Immobilier

TROISIÈME PARTIE : UNE FEUILLE DE ROUTE POUR UNE POLITIQUE IMMOBILIÈRE DE L’ÉTAT MODERNISÉE

Mots clés : Gestion et opérations immobilières

À défaut de consolation stérile, la comparaison avec nos voisins européens peut se révéler féconde, en donnant les clés d’une rénovation de la politique immobilière de l’État. Vos rapporteurs spéciaux retiennent trois caractéristiques centrales : –l’État centralise la conduite de sa politique immobilière, avec deux conséquences : la maîtrise des décisions structurantes, mais, en même temps, la gestion de son parc au service des occupants locataires ; –la double perspective de la politique immobilière publique, à la fois fonction support et gestion d’actifs , favorisant l’inscription dans un temps plus long. L’entretien du parc ne constitue alors plus un simple coût, mais un maintien, voire un renforcement, de la valeur du parc ; à l’alternative propriété-cession s’ajoute la possibilité de valoriser les biens immobiliers, pour enregistrer des revenus récurrents ; –une démarche partenariale avec l’ensemble des autorités publiques propriétaires.

Force est de constater que ces trois éléments ne structurent pas suffisamment la politique immobilière de l’État. Aussi vos rapporteurs spéciaux proposent-ils une feuille de route en trois axes visant à doter la France d’une gestion moderne de son patrimoine immobilier : –en préalable, il s’agit de fiabiliser la connaissance , d’une part, du parc et de son état, en se concentrant sur le périmètre prioritaire des bureaux et des logements, ainsi que, d’autre part, de la dépense immobilière pour ensuite pouvoir mieux la répartir ; –ensuite, le pouvoir de l’État propriétaire doit être renforcé face aux administrations occupantes , ministères comme opérateurs, en contrepartie du développement de sa capacité à offrir un service immobilier répondant aux besoins des utilisateurs ; –enfin, le pouvoir de l’État propriétaire ne saurait être effectif sans un levier financier soutenable : il convient donc qu’il gère ses actifs immobiliers en les valorisant.

Intervenant après les travaux conduits pour l’exécutif en 2015 et 2016 par différentes administrations70, cette feuille de route s’inscrit dans le sillage de ces réflexions et traduit leur faible traduction lors de la réforme de 2016. Elle vaut également en priorité pour l’immobilier de bureaux, même si le renforcement de l’État propriétaire doit aussi valoir pour l’immobilier spécifique71. Le constat d’essoufflement de la politique immobilière de l’État est partagé, de même que certaines solutions envisagées. Vos rapporteurs spéciaux souscrivent ainsi à la nécessité de renforcer les pouvoirs administratifs et budgétaires de la direction de l’immobilier de l’État, ainsi qu’au besoin d’une approche patrimoniale des actifs immobiliers de l’État. Cette feuille de route reprend aujourd’hui certains outils proposés par les travaux existants et proposer d’aller plus loin, par exemple en envisageant la location à des tiers de biens immobiliers de l’État.

I. En préalable, une connaissance étayée du parc et des dépenses immobilières est indispensable

A. Approfondir les progrès en se concentrant sur l’immobilier de bureaux et les logements publics

Un travail d’ampleur se poursuit avec les schémas directeurs immobiliers régionaux (SDIR) pour préciser l’inventaire du parc immobilier, le diagnostic de son état, ainsi que la connaissance des moyens humains et financiers qui lui sont consacrés à l’échelon régional. Vos rapporteurs spéciaux soutiennent cette démarche et font l’expérience des avancées enregistrées sur le terrain.

Cependant, en réponse à la nécessité de disposer de données complètes et fiables pour agir sur le parc, les efforts doivent en priorité se concentrer sur les surfaces de bureaux et les logements de l’État , occupés à la fois par les ministères et les opérateurs de l’État. Si ces bâtiments ne représentent que 29 % du total des propriétés de l’État72 ,

ils forment le parc le plus homogène et donc le plus mutualisable. Vos rapporteurs spéciaux insistent sur l’impérieuse nécessité d’inclure les surfaces de bureaux occupées par les opérateurs de l’État, en raison d’un double constat : – les opérateurs représentent le quart du total des surfaces tertiaires occupées par l’État ; – l’inventaire de ce parc demeure lacunaire : parmi les 504 opérateurs retenus au titre de la loi de finances pour 2016, 35 opérateurs n’ont toujours pas achevé la comptabilisation de leur patrimoine immobilier, 5 opérateurs ne l’ont pas encore engagée. De surcroît, selon la direction de l’immobilier de l’État, « tous les opérateurs ne se sont pas approprié les critères fondamentaux de la politique immobilière de l’État tels que le respect du ratio d’occupation de 12 mètres carrés de surface utile nette par poste de travail ou le respect des plafonds de loyer. Des marges des progrès sont incontestables »73 .

Aussi les opérateurs de l’État font-ils partie intégrante des recommandations formulées ci-après. Il convient de relever que les universités représentent à elles seules 62 % du patrimoine immobilier des opérateurs. En parallèle de la mission conjointe des inspections générales des finances et de l’administration de l’éducation nationale et de la recherche sur la dévolution immobilière74 , le précédent secrétaire d’État de l’enseignement supérieur avait annoncé vouloir engager une nouvelle expérimentation de dévolution. Toutefois, plusieurs universités, initialement désireuses d’en faire partie, ont finalement renoncé à se porter candidates compte tenu des conditions proposées, notamment concernant l’accompagnement financier. Une réflexion doit donc être conduite pour préciser la situation immobilière des universités. Toute reprise éventuelle du processus de dévolution devra veiller à assurer une dévolution équilibrée du patrimoine, sauvegardant les intérêts patrimoniaux de l’État, et prenant en compte la capacité réelle des universités à gérer et entretenir leur parc immobilier.

S’agissant des logements dont l’État est propriétaire, un travail a très récemment été engagé par la direction de l’immobilier de l’État afin de rationaliser ce parc et d’harmoniser les modalités d’attribution et de sa gestion. Les axes définis traduisent l’absence préalable de toute prise en compte de ces enjeux, puisqu’il s’agit d’établir une cartographie des logements de fonction, en régularisant les occupations sans titre, ainsi que les modalités de gestion sur les plans technique, administratif et comptable. Les premières informations disponibles soulignent la dispersion des implantations dans plus de 5 300 communes, principalement pour les forces de sécurité ou de défense, mais aussi une concentration de la moitié des logements dans de grandes agglomérations de plus de 100 000 habitants, parc pour lequel une mutualisation est possible.

B. Connaître la dépense immobilière et sa répartition

L’absence de vision globale et précise des dépenses immobilières est regrettable et critiquable. Un exemple supplémentaire est fourni avec les logements : aucune information n’est actuellement disponible dans le logiciel Chorus à propos du montant des loyers. De même, la présentation des informations dans le document de politique transversale, que le Gouvernement ne transmet pas au Parlement avant l’examen des crédits, souligne d’indispensables progrès à réaliser.

Aussi la direction de l’immobilier de l’État doit-elle engager un recensement des différentes composantes de la dépense immobilière actuellement portée par les ministères . Or cette nécessité, pourtant identifiée par la mission de l’inspection générale des finances en 2015, ne figure pas au programme de travail de la conférence nationale de l’immobilier public (CNIP) pour 2017.

Complémentaire aux chantiers en cours pour préciser l’état d’entretien du parc et pour expérimenter la mise en œuvre d’une comptabilité analytique bâtimentaire, cette démarche constitue surtout le préalable à une nouvelle répartition des dépenses entre l’État propriétaire et les administrations occupantes (cf. infra ). Il est, à terme, indispensable d’aboutir à une connaissance aussi précise du parc que celle en vigueur au Royaume-Uni en matière de consommation et de niveau d’entretien du bâtiment.

II. Un premier axe : centraliser davantage la politique immobilière de l’état en renforçant les prérogatives de la direction de l’immobilier de l’état

A. Mieux répartir les rôles entre occupants et propriétaires en renforçant les prérogatives de la direction de l’immobilier de l’état

1. Problématique, la répartition des rôles doit être clarifiée

Les faibles traductions de l’affirmation de la distinction entre État propriétaire et ministères occupants favorisent des difficultés multiples : – en matière de cessions, la répartition des rôles ne garantit pas une relation saine entre l’administration libérant un bien et la direction de l’immobilier de l’État. Si la décision d’inutilité d’un bien relève du ministère, la direction de l’immobilier de l’État intervient ensuite pour le vendre, selon un cadre procédural strict. Or, pendant cette période, qui dure en moyenne 16,7 mois75, le ministère assure les coûts de portage associés au bien mis en vente (entretien et gardiennage essentiellement), et surtout ne dispose pas du produit de cession qu’il attend de réutiliser ; – le dispositif de cession avec décote dans le cadre de la loi de mobilisation du foncier public76, dit « cession Duflot », ne s’accompagne pas d’un partage de l’information : après avoir établi une décision d’inutilité, les ministères ne sont en effet pas avertis des projets retenus par les préfets ; – il arrive que des logements libérés par un ministère dans le cadre de la rationalisation du parc résidentiel et rendus à la direction de l’immobilier de l’État en vue de les céder soient réattribués à d’autres bénéficiaires publics, comme l’ont indiqué à vos rapporteurs spéciaux les représentants du ministère de la Justice. Ces expériences ne facilitent le sentiment d’une mobilisation conjointe en faveur de la rationalisation ; – surtout, les opérateurs demeurent les principaux maîtres de leur politique immobilière. Or l’État leur met à disposition gratuitement une partie de son parc immobilier : pour 252 d’entre eux, ces biens mis à disposition représentent même plus de la moitié de leur implantation immobilière totale. Contrairement aux services de l’État, l’utilisation d’immeubles majoritairement de bureaux par un opérateur ne donne pas lieu au paiement d’un loyer budgétaire. En outre, l’État ne dispose pas d’une connaissance complète de leur patrimoine immobilier, alors même que le parc immobilier qu’ils utilisent est évalué à 27,5 millions de mètres carrés en 2016 et un montant comptable brut de leurs biens estimé à 58 milliards d’euros , soit un montant proche du patrimoine immobilier de l’État (66 milliards d’euros)77.

Le fonctionnement des loyers budgétaires illustre la fragilité de la situation actuelle78. Alors même qu’ils sont censés incarner la relation entre le propriétaire et les occupants, ils « n’ont pas atteint l’objectif d’incitation à la rationalisation immobilière qui leur a été fixé en 2010 et revêtent un caractère essentiellement symbolique (…). Leur effet sur les réductions de surfaces réalisées par les administrations » est impossible à mesurer79.

Pire, maintenus au milieu du gué pour leur symbolique mais non activés, ils cristallisent les critiques des gestionnaires pour leur caractère stérile et chronophage, ce qui explique les réflexions en cours autour de leur suppression . Cependant, vos rapporteurs spéciaux soutiennent la logique dont ils procèdent et leur intérêt pour retracer le coût complet, intégrant la fonction immobilière, des différentes politiques publiques. C’est pourquoi ils recommandent de les conforter en les renforçant et en les étendant aux opérateurs de l’État (cf. infra), dans le cadre d’une réforme globale visant à conférer à la direction de l’immobilier de l’État les prérogatives du propriétaire.

2. La direction de l’immobilier de l’État doit disposer des prérogatives qui reviennent à tout propriétaire : décider de la vente et en disposer de son fruit Actuellement, la direction de l’immobilier de l’État ne maîtrise pas les décisions de céder un bien : c’est le ministère qui dispose de la compétence de décision d’inutilité du bien . Les services du domaine interviennent pour l’évaluation et la procédure de cession. Certes, les administrations doivent pouvoir disposer des moyens nécessaires à la conduite de leurs missions. Pour autant, il devrait revenir l’État propriétaire, dans un dialogue avec les ministères, d’assurer cette mise à disposition et la projection nécessaire pour définir la stratégie immobilière.

En tant que représentante de l’État propriétaire, la direction de l’immobilier de l’État doit pouvoir gérer les actifs immobiliers de l’État en opérant lui-même les choix de conservation et de cession d’un bien. Vos rapporteurs spéciaux recommandent ainsi de l’investir de la responsabilité des décisions de cession d’un bien immobilier pour trois raisons complémentaires : – un renforcement des prérogatives de l’État propriétaire nécessaire à une politique immobilière plus efficace ; – une rationalisation du processus de cession, dès lors que l’État assumerait alors les coûts de portage du bien. La différence de perception entre ministère et direction de l’immobilier de l’État découlant d’un inefficace partage des rôles disparaîtrait alors ; leurs relations se concentreraient sur un dialogue entre propriétaire et utilisateur, permettant également d’anticiper les évolutions à venir ; – un préalable à la définition d’une politique immobilière conçue comme une gestion d’actifs, permettant de prendre du temps pour élaborer des scénarios de valorisation et d’élargir le spectre des possibilités du seul arbitrage propriété-cession vers la location.

Recommandation no 1 : afin de renforcer une vision globale du parc, permettre à la direction de l’immobilier de l’État d’opérer l’arbitrage entre conservation et cession de ses biens immobiliers en la rendant unique responsable des décisions de cession, dont elle assumerait en contrepartie les coûts associés.

Responsable de la décision de cession, la direction de l’immobilier de l’État doit aussi être l’unique bénéficiaire de son produit : vos rapporteurs spéciaux soutiennent la suppression du « droit au retour » accordé au ministère précédemment occupant. S’ils comprennent son intérêt initial pour inciter les ministères à la rationalisation immobilière, ils souscrivent aux analyses de l’inspection générale des finances selon lesquelles son effet incitatif connaît une baisse structurelle depuis 2011. Après un encadrement de ce droit au retour en 2009, ils estiment que la maturité de la politique immobilière de l’État est désormais suffisante pour le supprimer. Deux raisons principales motivent cette recommandation : – d’une part, le droit de retour entretient une inégalité entre ministères en fonction de leur dotation immobilière initiale80 , qui compromet leur capacité à disposer des crédits nécessaires à l’entretien des bâtiments qu’ils occupent ; – d’autre part, sa suppression contribuerait à accroître les moyens financiers à la disposition du propriétaire

pour conduire sa politique immobilière suivant une stratégie s’écartant des impératifs budgétaires au profit d’une vision pluriannuelle.

Compte tenu des spécificités de son parc, le ministère de la Défense doit développer des structures propres, en complément de la vision globale portée par la direction de l’immobilier de l’État. Vos rapporteurs spéciaux ont d’ailleurs constaté qu’un tel pragmatisme s’imposait également en Italie et au Royaume-Uni. Pour prendre en compte...

Vous lisez un article de la revue Moniteur n° 5955 du 29/12/2017
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