Economie

RÉSUMÉ

Au programme 2016-2017 du Conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD) est inscrite une mission relative à l’« analyse des conditions d’une meilleure prise en compte du développement durable des territoires par les ensembles commerciaux périphériques ». Définie par la note de commande en date du 19 février 2016, elle était à conduire en complémentarité avec la mission IGF-CGEDD portant sur la « revitalisation commerciale des centres-villes ». Le rapport de cette mission conjointe a été diffusé fin juillet 2016 : il présente un diagnostic préoccupant de la dégradation affectant de nombreux centres-villes et préconise notamment une meilleure régulation des concurrences entre pôles centraux et périphériques.

Les travaux de la présente mission prennent ainsi appui sur les analyses et les conclusions présentées par l’IGF et le CGEDD dans le cadre de la première mission. Ils procèdent d’une démarche différente et complémentaire, partant de l’analyse des effets de l’urbanisme commercial périphérique au regard des enjeux du développement durable. Les éléments de parangonnage déjà recueillis sont enrichis, notamment grâce aux visites faites dans cinq villes françaises et dans quatre pays voisins européens. Les travaux permettent d’approfondir l’analyse des évolutions tendancielles des modes de consommation et des stratégies des acteurs. Les fondements et les conditions de mise en œuvre d’une nouvelle approche sont établis à partir de cette analyse, à l’égard des projets à venir comme de l’évolution du tissu commercial existant. Des constats majeurs se dégagent des observations et analyses réalisées :

– la prolifération des espaces commerciaux qu’on observe en France depuis cinq décennies, aux confins ou à l’extérieur de la « tache urbaine » constituée, semble se poursuivre de façon continue, alors qu’observateurs et acteurs locaux sont de plus en plus nombreux à en déplorer les conséquences sur la qualité des paysages, l’organisation des villes et le devenir des centres urbains principaux ou secondaires, notamment dans les villes moyennes ;

– le développement de friches commerciales et le risque de « fuite en avant » que présentent de nouveaux projets souvent plus massifs et plus éloignés suscitent la préoccupation des élus et de nombre d’opérateurs du commerce, dont certains esquissent d’ores et déjà de nouvelles stratégies ;

– si les principes du développement durable semblent de mieux en mieux pris en compte par les politiques d’aménagement sous leurs différents aspects depuis les lois « Grenelle », le champ de l’urbanisme commercial reste réfractaire à cette problématique, surtout lorsqu’on la considère à une échelle territoriale large (impacts sur l’organisation urbaine et la mobilité, coûts externes et ensemble des effets économiques et sociaux…) et non pas seulement au niveau de l’opération ;

– les derniers ajustements législatifs ont permis d’énoncer, pour l’examen des projets, des critères plus précis mais qui s’avèrent insuffisamment hiérarchisés, évalués et finalement pris en compte pour permettre un réel cadrage de l’urbanisme commercial et préparer des décisions pertinentes ;

– les arguments relatifs au développement local et à la création d’emplois souvent mis en avant par les porteurs de projets pour convaincre les élus locaux s’avèrent de moins en moins crédibles, surtout dans un contexte d’offre commerciale abondante où tout nouveau venu affecte négativement les implantations voisines existantes ; Rapport n° 010468-01 Inscrire les dynamiques du commerce dans la ville durable Page 7/264 la plupart des pays européens voisins semblent maîtriser plus aisément le développement des équipements commerciaux et mieux parvenir à les conserver au sein des cœurs de villes ou du tissu urbain, en tempérant l’application du principe de libre établissement inscrit dans le droit européen, dont une application trop exclusive ou systématique ne permet pas une prise en compte efficace des impératifs de protection de l’environnement, d’aménagement durable du territoire et de protection du consommateur également reconnus par le droit européen ;

– l’état de dégradation et de désorganisation des périphéries de nombreuses villes françaises ne saurait tenir lieu de justification pour abandonner ces territoires et reculer devant l’ardente obligation de recadrage et de réparation urbaine.

Dès lors, les rapporteurs préconisent une nouvelle orientation des politiques publiques en matière d’urbanisme commercial. Le temps est venu pour l’État d’initier un aggiornamento, lequel apparaît non seulement nécessaire mais désormais possible du fait d’une large convergence entre trois facteurs essentiels : la sensibilité aux enjeux de la transition écologique, de la consommation responsable et de la préservation des centralités urbaines ; la possibilité d’une gouvernance territoriale plus robuste à grande échelle au fur et à mesure de la montée en régime des métropoles et des intercommunalités ; la profonde crise d’adaptation de l’appareil commercial à l’heure où l’e-commerce et l’évolution des modes de consommation ne cessent de révolutionner les localisations et les pratiques d’achat. C’est pourquoi il est proposé d’énoncer de la manière suivante une refondation des principes de l’urbanisme commercial :

– accorder la priorité à la consolidation des centres urbains et à la requalification des tissus commerciaux existants afin de produire un développement urbain cohérent et d’éviter la consommation de nouveaux espaces naturels ou agricoles,

– renforcer, à cet effet, les dispositifs de régulation et de planification qui encadrent l’urbanisme commercial, selon une application équilibrée du droit européen partagée par les principaux pays voisins,

– engager une grande politique partenariale de rénovation des périphéries urbaines qui incluent les principaux espaces commerciaux d’entrées de ville.

Telles sont les préconisations des rapporteurs, qui les assortissent de recommandations opérationnelles : consolidation des dispositifs de planification et de régulation, évaluation globale préalable des projets, mise en place de réseaux d’observation et d’expertise et ultérieurement d’une plate-forme nationale d’appui au renouvellement urbain des périphéries. Un plan d’action global est ainsi proposé en trois étapes : en premier lieu annonce des nouveaux principes avec la mise en place des réseaux d’échange et d’observation et lancement de démarches test, puis retour d’expérience avec tous les acteurs conduisant à la mise au point des modifications législatives et réglementaires, enfin déploiement de la nouvelle approche et des projets de renouvellement urbain sur tous les territoires concernés avec l’appui de la plate-forme nationale.

Réconcilier les dynamiques du commerce avec la ville durable : tel est l’enjeu de la réorientation « doctrinale » proposée. Sa finalité transcende les différences de sensibilités et les oppositions entre les divers types de commerce ou d’opérateurs commerciaux qui sauront développer leur activité selon les nouvelles règles du jeu. Elle est de susciter une organisation urbaine plus cohérente autour de centralités confortées : des lieux d’échange ouverts, attractifs et vivants qui sont, au cœur des villes et des quartiers, indispensables tant au maintien d’une cohésion sociale capable de surmonter les risques de fragmentation qu’à l’émergence d’une société dynamique et conviviale.

Vous devez être abonné au moniteur pour lire la suite de ce contenu
PAS ENCORE ABONNÉ
ENCADRE

INTRODUCTION

« La France est en train de tuer ses villes, même si tout le monde n’en a pas encore pris conscience. […] Cette dévitalisation résulte de la dispersion des activités sur un territoire beaucoup plus large que celui de la localité d’origine ». Ces propos sont extraits de l’introduction d’un tout récent « livre-enquête »1 qui s’appuie sur de multiples reportages de terrain. Le journaliste dénonce le formidable gâchis qui affecte notamment les villes moyennes françaises et voit deux principaux responsables à l’origine cette situation : les périphéries commerciales et leur concurrence exacerbée, la voiture individuelle et sa place excessive. Or, on sait que le commerce a un impact important sur la mobilité des individus, les achats constituant le premier motif de déplacement2 . Les « grandes surfaces », autrefois synonymes de modernité et d’accès à la consommation pour tous les ménages, sont par ailleurs pointées du doigt par de nombreux observateurs et médias. Dans la presse, l’hebdomadaire Té-lérama a évoqué avec fracas la « France moche » et « l’Empire du hangar »3 . Si de nombreux points de vue d’élus, de chercheurs et d’acteurs professionnels se sont exprimés dans le même sens au cours des dernières années, ces publications marquent tant le lecteur averti que le grand public par la puissance du message d’alerte exprimé sur l’ampleur d’un phénomène jugé profondément destructeur.

Perçue par de nombreux maires de villes moyennes et responsables d’organisations professionnelles du commerce, cette situation n’a pas non plus échappé aux pouvoirs publics qui ont ressenti le besoin d’une mise à plat globale et objectivée. Les ministres chargés de l’aménagement du territoire et du commerce ont ainsi été conduits à demander par lettre du 4 février 2016 à l’Inspection générale des finances (IGF) et au Conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD) de diligenter conjointement une mission relative à la revitalisation commerciale des centres-villes. Le rapport de mission diffusé fin juillet 2016 dresse un panorama préoccupant de l’état de nombreux centres-villes et de la montée de la vacance commerciale, puis en diagnostique les causes : déclin économique et démographique du bassin de vie, absence d’une stratégie globale adaptée et d’organisation efficace des commerçants, insuffisante régulation des concurrences entre pôles centraux et périphériques. S’il ne constitue pas la seule explication de la dégradation des centres-villes, ce dernier facteur en est l’une des causes essentielles, notamment dans les villes moyennes qui ont souvent laissé se développer une offre commerciale périphérique largement surabondante. La mission IGF-CGEDD propose donc, dans le cadre d’un « agenda commerces en cœur de ville », l’établissement de projets globaux s’inscrivant dans des politiques locales du commerce aux échelles territoriales pertinentes ; ce cadrage plus volontariste de l’urbanisme commercial nécessite un dispositif de planification et de régulation profondément remanié.

Dans le même esprit et selon un autre angle de vue, une mission relative à l’« analyse des conditions d’une meilleure prise en compte du développement durable des territoires par les ensembles commerciaux périphériques » a été inscrite au programme 2016-2017 du CGEDD. Son objet, spécifié par note du 19 février 2016 de sa vice-présidente, prolonge celui de la mission IGF-CGEDD précitée. Les travaux de la présente mission prennent donc appui sur les analyses et les conclusions de la première mais relèvent d’une approche complémentaire. Il s’agit cette fois de partir de l’analyse des effets de l’urbanisme commercial périphérique au regard des enjeux du développement durable et d’en tirer toutes conclusions et préconisations, non seulement sur l’approche des projets à venir, mais aussi quant à l’évolution des espaces commerciaux existants et, plus largement, à celle des tissus urbains ou territoires périphériques dans lesquels ils s’inscrivent. Le champ de travail ne se limite pas aux villes moyennes et doit prendre en compte tous les types d’équipements commerciaux (hypermarchés, centres commerciaux avec galeries, parcs commerciaux -retail parks -, villages de marques, nouveaux concepts plus diversifiés ou de très grande taille, e-commerce et commerce traditionnel) et l’ensemble des situations (centralité principale ou secondaire, banlieue, périurbain).

La première partie du rapport présente d’abord les principaux constats relatifs à l’évolution des espaces commerciaux périphériques et à leurs impacts en matière de développement durable, ce qui suscite une réflexion sur les critères et les échelles à prendre en compte ; elle analyse ensuite le jeu des acteurs ainsi que les outils de régulation et de planification.

La seconde partie met d’abord en évidence les enjeux de nature sociétale avec les évolutions tendancielles des modes de consommation et les enjeux d’ordre économique, avec un panorama des stratégies d’opérateurs des espaces commerciaux. Elle aborde ensuite la problématique juridique, en présentant les questions relatives à l’application des libertés fondamentales, notamment la liberté d’établissement, garantie par les traités européens et le droit dérivé (directives « services ») et la liberté du commerce et de l’industrie en droit français, puis en examinant les conditions dans lesquelles il est possible de restreindre ces libertés pour prendre en compte d’autres exigences, liées notamment à l’environnement et à l’aménagement du territoire ; cette partie est complétée par une synthèse des enseignements tirés des visites dans quatre pays voisins (Allemagne, Espagne, Italie, Belgique) auxquels s’ajoute une monographie sur le cas du Royaume-Uni, qui permettent de compléter les éléments de parangonnage recueillis lors de la première mission et d’esquisser les contours d’une nouvelle approche pour la France.

S’appuyant sur les pistes et pratiques émergentes relevées au cours de la mission, notamment suite aux visites faites dans cinq villes françaises (Lille, Bordeaux, Poitiers, Saint-Étienne, Montpellier), la troisième partie établit les fondements d’une nouvelle approche de l’urbanisme commercial puis dégage les éléments et conditions de faisabilité d’un plan d’action comportant l’adaptation du système actuel de régulation et de planification, et le lancement d’une grande politique de réparation et de renouvellement des périphéries urbaines.

Les développements de ce rapport s’appuient enfin sur des travaux thématiques détaillés et sur des comptes rendus d’observation issus de retours d’expérience et surtout des visites de pays voisins et de villes françaises. Les territoires ultramarins, non traités dans ce rapport mais pleinement concernés, pourraient faire l’objet d’une réflexion spécifique.

Les rapporteurs ont bénéficié de la participation de Hugo Marques, assistant de mission au CGEDD entre avril et octobre 2016, ainsi que des avis ou contributions de plusieurs autres membres du CGEDD. Que toutes les personnes qui ont apporté leur expérience du sujet et contribué à la réflexion soient ici chaleureusement remerciées.

1) Olivier Razemon, Comment la France a tué ses villes, Éditions Rue de l’échiquier, septembre 2016.

2) Cf. rapport du CGEDD Urbanisme et mobilité novembre 2015, p. 6.

3) Publication du 13 février 2010, mise à jour le 25 août 2015.

En poursuivant votre navigation sur ce site, vous acceptez l'utilisation de cookies pour vous proposer des services et offres adaptés à vos centres d'intérêt. OK En savoir plus X