Immobilier

PREMIÈRE PARTIE : UNE POLITIQUE RÉCENTE, À LA RECHERCHE D’UN NOUVEAU SOUFFLE

I. La politique immobilière de l’état s’appuie sur un levier budgétaire et des outils récemment définis

Dans le cadre des changements budgétaires et comptables entraînés par la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances4, une meilleure appréhension du parc immobilier de l’État a été recherchée, sous l’influence motrice du Parlement5. Une politique immobilière de l’État a ainsi été définie, s’appuyant sur trois éléments principaux : –un vecteur budgétaire, le compte d’affectation spéciale (CAS) « Gestion du patrimoine immobilier de l’État », créé par la loi du 30 décembre 2005 de finances pour 20066 . Contrairement au CAS « Participations financières de l’État », que l’article 21 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) prévoyait, le CAS « Gestion du patrimoine immobilier de l’État » constitue une innovation résultant d’une impulsion parlementaire ; –une administration, le service des domaines étant devenu le 1er février 2006 le service France Domaine, opérateur immobilier de l’État, investi d’une mission générale de conception et de mise en œuvre de la politique immobilière de l’État7 ; –des principes structurants , comme la distinction entre l’État propriétaire et les ministères occupants.

A. Le compte d’affectation spéciale « gestion du patrimoine immobilier de l’État » en incarne la logique initiale

De fait, le CAS « Gestion du patrimoine immobilier de l’État » a été conçu comme l’instrument budgétaire de l’État propriétaire au service de la modernisation de la politique immobilière de l’État, ainsi que, plus largement, un élément de la réforme de l’État. Prenant acte de la maîtrise immobilière par les administrations occupantes, il procède par une logique d’incitation à l’optimisation de la fonction immobilière en instituant un droit de retour sur les produits tirés de la vente des biens immobiliers que les administrations libèrent. Il s’articule autour de deux objectifs : accélérer le rythme des cessions afin de dynamiser le parc et fournir les moyens budgétaires à la conduite de la politique immobilière de l’État. Conformément aux dispositions de l’article 21 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), le CAS retrace donc : – en recettes, les produits tirés de la vente des biens immobiliers de l’État ; – en dépenses, les dépenses d’investissement ou de fonctionnement concourant à une gestion performante du parc immobilier de l’État.

Ce cadre initial a ensuite été modifié dans une double perspective : –de responsabilisation patrimoniale , avec l’introduction par la loi du 27 décembre 2008 de finances pour 20098 d’une contribution au désendettement de l’État fixée à hauteur de 15 %, appliquée sur chaque cession. Concurremment, deux exemptions principales étaient prévues pour les immeubles domaniaux mis à la disposition du ministère de la défense et les immeubles domaniaux situés à l’étranger. Tout en prolongeant ces exemptions, la loi du 29 décembre 2010 de finances pour 20119 a, à l’initiative de la commission des finances du Sénat, défini une trajectoire croissante du taux de cette contribution, progressivement relevé à 20 % en 2012, 25 % en 2013, puis 30 % en 2014 ; –de mutualisation entre ministères, à hauteur de 20 % des produits de cessions, afin de « dégager des marges financières, au profit de projets que les ministères n’ont pas les moyens de financer, alors qu’ils sont pourtant cohérents avec la stratégie de modernisation de la gestion patrimoniale de l’État »10 . La loi du 27 décembre 2008 de finances pour 2009 prévoit ce dispositif et réduit ainsi le droit de retour au profit des administrations occupantes à hauteur de 65 % du produit de cession11.

B. L’affirmation de l’État propriétaire

Le CAS « Gestion du patrimoine immobilier de l’État » participe plus largement de la rationalisation de la politique immobilière de l’État ; il constitue le levier budgétaire de l’État propriétaire . La distinction entre l’État propriétaire et les ministères occupants procède d’une facilité théorique dès lors qu’il s’agit bien de la même entité publique. Elle vise surtout à désigner la nécessité d’une gestion centralisée de la fonction immobilière , et à prendre en compte la mutualisation des coûts qui lui sont associés. Ainsi que le précise Jean-Pierre Bayle, président de chambre à la Cour des comptes, lors de la table ronde organisée par la commission des finances du Sénat sur la politique immobilière de l’État le 13 mai 2015, « l’affirmation de l’État propriétaire [constitue une] innovation par rapport à la situation antérieure où les ministères étaient affectataires, et se comportaient chacun en quasi-propriétaires : ils sont désormais, en théorie du moins, simplement occupants, l’État décidant de la meilleure manière de satisfaire leurs besoins immobiliers » .

Deux circulaires du Premier ministre du 16 janvier 2009 relatives à la politique immobilière de l’État consacrent cette nouvelle politique, dont l’objectif « répond à une triple préoccupation : assurer aux agents de l’État un cadre de travail de qualité et fonctionnel ; faire bénéficier les usagers de bonnes conditions d’accueil ; utiliser le patrimoine public dans des conditions qui garantissent la performance immobilière et la préservation de sa valeur » . Le rôle de l’État propriétaire est clairement affirmé, afin que « l’État assume effectivement son rôle de propriétaire, en matière d’utilisation et de valorisation de ses biens » .

À cette fin, ces circulaires généralisent deux outils incarnant la distinction entre l’État propriétaire et les ministères occupants : –les loyers budgétaires , introduits par la loi du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 et jusqu’ici expérimentés pour les immeubles des administrations centrales en Île-de-France, sont généralisés au 1er janvier 2010 et activés afin d’inciter les ministères à la rationalisation de leurs emprises immobilières12 ; – le nouveau régime juridique de conventions conclues entre l’État propriétaire et les utilisateurs , en remplacement de l’affectation gratuite de biens domaniaux13 . Temporaires et révisables, ces conventions précisent les droits et obligations des deux parties14 et visent à « examiner l’opportunité de l’occupation de ce bien, du point de vue du propriétaire » .

Parallèlement, la loi du 27 décembre 2008 de finances pour 2009 a créé un programme du budget général pour financer l’entretien relevant du propriétaire (programme 309 « Entretien des bâtiments de l’État »), afin de préserver la valeur du patrimoine de l’État et atteindre les objectifs du Grenelle de l’environnement.

La définition des principes de la politique immobilière de l’État s’est accompagnée d’une démarche d’inventaire du parc immobilier, dont la connaissance demeurait très lacunaire, et de stratégie, au travers notamment des schémas pluriannuels de stratégie immobilière mis en place dès 2006. L’information du Parlement sur la conduite de la politique a par ailleurs été renforcée par la création d’un document de politique transversale prévue par la loi du 28 décembre 2011 de finances pour 201215.

II. Après dix ans de mise en œuvre, une nouvelle étape est nécessaire

A. La dynamisation de la politique immobilière de l’État

Jetant les bases d’une véritable politique immobilière de l’État, les différentes actions mises en œuvre depuis 2005 ont considérablement dynamisé la gestion du patrimoine immobilier de l’État. Le parc immobilier de l’État comprend à la fois les biens immobiliers dont l’État est propriétaire qu’il occupe et met à disposition, et les biens immobiliers qu’il occupe sans les posséder.

1. Un travail de recensement du parc

Le premier objectif était de fiabiliser l’inventaire du parc. Au 31 décembre 2015, l’ évaluation du patrimoine immobilier de l’État est de 66 milliards d’euros 16 au 31 décembre 2015, les principaux ministères occupants étant le ministère de la défense (25 % de la valeur brute), le ministère de la justice (22,3 %) et le ministère de l’intérieur (18,2 %)17 .

Au total, l’État est propriétaire de 75,4 millions de mètres carrés (dont 23 % de surfaces tertiaires de bureaux) , soit 53,6 millions de mètres carrés occupés (dont 25 % de bureaux) et 21,8 millions de mètres carrés mis à disposition d’autres personnes à titre onéreux ou gratuit (dont 5,5 % de bureaux). Par ailleurs, l’État est locataire de 11,8 millions de mètres carrés (dont 46 % de bureaux). De façon générale, l’inventaire des surfaces tertiaires de l’État peut être considéré comme fiabilisé, tandis que des progrès importants restent à accomplir s’agissant des surfaces mises à disposition des opérateurs, des logements et des surfaces spécifiques (locaux d’activité).

Du point de vue des bâtiments, il est intéressant de noter la très faible part des immeubles de bureaux : ils ne représentent que 12 % de l’ensemble des biens dont l’État est propriétaire.

La connaissance du patrimoine de l’État a ainsi été améliorée : l’évaluation du patrimoine constitué des constructions dont l’État est propriétaire s’est précisée, sous l’effet conjugué d’un meilleur recensement et d’une évaluation affinée. À ce titre, les réserves de la Cour des comptes relatives à l’inventaire comptable du parc immobilier domanial ont été levées dans le rapport de certification des comptes de l’État de l’exercice 2013.

2. Une rationalisation du parc Depuis 2005, plus de 7 milliards d’euros de produits de cessions ont été comptabilisés sur le CAS « Gestion du patrimoine immobilier de l’État », correspondant à une moyenne annuelle de 590 millions d’euros, stabilisée depuis 2009. Considéré dans une perspective patrimoniale, ce montant total représente 0,7 % de l’actif total de l’État, estimé à 982 milliards d’euros par le compte général de l’État pour l’exercice 2015, mais 11 % de la valeur comptable des constructions dont l’État est propriétaire en 2015.

Ce mouvement général s’est notamment traduit par une reconfiguration de l’implantation de plusieurs administrations : – l’opération « Chancellerie 2015 » conduite par le ministère de la justice a permis de regrouper l’ensemble des services d’administration centrale sur quatre sites18 et de libérer ainsi plusieurs emprises ; – l’opération « Ségur-Fontenoy », débutée en 201219 et dont la livraison est prévue au début du second semestre 2017, vise à rassembler sur un site unique 2 363 postes de travail pour cinq20 autorités administratives indépendantes, dix21 services du Premier ministre ainsi que deux cabinets ministériels et le service du contrôle budgétaire et comptable ministériel (CBCM) auprès du Premier ministre.

3. Une gestion active du parc

Plus récemment, un travail portant sur les dépenses locatives de l’État a été lancé à l’été 2015 associant la direction de l’immobilier de l’État et la direction des achats de l’État. Cette démarche est un succès, puisque plus d’une centaine de baux privés conclus par l’État ont été renégociés, permettant une économie annuelle de 6,3 millions d’euros de loyers, sur un total de dépenses locatives externes estimé à 1,7 milliard d’euros en 2016. L’objectif est de renégocier environ 500 baux d’ici la fin 2017 et d’atteindre 35 millions d’euros d’économies, à la fois en loyers mais aussi en dépenses ponctuelles, comme la prise en charge de travaux par exemple.

B. Des limites traduisent l’épuisement de la stratégie initiale

1. Un inventaire imparfait

Si le recensement du parc immobilier de l’État demeure imparfait, la connaissance de son état et de ses caractéristiques (techniques, économiques) est très lacunaire et ne permet guère l’élaboration d’une stratégie globale d’intervention. Le bilan des schémas pluriannuels de stratégie immobilière (SPSI), conduits à partir de 2006 afin de fiabiliser les données immobilières de l’État, est limité dans la mesure où les données renseignées étaient souvent incomplètes et très hétérogènes selon les occupants.

La mission conduite par l’Inspection générale des finances en 201522 relève que « les incohérences en matière de surfaces concernent plus de 27 % du parc » et distingue la complétude des mesurages selon le type de bâtiments. De façon générale, le parc tertiaire est le mieux appréhendé, tandis que la connaissance des logements23 et des bâtiments techniques est mal appréhendée, puisque...

Vous lisez un article de la revue Moniteur n° 5955 du 29/12/2017
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