la réglementation de sécurité-incendie avec la RTAA DOM dans les logements. Les outre-mer se distinguent par le recours à une ventilation transversale du logement : les logements sont accessibles depuis l’extérieur par des coursives déportées. La superposition des réglementations contraint fortement les architectes et les constructeurs. » 52

L’inadéquation de la réglementation relative à la sécurité-incendie , qui n’est manifestement pas adaptée aux typologies constructives des territoires ultramarins en contexte tropical, est renforcée par les exigences des règles d’aération élaborées spécialement pour les DOM. En conséquence, non seulement un certain nombre de dispositions de l’arrêté de 1986 précité sont incohérentes ou inutiles pour la protection incendie en outre-mer, mais encore les acteurs de la construction ne disposent d’aucune règle précise pour traiter les configurations de bâtiment propres à l’outre-mer. Les recommandations sont délivrées au cas par cas, ce qui ne lève pas le problème d’insécurité générale des projets et laisse pendantes les questions de responsabilité. Maîtres d’ouvrage, architectes, contrôleurs techniques, constructeurs, DEAL et Sdis peuvent tous voir leur responsabilité engagée en cas de sinistre 53.

– Les atteintes à l’étanchéité pour respecter l’accessibilité

Pour respecter la réglementation sur l’accessibilité des personnes à mobilité réduite ( PMR ), il est fait obligation de limiter sévèrement la hauteur des seuils pour accéder à l’intérieur du logement aussi bien depuis la coursive extérieure au niveau de la porte palière que pour la porte-fenêtre donnant sur la varangue ou la terrasse. Or, la hauteur maximale prescrite de 4 cm est incompatible avec les règles de l’art en matière d’étanchéité . Pour empêcher les pluies de rentrer dans les habitations en contexte tropical, marqué par des épisodes cycloniques et de fortes précipitations, il faut prévoir des seuils bien supérieurs.

Il est difficile de trouver des solutions techniques viables pour garantir la garde à l’eau du logement et même les recommandations du CSTB ont montré leurs limites lorsqu’elles ont été soumises à l’épreuve du cyclone Bejisa en janvier 2014. 54

En cas de conflit de normes, comment choisir ? En l’espèce, c’est la lutte du pot de fer contre le pot de terre : d’un côté, des prescriptions réglementaires d’application d’une loi, un engagement de la responsabilité du contrevenant et des sanctions pénales qui peuvent remonter jusqu’au maître d’ouvrage ; de l’autre, une norme professionnelle visant à garantir la qualité de la mise en œuvre, exigée par des clauses contractuelles et déclenchant en cas de sinistre la couverture assurantielle.

Il est évident que l’accessibilité PMR est systématiquement privilégiée face au respect des normes d’étanchéité, ce qui nous a été confirmé par tous les acteurs lors de notre déplacement à La Réunion.

2. Des conséquences lourdes qui grèvent la satisfaction des besoins de la population et le développement économique endogène

a) Des pathologies du bâtiment récurrentes

Les normes applicables au secteur de la construction sont élaborées sans vision globale cohérente, de telle sorte que les contradictions qu’elles manifestent sont une source majeure de sinistres outre-mer. L’excès de normes toutes conçues isolément finit par nuire à la qualité de la construction qu’elles étaient censées garantir .

En effet, les incohérences et les conflits entre réglementations ou entre réglementations et normes professionnelles que vos rapporteurs ont détaillés ne sont pas anodins. Non seulement ils embarrassent maîtres d’ouvrage, maîtres d’œuvre, contrôleurs techniques et constructeurs qui doivent trancher là où la règle et la norme avaient pour vocation de les guider et de leur proposer des solutions sûres, mais en outre, ce choix, le plus souvent imposé par la force relative des différentes obligations en conflit, se révèle lourd de conséquences pour la qualité et la durabilité des constructions.

Pour autant, le souci de conformité l’emportant toujours par crainte de sanctions civiles ou pénales, les retours d’expérience sur les pathologies et les sinistres, illustrés notamment par l’enquête récente de l’Agence qualité construction sur le terrain réunionnais, ne parviennent pas à enclencher une révision profonde de la manière dont est conçue la réglementation.

Le fait d’écarter systématiquement les règles d’étanchéité pour faire droit aux exigences d’accessibilité des PMR est, par exemple, une cause importante de sinistres outre-mer en raison des fortes et fréquentes précipitations. Dès lors, les personnes handicapées sont pénalisées par les infiltrations d’eau récurrentes et les dommages ainsi causés à leurs logements. Les conséquences sont les mêmes à tous les étages en de multiples points, ce qui abîme rapidement l’intégralité des bâtiments. La qualité de la construction et le confort général des logements sont atteints au préjudice de tous les résidents.

À l’extérieur des logements, dans les parties communes, les mêmes causes produisent les mêmes effets. L’interaction entre la prise en compte du mode de vie, les règles d’aération, les impératifs d’accessibilité et de sécurité-incendie rend complexe la conception et la réalisation des bâtiments d’habitation marqués par la systématisation des coursives. Les voies de circulation commune dans les immeubles d’habitation sont donc très exposées au vent et présentent une pente faible. Elles sont très sensibles aux épisodes cycloniques ou simplement de fortes précipitations, d’où des sinistres fréquents par infiltration sur les façades exposées aux intempéries. Tous ces éléments ont été confirmés sur place à vos rapporteurs par les bailleurs sociaux réunionnais au cours de la visite du nouveau programme de logement social Oyapock livré à Saint-Denis55 .

L’installation des ascenseurs dans les immeubles d’habitation mérite une mention particulière car elle donne lieu à une conjonction spectaculaire de normes dont le respect simultané pousse à des pratiques constructives absurdes. En effet, les coursives et passerelles étant à l’air libre pour respecter la RTAA, les ascenseurs, dont l’installation est obligatoire pour garantir l’accessibilité PMR des immeubles de plus de trois étages, sont eux-mêmes exposés aux intempéries . Ils subissent d’autant plus de dégâts que l’écoulement des eaux est ralenti par la faiblesse des dévers afin d’assurer un cheminement horizontal aux personnes handicapées56 . Enfin, les ascenseurs posés répondent aux normes du marquage CE qui ne prend pas particulièrement en compte les pluies tropicales. C’est un autre exemple où les exigences de certification des équipements sont contre-productives dès lors que les standards sont inadaptés.

Les bureaux de contrôles et les assureurs confirment la prégnance des problèmes portant sur l’ossature et l’enveloppe du bâtiment liés aux climats tropicaux humides et aux corrélats de l’humidité (corrosion, putréfaction)57 .

La fréquence des sinistres nourrit l’inflation des coûts d’assurance qui pèse sur les entreprises du BTP. C’est d’autant plus préjudiciable que les constructeurs intervenant outre-mer doivent déjà généralement supporter une surprime due aux risques sismiques et cycloniques pour la phase de réalisation des travaux, pendant laquelle les entreprises restent propriétaires des équipements, puis pour la phase où la responsabilité passe au maître d’ouvrage. Globalement, le surcoût est de l’ordre de 30 % à 40 % d’après l’estimation de Bouygues Construction58.

La hausse des primes d’assurance se répartit sur l’ensemble des assurés et provoque donc un renchérissement global des coûts de la construction de logements, qui vient s’ajouter aux surcoûts directs déjà imposés aux chantiers par les contraintes réglementaires.

b) Des surcoûts majeurs pour les chantiers menaçant la viabilité financière des opérations

D’après les bailleurs sociaux de La Réunion, l’accroissement de la pression normative depuis les années 2000 complexifie tellement les dossiers et renchérit tellement les coûts que les opérations qui sortent de terre ne sont pas les plus pertinentes mais seulement celles qui sont à peu près réalisables compte tenu de toutes les contraintes59 . Selon Monsieur Christophe Vaslin, directeur technique de Bouygues Construction, sans que l’on puisse identifier clairement et précisément des chantiers qui n’auraient pu être réalisés en raison de normes, il est légitime de s’interroger sur le rôle de la pression normative dans le report de certains projets d’équipements importants : « la complexité de la conception liée au respect des textes applicables et au coût financier qu’il représente en est-elle à l’origine ? On peut l’imaginer. Je pense au CHU de Pointe-à-Pitre et à la maison d’arrêt de Basse-Terre. »60

Les erreurs de calibrage des normes applicables outre-mer se répercutent immédiatement. Les coûts des chantiers, de logement notamment puisqu’ils supportent des contraintes plus fortes, sont systématiquement majorés.

Par exemple, en 2010 , après la parution d’un décret renforçant la prévention du risque sismique, La Réunion a été placée en zone de sismicité de niveau 2 alors qu’elle n’a jamais connu de sinistre causé par un séisme. En outre, le volcanisme de La Réunion répond au modèle du point chaud et non à celui de la collision de plaques tectoniques beaucoup plus dangereux qui caractérise les Antilles. Le surcoût en études et en construction qui en résulte est estimé à 6 % d’après les données transmises par Colas et par Vinci61 . Le bureau d’études Socotec chiffre à 30 % l’augmentation du coût du seul gros œuvre62 . Il faut aussi ajouter l’allongement très significatif des délais de réalisation des projets et les coûts de formation des entreprises et des bureaux d’études locaux. Après les constructions nouvelles, il faudra aussi relever le défi de l’extension des nouvelles règles parasismiques à la rénovation et à la restructuration de l’ancien, notamment des ERP, défi qui s’annonce très délicat.

Le classement en zone sismique de La Réunion est emblématique de la prudence extrême des autorités qui craignent de voir engager leur responsabilité en cas de séisme, même si la probabilité en est extrêmement faible. C’est l’ensemble de la nouvelle carte sismique, Hexagone et outremer compris, qui a conduit à une augmentation des coûts de construction dans nombre de départements où l’on n’a jamais ressenti de secousses.

Il est quasiment impossible d’isoler le surcoût global dû aux normes tant celles-ci sont nombreuses et interconnectées et tant leur incidence dépend du chantier et du contexte considérés. Toutefois, les surcoûts les plus importants proviennent sans doute de la réglementation d’accessibilité PMR .

En Guyane, d’après la direction de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DEAL), pour les équipements sur le fleuve, il faut « surélever le logement par rapport au sol, ce qui impose alors de réaliser des rampes qui peuvent représenter 20 % du prix de la construction. »63 Les entreprises guyanaises de voirie et réseaux divers (VRD) qui traitent l’équipement extérieur au bâtiment ont signalé également qu’elles étaient très impactées par les normes PMR. Face aux maîtres d’ouvrage, la difficulté pour les prestataires est de répondre aux appels d’offres dans des budgets serrés tout en respectant la réglementation d’accessibilité, que ce soit dans les communes intérieures ou littorales64 .

Les règles d’accessibilité pèsent notamment dans la réalisation des programmes de logements sociaux dont la viabilité financière peut être menacée.

Les surcoûts sont liés en particulier à l’augmentation des emprises au sol pour respecter les prescriptions dimensionnelles de la réglementation. Ils peuvent être illustrés par un calcul simplifié proposé par l’Ordre des architectes de La Réunion. Le rayon de giration pris comme référence est de 1,5 m ce qui correspond aux fauteuils handicapés manuels. Cela représente 20 cm de plus que le rayon des fauteuils électriques, qui aurait pu être choisi comme alternative. Ce choix de dimensionnement exige d’augmenter de 2 m2 environ par logement l’emprise au sol. Au coût de revient actuel, cela représente 6 000 euros environ à La Réunion par logement, multiplié par l’ensemble des logements, alors que le prix d’un fauteuil électrique est de 3 000 euros. En d’autres termes, il serait beaucoup plus économique de financer sur fonds publics l’équipement généralisé en fauteuil électrique de toutes les personnes souffrant d’un han dicap moteur plutôt que de surdimensionner des logements pour se conformer à la réglementation d’accessibilité65 .

Non seulement ce type de prescriptions dimensionnelles nuit à la qualité de vie en imposant des couloirs et des espaces vides très larges dans les logements et dans les voies de circulation communes, mais elle accroît également la précarité des locataires. En effet, en exigeant la construction de logements plus grands, les règles d’accessibilité poussent à l’inflation des loyers. En outre, conjuguées avec les autres réglementations à satisfaire qui augmentent la sophistication des opérations, demandent plus d’équipements, plus d’études en amont et plus de maintenance en aval, ces prescriptions nourrissent aussi l’augmentation des charges supportées par les locataires66 .

Il convient également de considérer les surcoûts liés à la RTAA DOM qui ne sont pas négligeables pour les bailleurs sociaux. Les architectes de Guyane évaluent le surcoût à 2 ou 3 % selon le type de construction pour tout le volet climatique, lié à l’ambiance thermique. S’ajoute à cela le volet acoustique qui, au travers des épaisseurs des structures demandées, pourrait majorer le coût de 4 ou 5 % par rapport aux habitudes constructives habituelles pour le logement social67 . La FRBTP de Guyane a complété ces estimations par des chiffres précis portant spécifiquement sur l’obligation de pose de chauffe-eau solaire pour la production d’eau chaude sanitaire . D’après son représentant Monsieur Didier Magnan, « la pose d’un chauffe-eau électrique coûte 250 euros, tandis que l’installation d’un chauffe-eau solaire, avec l’aide versée par EDF, revient environ entre 1 200 et 1 300 euros pour un logement. Sur un programme de 100 logements, 100 000 euros de surcoûts sont à attendre. Ceci doit être mis en rapport avec le point de bascule des appels d’offres de marchés qui, à 15 000 ou 20 000 euros près, peuvent être déclarés infructueux. »68

La contrainte normative ainsi que les délais et les surcoûts qu’elle engendre pèsent plus lourdement sur les acteurs les plus fragiles du secteur. Les liquidations d’entreprise en cours de chantier sont fréquentes . La pesanteur et la rigueur des prescriptions réglementaires sans possibilité d’ajustement contribuent aux défaillances des artisans et des petites entreprises. En effet, le contrôleur technique ne peut faire autrement que relever les non-conformités au moindre écart par rapport à la norme et le maître d’ouvrage doit demander à l’entreprise de défaire et recommencer jusqu’à ce que la règle soit très exactement remplie pour ne pas engager sa responsabilité.

Les bailleurs sociaux de La Réunion nous ont indiqué qu’ils étaient très fréquemment confrontés à ce type de situations préjudiciables pour les entreprises du BTP comme pour eux-mêmes et pour la collectivité. Les liquidations retardent gravement l’ achèvement des programmes de logements dont la durée augmente tendanciellement. Elles empêchent aussi le maître d’ouvrage de disposer des pièces justificatives définitives, censées venir de l’entreprise en liquidation, qu’il doit impérativement remettre au ministère des finances pour bénéficier de son agrément définitif au titre de la défiscalisation . Tout l’équilibre du montage financier initial peut être remis en cause lorsque les défaillances d’entreprises s’enchaînent69.

En revanche, les grands chantiers d’équipement sont l’apanage de grandes sociétés parfaitement à l’aise dans le système normatif de la construction, capables de prouesses technologiques et compétitives à l’international. Vos rapporteurs constatent que les grandes entreprises ne sont pas toujours fâchées d’une complexité normative dont elles se jouent fort bien et qui leur permet non seulement de protéger leurs marchés, mais aussi de pratiquer des prix plus élevés. Le système est fait pour des opérateurs capables d’absorber l’évolution rapide des normes et des techniques, au détriment des petites entreprises et artisans . Les donneurs d’ordre sont dépendants de grandes sociétés qui deviennent incontournables. A contrario , les PME qui forment l’essentiel du tissu ultramarin sont très pénalisées.

c) Des difficultés d’approvisionnement en matériaux

– La dépendance aux importations européennes de produits de construction

La dépendance aux importations européennes de produits de construction est très importante dans l’ensemble des outre-mer . Par exemple, d’après les bailleurs sociaux et leurs bureaux d’étude, la Martinique importe environ 60 % des matériaux de construction utilisés pour l’habitat et la totalité des produits pour les corps d’état secondaires, essentiellement depuis l’Union européenne70 . De même, la DEAL de Guadeloupe rapporte que les matériaux de construction sont essentiellement importés, pour un montant de 28 millions d’euros par an dans la balance des échanges. Les baies et les menuiseries aluminium sont assemblées sur place à partir de profilés importés de l’Hexagone, de même que les isolants71.

Certaines réglementations peuvent également présenter un impact sur les coûts des chantiers, non seulement direct du fait des prescriptions qu’elles formulent, mais aussi indirect en rendant nécessaire le recours à des matériaux et produits certifiés aux normes européennes et françaises. Les importations dans les outre-mer depuis l’environnement régional sont ainsi très limitées, même lorsque les matériaux visés répondent à des normes étrangères qui peuvent présenter des performances similaires aux produits certifiés NF/EU massivement importés depuis l’Union européenne, et depuis l’Hexagone au premier rang.

En plus des incidences de ses dissonances avec les règles d’aération, la réglementation de sécurité-incendie offre un bel exemple de doubles surcoûts directs et indirects par le canal de la certification des matériaux . Selon Monsieur Christophe Vaslin, directeur technique de Bouygues Construction, « le choix des règles a un impact important sur le coût de la construction. Le modèle français est fondé sur un principe passif, l’objectif étant d’éviter la propagation du feu et des gaz toxiques grâce à des barrières physiques prérésistantes ; le modèle anglo-saxon privilégie un principe actif, avec un recours généralisé à des systèmes de type sprinkler. Choisir le modèle français impose d’utiliser des matériels certifiés NF, plus coûteux que leurs équivalents américains, de provenance certes plus proche, mais ne répondant pas aux normes françaises. »72

Cela est confirmé par la direction des territoires, de l’alimentation et de la mer (DTAM) de Saint-Pierre-et-Miquelon. La réglementation nord-américaine vise la protection des biens et impose l’installation d’un dispositif d’extinction automatique des incendies. Partant du principe que le feu ne se développera pas, elle ne vise pas la stabilité au feu du bâtiment . La réglementation française, en revanche, est construite pour donner la priorité à l’évacuation des lieux. Le bâtiment est construit pour respecter une certaine résistance au feu pendant un certain délai fixé73.

Le principe même du modèle français conduit à imposer des contraintes particulières de résistance aux matériaux utilisés et aux structures construites, ce qui le rend plus coûteux. C’est la raison pour laquelle les États insulaires de la Caraïbe, par exemple, ont opté pour une réglementation para-incendie à l’américaine, considérant que les économies sur la maintenance que permet le modèle français ne contrebalançaient pas les surcoûts à la construction. Encore disposaient-ils de la possibilité d’adopter un système de protection passive en utilisant des matériaux sans certification européenne. En revanche, les surcoûts du modèle français sont amplifiés par l’emploi de produits certifiés conformes aux normes françaises et européennes, fermant ainsi l’option d’une éventuelle substitution par des importations moins onéreuses de produits analogues fabriqués dans la zone proche.

De même que pour les locaux d’habitation, les règles de sécurité-incendie dans les établissements recevant du public (ERP) imposent l’emploi de matériaux marqués CE et il paraît très difficile d’y déroger si l’on veut obtenir l’avis favorable de la commission de sécurité sur le rapport obligatoire d’un organisme de contrôle.

Les professionnels s’interrogent, en particulier, sur les conséquences de l’obligation d’utiliser du ciment de norme NF au regard de l’importance des constructions en béton dans les outre-mer. Outre la sécurité-incendie, plusieurs réglementations jouent dans ce sens, notamment la réglementation parasismique. Comme l’ont rappelé les bureaux de contrôle, il est fait obligation aux constructeurs d’utiliser le parpaing NF classique en zone sismique sur certains bâtiments, même s’il peut être pertinent d’essayer d’autres matériaux.74

Le problème est que le marché du ciment est figé par un système « jacobin » dénoncé par la Fedom puisqu’il impose d’obtenir la certification formelle de la production par le centre d’études et de recherches de l’industrie du béton75.

Le secteur des travaux publics est aussi rudement impacté que celui du bâtiment par les obligations de marquage et de certification des produits de construction . Ainsi, Monsieur Rani Antoun, directeur d’Eiffage Guyane, a donné l’exemple des chantiers routiers : les buses en béton utilisées pour les ouvrages hydrauliques sur les routes doivent être certifiées aux normes NF, si bien que « nous devons importer par bateau toutes les buses – du béton volumineux et lourd – pour pouvoir réaliser ces ouvrages, avec toutes les taxes qui s’ajoutent. Le prix par rapport à celui en vigueur en métropole est multiplié par 5 ou 6. »76 Cela illustre combien le respect des normes NF a une incidence majeure sur le coût de la construction outre-mer.

Dans un passé proche, il était encore possible d’utiliser d’autres standards. Ainsi, dans les années 1990, d’après Vinci Construction DOM-TOM, il n’existait pas d’unité de broyage du clinker à proximité des gisements d’argile et de calcaire servant à fabriquer le ciment, ce qui demandait alors d’importer de Trinité-et-Tobago du ciment conforme à la norme américaine ASTM. Depuis l’obligation d’utiliser du ciment NF, plus onéreux sans être nécessairement de meilleure qualité, les coûts de construction ont augmenté77.

Par ailleurs, la production des bétons est encadrée par des normes précises qui ne sont pas adaptées aux conditions climatiques des outre-mer . Ainsi que l’a précisé Monsieur Philippe Raffin, directeur technique recherche et développement de Colas, « on exige que la température de réalisation du béton ne dépasse pas 32 degrés : en métropole, cela ne pose pas de problème ; dans les zones ultramarines, c’est un véritable sujet ! Certes, on sait refroidir le béton mais, avant l’entrée en vigueur de cette norme, nous faisions du béton à des températures supérieures sans que cela pose de difficulté. Colas est présent dans l’océan Indien depuis soixante ans : nous avons toute l’expérience nécessaire. »78

Pour autant, l’obligation de recours à des ciments marqués CE et certifiés NF ne prévient pas les fréquents sinistres dus à des phénomènes très répandus outre-mer d’alcaliréaction et d’effritement des bétons comme l’ont indiqué les bureaux de contrôle et les assureurs79 . La durabilité des bétons est loin d’être parfaitement garantie dans le système actuel.

Le fait qu’en général, les déclarations de performance des matériaux soient conçues en fonction des conditions climatiques européennes, complique la reconnaissance des matériaux non européens et conforte la dépendance vis-à-vis des importations depuis l’Hexagone, comme l’ont souligné en audition les représentants de la FFB80.

– L’étouffement de la production locale

Le corollaire de cette dépendance aux importations européennes est l’étouffement des productions locales qui pourraient s’y substituer. Le bois , la brique de terre crue compressée (BTC) et le béton de terre sont pourtant des matériaux non seulement disponibles localement, autour desquels des filières porteuses de développement et pourvoyeuses d’emploi pourraient se structurer, mais aussi dont l’emploi pourrait alléger les coûts de construction.

C’est le cas notamment à Mayotte ou en Guyane , où les tassements sont fréquents en raison de la mauvaise qualité des sols et demandent des solutions alternatives. Les filières bois et terre sont susceptibles d’apporter des réponses innovantes qui permettraient de réduire le poids des bâtiments et la charge des fondations qui grève aujourd’hui les opérations.

Les difficultés de développement de filières locales de matériaux doivent être renvoyées à l’absence de caractérisation normative, de tests de référence et de marquage des matériaux qui en empêchent l’utilisation sur les chantiers ultramarins. De même, la Fédération du bâtiment et des travaux publics de La Réunion a pointé l’impossibilité « d’obtenir une certification, à Mayotte, pour les briques en terre cuite ou, à La Réunion, pour les briques en scories ; le CSTB nous a bien proposé une étude à cette fin, mais pour un coût de 500 000 euros » pour un marché dont le chiffre d’affaires annuel est estimé à moins de 300 000 euros.81

À Mayotte, la brique de terre crue compressée pourrait avoir un bel avenir si l’on se fonde sur son succès passé. En effet, elle est produite localement à partir des matériaux de terrassement des chantiers par des entreprises artisanales et a constitué pendant 40 ans l’un des produits de construction les plus utilisés en remplissage comme en structure. La DEAL de Mayotte estime que 30 000 bâtiments ont été ainsi construits, dont certains sur plus de 4 niveaux.

La BTC présente des propriétés isolantes et hydrophiles intéressantes dans son contexte climatique d’utilisation puisqu’elle limite la surchauffe des intérieurs mieux que le béton, et capte puis rejette l’humidité de l’air. Elle est également d’emploi plus économique puisqu’à performance thermique équivalente le complexe béton-isolant-cloison de plâtre coûte 220 euros par m2 contre 170 euros par m2 pour la BTC, d’après le chiffrage de la direction de l’environnement, de l’aménagement et du logement.

En l’absence de certification, la BTC est largement sous-utilisée. D’après la DEAL de Mayotte, après avoir représenté 40 % des matériaux utilisés pour la construction de logements par la SIM, elle ne peut plus être utilisée dans le cadre de la commande publique . La certification est la clef indispensable pour obtenir des assurances dommages-ouvrage82 .

Un programme de certification est en cours mais la démarche est de longue haleine . Une norme produit expérimentale XPP-13901 a été obtenue mais il faut attendre pour disposer d’une norme plus stable inspirant confiance à tous les acteurs. En outre, manquent encore une validation de la mise en œuvre et une certification supplémentaire pour permettre l’utilisation de la BTC comme matériau structurel.

La faiblesse du recours au bois en Guyane ne laisse pas d’étonner au regard de son patrimoine forestier exceptionnel. Elle s’explique là encore par un défaut de certification. Comme l’a indiqué Monsieur Frédéric Pujol, président du Conseil régional de l’Ordre des architectes de Guyane : « il y a une volonté collective chez les maîtres d’œuvre, les entreprises et les scieurs de développer la construction en bois mais plusieurs problèmes demeurent, notamment le coût de l’extraction de la ressource et la rareté des espèces identifiées comme exploitables sur certaines zones du territoire. Faute d’études pour les caractériser, nous manquons d’essences utilisables. »83 Contrairement à l’Hexagone, peu d’arbres sont exploités à l’hectare. Pour environ 250 espèces d’arbres différentes à l’hectare, trois d’entre elles représentent 80 % de l’utilisation. Il faut donc identifier, caractériser, certifier les autres essences. Dans l’intervalle, les importations de sapins d’Europe du Nord se portent bien.

La dépendance technique vis-à-vis des centres et des laboratoires métropolitains se révèle très pénalisante . Monsieur Didier Deris, directeur du bureau de contrôle ANCO 972 a insisté sur le fait que « le développement de la production locale se heurte au problème majeur de la certification. En l’absence d’un organisme de certification implanté en Martinique, il est nécessaire pour les entreprises d’envoyer des échantillons dans l’Hexagone pour les faire examiner par le CSTB, ce qui génère des délais et des coûts importants. »84

Les entreprises locales sont prises en tenaille entre l’éloignement des organismes certificateurs et des laboratoires de contrôle agréés, d’une part , l’étroitesse du marché et la faiblesse de leurs fonds propres, d’autre part. Elles ne peuvent que difficilement dégager les budgets nécessaires aux études et aux certifications sur plusieurs années. Même les financements exceptionnels de l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (Ademe) et du Feder ne parviennent que très partiellement à lever cet obstacle. La DEAL de Martinique a signalé plusieurs exemples d’entreprises locales innovantes dans le domaine de la production de briques de terre cuite, de menuiseries industrielles et de tôles thermiquement réfléchissantes qui ont pu obtenir des avis techniques mais peinent à financer jusqu’au bout la démarche de certification de leurs procédés85 .

– L’exploitation empêchée des carrières

Les chantiers ultramarins sont très sensibles à leur approvisionnement en matériaux de base, en particulier de clinker et de granulats servant à la fabrication des ciments . La réalisation de grands équipements structurants, comme la Nouvelle Route du Littoral, accroît très fortement la demande et met sous tension les ressources locales. Or, la réglementation contraint sévèrement l’ouverture et l’exploitation des carrières . Celles-ci sont soumises au contrôle du préfet, notamment pour limiter les nuisances environnementales, et sont inscrites dans un schéma régional des carrières. Il convient également de tenir compte de la grande sensibilité des populations sur le sujet comme en témoignent les dossiers de la carrière des Lataniers ou de Bois Blanc à La Réunion.

Pour prendre la mesure exacte des contraintes pesant sur les activités extractives, vos rapporteurs ont visité le 27 février 2017 une carrière de granulats exploitée par Lafarge-Holcim à La Réunion , la carrière de Plaine Defaud.

Les besoins de la Nouvelle route du littoral (NRL) aboutiront selon les projections à une pénurie de granulats dans l’ouest de l’île d’ici 2020. Le marché des digues nécessaire à ce chantier est particulièrement consommateur de réserves. Or, les démarches pour accroître la ressource sont longues entre la prospection des parcelles, la vérification de l’inscription des parcelles dans le schéma des carrières, le règlement des questions foncières (acquisition ou fortage), les essais de matériaux pour vérifier la qualité du gisement, l’obtention de l’autorisation administrative et l’épuisement des recours contentieux qui sont devenus inévitables. Le blocage du projet de Bois blanc, qui serait la seule carrière de roches massives de La Réunion, dure ainsi depuis deux ans et conduit à recourir temporairement à des éléments de béton comme alternative provisoire sur le chantier de la NRL.

Dans cet ensemble d’obstacles, le processus d’autorisation administrative se distingue par sa longueur, son coût et son incertitude . Dans le cas de la carrière de Plaine Defaud, le contrat et la promesse de fortage sont acquis en 2009. Les études de faisabilité et d’impact durent jusqu’en 2012. Elles sont intégrées au dossier lors du dépôt de la demande d’autorisation d’exploiter en avril 2012. Suivent ensuite une enquête publique, un passage en commission départementale de consommation des espaces agricoles (CDCEA) en décembre 2014, puis en commission des carrières en mai 2015 pour aboutir à un arrêté préfectoral d’exploitation en juin 2015. À cette période d’instruction succède une période de préparation de l’exploitation donnant lieu à deux inspections de la carrière par la DEAL en septembre et en décembre 2015. De 2009 à 2016, le projet a nécessité 7 ans, dont 4 de procédure administrative.

En outre, les mesures de compensation ont conduit à redimensionner les capacités d’extraction par rapport aux estimations initiales. Alors que son permis d’exploitation a été délivré pour 15 ans, le site de la carrière de Plaine Defaud en l’état devrait être épuisé au bout de 4 à 5 ans. Réglementairement, chaque dossier de carrière est, en effet, accompagné d’un projet de remise en état qui doit être accepté par la DEAL, la commune, les riverains et le propriétaire du terrain en cas de fortage. La particularité de cette carrière réside dans le fait qu’une grande partie du site doit servir à remplir l’obligation de remise en état. Les matériaux de remblais stockés sur place serviront à combler la fosse d’extraction.

Il faut souligner l’importance des mesures de compensation agricole. En effet, le gisement était situé sous des terres cannières. Pour obtenir l’autorisation préfectorale, LafargeHolcim a dû s’engager non seulement à une remise en état complète à l’expiration de l’exploitation afin de permettre à nouveau la culture de la canne, mais encore à une amélioration du rendement futur par épierrage, extension de l’arrosage et création de conditions favorables à la mécanisation de la récolte.

En matière d’actions environnementales, l’exploitant de la carrière de Plaine Defaud a dû mettre en place des dispositifs rigoureux de contrôle des poussières (arrosage des pistes et des rampes, mise en place de lave-roues, balayage mécanisé des accès, mesure régulière des retombées), de protection des sols et des eaux (suivi régulier de la nappe phréatique, analyse des eaux de récupération, séparateurs d’hydrocarbures sur les aires de stationnement) et de gestion des déchets (tri, valorisation et traçabilité des déchets sortants, utilisation de déchets inertes comme remblai, tenue d’un registre des déchets sortants et entrants).

Par rapport à leur exécution dans l’Hexagone, les mesures de compensation environnementales et agricoles liées à l’ouverture des carrières sont plus contraignantes et plus difficiles à mettre en œuvre outre-mer en raison de la rareté d’un foncier soumis à de rudes conflits d’usage.

Le cas guyanais est particulièrement délicat en raison de la taille immense du territoire, de la faiblesse des gisements et de la richesse de la biodiversité recensée ou non. Les contraintes supportées par les entreprises de travaux publics pour assurer leur approvisionnement en granulats et en latérite, le matériau principal de remblai utilisé sur les chantiers, s’alourdissent régulièrement. Or, le territoire guyanais est tellement vaste que le maillage des gisements est peu dense et les distances à parcourir pour amener les matières premières sur les chantiers très importantes. Ainsi d’après Monsieur Francis Tinco de la FR-BTP de Guyane, l’ensemble des sables à béton de Cayenne doit chaque jour être prélevé à 142 km sur le seul gisement autorisé, situé à Sinnamary. En 2015, 2,5 millions de m3 de sable ont dû être amenés à Cayenne pour couvrir la construction (bétons et enduits)86 .

Ce maillage déjà faible se distend encore sous l’effet de l’accumulation des contraintes réglementaires. Certaines carrières ne sont plus aux normes et ne peuvent plus être utilisées, ce qui oblige à aller chercher encore plus loin les matières premières, si le schéma des carrières en laisse la possibilité. L’augmentation des temps de trajet gonfle les coûts des chantiers. Eiffage estime ainsi que les difficultés d’approvisionnement peuvent représenter entre 20 % et 40 % de surcoût pour une route . L’intensification des allers-retours entre le chantier et le gisement conduit également à accélérer l’usure des routes, dont la réparation pèsera sur la collectivité.

Les contraintes environnementales deviennent inextricables lorsque s’y superposent les restrictions imposées par les documents d’urbanisme . La FRBTP de Guyane indique que dans certains cas, dans la commune de Macou-ria par exemple, après la prise en compte de toutes les contraintes environnementales et urbanistiques dans les PLU, il n’existe plus un seul hectare disponible pour une activité extractive. Il arrive également qu’un retard dans la refonte du PLU conduise à la suspension du renouvellement de certaines exploitations. D’après Eiffage, c’est la raison pour laquelle il n’y a quasiment aucune carrière de latérite autorisée autour de Kourou87.

6) USH, Fiche technique Outre-mer, 1er juin 2016.

7) USH, document de travail, Éléments de bilan de la première année du Plan Logement outre-mer, 29 mars 2016, p. 6.

8) IEDOM, note expresse n° 441, « Logement social à La Réunion entre besoins et contraintes : une équation complexe », mars 2017.

9) Le nombre de logements aidés pour 10 000 habitants s’élève à 720 en France métropolitaine, à 771 à La Réunion, 795 en Martinique et 836 en Guadeloupe.

10) Audition de la FFB du 13 octobre 2016.

11) Table ronde du 9 février 2017.

12) Audition de la FFB du 13 octobre 2016.

13) Table ronde du 9 février 2017.

14) Audition de la Fedom du 13 octobre 2016.

15) Table ronde du 9 février 2017.

16) Audition de la FFB du 13 octobre 2016.

17) Audition de la Fedom du 13 octobre 2016. 18) Table ronde du 9 février 2017.

19) Audition de la FFB du 13 octobre 2016.

20) Audition de grandes entreprises du bâtiment du 3 novembre 2016.

21) Contribution écrite du CROA de La Réunion du 19 septembre 2016.

22) Contributions de la DEAL, des bailleurs et des acteurs de la construction de La Réunion de septembre 2016, confirmées lors des entretiens réalisés sur place du 27 février au 1er mars 2017.

23) Ibid.

24) Contribution précitée du CROAR.

25) Visioconférence avec la Martinique du 12 janvier 2017. 26) Visioconférence avec la Guyane du 12 janvier 2017.

27) Audition de la FFB du 13 octobre 2016.

28) Mesure 4.04 du Programme opérationnel européen.

29) Contributions de la DEAL, des bailleurs et des acteurs de la construction de La Réunion de septembre 2016. 30) Visioconférence avec la Martinique du 12 janvier 2017.

31) Contribution précitée des acteurs de la construction de La Réunion.

32) Visioconférence avec la Guyane du 12 janvier 2017.

33) Visioconférence avec la Guyane du 12 janvier 2017.

34) Ibid.

35) Ibid.

36) Contribution écrite de la DEAL de Mayotte du 8 septembre 2016.

37) Ibid.

38) Audition de grandes entreprises du bâtiment du 3 novembre 2016. 39) Audition de la FFB du 13 octobre 2016.

40) Visioconférence avec la Martinique du 12 janvier 2017.

41) Audition de la Fedom du 13 octobre 2016.

42) Visioconférence avec la Martinique du 12 janvier 2017.

43) Table ronde du 9 février 2017.

44) Audition de la Fedom du 13 octobre 2016.

45) Visite sur le site d’ArcelorMittal au Port le 27 février 2017.

46) Visite sur le site de l’Orlat à Saint-André le 1er mars 2017.

47) Rapport d’information n° 775 (2015-2016) du 7 juillet 2016 « Agricultures des outre-mer : Pas d’avenir sans acclimatation du cadre normatif », fait au nom de la Délégation sénatoriale aux outre-mer par MM. Michel Magras, président, Éric Doligé, rapporteur coordonnateur, et Jacques Gillot et Catherine Procaccia, rapporteurs.

48) Audition de la Fedom du 13 octobre 2016.

49) Visioconférence avec la Guyane du 12 janvier 2017.

50) Rencontre avec l’ARMOS à Saint-Denis le 28 février 2017.

51) Visioconférence avec la Martinique du 12 janvier 2017. Déplacement à La Réunion du 27 février au 1er mars 2017. 52) Table ronde du 9 février 2017.

53) Contribution de la DEAL de La Réunion précitée.

54)Contribution précitée des acteurs de la construction de La Réunion.

55) Visite de l’immeuble Oyapock avec les bailleurs sociaux à Saint-Denis, le 28 février 2017.

56) De même, des problèmes d’infiltration au niveau de l’immeuble peuvent également se poser en cas de stagnation d’eau sur les varangues si les pentes d’écoulements sont insuffisantes pour faciliter l’accessibilité des personnes handicapées.

57)Table ronde du 9 février 2017.

58) Audition de grandes entreprises du bâtiment du 3 novembre 2016.

59) Rencontre avec l’ARMOS à Saint-Denis, le 28 février 2017.

60) Ibid.

61) Audition de la Fedom du 13 octobre 2016.

62) Table ronde du 9 février 2017.

63) Visioconférence avec la Guyane du 12 janvier 2017. 64) Ibid.

65) Contribution précitée du CROAR du 19 septembre 2016.

66) Rencontre avec l’ARMOS à Saint-Denis le 28 février 2017.

67) Ibid.

68) Visioconférence avec la Guyane du 12 janvier 2017.

69) Entretien avec l’ARMOS à Saint-Denis du 1er mars 2017.

70) Visioconférence avec la Martinique du 12 janvier 2017.

71) Contribution écrite de la DEAL de Guadeloupe du 20 septembre 2016.

72) Audition de grandes entreprises du bâtiment du 3 novembre 2016.

73) Visioconférence avec Saint-Pierre-et-Miquelon du 22 novembre 2016.

74) Table ronde du 9 février 2017.

75) Audition de la Fedom du 13 octobre 2016.

76) Visioconférence avec la Guyane du 12 janvier 2017.

77) Audition de la Fedom du 13 octobre 2016.

78) Audition de grandes entreprises du bâtiment du 3 novembre 2016. 79) Table ronde du 9 février 2017.

80) Audition de la FFB du 13 octobre 2016.

81) Audition de la Fedom du 13 octobre 2016.

82) Contribution précitée de la DEAL de Mayotte.

83) Visioconférence avec la Guyane du 12 janvier 2017.

84) Visioconférence avec la Martinique du 12 janvier 2017.

85) Contribution écrite de la DEAL de Martinique du 13 septembre 2017.

86) Visioconférence avec la Guyane du 12 janvier 2017.

87) Ibid.

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ENCADRE

Article L. 515-3 du code de l'environnement (extrait)

« I. – Le schéma régional des carrières définit les conditions générales d’implantation des carrières et les orientations relatives à la logistique nécessaire à la gestion durable des granulats, des matériaux et des substances de carrières dans la région. Il prend en compte l’intérêt économique national et régional, les ressources, y compris marines et issues du recyclage, ainsi que les besoins en matériaux dans et hors de la région, la protection des paysages, des sites et des milieux naturels sensibles, la préservation de la ressource en eau, la nécessité d’une gestion équilibrée et partagée de l’espace, l’existence de modes de transport écologiques, tout en favorisant les approvisionnements de proximité, une utilisation rationnelle et économe des ressources et le recyclage. Il identifie les gisements potentiellement exploitables d’intérêt national ou régional et recense les carrières existantes. Il fixe les objectifs à atteindre en matière de limitation et de suivi des impacts et les orientations de remise en état et de réaménagement des sites.

II.- Le schéma régional des carrières est élaboré par le préfet de région. …/… »

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