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Politique de l’emploi et utilisation des contrats emploi-solidarité et des contrats emploi-consolidé pour lutter contre les exclusions

CIRCULAIRE DGEFP NO 98-44 DU 16 DECEMBRE 1998 (EMPLOI) NOR : MESF9810102C

La ministre de l’emploi et de la solidarité à Madame et Messieurs les préfets de région (directions régionales du travail, de l’emploi et de la formation professionnelle, directions régionales des affaires sanitaires et sociales) ; Mesdames et Messieurs les préfets de département (directions départementales du travail, de l’emploi et de la formation professionnelle ; directions départementales des affaires sanitaires et sociales) ; Monsieur le directeur général de l’ANPE ; Monsieur le directeur général de I .AFPA.

Textes :

– Loi d’orientation no 98-657 du 29 juillet 1998 (a) relative à la lutte contre les exclusions (art. 7 et 8) ;

– Décret no 98-1108 du 9 décembre 1998 (b) portant modifications du décret no 90-105 du 30 janvier 1990 modifié relatif aux contrats emploi-solidarité ;

– Décret no 98-1109 du 9 décembre 1998 (b) relatif aux contrats emploi-consolidé.

L’EMPLOI AU COEUR DE LA LUTTE CONTRE LES EXCLUSIONS

Le combat pour l’emploi que nous menons depuis maintenant près d’un an et demi commence à porter ses fruits. Par un soutien actif à la croissance, le développement de «nouveaux services pour l’emploi des jeunes» et depuis l’été la réduction du temps de travail à 35 heures, nous avons remis notre pays en marche. Cette politique offensive de développement de l’emploi sera complétée dans les prochains mois par une réforme des cotisations patronales.

La croissance est là, le pouvoir d’achat des salariés connaît une progression sans précédent depuis vingt ans, les créations d’emploi sont très dynamiques et le chômage recule maintenant régulièrement depuis seize mois.

Il est de notre devoir de tout faire pour que la croissance ne laisse personne au bord du chemin.

Tournant le dos à une simple logique d’assistance, la loi du 29 juillet 1998 place l’emploi au coeur de la lutte contre les exclusions, par la construction de parcours individualisés, par le développement de nouveaux outils comme le programme TRACE ou le contrat de qualification adultes, et par une profonde modification des outils existants, qui doivent retrouver leur vocation première d’accès à l’emploi pour ceux qui n’ont pas d’autres solutions.

Parmi ces derniers, les CES et les CEC jouent un rôle majeur. Vous devrez désormais mobiliser ces programmes en fonction des orientations suivantes.

1 / Une approche individualisée

Apprécier les situations au cas par cas (cf. fiches nos 1, 2 et 3)

Une appréciation individualisée des situations et des besoins des personnes en difficulté est indispensable pour orienter vers les CES et CEC les seules personnes qui peuvent en tirer un réel bénéfice en termes de resocialisation et d’accès à l’emploi.

En effet, toutes les personnes relevant des catégories définies par les textes législatifs et réglementaires n’ont pas vocation ni intérêt à entrer en CES ou en CEC. A contrario, certaines personnes ne répondant pas aux critères administratifs, mais rencontrant des difficultés particulières d’accès à l’emploi, sont désormais admises dans ces mesures pour enclencher une dynamique de réinsertion.

A ce titre, vous pouvez, dans une proportion limitée, admettre en CES et en CEC des personnes ne relevant pas des catégories définies par les textes, quand il apparaît que ces contrats constituent une solution appropriée. Des marges de manoeuvres vous sont également données s’agissant des taux de prise en charge (voir fiche no 3).

Vous avez commencé à initier les partenariats indispensables à la réalisation des diagnostics individuels, tant professionnels que sociaux. Dans ce dispositif, il appartient à l’ANPE de jouer un rôle central, conformément aux orientations retenues pour le troisième contrat de progrès entre l’Agence et l’Etat, actuellement en cours de négociation. Vous veillerez par ailleurs à associer plus étroitement la direction départementale des affaires sanitaires et sociales ainsi que les services sociaux, les collectivités locales et les partenaires associatifs.

Vous pourrez, en tant que de besoin, définir des plans d’action locaux dans le cadre notamment de la politique de la ville, de la politique de prévention de la délinquance, ou de réinsertion professionnelle des détenus…

Construire une réponse adaptée à la situation de chacun

Dans la mesure du possible, vous opérerez une distinction entre les personnes pour lesquelles le passage en CES constitue un élément d’un parcours individualisé d’accès vers un emploi durable, celles susceptibles d’accéder au marché du travail dans un délai de quelques mois et celles nécessitant un temps de réadaptation long, afin de trouver une réponse adaptée à la situation de chacun. Quatre situations de référence peuvent se présenter :

– le CES a tout d’abord vocation à être mobilisé dans une étape d’un parcours d’insertion, lorsque la mise en situation de travail pendant quelques mois s’avère nécessaire pour le bon déroulement du parcours. Il s’adresse par exemple aux jeunes dans le cadre du programme TRACE, aux personnes suivies dans le cadre du programme «nouveaux départs», aux personnes s’intégrant dans un parcours d’insertion par l’activité économique, dans le cadre d’un PLIE (plan local pluriannuel pour l’insertion et l’emploi), aux bénéficiaires du RMI en contrat d’insertion… Il vous appartient de déterminer les procédures qui permettront aux opérateurs d’organiser leurs actions dans les meilleures conditions et de bénéficier d’un accès rapide et simplifié aux contrats aidés, avec pour objectif d’éviter les ruptures tout au long du parcours ;

– le CES peut également être mis en oeuvre directement au profit de personnes qui ne sont pas immédiatement susceptibles d’occuper un emploi ordinaire ou de participer à une formation qualifiante (du fait de leur situation particulière, ou de circonstances extérieures qui peuvent être liées aux difficultés économiques du territoire), s’il apparaît qu’une insertion à l’issue de la première année de contrat peut être envisagée. Dans cette optique, les moyens consacrés à l’accompagnement tout au long du contrat doivent être importants. De façon exceptionnelle, si une prolongation est jugée indispensable pour achever le parcours, il vous est possible de renouveler le contrat pour une seconde année. En l’absence de perspective d’insertion à horizon de un ou deux ans, l’orientation vers un CEC constitue la formule la plus appropriée ;

– l’entrée en CEC pris en charge au taux constant de 80 % est réservée aux personnes dénuées de toute autre perspective d’emploi ou de formation en raison d’un cumul de difficultés professionnelles ou liées notamment à l’âge, l’état de santé ou la situation matérielle, et qui ont besoin d’une durée longue pour réussir leur insertion. Cette mesure ne prendra toutefois tout son sens que si elle parvient à atteindre des personnes pour lesquelles les instruments existant jusqu’alors n’offraient pas de réelle possibilité. Ces entrées pourront représenter jusqu’à 70 % de l’enveloppe CEC en 1999, cette proportion étant susceptible d’évoluer les années suivantes en fonction des besoins.

– l’entrée en CEC au taux dégressif (60 à 20 %) concerne les personnes ayant des difficultés d’accès à l’emploi mais qui sont en mesure d’atteindre en cinq ans un niveau de compétences adapté à l’emploi qu’elles occupent. L’objectif de pérennisation de l’emploi vous conduira à être particulièrement attentifs au contenu des activités envisagées.

Rechercher un meilleur ciblage sur les plus en difficulté

Votre action doit conduire à ce que les publics prioritaires, en particulier les bénéficiaires du RMI et les chômeurs de très longue durée, représentent au moins 75 % des personnes recrutées en CES en 1999, cet objectif ayant vocation à être actualisé dans les instructions qui vous seront adressées chaque année. Une évaluation régulière sera faite dans le cadre du suivi de la mise en oeuvre du programme globalisé.

Encourager les efforts de l’employeur (cf. fiche n° 4)

La négociation des conventions avec les employeurs doit donner lieu à une étude approfondie du type de contrat le plus adapté, en fonction à la fois de l’emploi proposé et de la personne susceptible d’être embauchée.

Il convient d’accorder la priorité aux employeurs qui déploient des efforts particuliers en faveur de l’insertion professionnelle de leurs salariés.

Cet effort peut être évalué sur la base des critères suivants :

– application d’une charte de qualité définissant les engagements pris par l’employeur pour faciliter le retour à l’emploi de ses salariés ;

– actions de formation et d’accompagnement vers l’emploi ;

– dispositifs d’accompagnement social ;

– embauche dans une autre structure grâce à l’appui de l’employeur (parrainage, tutorat…) ;

– taux de consolidation dans l’emploi (en contrat de travail de droit commun, mais aussi en CEC, CIE, contrats en alternance…).

La mise à disposition, par un employeur, de salariés en CES ou en CEC est possible auprès d’un autre employeur entrant lui même dans le champ d’application des mesures. Cependant, il est rappelé que les cas de mises à disposition doivent rester exceptionnels et justifiés. Les règles s’appliquant à la mise à disposition sont présentées dans la fiche no 4.

Apprécier le contenu des activités (cf. fiche no 5)

Les contrats emploi-solidarité et les contrats emploi-consolidé sont conclus pour permettre le développement d’activités répondant à des besoins collectifs non satisfaits. Ces activités peuvent relever de domaines très divers : action culturelle, éducative, environnementale, sociale, services aux usagers…

L’appréciation du contenu de l’activité doit être modulée en fonction des considérations suivantes :

– les demandes de conventions de CES ou de CEC devront faire l’objet d’un examen strict. Vous devrez notamment prendre garde à éviter des effets pervers sur le marché du travail, en particulier des effets de substitution ;

– les demandes de conventions CEC au taux dégressif concernent des emplois présentant des perspectives de pérennisation à l’issue des 5 ans.

Par ailleurs, la loi du 29 juillet 1998 a redéfini le secteur de l’insertion par l’activité économique, et notamment, les conditions d’accès aux dispositifs CES ou CEC par les structures de l’insertion par l’activité économique.

Si la structure relève de l’un des statuts prévus au II de l’article L. 322-4-16 du code du travail (entreprise d’insertion, entreprise de travail temporaire d’insertion, association intermédiaire par exemple), elle ne peut utiliser ces contrats.

Si la structure, définie au III de l’article L. 322-4-16, développe exclusivement une activité d’utilité sociale, objet d’une convention avec l’Etat, elle peut bénéficier de CES et de CEC, le recrutement des salariés concernés étant subordonné à l’agrément par l’ANPE de ces personnes.

Des instructions vous seront prochainement adressées s’agissant des conditions de conventionnement des structures commercialisant des biens et des services et développant simultanément des activités présentant un caractère d’utilité sociale. Les possibilités de recours à des contrats CES ou CEC par de telles structures y seront précisées.

2 / Les actions d’orientation, d’accompagnement, de formation et de préparation de la sortie du contrat

L’efficacité des CES et CEC, en terme d’insertion professionnelle, est liée au développement effectif d’actions d’accompagnement et de formation des salariés, dès la conclusion du contrat, pendant toute sa durée et à son issue.

Développer des chartes de qualité (cf. fiche n° 6)

Pour atteindre l’objectif d’insertion des contrats CES et CEC, il est nécessaire de vous assurer de la forte implication des employeurs.

C’est pourquoi vous pourrez, dans le cadre du plan d’action défini au niveau départemental, instituer des chartes de qualité dont le contenu sera adapté aux nécessités locales, en prenant appui sur les spécificités propres aux bassins d’emploi et en construisant, autour d’un diagnostic partagé, un véritable réseau associant tous les agents locaux intervenant en matière d’insertion sociale et professionnelle.

Afin de conférer à cet outil toute sa portée, vous pourrez subordonner la signature des conventions à l’adhésion des employeurs à une telle charte de qualité.

Cette faculté doit être utilisée, en priorité, pour les employeurs qui ont les moyens de mettre en place les conditions d’un véritable suivi de leurs salariés en insertion, du fait de leur taille et du nombre de contrats aidés qu’ils sollicitent.

Vous apprécierez aussi la nécessité d’imposer l’adhésion à une charte de qualité en fonction du projet de l’employeur et des résultats obtenus en termes d’insertion de publics en difficulté.

Renforcer les actions destinées à faciliter le retour à l’emploi (cf. fiche no 7)

Conformément à la nouvelle rédaction de l’article L. 322-4-7, la convention de CES doit prévoir des actions destinées à faciliter le retour à l’emploi, notamment des actions d’orientation et de formation professionnelle. Cette obligation nouvelle incombe à l’employeur qui organise les actions de nature à faciliter l’insertion du bénéficiaire de CES. Ces actions sont organisées pendant et hors temps de travail.

La circulaire du 27 août 1998 vous a déjà donné les moyens d’améliorer l’accompagnement et le suivi des salariés en CES. Ce programme, cofinancé sur les crédits du Fonds social européen, a pour objectif de renforcer sensiblement le taux d’insertion dans l’emploi des personnes à l’issue du contrat. 44 000 personnes en 1998 et 100 000 en 1999 sont concernées par des actions dont le niveau de prise en charge permet d’exiger la qualité et l’efficacité.

Si la loi impose à tous les employeurs de CES la mise en place d’un accompagnement, elle prévoit en outre une disposition particulière à l’égard des personnes de droit public : un CES ne peut faire l’objet d’un renouvellement si la demande n’est pas accompagnée d’un dispositif de formation. Dans ce cas, l’employeur concerné peut se voir refuser un nouveau CES sur le même poste pendant six mois (voir fiche no 7).

Pour favoriser une transition progressive vers l’emploi classique, il est possible, par accord entre les parties, de suspendre le CES pour conclure à titre d’essai un contrat de travail.

Il est désormais également possible de cumuler un CES avec une activité complémentaire à compter du quatrième mois (fiche no 9). Ce cumul doit permettre aux salariés de préparer leur insertion dans le secteur marchand en développant leur réseau de connaissances, en enrichissant leur expérience professionnelle, et pour ceux d’entre eux dont l’activité complémentaire se poursuit à l’issue du contrat aidé, de s’intégrer durablement dans le monde du travail.

L’implication de l’employeur pour accompagner son salarié vers l’emploi peut se traduire par la mise en relation du salarié avec un employeur privé, – fournisseur, sous-traitant… Il est rappelé que la mise à disposition du salarié en CES chez un employeur du secteur marchand est strictement interdite.

Les salariés qui cumulent un CES et un autre emploi n’ont pas vocation à rester en CES au-delà du contrat en cours. Toutefois, en cas de demande de renouvellement, votre appréciation se fondera au cas par cas sur la nature et la durée de l’activité complémentaire.

Favoriser la construction et la concré tisation d’un projet professionnel (cf. fiche no 8)

Le CEC est un contrat d’insertion qui s’inscrit dans la durée. Cette durée offre aux titulaires de ce contrat une stabilité et une visibilité suffisantes pour construire un véritable projet professionnel. C’est pourquoi la loi a créé une obligation d’actions de formation et de validation des acquis en vue de construire et de faciliter la réalisation de ce projet. La mise en oeuvre d’actions d’orientation, de formation professionnelle et de validation des acquis conditionne la capacité du salarié à se maintenir dans l’emploi qu’il occupe ou à s’insérer durablement dans l’emploi au terme du contrat.

Le projet professionnel doit être élaboré au cours des 24 premiers mois du contrat, afin que soient engagées, au plus tôt, des actions qui permettront au salarié d’acquérir les compétences nécessaires à sa réalisation. A défaut de la mise en oeuvre effective de telles actions, un bilan de compétences à la charge de l’employeur devra être réalisé à l’issue des premiers 24 mois de façon à définir un projet professionnel.

Evaluer régulièrement les résultats et les pratiques

Plusieurs fiches techniques, jointes à cette circulaire, font le point sur l’évolution de la réglementation. Elles concernent les règles particulières applicables aux contrats de travail, la détermination des activités répondant à des besoins collectifs non satisfaits, les modalités de conventionnement, les aides de l’Etat.

Une évaluation régulière de l’impact de la réforme des CES et CEC devra être réalisée, notamment dans le cadre de la globalisation. Il s’agira de vérifier en particulier l’amélioration de l’efficacité des dispositifs et la pertinence du ciblage de ces mesures. Vous pourrez vous appuyer sur les résultats de l’enquête commencée en novembre 1998 par le CNASEA sur le devenir des CES 6 mois après la fin du contrat, dont les premiers résultats vous seront communiqués en juin 1999.

Les dispositifs classiques de la politique de l’emploi, parmi lesquels le CES et le CEC jouent un rôle majeur, ont trop souvent été utilisés pour faire face au déficit global d’emploi.

Des politiques plus structurelles ayant pris le relais pour atteindre cet objectif, nous sommes maintenant en mesure de mobiliser ces instruments pour donner une réelle chance à ceux qui n’ont pas d’autre espoir d’insertion.

C’est pour eux que nous devons mobiliser nos énergies. Je compte sur vous pour y parvenir.

Les fiches thématiques qui accompagnent cette circulaire ne sont pas reproduites ici, mais ont été publiées au bulletin officiel du travail, de l’emploi et de la formation professionnelle n° 99/3 du 20 février 1999, en vente à la direction des journaux officiels, 26, rue Desaix, 75727 Paris cedex 15.

Ces fiches se décomposent de la manière suivante :

Fiche n° 1 : publics éligibles aux dispositifs CES et CEC.

Fiche n° 2 : durée des conventions.

Fiche n° 3 : aides de l’Etat afférentes à l’embauche en CES ou en CEC.

Fiche n° 4 : employeurs.

Fiche n° 5 : activités.

Fiche n° 6 : chartes de qualité.

Fiche n° 7 : actions destinées à faciliter le retour à l’emploi.

Fiche n° 8 : actions de professionnalisation des salariés en CEC.

Fiche n° 9 : conditions du cumul d’activité entre un CES et un emploi ordinaire.

Fiche n° 10 : instruction des conventions.

Fiche n° 11 : contrats de travail.

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