Urbanisme

POURQUOI ABORDER LA QUESTION DES CENTRES-VILLES ET CENTRES-BOURGS ?

I. Un contexte de dégradation générale et marquée de la situation des centres-villes et centres-bourgs

La situation du commerce de centre-ville se dégrade de manière rapide et se traduit, de manière objective, par des taux croissants de vacance des locaux commerciaux, par des rotations accélérées… Les chiffres mis au jour aussi bien par l’organisme Procos2, l’Institut pour la Ville et le Commerce3, l’Insee4 ou encore le rapport CGEDD-IGF sur « La revitalisation commerciale des centres-villes »5 révèlent à la fois une situation et une évolution préoccupantes.

A. Une vacance moyenne importante sur le territoire national

La situation est celle d’une vacance moyenne importante sur le territoire national, avec des taux6 qui peuvent être très élevés dans des villes petites ou moyennes.

La vacance commerciale, c’est-à-dire le taux de cellules commerciales vides à un moment donné rapporté au nombre total des cellules commerciales d’une aire donnée, atteint selon Procos en moyenne 9,5 % du parc de locaux commerciaux en 2015. Mais elle monte à 11,1 % dans les cœurs d’agglomérations de moins de 50 000 habitants. Toutefois, ces moyennes cachent des disparités extrêmement fortes : – des disparités régionales tout d’abord, avec des situations particulièrement difficiles dans le nord de la France, autour d’une diagonale Meuse-Landes et dans des régions marquées par le déclin économique et/ou une régression démographique durable ; – des disparités par ville ensuite. Au niveau national, mais aussi au sein d’une même strate démographique, les taux de vacance peuvent être très différents. Si certaines villes parviennent à maintenir des taux inférieurs à 5 %, d’autres dépassent 10, 15, voire 20 %, ce qui conduit Procos à les classer parmi les centres-villes relégués7, voire déclassés8.

Le graphique ci-après montre bien cette disparité, en même temps qu’il illustre une autre réalité de la vacance commerciale, à savoir qu’elle touche avec le plus d’intensité des villes moyennes et, en tout état de cause, de moins de 100 000 habitants.

LA DISPARITÉ DES TAUX DE VACANCE COMMERCIALE (en %)

Des disparités sont repérables au sein même des villes. L’Institut pour la Ville et le Commerce distingue quatre catégories de situation :

– la vacance se concentre aux franges des axes marchands principaux (cf. Brest) ;

– elle touche et dégrade un seul axe, le plus souvent une rue marchande historique du centre-ville (cf. Vierzon) ;

– elle concerne l’ensemble de la ville, à l’exception de la principale artère commerçante (cf. Nevers) ;

– elle affecte tout le centre-ville (cf. Béziers).

CARTOGRAPHIE DE LA VACANCE COMMERCIALE EN 2015

B. Une évolution qui montre une aggravation nette et continue du phénomène de vacance commerciale depuis les années 2010

L’évolution repérable n’est pas rassurante car elle montre une aggravation nette et continue du phénomène de vacance commerciale depuis les années 2010.

Procos estime qu’elle est passée de 7,2 % en 2012 à 9,5 % en 2015. Cette moyenne générale recouvre par ailleurs à la fois la réduction sensible du nombre de villes en situation favorable (c’est-à-dire avec moins de 5 % de vacance), qui passe de 87 en 2001 à 15 en 2015, et une très forte augmentation du nombre de villes en situation très défavorable (plus de 10 % de vacance) : 23 en 2001, une centaine en 2015. Ce sont globalement les centres-villes de petites et moyennes villes qui souffrent le plus.

CARTOGRAPHIE DE LA VACANCE COMMERCIALE EN 2001

La comparaison des deux cartes ci-dessus montre l’extension géographique croissante du phénomène de dévitalisation commerciale entre 2001 et 2015.

De son côté, l’Institut pour la Ville et le Commerce relève que cette évolution est relativement récente en France. Si elle apparaît au Royaume-Uni dès les années 80, le phénomène semble ne s’accélérer en France que depuis le début des années 2010, comme le montre le graphique suivant.

ÉVOLUTION DU TAUX MOYEN DE VACANCE COMMERCIALE DANS LE CENTRE-VILLE DES AGGLOMÉRATIONS DE PLUS DE 25 000 HABITANTS EN FRANCE DEPUIS 2000

C. Des études qui minorent probablement la situation de la vacance commerciale dans les centres-bourgs

On doit relever que ces différentes études minorent probablement la réalité de la vacance commerciale dans la mesure où elles ne portent que sur des villes d’une certaine taille.

L’étude de l’Institut pour la Ville et le Commerce9 porte sur la vacance commerciale et mesure le phénomène dans 190 centres-villes appartenant à des unités urbaines de plus de 25 000 habitants. L’étude de Procos examine 200 centres-villes appartenant à des unités urbaines de plus de 50 000 habitants.

Alors même que la lettre de mission ministérielle identifiait les centres-villes des communes rurales de moins de 25 000 habitants comme cibles du travail demandé, le rapport CGEDD-IGF ne porte que sur les communes de 10 000 à 100 000 habitants ainsi que les unités urbaines auxquelles les villes-centres moyennes appartiennent. Enfin, l’Insee s’est penché sur les aires urbaines de plus 20 000 habitants.

Il en résulte non seulement une incertitude sur la vacance commerciale dans les petites villes et les centres-bourgs mais aussi, selon toute vraisemblance, une minoration des taux de vacance si l’on se fie à l’état de nombreux centres-bourgs. Sollicité, le ministère de l’Économie et des Finances (direction générale des entreprises) n’a pas été en mesure de communiquer des statistiques de vacance commerciale pertinentes pour les villes et bourgs de moins de 10 000 habitants.

D. La question de la vacance commerciale n’est pas la seule à traiter

Si la question de la vacance commerciale est essentielle et illustre parfaitement, grâce à sa visibilité concrète, la situation de nombreux centres-villes et centres-bourgs, elle est cependant loin d’être la seule à devoir être traitée.

Comme nous le verrons, la fragilisation des centres-villes est en effet, le plus souvent, le produit d’un « cocktail » dont les principaux ingrédients sont la dégradation du bâti, intérieur et extérieur, les difficultés d’accès et de stationnement, la baisse de la population du centre et sa paupérisation, la fuite des équipements attractifs et des services du quotidien, la concurrence des grandes surfaces en périphérie.

II. Un début de prise de conscience de la gravité du problème

A. L’émergence tardive d’un sujet

Le sujet de la dégradation des centres-villes est abordé régulièrement depuis les années 2000. Mais, dans un premier temps, il est évoqué de façon ponctuelle, soit au travers du cas particulier d’une ville confrontée à un dépérissement de son centre-ville10, soit en lien avec une problématique spécifique, comme, par exemple, l’ouverture des commerces le dimanche ou encore l’installation d’agences bancaires en lieu et place de certains commerces11.

Une prise de conscience plus générale se fait néanmoins jour progressivement. Si l’Institut pour la Ville et le Commerce la fait débuter en 2016, avec la mission confiée par la ministre du Logement, de l’Égalité des territoires et de la Ruralité au CGEDD et à l’IGF, on doit noter que dès 2009, notre collègue Élisabeth Lamure s’inquiète de l’impact de la loi de modernisation de l’économie (LME) sur les centres-villes12.

La presse se fait ensuite régulièrement l’écho des difficultés éprouvées par les centres-villes à l’occasion notamment des publications de Procos13.

B. La réaction institutionnelle

Du côté des institutions, le sujet est régulièrement évoqué à l’occasion des nombreuses modifications de la législation sur l’urbanisme commercial. Mais les principales initiatives apparaissent après l’adoption de la loi du 4 août 2008 de modernisation de l’économie (LME). Outre le rapport déjà cité de Mme Lamure en 2009, on doit relever le rapport du député Jean-Paul Charié, remis au Premier ministre la même année, la loi du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement dite « Grenelle II », qui systématise l’intégration d’un volet « commerces » dans les schémas de cohérence territoriale (SCoT) et rend obligatoire la réalisation d’un document d’aménagement commercial (DAC), ou encore la proposition de loi relative à l’urbanisme commercial dite « Ollier-Piron ». Ce texte ambitieux, adopté en première lecture à l’Assemblée nationale puis au Sénat, n’a pas résisté au changement de majorité intervenu en 2012. Il est intéressant de citer un extrait de l’introduction du rapport sénatorial établi à son propos : « Notre incapacité collective, au cours des trente dernières années, à penser de manière cohérente l’insertion du commerce sur nos territoires a produit une véritable « catastrophe » en termes d’aménagement du territoire et d’urbanisme. Il suffit d’observer les collectivités dont nous sommes les représentants pour constater la laideur des entrées de villes et l’organisation aberrante d’un tissu urbain morcelé en zones unifonctionnelles, qui gaspillent l’espace foncier et génèrent des transports coûteux et polluants. Il suffit de tourner les yeux vers nos communes, petites et moyennes, pour mesurer la désertification des centres-villes, vidés de leur animation au profit de zones périphériques ».14 On ne saurait mieux dire.

Le sujet est néanmoins repris par le nouveau Gouvernement sous une forme renouvelée. En juin 2013, les ministères du Logement, de la Décentralisation et des Outre-Mer publient les 50 mesures du Plan d’action pour le commerce et les commerçants. Par ailleurs, si la loi du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et à un urbanisme rénové (ALUR) aborde la question de l’urbanisme commercial, c’est surtout le cas de la loi 18 juin 2014 relative à l’artisanat, au commerce et aux très petites entreprises (ACTPE) et de leurs textes d’application15. Ce dernier texte législatif opère notamment la fusion des procédures de permis de construire et d’autorisation d’exploitation commerciale, le permis de construire ne pouvant être délivré que si la commission départementale d’aménagement commercial (CDAC), ou la commission nationale (CNAC), a émis un avis favorable. Il modifie par ailleurs la composition des CDAC et de la CNAC, ainsi que l’étendue de la compétence de cette dernière.

Surtout, la loi ACTPE se penche sur la situation spécifique des centres-villes en mettant en place, de manière expérimentale, un « contrat de revitalisation artisanale commerciale » (CRAC) dans des zones marquées par une disparition progressive des activités commerciales. Le CRAC permet notamment de déléguer le droit de préemption des fonds de commerce à d’autres opérateurs publics (société d’économie mixte, intercommunalité…) et allonge le délai dont dispose la commune pour trouver un repreneur, qui passe de 2 à 3 ans en cas de mise en location-gérance.

On doit toutefois relever que la problématique spécifique des centres-villes et centres-bourgs n’était pas abordée dans le projet de loi initial lui-même. Le CRAC n’y figurait d’ailleurs pas, mais a été introduit par un amendement gouvernemental en séance publique à la suite de la demande de plusieurs députés, dont le rapporteur du texte.

De manière encore plus surprenante, l’étude d’impact du projet de loi semblait totalement aveugle aux difficultés de nombreuses villes en matière commerciale. Ainsi notait-elle : « […], après plusieurs années de désertification, les centres-villes retrouvent sous l’impulsion des enseignes un nouvel élan. À l’instar de la grande distribution pionnière dans le lancement de concepts de centre-ville, les hard dis-counters et les enseignes spécialisées traditionnellement présentes en périphérie se lancent également à la conquête des hyper-centres et ce malgré des taux d’effort souvent substantiels. Clairement, le retour vers une logique de commerces de proximité est plus que jamais à l’ordre du jour au sein des réseaux. Cela se traduit sur les artères commerçantes de centres-villes mais aussi sur les centres commerciaux de cœur de ville des grandes agglomérations. Ceci étant, et dans un contexte de crise, il est constaté que globalement tout converge pour que le centre-ville soit au centre des stratégies des groupes des prochaines années. »16.

Cette vision témoigne d’une réelle difficulté de la part des administrations centrales à appréhender la réalité de nos villes et bourgs.

Par un étonnant détour, la question des centres-villes réapparaît cependant six mois après, lorsque le Gouvernement lance, au début de l’été 2014, un programme expérimental pour la revitalisation des centres-bourgs, soutenu par le Commissariat général à l’égalité des territoires (CGET), qui a retenu 54 lauréats pour une durée de 6 ans.

Quelques mois plus tard, la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe) télescope la question du commerce en transférant aux communautés de communes et d’agglomération, d’une part, la « politique locale du commerce et [le] soutien aux activités commerciales d’intérêt communautaire » et, d’autre part, la compétence de « création, aménagement, entretien et gestion de zones d’activité industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale, touristique […] ». Ce transfert résulte d’amendements adoptés à l’Assemblée nationale à l’initiative de la commission des Affaires économiques et visait précisément à faciliter la mise en œuvre de politique de soutien au commerce de centre-ville.

Le Comité interministériel aux ruralités, qui se tient à Vesoul le 15 septembre 2015, montre une nouvelle sensibilité de l’État à la question de la revitalisation. Il comporte un chapitre intitulé « Renforcer les bourgs-centres et les villes moyennes qui animent la ruralité », rappelle l’existence du programme expérimental pour la revitalisation des centres-bourgs ainsi que le rôle des volets territoriaux des contrats de plan État-région en la matière et annonce une mesure nouvelle consistant à mobiliser 300 millions d’euros du Fonds de soutien à l’investissement local (FSIL) pour accompagner le développement des bourgs-centres et villes de moins de 50 000 habitants.

En février 2016, la ministre du Logement, de l’Égalité des territoires et de la Ruralité et la secrétaire d’État chargé du Commerce, de l’Artisanat, de la Consommation et de l’Économie sociale et solidaire ont demandé à l’Inspection générale des finances et au Conseil général de l’environnement et du développement durable de réaliser une mission sur la revitalisation des commerces en centre-ville. Cette mission a publié son rapport à l’été 2016.

À la suite de ce rapport, des Assises pour la revitalisation économique et commerciale des centres-villes se sont tenues fin février 2017 à l’initiative de l’État. Elles ont rassemblé des élus locaux, des représentants d’agences et d’établissements publics, d’administrations centrales, de commerces de proximité, de chambres consulaires, de managers de centre-ville, d’aménageurs, etc. Le cœur des Assises a été le partage d’expériences et de bonnes pratiques autour de deux thèmes : les nouvelles stratégies de développement des villes moyennes, et les acteurs et mesures mobilisables pour revitaliser les villes moyennes. Ces assises ont par ailleurs débouché sur les annonces suivantes : mise en ligne d’un portail internet « cœur de ville », piloté par la direction générale des entreprises (DGE) du ministère de l’Économie et des Finances ; orientation prioritaire en 2017 de l’appel à projets du Fonds d’intervention pour les services, l’artisanat et le commerce (FISAC), dont les moyens sont cependant notoirement insuffisants, sur « les centralités commerciales dégradées des villes connaissant un fort taux de vacance » ; fléchage d’une enveloppe d’un million d’euros pour soutenir les « opérations collectives de revitalisation commerciale qui font appel à une ingénierie de projets porteurs de partenariats innovants entre acteurs publics et privés, et mettant en œuvre une démarche structurée de développement du management de centre-ville » ; transmission aux préfets d’une instruction pour les inviter à davantage de vigilance sur le fonctionnement des CDAC et leur rappeler les enjeux liés à l’équilibre du commerce17.

On notera enfin que notre ancien collègue Yves Dauge a remis, le 1er février 2017, au Premier ministre son rapport en faveur des nouveaux espaces protégés18. Il porte sur les moyens d’une relance durable des moyennes et petites villes tournée prioritairement vers l’habitat et le commerce. À la suite de ce rapport, une expérimentation, coordonnée par le CGET a été lancée sur vingt territoires dans trois régions, Occitanie, Centre-Val-de-Loire et Grand Est. Ses objectifs sont d’identifier précisément les obstacles rencontrés par ces villes, de les encourager à élaborer des projets transversaux de revitalisation, de les accompagner par une mobilisation accrue de moyens d’ingénierie et « d’améliorer les synergies entre les différents dispositifs d’intervention ».

C. Les nombreux travaux du Sénat

Le Sénat s’est préoccupé à plusieurs reprises de la situation des centres-villes et centres-bourgs, notamment au travers de questions écrites ou orales, ou de rapports d’information. Toutefois, ses travaux n’étaient généralement pas centrés sur ce sujet, mais intervenaient dans le cadre de l’analyse de thèmes plus larges ou connexes.

Sans souci d’exhaustivité, on peut citer, par exemple, les rapports de nos collègues Renée Nicoux et Gérard Bailly sur l’avenir des campagnes en janvier 201319, Edmond Hervé sur les politiques temporelles des collectivités territoriales en mai 201420, François Calvet et Marc Daunis sur la simplification du droit de l’urbanisme et de la construction21, Bernard Delcros sur le Fonds national d’aménagement et de développement du territoire (FNADT) en septembre 201622.

Tout récemment, le rapport de la commission de l’Aménagement du territoire et du développement durable d’Hervé Maurey et Louis-Jean de Nicolaÿ, intitulé Aménagement du territoire : plus que jamais une nécessité23, comporte une 21e recommandation ainsi libellée : « Conforter l’attractivité des centres-bourgs par un programme ambitieux de rénovation de l’habitat et des commerces, et le maintien ou l’installation d’équipements essentiels pour l’activité locale ».

D. La préoccupation des associations d’élus locaux

Du côté des organisations d’élus locaux, l’Association des petites villes de France (APVF), l’Association des Maires Ruraux de France (AMRF), Villes de France, présidée par notre collègue Caroline Cayeux, et l’Assemblée des Communautés de France...

Vous lisez un article de la revue Moniteur n° 5957 du 05/01/2018
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