Immobilier

PREMIÈRE PARTIE : UNE POLITIQUE RÉCENTE, À LA RECHERCHE D’UN NOUVEAU SOUFFLE

I. La politique immobilière de l’état s’appuie sur un levier budgétaire et des outils récemment définis

Dans le cadre des changements budgétaires et comptables entraînés par la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances4, une meilleure appréhension du parc immobilier de l’État a été recherchée, sous l’influence motrice du Parlement5. Une politique immobilière de l’État a ainsi été définie, s’appuyant sur trois éléments principaux : –un vecteur budgétaire, le compte d’affectation spéciale (CAS) « Gestion du patrimoine immobilier de l’État », créé par la loi du 30 décembre 2005 de finances pour 20066 . Contrairement au CAS « Participations financières de l’État », que l’article 21 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) prévoyait, le CAS « Gestion du patrimoine immobilier de l’État » constitue une innovation résultant d’une impulsion parlementaire ; –une administration, le service des domaines étant devenu le 1er février 2006 le service France Domaine, opérateur immobilier de l’État, investi d’une mission générale de conception et de mise en œuvre de la politique immobilière de l’État7 ; –des principes structurants , comme la distinction entre l’État propriétaire et les ministères occupants.

A. Le compte d’affectation spéciale « gestion du patrimoine immobilier de l’État » en incarne la logique initiale

De fait, le CAS « Gestion du patrimoine immobilier de l’État » a été conçu comme l’instrument budgétaire de l’État propriétaire au service de la modernisation de la politique immobilière de l’État, ainsi que, plus largement, un élément de la réforme de l’État. Prenant acte de la maîtrise immobilière par les administrations occupantes, il procède par une logique d’incitation à l’optimisation de la fonction immobilière en instituant un droit de retour sur les produits tirés de la vente des biens immobiliers que les administrations libèrent. Il s’articule autour de deux objectifs : accélérer le rythme des cessions afin de dynamiser le parc et fournir les moyens budgétaires à la conduite de la politique immobilière de l’État. Conformément aux dispositions de l’article 21 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), le CAS retrace donc : – en recettes, les produits tirés de la vente des biens immobiliers de l’État ; – en dépenses, les dépenses d’investissement ou de fonctionnement concourant à une gestion performante du parc immobilier de l’État.

Ce cadre initial a ensuite été modifié dans une double perspective : –de responsabilisation patrimoniale , avec l’introduction par la loi du 27 décembre 2008 de finances pour 20098 d’une contribution au désendettement de l’État fixée à hauteur de 15 %, appliquée sur chaque cession. Concurremment, deux exemptions principales étaient prévues pour les immeubles domaniaux mis à la disposition du ministère de la défense et les immeubles domaniaux situés à l’étranger. Tout en prolongeant ces exemptions, la loi du 29 décembre 2010 de finances pour 20119 a, à l’initiative de la commission des finances du Sénat, défini une trajectoire croissante du taux de cette contribution, progressivement relevé à 20 % en 2012, 25 % en 2013, puis 30 % en 2014 ; –de mutualisation entre ministères, à hauteur de 20 % des produits de cessions, afin de « dégager des marges financières, au profit de projets que les ministères n’ont pas les moyens de financer, alors qu’ils sont pourtant cohérents avec la stratégie de modernisation de la gestion patrimoniale de l’État »10 . La loi du 27 décembre 2008 de finances pour 2009 prévoit ce dispositif et réduit ainsi le droit de retour au profit des administrations occupantes à hauteur de 65 % du produit de cession11.

B. L’affirmation de l’État propriétaire

Le CAS « Gestion du patrimoine immobilier de l’État » participe plus largement de la rationalisation de la politique immobilière de l’État ; il constitue le levier budgétaire de l’État propriétaire . La distinction entre l’État propriétaire et les ministères occupants procède d’une facilité théorique dès lors qu’il s’agit bien de la même entité publique. Elle vise surtout à désigner la nécessité d’une gestion centralisée de la fonction immobilière , et à prendre en compte la mutualisation des coûts qui lui sont associés. Ainsi que le précise Jean-Pierre Bayle, président de chambre à la Cour des comptes, lors de la table ronde organisée par la commission des finances du Sénat sur la politique immobilière de l’État le 13 mai 2015, « l’affirmation de l’État propriétaire [constitue une] innovation par rapport à la situation antérieure où les ministères étaient affectataires, et se comportaient chacun en quasi-propriétaires : ils sont désormais, en théorie du moins, simplement occupants, l’État décidant de la meilleure manière de satisfaire leurs besoins immobiliers » .

Deux circulaires du Premier ministre du 16 janvier 2009 relatives à la politique immobilière de l’État consacrent cette nouvelle politique, dont l’objectif « répond à une triple préoccupation : assurer aux agents de l’État un cadre de travail de qualité et fonctionnel ; faire bénéficier les usagers de bonnes conditions d’accueil ; utiliser le patrimoine public dans des conditions qui garantissent la performance immobilière et la préservation de sa valeur » . Le rôle de l’État propriétaire est clairement affirmé, afin que « l’État assume effectivement son rôle de propriétaire, en matière d’utilisation et de valorisation de ses biens » .

À cette fin, ces circulaires généralisent deux outils incarnant la distinction entre l’État propriétaire et les ministères occupants : –les loyers budgétaires , introduits par la loi du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 et jusqu’ici expérimentés pour les immeubles des administrations centrales en Île-de-France, sont généralisés au 1er janvier 2010 et activés afin d’inciter les ministères à la rationalisation de leurs emprises immobilières12 ; – le nouveau régime juridique de conventions conclues entre l’État propriétaire et les utilisateurs , en remplacement de l’affectation gratuite de biens domaniaux13 . Temporaires et révisables, ces conventions précisent les droits et obligations des deux parties14 et visent à « examiner l’opportunité de l’occupation de ce bien, du point de vue du propriétaire » .

Parallèlement, la loi du 27 décembre 2008 de finances pour 2009 a créé un programme du budget général pour financer l’entretien relevant du propriétaire (programme 309 « Entretien des bâtiments de l’État »), afin de préserver la valeur du patrimoine de l’État et atteindre les objectifs du Grenelle de l’environnement.

La définition des principes de la politique immobilière de l’État s’est accompagnée d’une démarche d’inventaire du parc immobilier, dont la connaissance demeurait très lacunaire, et de stratégie, au travers notamment des schémas pluriannuels de stratégie immobilière mis en place dès 2006. L’information du Parlement sur la conduite de la politique a par ailleurs été renforcée par la création d’un document de politique transversale prévue par la loi du 28 décembre 2011 de finances pour 201215.

II. Après dix ans de mise en œuvre, une nouvelle étape est nécessaire

A. La dynamisation de la politique immobilière de l’État

Jetant les bases d’une véritable politique immobilière de l’État, les différentes actions mises en œuvre depuis 2005 ont considérablement dynamisé la gestion du patrimoine immobilier de l’État. Le parc immobilier de l’État comprend à la fois les biens immobiliers dont l’État est propriétaire qu’il occupe et met à disposition, et les biens immobiliers qu’il occupe sans les posséder.

1. Un travail de recensement du parc

Le premier objectif était de fiabiliser l’inventaire du parc. Au 31 décembre 2015, l’ évaluation du patrimoine immobilier de l’État est de 66 milliards d’euros 16 au 31 décembre 2015, les principaux ministères occupants étant le ministère de la défense (25 % de la valeur brute), le ministère de la justice (22,3 %) et le ministère de l’intérieur (18,2 %)17 .

Au total, l’État est propriétaire de 75,4 millions de mètres carrés (dont 23 % de surfaces tertiaires de bureaux) , soit 53,6 millions de mètres carrés occupés (dont 25 % de bureaux) et 21,8 millions de mètres carrés mis à disposition d’autres personnes à titre onéreux ou gratuit (dont 5,5 % de bureaux). Par ailleurs, l’État est locataire de 11,8 millions de mètres carrés (dont 46 % de bureaux). De façon générale, l’inventaire des surfaces tertiaires de l’État peut être considéré comme fiabilisé, tandis que des progrès importants restent à accomplir s’agissant des surfaces mises à disposition des opérateurs, des logements et des surfaces spécifiques (locaux d’activité).

Du point de vue des bâtiments, il est intéressant de noter la très faible part des immeubles de bureaux : ils ne représentent que 12 % de l’ensemble des biens dont l’État est propriétaire.

La connaissance du patrimoine de l’État a ainsi été améliorée : l’évaluation du patrimoine constitué des constructions dont l’État est propriétaire s’est précisée, sous l’effet conjugué d’un meilleur recensement et d’une évaluation affinée. À ce titre, les réserves de la Cour des comptes relatives à l’inventaire comptable du parc immobilier domanial ont été levées dans le rapport de certification des comptes de l’État de l’exercice 2013.

2. Une rationalisation du parc Depuis 2005, plus de 7 milliards d’euros de produits de cessions ont été comptabilisés sur le CAS « Gestion du patrimoine immobilier de l’État », correspondant à une moyenne annuelle de 590 millions d’euros, stabilisée depuis 2009. Considéré dans une perspective patrimoniale, ce montant total représente 0,7 % de l’actif total de l’État, estimé à 982 milliards d’euros par le compte général de l’État pour l’exercice 2015, mais 11 % de la valeur comptable des constructions dont l’État est propriétaire en 2015.

Ce mouvement général s’est notamment traduit par une reconfiguration de l’implantation de plusieurs administrations : – l’opération « Chancellerie 2015 » conduite par le ministère de la justice a permis de regrouper l’ensemble des services d’administration centrale sur quatre sites18 et de libérer ainsi plusieurs emprises ; – l’opération « Ségur-Fontenoy », débutée en 201219 et dont la livraison est prévue au début du second semestre 2017, vise à rassembler sur un site unique 2 363 postes de travail pour cinq20 autorités administratives indépendantes, dix21 services du Premier ministre ainsi que deux cabinets ministériels et le service du contrôle budgétaire et comptable ministériel (CBCM) auprès du Premier ministre.

3. Une gestion active du parc

Plus récemment, un travail portant sur les dépenses locatives de l’État a été lancé à l’été 2015 associant la direction de l’immobilier de l’État et la direction des achats de l’État. Cette démarche est un succès, puisque plus d’une centaine de baux privés conclus par l’État ont été renégociés, permettant une économie annuelle de 6,3 millions d’euros de loyers, sur un total de dépenses locatives externes estimé à 1,7 milliard d’euros en 2016. L’objectif est de renégocier environ 500 baux d’ici la fin 2017 et d’atteindre 35 millions d’euros d’économies, à la fois en loyers mais aussi en dépenses ponctuelles, comme la prise en charge de travaux par exemple.

B. Des limites traduisent l’épuisement de la stratégie initiale

1. Un inventaire imparfait

Si le recensement du parc immobilier de l’État demeure imparfait, la connaissance de son état et de ses caractéristiques (techniques, économiques) est très lacunaire et ne permet guère l’élaboration d’une stratégie globale d’intervention. Le bilan des schémas pluriannuels de stratégie immobilière (SPSI), conduits à partir de 2006 afin de fiabiliser les données immobilières de l’État, est limité dans la mesure où les données renseignées étaient souvent incomplètes et très hétérogènes selon les occupants.

La mission conduite par l’Inspection générale des finances en 201522 relève que « les incohérences en matière de surfaces concernent plus de 27 % du parc » et distingue la complétude des mesurages selon le type de bâtiments. De façon générale, le parc tertiaire est le mieux appréhendé, tandis que la connaissance des logements23 et des bâtiments techniques est mal appréhendée, puisque respectivement 13 % et 26 % de leur surface utile brute (SUB) n’est pas renseignée. Or les bureaux représentent seulement 12 % des bâtiments de l’État, contre 51 % pour les bâtiments techniques et 17 % pour les logements. Encore le constat est-il aggravé pour les opérateurs de l’État. Alors qu’il possède les deux tiers du parc immobilier qu’ils occupent, « il a une connaissance toute relative des surfaces [qu’ils occupent], essentiellement via les éléments synthétisés dans les SPSI des opérateurs (lorsqu’ils sont réalisés) [et] il ne dispose pas de données consolidées et fiables concernant la valorisation comptable du parc des opérateurs » . Même, certains établissements publics administratifs, disposant pourtant d’un important patrimoine immobilier, ne figurant pas parmi les opérateurs de l’État, à l’instar de la « masse des douanes »24.

En outre, l’État ne dispose pas d’une connaissance des caractéristiques des biens qu’il possède , la mission notant que « le diagnostic technique du parc reste incomplet et le diagnostic économique impossible à établir » .

2. Un essoufflement du modèle de financement La matrice du CAS « Gestion du patrimoine immobilier de l’État », consistant à financer l’entretien et la modernisation du parc immobilier par le produit des cessions réalisées, n’est pas soutenable . Certes, sur la décennie passée les produits de cession ont oscillé autour d’une tendance de 500 millions d’euros par an, mais des signes d’essoufflement doivent être relevés : –le montant annuel tiré des ventes est fortement dépendant de quelques ventes exceptionnelles : ainsi, en 2016, quatre cessions représentent près de la moitié du total des ventes24. De même, le seul produit des cessions parisiennes pèse également pour la moitié du montant total, alors même que le stock des biens parisiens a considérablement décru ces dernières années ; – l’arbitrage opéré au sein du parc immobilier dans le cadre de la dynamisation de la politique immobilière de l’État s’est d’abord traduit par la vente des biens les plus facilement cessibles et valorisables. Un stock de biens difficiles à céder s’est progressivement constitué. Parmi les 1 375 biens dont la cession est prévue en 2017, 60 % d’entre eux étaient déjà en vente en 2016, et la moitié dès 2015. De fait, 34 % des biens à vendre début 2015 sont encore sur le marché.

À cette logique initiale non soutenable s’est ajouté un conflit d’objectif dès lors que la contribution au désendettement de l’État a été instituée en 2009. Elle prenait la forme d’un taux appliqué à chaque produit tiré d’une vente d’un bien immobilier de l’État, réduisant de fait le montant ensuite affecté aux dépenses immobilières. Si elle traduit une volonté de responsabilisation, l’importance des exceptions prévues ainsi que le décalage entre son caractère symbolique et ses conséquences pour le financement des dépenses immobilières doivent être soulignées. En obérant la capacité de l’État à entretenir son patrimoine immobilier, la contribution au désendettement de l’État se révélait in fine contre-productive. Les crédits de paiement du programme 721 « Contribution au désendettement de l’État » représentaient ainsi 27 % des crédits de paiements inscrits au programme 309 « Entretien des bâtiments de l’État » en 2010, mais ont atteint 126 % en 2016.

3. Une centralisation chimérique

Surtout, la logique équilibrée du CAS entre incitation et mutualisation, telle que définie à compter de 2009 en parallèle de l’affirmation de l’État propriétaire n’a guère porté ses fruits. Comme le constate le rapport de la mission de l’inspection générale des finances, « si la politique immobilière de l’État a consacré la dichotomie entre l’État propriétaire et les occupants, les prérogatives et les moyens de ces derniers en matière immobilière demeurent prépondérants » . Les outils prévus à cette fin n’ont guère été activés : « les conventions d’utilisation et les loyers budgétaires (…) sont restés excessivement formels et ne sont pas, à ce jour, appréhendés comme des outils de gestion dynamique du parc immobilier » . Deux éléments peuvent être relevés : – concernant les loyers budgétaires, un double problème de fiabilisation et de suivi se conjugue. La mission risques et audit (MRA) de la direction générale des finances publiques conduite début 201525 estime ainsi que 8 % des bâtiments remplissant les conditions devraient être soumis à loyer budgétaire, soit 7 235 bâtiments, alors qu’elle n’en dénombre que 3 745 en cours de validité en mars 2015 ; – concernant les conventions d’utilisation, l’objectif de couverture complète du parc, initialement fixé au 31 décembre 2013, puis repoussé au 31 décembre 2016, n’a finalement pas été tenu, puisqu’au 30 janvier 2017, 94,9 % des surfaces étaient couvertes.

La démarche de mutualisation du CAS n’a pas été convertie . Si 20 % du produit de cession doit normalement être mutualisé, en pratique, les décisions ad hoc et les dérogations générales en réduisent l’effectivité. De fait, selon les calculs de la mission de l’inspection générale des finances, seulement 7 % des produits de cessions annuels ont été mutualisés entre 2009 et 2014, soit 37 millions d’euros de recettes par an en moyenne. Le financement de la réforme de la carte judiciaire, dont le coût actualisé début 2017 est estimé à plus de 318 millions d’euros par le ministère de la Justice, illustre tout à fait cette limite. Tel qu’arrêté dans la lettre plafond du Premier ministre du 17 juillet 2008, un financement à partir du CAS était prévu à hauteur de 187,5 millions d’euros sur cinq ans, à la fois dans le cadre du retour ministériel sur les cessions et de l’enveloppe mutualisée. Or le volet immobilier de la réforme de la carte judiciaire n’a in fine pas bénéficié de cette ressource et a intégralement été financé par des crédits ministériels ; la mutualisation des produits de cessions a été affectée à la réforme de l’administration territoriale de l’État (RéATE).

En somme, en dépit des principes posés par les deux circulaires du 16 janvier 2009, les ministères occupants continuent de gérer leur patrimoine immobilier en quasi-propriétaires . Le rapport de l’inspection générale des finances note que « les ministères occupants maîtrisent à la fois l’ensemble des crédits de l’occupant et l’essentiel des crédits du programme » .

III. Face à ce constat partagé, des ajustements sont intervenus en 2016

A. Une nécessaire actualisation…

Le constat d’un essoufflement du cadre établi à partir du milieu des années 2000 a conduit le ministre des finances et des comptes publics et le secrétaire d’État chargé du budget à demander, en mars 2015, à l’Inspection générale des finances de conduire une réflexion destinée à améliorer la transversalité et l’efficacité de la politique immobilière de l’État et à structurer sa doctrine. La lettre de mission relève ainsi que « malgré les avancées réalisées, les outils actuels de la PIE, et le cadre institutionnel dans lequel ils sont mis en œuvre, souffrent d’un certain nombre de défauts qui nuisent à l’efficacité générale de cette politique . D’une part, France Domaine ne jouit pas de l’ensemble des attributs de l’État propriétaire qu’il a pour mission d’incarner, tant en termes de compétence que d’outils à sa disposition pour exercer ce rôle (…). D’autre part, la gouvernance de la PIE fait intervenir un nombre important d’acteurs, extérieurs à France Domaine, dont l’action n’est pas toujours coordonnée. Ceci peut favoriser la capacité des administrations occupantes à se positionner comme quasi-propriétaires, face au représentant de l’État propriétaire qui doit concilier son action avec celle de nombreux autres intervenants »27.

À l’appui du rapport rendu par la mission en novembre 2015, une communication en Conseil des ministres le 20 janvier 2016 a ouvert la voie à une évolution de la politique immobilière de l’État , dont le compte rendu précise les contours : « le Gouvernement entend donner un nouveau souffle à sa politique immobilière : si des progrès incontestables ont été enregistrés au cours des dix dernières années, il est nécessaire d’ouvrir une seconde étape, pour contribuer à la maîtrise de la dépense publique tout en améliorant le fonctionnement des administrations dans un contexte de réorganisation des services déconcentrés, en intégrant davantage les objectifs de performance énergétique et d’accessibilité du parc, et en libérant du foncier mobilisable pour la construction de logements, notamment sociaux. Les exigences de la politique immobilière doivent être respectées par tous, administrations de l’État comme opérateurs : ce sont la performance immobilière et économique et la concordance avec les besoins qui doivent guider les choix d’implantation. »

B. …S’est traduite par une réforme en trois axes

Trois axes principaux ont structuré la réforme : – la rénovation de la gouvernance et du pilotage pour renforcer l’incarnation de l’État propriétaire ; – l’ approfondissement des outils , au travers de la généralisation des schémas directeurs immobiliers régionaux (SDIR) pour améliorer le recensement et la connaissance du parc ; – la réforme du financement , intégrant notamment une nouvelle maquette budgétaire , pour répondre à l’éclatement des vecteurs budgétaires par une unification des leviers financiers de l’État propriétaire et un renforcement de la mutualisation, et apporter une première réponse à l’érosion progressive des ressources du CAS.

1. Une gouvernance rénovée

En premier lieu, il a été décidé de renforcer la fonction de l’État propriétaire, en créant en septembre 2016 une direction de l’immobilier de l’État, au sein de la direction générale des finances publiques28 . L’objectif principal est de renforcer la visibilité et l’autorité de l’État propriétaire. Cette nouvelle direction s’ajoute aux autres directions de fonction support nouvellement instituées , à l’instar de la direction interministérielle du numérique et du système d’information et de communication de l’État ( DINSIC ) depuis juin 2015, et de la direction des achats de l’État , depuis mars 2016. Au plan déconcentré , la création de la direction de l’immobilier de l’État se décline avec un renforcement des équipes des responsables régionaux de la politique immobilière de l’État (RRPIE) et une réorganisation des services locaux.

En second lieu, une simplification de la comitologie de la politique immobilière de l’État a permis de regrouper les cinq instances préexistantes29 en une instance unique, la conférence nationale de l’immobilier public (CNIP)30 . Déclinée en deux formats, stratégique et opérationnel, la CNIP constitue un organe de concertation interministériel chargé de formuler des avis sur les schémas stratégiques immobiliers et sur les projets immobiliers des services de l’État et des opérateurs. De plus, contrairement aux instances précédentes, dont France Domaine n’assurait pas la présidence, la direction de l’immobilier de l’État préside la CNIP dans son format opérationnel.

2. La généralisation des nouveaux outils de la politique immobilière de l’État

Les schémas directeurs immobiliers régionaux (SDIR) , placés sous la responsabilité du préfet, constituent l’outil de mise en œuvre de la politique immobilière de l’État et d’amélioration du recensement du parc immobilier. Expérimentés depuis le début de l’année 2015 dans cinq régions31, ils ont été généralisés par une circulaire du Premier ministre du 6 juillet 201532.

Remplaçant les précédents SPSI, ils se déclinent en deux phases : un diagnostic préalable des bâtiments à l’échelon régional, des moyens humains et financiers dédiés à l’immobilier, puis l’élaboration d’une stratégie devant conduire à un pilotage stratégique du parc à un horizon de cinq ans, définissant le périmètre projeté des implantations, puis une stratégie d’intervention sur le parc cible.

Ils intègrent l’ensemble des services de l’État (directions régionales, préfectures, directions départementales, administrations financières, services de l’éducation nationale, services de police et de gendarmerie, justice hors tribunaux), à l’exception des services du ministère de la Défense et du ministère de la Justice, extérieurs au champ de compétence du préfet33 . Le diagnostic a ainsi été réalisé jusqu’à la fin 2016 sur une liste prioritaire de bâtiments de bureau, validée par chaque préfet de région ; il se poursuit désormais pour le reste du parc régional.

De plus, conformément aux dispositions de la circulaire du Premier ministre du 19 septembre 201634 , les nouveaux SPSI des opérateurs doivent s’inscrire dans le cadre des SDIR, en vue de disposer d’une vision globale du parc immobilier de l’État à l’échelle régionale. L’objectif est à terme d’ identifier des pistes d’optimisation communes entre les administrations et les opérateurs . À cette fin, le rôle des tutelles ministérielles est renforcé , à la fois dans l’élaboration et la mise en œuvre des SPSI.

3. La rénovation de l’architecture budgétaire et le recentrage du CAS La loi du 29 décembre 2016 de finances pour 2017 a procédé à trois modifications principales du CAS « Gestion du patrimoine immobilier de l’État »35 : –la contribution au désendettement de 30 % des produits de cession a été supprimée et affectée à l’enveloppe mutualisée du CAS, qui s’élève désormais à 50 % des produits de cession. Seule demeure la contribution exceptionnelle du ministère des Affaires étrangères et du Développement international prévue par la loi du 29 décembre 2015 de finances pour 201636, prévue à hauteur de 60 millions d’euros pour 2017 ; –les produits tirés des redevances domaniales ont été affectés sur le CAS , pour un montant estimé à 85 millions d’euros en 201737. Jusqu’ici non affectés, ces produits étaient comptabilisés en recettes du budget général de l’État ; – la suppression du programme 309 « Entretien des bâtiments de l’État » et l’intégration des dépenses d’entretien lourd du propriétaire au sein du CAS.

L’architecture budgétaire du CAS comprend désormais trois programmes : – le programme 721 « Contribution des cessions immobilières à l’étranger au désendettement de l’État » ; – le programme 723 « Opérations immobilières nationales et des administrations centrales » ; – le programme 724 « Opérations immobilières déconcentrées ».

4) Loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

5) Mentionnons d’une part le débat tenu en séance publique au Sénat le 10 mai 2005 sur la gestion du patrimoine immobilier du ministère des Affaires étrangères , dont ressortait notamment la nécessité d’une politique immobilière de l’État fortement centralisée, et d’autre part le rapport de Georges Tron, en conclusion d’une mission d’évaluation et de contrôle, « sur la gestion et la cession du patrimoine immobilier de l’État et des établissements publics », publié le 6 juillet 2005 (rapport d’information n° 2457, XIIe législature), relevant l’insuffisance du pilotage de la politique immobilière de l’État, et les surcoûts résultant des effets induits (sous-occupation des locaux disponibles, entretien insuffisant, accroissement tendanciel du parc, etc.).

6) Article 47 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006.

7) Initialement rattaché à la direction générale des impôts, le service a ensuite été transféré à la direction générale de la comptabilité publique, notamment afin de rapprocher la gestion immobilière des autres chantiers de modernisation de l’État conduits par cette direction, et de bénéficier de son positionnement interministériel. La direction de l’immobilier de l’État est aujourd’hui intégrée à la direction générale des finances publiques (DGFiP).

8) Article 195 de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009. 9) Article 61 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011.

10) Circulaire du 16 janvier 2009 relative à la politique immobilière de l’État, JORF du 21 janvier 2009.

11) Pour la cession d’un bien-type, hors exceptions, le produit de cession est donc affecté à 65 % à l’administration occupante, à 15 % au désendettement de l’État et à 20 % à l’enveloppe mutualisée.

12) Il est ainsi prévu qu’« un dispositif d’ajustement des dotations dont disposent les administrations pour payer les loyers budgétaires sera également mis en place, dès 2009. Les occupants qui libèrent des surfaces ou choisissent une localisation moins coûteuse seront intéressés par le maintien, pendant deux ans, de la dotation antérieure. Si les occupants n’optimisent pas l’occupation des immeubles domaniaux, en l’absence de schéma pluriannuel de stratégie immobilière (SPSI) ou sans respecter les lignes directrices et le calendrier de leur SPSI validé, et alors qu’une solution de rationalisation leur a été proposée par la direction générale des finances publiques (France Domaine), ils pourront voir leur dotation ajustée, dans les conditions précisées par la charte de gestion ».

13) Abrogée par le décret n° 2008-1248 du 1er décembre 2008. Depuis 2007, France Domaine concluait avec chaque ministère, des conventions retraçant les droits et obligations de l’administration occupante, sorte de « baux » dont les loyers budgétaires feront partie intégrante.

14) À savoir, notamment, « le loyer budgétaire et son indexation, les critères d’amélioration de la performance immobilière, le ratio d’occupation cible, l’entretien immobilier relevant du propriétaire et les conditions de rupture ou de renouvellement de ladite convention » (circulaire du 16 janvier 2009). 15) Article 160 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012.

16) Valeur brute.

17) Réponse de la direction de l’immobilier de l’État au questionnaire budgétaire de vos rapporteurs spéciaux, septembre 2016.

18) Les sites Vendôme (1er arrondissement), Millénaire 3 et Millénaire 2 (XIXe arrondissement) et Villa Thoréton (XVe arrondissement).

19) Voir « Le « Centre de Gouvernement » : réussir la rationalisation du parc immobilier d’entités rattachées au Premier ministre », rapport d’information n° 774 (2012-2013) de Philippe Dominati, fait au nom de la commission des finances, 17 juillet 2013.

20) Défenseur des droits, CNIL, Commission d’accès aux documents administratifs (CADA), Comité consultatif national d’éthique pour les sciences de la vie et de la santé (CCNE), Commission nationale consultative des droits de l’homme (CNCDH).

21) Commissariat général à l’égalité des territoire (CGET), Commissariat général à la stratégie et à la prospective, Commission pour l’indemnisation des victimes de spoliations intervenues du fait des législations antisémites en vigueur pendant l’Occupation (CIVS), Délégation du Gouvernement auprès de l’Organisation internationale du Travail (DGOIT), une partie de la Direction de l’information légale et administrative (DILA), le Haut Conseil à l’Égalité (HCE), le Secrétariat général pour la modernisation de l’action publique (SGMAP), le Secrétariat général de la mer (SGMer), le Service d’information du Gouvernement (SIG), la direction des services administratifs et financiers (DSAF).

22) « Rénovation du cadre institutionnel et modernisation des outils de la politique immobilière de l’État », Inspection générale des finances, novembre 2015.

23) Cette situation a récemment été mise en lumière par le référé de la Cour des comptes sur la « masse des douanes », cf. « Le logement des douaniers par la Masse des douanes », référé de la Cour des comptes rendu public le 25 juillet 2016. La « Masse des douanes » est un établissement public national à caractère administratif, placé sous la tutelle du ministre chargé des douanes avec la mission de pourvoir au logement de ses agents.

24) Il s’agit des cessions de l’hôtel de l’Artillerie (Paris VIIe ), de l’ensemble immobilier de la rue de Penthièvre (Paris VIIIe ), de l’hôtel de Broglie (Paris VIIe ) et du palais Clam Gallas (Vienne, Autriche), pour 258,3 millions d’euros, sur un total de ventes de 531 millions d’euros en 2016.

25) Mission Risques et Audit, Rapport d’audit n° 2014 -24, « Mission de conseil relative aux loyers budgétaires », mai 2015.

26) Il s’agit des crédits inscrits sur le programme 309 « Entretien des bâtiments de l’État » du budget général, intégré au CAS à compter de 2017, et du programme 723 « Contribution aux dépenses immobilières » du CAS.

27) Lettre de mission du ministre des Finances et des Comptes publics et du secrétaire d’État chargé du budget adressée au Chef de service de l’inspection générale des finances le 31 mars 2015 pour conduire une réflexion sur la rénovation du cadre institutionnel et la modernisation des outils actuels de la politique immobilière de l’État.

28) Décret n° 2016-1234 du 19 septembre 2016 modifiant le décret n° 2008-310 du 3 avril 2008 relatif à la direction générale des finances publiques et portant création d’une direction de l’immobilier de l’État.

29) Il s’agit du comité d’organisation de la politique immobilière de l’État (COMO), des comités de la politique immobilière ministériels (CPI), de l’instance nationale d’examen des projets immobiliers (INEI), de la cellule nationale de suivi de l’immobilier de l’État (CNSIE) et de l’instance nationale de suivi des schémas directeurs immobiliers en région (INESDIR).

30) Circulaire du Premier ministre du 27 avril 2016.

31) Haute et Basse-Normandie, Pays de la Loire, Rhône-Alpes et La Réunion.

32) Circulaire du 6 juillet 2014 relative à la mobilisation du foncier public pour le logement.

33) À l’exception de l’immobilier tertiaire de la direction des services judiciaires, de la protection judiciaire de la jeunesse et de la direction de l’administration pénitentiaire, qui ont été intégrées au dispositif.

34) Circulaire du 19 septembre 2016 relative aux schémas pluriannuels de stratégie immobilière (SPSI) des opérateurs de l’État. 35) Article 42 de la loi n° 2016-1917 du 29 décembre 2016 de finances pour 2017.

36) Article 38 de la loi n° 2014-1654 du 29 décembre 2014 de finances pour 2015.

37) Aux termes de l’article 42 de la loi de finances pour 2017, il s’agit du « produit des redevances domaniales ou des loyers perçus par l’État, provenant des concessions ou autorisations de toute nature de la compétence du représentant du ministre chargé du budget dans le département, des concessions de logement dont l’État est propriétaire ou locataire et des locations d’immeubles de son domaine privé, à l’exclusion des redevances ou des loyers du domaine public et privé dont le ministère de la Défense est le gestionnaire ».

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