Collectivités territoriales Rapport d'information de Mathieu Darnaud, René Vandierendonck, Pierre-Yves Collombat et Michel Mercier, sénateurs Mars 2017

Mission de suivi et de contrôle des dernières lois de réforme des collectivités territoriales

Mots clés : Etat et collectivités locales

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs, Tout au long de ces quinze derniers mois, la mission de contrôle et de suivi de la mise en œuvre des dernières lois de réforme territoriale, créée par votre commission des lois, a sillonné les sept nouvelles régions résultant des fusions opérées par la loi du 16 janvier 20151 pour en étudier la mise en place et en évaluer les conséquences pour leur territoire.

Dans le même temps, les autres volets des dernières lois de réforme territoriale – révision des cartes intercommunales, création de communes nouvelles, réorganisation des compétences entre les trois niveaux de collectivités territoriales – ont été examinés grâce aux entretiens organisés avec des maires, présidents d’intercommunalité, présidents de département ou de région, préfets, responsables des administrations déconcentrées de l’État, elles-mêmes en pleine restructuration.

Au terme de leurs travaux et alors que l’essentiel des réformes est entré en vigueur, vos rapporteurs dressent tout d’abord plusieurs constats : – une clarification insatisfaisante des compétences entre collectivités, d’autant que, parallèlement, le législateur a créé de nouveaux instruments de coopération ; – une aspiration des élus locaux à une plus grande différenciation territoriale, déjà marquée par l’institution de statuts spécifiques pour les métropoles de Lyon, du Grand Paris, d’Aix-Marseille Provence, ainsi que les collectivités uniques de Corse et de la capitale ; – leur souhait d’une pause dans les réformes, leur préférence pour des assouplissements, des ajustements, comme en témoigne d’ailleurs la multiplication des propositions de loi déposées sur le bureau des assemblées. Les évolutions successives des réformes territoriales, parfois contradictoires, les conduisent à s’interroger sur l’existence, le sens et l’aboutissement d’une vision globale, d’une démarche d’ensemble. C’est pourquoi vos rapporteurs estiment indispensable que l’évaluation conduite pendant ces quinze mois se poursuive pour apprécier les effets à plus long terme des dernières lois de réforme territoriale et également recenser les « bonnes pratiques » qui ont été mises en œuvre localement ;

Préconisation n° 1 : poursuivre le travail d’évaluation de la mise en œuvre sur le terrain des réformes territoriales, leurs difficultés et les solutions qui ont pu y être apportées localement.

– le renforcement de certaines collectivités au détriment d’autres qui génère des « gagnantes » – mais le sont-elles vraiment ? – et des « perdantes », qui ont le sentiment d’être oubliées de l’État, notamment les petites communes rurales par ailleurs soumises à d’autres contraintes non liées aux lois de réforme territoriale : par exemple, la baisse des dotations de l’État, les réformes, entreprises depuis de longues années, de l’administration territoriale de l’État, le retrait de certaines compétences déconcentrées (cf. la récente loi sur la justice du XXIe siècle en matière d’état civil)… ; – la démarche des élus qui se sont saisis des réformes pour moins en subir les rigueurs et leur volonté de déterminer les moyens de leur adaptation et de leur applicabilité au terrain.

Cette attitude volontariste des élus locaux doit être saluée. Le législateur ne peut ni ne doit tout régir. La libre administration des collectivités territoriales ne saurait être un vain principe. L’État doit faire confiance aux élus en leur permettant d’expérimenter des dispositifs légaux ou réglementaires, d’adapter le cadre général aux spécificités de leur territoire. Ce sont eux qui sont les plus à même d’identifier les attentes de leurs administrés. Et le moyen le plus efficace pour y parvenir est le recours à l’expérimentation.

Vos rapporteurs regrettent que les dernières réformes n’aient pas donné à celle-ci une place suffisamment importante. Or l’expérimentation permettrait d’adapter aux spécificités territoriales les dispositions législatives adoptées par le Parlement. En effet, si la loi est la même pour tous, son impact peut être différent localement. Dans le contexte actuel de recherche d’une différenciation territoriale renforcée, cette dernière est un outil efficace de subsidiarité pour définir l’échelon de collectivité le plus adapté pour l’exercice d’une compétence. Par exemple, en matière d’accompagnement à l’emploi, elle permettrait aux régions de tester des dispositifs d’insertion tenant compte des spécificités de leurs territoires.

C’est pourquoi vos rapporteurs préconisent d’assouplir le recours à ce dispositif pour la définition des modalités d’exercice des compétences.

Préconisation n° 2 : assouplir le recours à l’expérimentation pour définir les modalités d’exercice des compétences.

Vos rapporteurs déplorent également l’absence du troisième volet de la réforme qui aurait dû compléter les lois Maptam et NOTRe : une loi de finances procédant à une refonte des ressources budgétaires et fiscales de chaque strate territoriale.

Ainsi, en raison de l’absence de cette loi, les réformes territoriales des cinq dernières années sont restées au milieu du gué entre, d’une part, une volonté affichée d’un renforcement des compétences des régions et intercommunalités pour en faire des acteurs dynamiques, sans que, d’autre part, ces échelons disposent des ressources dynamiques pour assumer cette ambition. Plusieurs élus se sont ainsi interrogés sur la pertinence de ces réformes en l’absence de ressources en adéquation avec les nouvelles responsabilités des différents niveaux de collectivité. C’est pourquoi vos rapporteurs appellent de leurs vœux l’établissement d’un pacte financier entre l’État et les collectivités territoriales, pluriannuel, destiné à fixer un cadre de financement donnant plus de visibilité aux territoires, et soutenant l’investissement local, objectif indispensable pour maintenir le dynamisme territorial.

Préconisation n° 3 : proposer un pacte financier État/Collectivités territoriales permettant de fixer un cadre de financement pluriannuel des territoires et de soutenir l’investissement local.

Au terme de ses travaux, la mission exprime sa profonde gratitude aux personnes qu’elle a rencontrées, qui lui ont accordé de leur temps. Leurs observations, leurs requêtes, leurs regrets mais aussi leurs projets, leurs actions au service de leur territoire ont puissamment contribué aux conclusions aujourd’hui présentées.

Vos rapporteurs espèrent que les préconisations de la mission participeront utilement au renforcement et à la vitalité du développement territorial et de la démocratie locale. C’est à tout le moins l’esprit dans lequel ils ont travaillé.

I. Le renforcement des régions et des intercommunalités

Les réformes initiées en 2012 visaient à renforcer l’efficacité de l’action publique de notre pays « pour améliorer la compétitivité de ses entreprises, renforcer les solidarités entre ses territoires, ses générations » 2 et, à cette fin, proposaient « d’ (en) identifier clairement les échelons pertinents » 2.

Métropoles et régions étaient désignées à travers les deux premiers projets de loi déposés sur le Bureau du Sénat pour constituer les fers de lance de « la réforme de la décentralisation et de l’action publique engagée par le Gouvernement » : le premier « d’affirmation des métropoles », le second « de mobilisation des régions pour la croissance et l’emploi »3 .

Le renforcement de l’échelon régional se traduisait aussi par les regroupements opérés par la loi du 16 janvier 20154

afin de donner aux régions une « taille critique » en termes géographique, démographique et économique.

Ce mouvement s’est poursuivi avec l’affermissement du niveau intercommunal par la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République – dite loi NOTRe.

Qu’en est-il aujourd’hui, quinze mois après la mise en place des nouvelles régions et de la quinzième métropole – alors que la liste n’est pas close – et quelques semaines après celle des nouvelles intercommunalités ? Quels sont les moyens mis en œuvre pour réussir les réformes ? Quelles sont les ressources mobilisables ?

Les enseignements que vos rapporteurs ont pu retirer de leurs déplacements sur le terrain, leur permettent déjà d’établir un bilan nuancé des changements introduits dans l’organisation décentralisée de la République – des bouleversements pour nombre d’entre eux – qui commandent, à plusieurs titres, une réflexion indispensable pour clarifier certains pans de notre organisation locale et tracer les pistes pour plus de performance et de pertinence.

A. La région ou la recherche d’une collectivité à « visage humain »

1. La délicate conciliation entre proximité et efficacité de l’action publique régionale

La loi précitée du 16 janvier 2015 a diminué de vingt et une à douze le nombre de régions hexagonales, hors la Corse. Sept sont issues de la fusion d’anciennes régions, certaines recouvrant désormais un périmètre très vaste, ce qui a accentué, comme vos rapporteurs l’avaient relevé dans leurs deux précédents rapports, une hétérogénéité territoriale.

a) La nécessité de renforcer la territorialisation des services régionaux

La mise en œuvre des nouvelles régions représente, pour les présidents rencontrés par vos rapporteurs, un formidable défi, impliquant la remise à plat de l’ensemble des politiques publiques régionales, et la recherche d’une gouvernance inédite. Il s’agit, en effet, pour les élus régionaux, de construire une organisation ad hoc de leurs services, adaptée aux spécificités et aux défis d’une nouvelle collectivité territoriale, sur un périmètre étendu, qui allie à la fois efficacité et proximité. Cette recherche est d’autant plus indispensable au moment où les régions bénéficient d’un renforcement de leurs compétences dans un contexte de baisse des dotations de l’État.

C’est pourquoi les régions « fusionnées » ont consacré plusieurs mois à la définition d’un nouvel organigramme qui permette une répartition équilibrée des services dans les territoires, par la mise en place d’antennes régionales et une répartition des directions entre les anciens et l e nouveau chef-lieu de région. À travers cette nouvelle organisation administrative, il s’agit pour les régions d’apparaître comme des collectivités territoriales à la fois stratégiques et de proximité, permettant aux acteurs locaux de bénéficier d’une porte d’entrée aux services régionaux.

Les élus régionaux rencontrés par vos rapporteurs sont soucieux de présenter un visage « humain » de leurs nouvelles régions, afin d’éviter qu’elles n’apparaissent comme des « monstres technocratiques » éloignés des réalités du terrain. Le législateur a souhaité renforcer la vocation stratégique de la région ce qui nécessite une connaissance précise des territoires, connaissance rendue d’autant plus indispensable que l’hétérogénéité territoriale s’est renforcée, d’où l’importance accordée à une organisation administrative présente sur l’ensemble des territoires d’une région.

L’exemple de la région Grand Est

b) Les prémices d’un dialogue ouvert avec les acteurs locaux La recherche d’une proximité avec les territoires passe également par un dialogue permanent entre la région et les acteurs locaux. La loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles – dite loi Maptam – a institutionnalisé les conférences territoriales de l’action publique (CTAP).

Cette conférence peut débattre et rendre des avis sur tous les sujets relatifs à l’exercice de compétences et à la conduite de politiques publiques nécessitant une coordination ou une délégation de compétences entre les collectivités territoriales et leurs groupements. Elle peut être saisie de la coordination des relations transfrontalières avec les collectivités territoriales étrangères situées dans le voisinage de la région. Présidée par le président du conseil régional, elle comprend des membres de droit et des membres élus 6.

Régions de France a établi un premier bilan de ces conférences organisées en 2016. Seules les collectivités uniques de Guyane et de Martinique ne les ont pas réunies tandis que les autres régions les ont convoquées entre une et trois fois. Les sujets abordés concernent prioritairement la mise en œuvre de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République – dite loi NOTRe -, en particulier les transferts de compétences entre départements et régions, l’avenir des agences départementales de développement économique et la définition des orientations des deux nouveaux schémas régionaux (schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires – SRADDET – et schéma régional de développement économique, d’innovation et d’internationalisation – SRDEII).

Plusieurs élus locaux ont émis de vives réserves quant à l’utilité de la CTAP : le nombre de ses membres la transformerait en une « grand-messe », certains y voyant une tribune de l’exécutif régional pour présenter les orientations de ses politiques et non un outil de dialogue efficace entre les élus locaux. Dans certaines régions, la CTAP a néanmoins permis aux élus locaux de définir des accords, en particulier en matière de transports scolaires entre départements et régions, ou pour la préparation du SRDEII.

Cet outil étant jugé peu opérationnel, les présidents de conseil régional organisent en parallèle des structures de dialogue informelles plus réduites, en particulier avec les présidents de conseil départemental, des métropoles et les maires des principales communes situées sur leur territoire, pour échanger sur des sujets précis, et au sein desquelles peuvent être prises des décisions de nature politique, ce que ne permettent pas les CTAP.

À travers les conférences ou des structures de dialogue plus informelles, les régions veulent démontrer leur capacité à coordonner les acteurs de leur territoire et les politiques publiques stratégiques dont elles ont la charge, notamment en matière d’aménagement du territoire et de développement économique. C’est le défi lancé aux nouvelles régions : être les chefs d’orchestre de leur territoire.

2. Un renforcement inabouti des compétences

a) La volonté des régions d’assumer pleinement leurs nouvelles compétences

Avec la promulgation de la loi NOTRe, les régions ont vu leurs compétences stratégiques en matière d’aménagement du territoire, d’économie et de mobilité se renforcer fortement.

Elles sont désormais compétentes en matière de transports non urbains, y compris scolaires, ce qui leur permet d’exercer une véritable compétence stratégique en maîtrisant toute la chaîne de transports hors agglomérations (gares routières, transports interurbains par cars, transports scolaires, transports à la demande, transports ferroviaires) et en assurant la complémentarité entre les différents modes de transport.

Elles sont également responsables sur leur territoire des orientations stratégiques en matière de développement économique et seules compétentes pour définir les régimes d’aides ainsi que pour décider de l’attribution des aides aux entreprises dans la région.

À l’initiative du Sénat, elles sont également compétentes en matière d’accompagnement vers l’emploi, même si l’ambition décentralisatrice initiale de notre assemblée n’a pas été finalement retenue par le Gouvernement et l’Assemblée nationale.

Les régions sont également chargées de l’élaboration de deux nouveaux schémas directeurs, prescriptifs, tendant à renforcer la cohérence des politiques publiques en matière d’aménagement du territoire et de développement économique sur le territoire régional.

Le schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET), issu d’une préconisation de votre commission des lois 7, a commencé à faire l’objet de réunions de concertation entre les régions et les collectivités concernées. S’agissant du schéma régional de développement économique, d’innovation et d’internationalisation (SRDEII), l’élaboration était bien avancée lors des derniers déplacements de vos rapporteurs. Du succès de ces deux nouveaux schémas, tant au niveau de leur élaboration que de leur mise en œuvre, dépendra la capacité des régions à coordonner et à impulser les forces vives régionales autour de projets régionaux sur leur territoire. L’un des facteurs du succès potentiel de l’application de ces deux schémas au niveau intercommunal réside dans la contractualisation entre la région et les EPCI, pour permettre une application de proximité des politiques publiques régionales adaptée aux réalités des territoires.

Comme l’a également montré l’un de vos rapporteurs lors du débat au Sénat sur la proposition de loi n° 587 (2015-2016) tendant à clarifier les conditions des délégations de compétences en matière de transports scolaires de notre collègue M. Bruno Sido 8, la plupart des régions ont souhaité exercer les compétences départementales de transports non urbains, incluant les transports scolaires, et ne pas les déléguer aux départements. Ce choix peut témoigner de la volonté des régions d’assumer pleinement leurs nouvelles compétences, et démontrer ainsi leur capacité à exercer des missions aussi bien stratégiques que de proximité.

b) La vocation des régions à être l’échelon stratégique en matière de développement économique et d’emploi

Le Sénat a souhaité renforcer la vocation naturelle des régions en matière d’emploi, à travers une régionalisation des politiques de l’emploi et l’attribution aux régions d’une compétence de coordination des acteurs du service public de l’emploi. L’objectif ainsi recherché était d’assurer une meilleure territorialisation des politiques d e l’emploi, sans méconnaître les apports dans ce domaine de la loi n° 2014-288 du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle, à l’emploi et à la démocratie sociale, qui a achevé le processus de régionalisation de la formation professionnelle engagé en 1983, sur certains champs relevant encore de l’État. Les régions sont désormais responsables de tous les champs de la formation professionnelle depuis le 1er janvier 2015.

Si les dispositions finalement adoptées n’ont pas été aussi ambitieuses, elles n’en démontrent pas moins la nécessité de renforcer la région en matière d’emploi et de développement économique, ces deux compétences étant intrinsèquement liées et complémentaires.

Ces deux compétences régionales devraient, aux yeux de vos rapporteurs, être élargies. Pour y parvenir, la coordination par les régions de l’ensemble du service public de l’emploi pourrait être expérimentée afin de répondre au mieux aux besoins des entreprises et des branches professionnelles. La région est en effet l’échelon le plus pertinent pour rapprocher les demandeurs d’emploi et les chefs d’entreprise par le décloisonnement des politiques de développement économique, de formation et d’emploi. C’est par ce biais que les régions pourront répondre aux besoins de chaque bassin d’emplois et lutter contre les inégalités infrarégionales.

Si la loi NOTRe prévoit une délégation de compétences, en faveur des régions, pour piloter et coordonner l’action de l’ensemble des acteurs du service public de l’emploi, il conviendrait, par le biais de l’expérimentation, de permettre aux régions volontaires de se saisir de cette compétence.

Ce renforcement indispensable de la compétence régionale en matière de développement économique et d’emploi inclut également la formation professionnelle, avec le transfert, à terme, de l’ensemble de la commande de formations des demandeurs d’emploi, afin de mieux répondre aux besoins des entreprises sur les territoires. Elle devrait également inclure la question des transports, les difficultés de mobilité étant un des freins à l’insertion sur le marché de l’emploi. Cette compétence intégrée permettra aux régions de définir des plans d’action cohérents avec leurs compétences de développement économique et de formation professionnelle.

Préconisation n° 4 : faire de la région l’échelon stratégique en matière de développement économique et d’emploi, ce qui inclut la coordination des acteurs concernés, la formation professionnelle et les transports.

c) Une nécessaire politique péréquatrice entre des territoires de plus en plus hétérogènes

Comme vos rapporteurs l’ont rappelé précédemment, les fusions de certaines régions ont accentué l’hétérogénéité territoriale de ces dernières.

Or, si le département est le garant de la solidarité territoriale, la région doit devenir celui de la péréquation, en apportant aux territoires concernés, outre une ingénierie territoriale évoquée précédemment, les moyens – humains, budgétaires et organisationnels – de contribuer à la dynamique régionale.

Vos rapporteurs estiment que la péréquation régionale et la péréquation départementale, incarnée notamment par la compétence de solidarité territoriale qui sera abordée plus loin, sont complémentaires et participent toutes les deux d’une politique de soutien de l’ensemble des territoires régionaux.

Cette péréquation nécessitera un rôle plus important des régions en matière d’ingénierie publique locale, à travers notamment leurs agences régionales.

3. La grande inconnue des réformes territoriales : les ressources des régions

Les transferts de compétences dont ont bénéficié les régions dans le cadre de la loi NOTRe ont été partiellement compensés par des ressources fiscales. La réforme de la taxe professionnelle en 2009-2010 puis la baisse des dotations de l’État depuis 2012 ont fragilisé l’ensemble des strates territoriales, les régions disposant de surcroît de recettes de fonctionnement moins dynamiques que celles des autres échelons locaux.

En matière de fiscalité, les régions ne disposent d’un pouvoir de taux que sur la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TCIPE) et sur la taxe sur les certificats d’immatriculation, qui ne représentent qu’une part très modeste du total de leurs ressources. Elles sont ainsi davantage exposées aux conséquences de la baisse des dotations de l’État. C’est pourquoi l’attribution d’une part plus importante de recettes fiscales dynamiques, correspondant au renforcement de leur rôle, en particulier en matière de développement économique, est une de leurs revendications fortes, dans le contexte de leur contribution au redressement des finances publiques.

Selon l’étude d’impact annexée au projet de loi initial à l’article 133 de la loi NOTRe, les charges afférentes au transfert des départements aux régions de la responsabilité des transports non urbains routiers (hors Île-de-France), y compris les transports scolaires, étaient évaluées à 3,6 milliards d’euros répartis comme suit : – 1,8 milliard d’euros au titre de la compétence d’organisation des transports scolaires (à 99 % des dépenses de fonctionnement) ; – 1,8 milliard d’euros au titre de l’organisation des autres transports non urbains (dont 15 % de charges d’investissement).

L’ordre de grandeur de ces montants correspond au quart du produit de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) transféré des départements aux régions, qui s’élève à 3,9 milliards d’euros en 2014 et 4,1 milliards d’euros en 2015.

C’est pourquoi, afin d’accompagner ces transferts de compétences en faveur des régions, l’article 89 de la loi n° 2015-1785 du 29 décembre 2015 de finances pour 2016 a porté la part de CVAE revenant aux régions de 25 % à 50 %. Corrélativement, la part revenant aux départements a été ramenée de 48,5 % à 23,5 %, à compter du 1er janvier 2017.

Or, malgré ce correctif et comme l’ont indiqué à vos rapporteurs l’ensemble des élus régionaux rencontrés, l’absence de dynamisme des ressources des régions pénalise ces dernières. Vos rapporteurs regrettent à cet égard l’absence du « troisième volet de la réforme » qui aurait dû compléter les lois Maptam et NOTRe : une loi de finances procédant à une refonte des ressources budgétaires et fiscales de chaque strate territoriale.

Ainsi, faute d’une telle loi, les réformes territoriales des cinq dernières années sont restées au milieu du gué entre, d’une part, une volonté affichée d’un renforcement des compétences régionales pour en faire des acteurs dynamiques au niveau européen et national, sans que, d’autre part, elles disposent des ressources pour assumer cette ambition. Plusieurs élus se sont en effet interrogés sur la pertinence de régions de taille européenne si ces dernières ne disposent pas de ressources dynamiques, en adéquation avec leurs nouvelles responsabilités : pour certains, elles apparaissent comme des « colosses institutionnels aux pieds budgétaires d’argile ».

B. Les paradoxes du paysage intercommunal rénové : une réforme à parfaire

Le renforcement des intercommunalités est un fil rouge des réformes territoriales selon leur principe général de regroupement des collectivités. Il s’est effectué à deux niveaux : d’une part, l’élargissement des périmètres par le relèvement du seuil démographique minimum de constitution des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre ; d’autre part, l’accroissement de leurs compétences.

Cette réforme a été menée à marche forcée et parfois opérée aux forceps, par la multiplication des fusions d’EPCI.

Les résultats sur le terrain sont donc contrastés, les conditions dans lesquelles les opérations ont été conduites les influençant : écoute et prise en compte des souhaits des élus, des demandes du terrain ou fusions imposées par le préfet sans que les élus réunissent les conditions nécessaires pour les amender.

La nouvelle carte de l’intercommunalité au terme de la révision des schémas départementaux de la coopération intercommunale

Les nouvelles intercommunalités ont été mises en place le 1er janvier 2017. Leurs bureaux ont été constitués. Restent de consistants chantiers à mener : la reprise des compétences des anciens EPCI et l’exercice des nouvelles compétences décidées par la loi NOTRe, opérations très complexes.

Aujourd’hui donc, il ne s’agit plus de regretter tel ou tel volet de la réforme, nous sommes dans le temps d’après. L’objectif, dans l’immédiat, est de veiller, dans l’application de la réforme, à limiter autant que faire se peut les blocages, à faciliter l’action des élus locaux et à leur offrir les moyens d’assurer le succès des projets locaux, un développement équilibré des territoires en organisant mieux les outils et en encourageant les coopérations.

Au-delà, s’impose une réflexion sur le paysage intercommunal qui apparaît brouillé et inachevé.

1. L’exigence démocratique par-delà les fusions

Les termes du problème sont désormais bien connus : l’élargissement conséquent des périmètres génère des risques pour la réalité d’une gouvernance partagée et pour le maintien de la proximité au sein des nouveaux groupements. Parallèlement, il n’est pas partout le garant de moyens financiers démultipliés, en raison d’importants déséquilibres entre les territoires en termes de ressources, d’infrastructures…

a) Fortifier le lien avec les communes

À Aurillac, le 22 septembre 2016, M. Gilles Combelle, maire de la commune nouvelle Le Rouget-Pers, s’inquiétait de la préservation de la proximité des élus dans les nouvelles intercommunalités, le groupement auquel appartient désormais sa commune – la communauté de communes Châtaigneraie cantalienne – couvrant une vaste superficie dont la traversée en voiture prend une heure trente.

Les élus municipaux, nous le savons, sont les mieux reconnus des administrés. Malgré le fléchage des candidats aux sièges communautaires sur les listes municipales, l’intercommunalité demeure encore trop peu identifiée. Or sa responsabilité dans la gestion locale s’amplifie. Il importe donc de préserver ce lien entre la population et ses élus et, à ce titre, la commune ne doit pas s’effacer derrière l’EPCI, ce qui est ressenti par certains comme sa « vassalisation », mais il lui revient d’en constituer le relais, le point d’appui.

Réussir cette alchimie entre les cellules de base de la démocratie locale et leur groupement est un facteur essentiel de la réussite du projet communautaire et du maintien du tissu local, en facilitant la compréhension des attentes du terrain comme de l’explication des décisions intercommunales aux administrés et la prise en compte des difficultés ou des besoins communaux.

Les premiers responsables de cet impératif démocratique sont naturellement les conseillers communautaires, ponts entre l’intercommunalité et ses communes membres.

Certains EPCI ont formalisé ces relations par la création de commissions, de conférences des maires pour associer tous les élus au projet intercommunal… M. Gérard Perochon, maire de la commune de Senillé-St-Sauveur (Vienne), assesseur de la commission départementale de la coopération intercommunale (CDCI), évoquait ainsi le 16 juin 2016, lors de sa rencontre à Poitiers avec vos rapporteurs, le projet de mettre en place un collège des maires dans la communauté d’agglomération de Châtellerault qui, au 1er janvier 2017, a accueilli trente-cinq nouvelles communes, quadruplant de ce fait son effectif.

C’est aussi l’association des élus municipaux à la construction de certains projets, à l’instar de la communauté d’agglomération de Blois pour l’élaboration de son plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi).

Ces initiatives sont à favoriser, communautés et communes ne devant pas s’opposer mais s’associer au service du développement du territoire. C’est un défi lancé aux nouvelles intercommunalités.

Dans cet esprit, vos rapporteurs proposent d’étendre aux EPCI à fiscalité propre de plus de trente communes – c’est-à-dire ceux dans lesquels le format du bureau ne permet pas d’associer tous les maires concernés – le dispositif spécifique aux métropoles9 en instituant dans toute communauté de communes, d’agglomération et urbaine comptant plus de trente communes une conférence communautaire réunissant sous la présidence du président de l’intercommunalité l’ensemble des maires des communes membres. Cette instance, régulièrement réunie, permettrait de débattre de tous les sujets impliquant les deux niveaux, de coordonner leurs actions, de concevoir des projets concourant à un développement harmonieux du périmètre intercommunal.

Préconisation n° 5 : généraliser à l’ensemble des EPCI à fiscalité propre de plus de trente communes le dispositif spécifique aux métropoles d’une conférence des maires réunissant régulièrement sous la présidence du président de l’intercommunalité l’ensemble des maires de ses communes membres.

Parallèlement, relève de l’initiative de l’exécutif communautaire l’organisation de réunions dans les communes membres pour exposer les projets de l’EPCI et recueillir les observations des administrés.

b) Assurer une gouvernance démocratique et inclusive

L’un des enjeux de la réussite de la révision des cartes intercommunales est de permettre à chaque délégué des communes de pouvoir participer effectivement à la conduite des projets intercommunaux.

Si cet impératif démocratique est aisément mis en œuvre dans les groupements à faible effectif communal, il en va tout autrement dans les EPCI rassemblant plusieurs dizaines de communes membres.

C’est une préoccupation très prégnante chez les élus rencontrés par vos rapporteurs qui s’en sont fait les porte-voix dès leur premier rapport d’étape : la crainte, dans ces grands ensembles, de rester sur le bord du chemin, à l’écart du processus décisionnel et donc l’impuissance à exprimer les besoins, les attentes, les difficultés de leur collectivité dans l’enceinte de l’intercommunalité à qui ont été transférées des compétences déterminantes pour leur développement ou tout simplement nécessaires au quotidien de leur population.

À l’inverse, certaines communes se sentent minorées au sein des grands ensembles, les règles encadrant la répartition des sièges communautaires ne permettant pas toujours de l’équilibrer au regard de leur poids démographique : en effet, si le respect du principe constitutionnel d’égalité devant le suffrage impose une proportionnelle démographique, le fondement de l’intercommunalité – groupement de communes – impose la représentation de la totalité de celles-ci par un siège au moins à l’organe délibérant de l’EPCI qui exerce en leur lieu et place certaines de leurs compétences, et aucune d’entre elles ne peut détenir plus de la moitié des sièges pour se conformer à l’interdiction de valeur constitutionnelle de toute tutelle d’une collectivité sur une autre.

En conséquence, au hasard de la composition des périmètres et en raison d’un nombre forcément limité de sièges, deux communes de quelques dizaines d’habitants pour l’une et de deux mille pour l’autre peuvent détenir chacune un siège, la première le plus souvent par l’attribution d’un siège de droit et la seconde par le jeu de la répartition proportionnelle démographique. Ces disparités de représentation, mentionnées par Mme Bénédicte Thiébaut, présidente de la communauté de communes du Grand Roye (Somme), peuvent perturber le fonctionnement démocratique de l’intercommunalité.

La loi enserrée par la jurisprudence constitutionnelle ne pourrait y remédier qu’au prix d’un accroissement déraisonnable de l’effectif du conseil communautaire, créant ainsi de nouvelles difficultés.

Reste aux élus à trouver les voies pour permettre à chacun de trouver une juste place au sein des organes intercommunaux. Les initiatives sont nombreuses.

La communauté de communes Cœur et Coteaux du Comminges (Haute-Garonne) a fusionné, contre l’opposition de plus de 80 % des 104 communes concernées, cinq communautés de communes aux territoires très différents. Son président, M. Loïc Leroux de Bretagne, a expliqué à vos rapporteurs que, pour tenter de conserver une dynamique territoriale, sa gouvernance reposait sur un maillage construit tant par les onze vice-présidents représentant les anciens territoires que par les vingt membres du bureau géographiquement répartis. Par ailleurs, des réunions continueront à être organisées sur le terrain.

La communauté d’agglomération du Pays Basque (Pyrénées-Atlantiques) illustre une autre problématique en raison de ses spécificités propres. Issu de la fusion des dix intercommunalités basques – deux communautés d’agglomération et huit communautés de communes -, le nouvel ensemble rassemble 158 communes et 295 970 habitants depuis le littoral atlantique à l’ouest jusqu’aux vallées pyrénéennes à l’est sur une superficie de 2 968 km2 présentant une densité démographique moyenne de 227,2 hab./km2 mais des écarts de 27 hab./km2 à 1 524 hab./km2 selon les territoires – urbains en bordure de l’Océan, ruraux et montagneux dans l’intérieur des terres.

Pour compenser les déséquilibres entre la population des communes et leur représentation au conseil communautaire – les communes des deux anciennes communautés d’agglomération (Côte Basque Adour et Sud Pays Basque) y détiennent 36 % environ des 233 sièges alors qu’elles constituent 64 % de la population totale de la nouvelle entité -, M. Jean-René Etchagaray, alors président du conseil des élus du Pays Basque, maire de Bayonne, aujourd’hui président de la communauté d’agglomération du Pays Basque, avait présenté à vos rapporteurs la réflexion en cours dans le cadre des travaux préparatoires à la mise en place de la nouvelle intercommunalité, conduits par le conseil des élus pour un pacte de gouvernance qui amenderait ces écarts. Adopté, celui-ci prévoit un double niveau d’exécutif : un conseil permanent de 69 membres et un conseil exécutif de 25 membres (le président de la communauté d’agglomération, 15 vice-présidents, 9 conseillers délégués) pour « équilibrer » la représentation démographique des communes côtières au sein de la gouvernance de l’EPCI.

Cet exemple démontre l’importance pour les élus de s’entendre pour conduire l’intercommunalité. Il y a, d’un côté, la loi et ses rigueurs sous la contrainte du respect des exigences constitutionnelles protectrices du processus démocratique et, de l’autre, la volonté des élus, soucieux de préserver les équilibres entre tous les membres du groupement, de créer les ressorts d’un fonctionnement harmonieux et inclusif de la communauté.

En tout état de cause, vos rapporteurs tiennent à rappeler que, quel que soit leur degré d’intégration, les EPCI à fiscalité propre sont des groupements de communes dans lesquels seule doit prévaloir la légitimité attachée à la catégorie constitutionnelle des collectivités territoriales. En conséquence, les communes constituent le cadre d’élection de leurs délégués à l’organe délibérant de l’intercommunalité.

Préconisation n° 6 : conforter la commune comme circonscription de base pour l’élection des conseillers communautaires et métropolitains.

c) Préserver une gestion de proximité

Les nouveaux EPCI résultant des multiples fusions prescrites par la révision des SDCI doivent régler la question de la proximité dans leur périmètre. Ne sont pas seulement concernées les intercommunalités à fort effectif communal mais également celles s’étendant sur de vastes superficies dans les territoires faiblement peuplés qui résultent du respect du seuil légal de constitution des communautés de communes. Parfois, les caractéristiques géographiques du territoire accentuent les difficultés. C’est pourquoi la fusion de la communauté d’agglomération de Chambéry avec la communauté de communes Cœur des Bauges (Savoie) qui en est séparée par des sommets montagneux et est à cheval sur trois bassins de vie, s’est réalisée contre l’avis de la très grande majorité des communes concernées qui réclamaient un délai de trois ans pour réfléchir à un projet de territoire commun.

Comment assurer au quotidien une gestion au plus près du terrain ? Cette préoccupation n’est certes pas nouvelle, de grandes intercommunalités préexistaient à la loi NOTRe. Mais celle-ci l’a amplifiée par le relèvement du seuil et sa mise en œuvre, encore plus, par les ambitions relevées ici et là dans les schémas départementaux de coopération intercommunale (SDCI) révisés. Vos rapporteurs ont constaté, lors de leurs déplacements, que les élus avaient anticipé ces difficultés et travaillé aux moyens de les résoudre.

Les expériences anciennes sont précieuses et pourront trouver à s’appliquer dans de nouveaux territoires. La libre administration des collectivités territoriales n’est pas un vain principe en la matière ! Les initiatives locales se sont multipliées dans les espaces « de liberté » laissés par le législateur ou en recourant aux outils que celui-ci a développés ces dernières années.

De nombreux exemples illustrent les solutions arrêtées pour déconcentrer l’organisation de l’EPCI : commissions géographiques, délégations de fonction aux membres de l’exécutif communautaire, structuration du périmètre communautaire en pôles territoriaux – le périmètre de Bordeaux Métropole a ainsi été divisé en quatre et celui de la Métropole européenne de Lille en huit -, territorialisation des services pour mieux connaître les spécificités du terrain et résoudre plus rapidement les difficultés du quotidien… Vos rapporteurs ont constaté lors de leurs déplacements que ce problème avait été anticipé par les élus qui échafaudaient les moyens d’y répondre des mois avant la mise en place des nouvelles cartes intercommunales.

Cependant, malgré les efforts consentis pour faire vivre ces nouveaux EPCI, ils jugent nécessaire d’organiser un dispositif à même de régler les difficultés résultant de fusions multiples, d’un périmètre trop vaste ou hétérogène, d’un effectif communal « démesuré »… Le plus expédient, selon eux, consisterait à confier à la CDCI la compétence de modifier le périmètre de l’intercommunalité XXL à l’initiative d’une majorité simple des communes concernées ou des communes représentant la moitié de la population totale. La légitimité de la CDCI réside dans le rôle que le législateur lui a confié dans la procédure d’élaboration du SDCI.

Préconisation n° 7 : prévoir la faculté, pour les intercommunalités « XXL », à la demande de la majorité des communes membres ou des communes représentant au moins la moitié de la population, de saisir la commission départementale de coopération intercommunale pour modifier leur périmètre.

2. Les dérives du fait métropolitain : un atout à terme pour le développement des territoires ?

Au 1er janvier 2017, la France comptait 15 métropoles 10 ; 7 autres devraient être créées au 1er janvier 201811 .

Dont acte. Une responsabilité supplémentaire pèse sur ces établissements, celle de conduire leur avenir avec leur environnement.

a) La prolifération des métropoles

Votre commission des lois puis le Sénat se sont vainement opposés à l’assouplissement des critères d’accès au statut métropolitain lors de l’examen du projet de loi relatif au statut de Paris et à l’aménagement métropolitain (devenu la loi n° 2017-257 du 28 février 2017).

La modification initiale de l’article L. 5217-1 du code général des collectivités territoriales permettait de créer quatre nouvelles métropoles – Dijon, Orléans, Saint-Étienne et Toulon. Finalement, trois autres demandes ont été satisfaites – celles de Clermont-Ferrand, Metz et Tours – et les aménagements nécessaires ont été apportés aux assouplissements déjà prévus.

Votre commission des lois et son rapporteur craignaient, non sans raison, un effet de domino. D’autres demandes, déjà, se profilent…

Il convient désormais de marquer un coup d’arrêt en réservant pour l’avenir le statut de métropole aux seuls espaces offrant un tissu urbanisé homogène et continu.

Préconisation n° 8 : limiter la création des métropoles aux seuls territoires très urbanisés en continu.

Il ne s’agit pas de contester les aspirations légitimes des postulants mais de les inscrire dans une réflexion globale sur l’aménagement du territoire et les conséquences de la métropolisation sur les espaces environnants.

La création de ces EPCI à fiscalité propre les plus intégrés a été conçue par la loi Maptam du 27 janvier 2014 pour « développer les potentialités des grandes agglomérations françaises »12 . À cette fin, elles ont été dotées des compétences jugées nécessaires, d’abord par transfert obligatoire des communes, puis par délégation du département, de la région et de l’État, pour disposer des leviers indispensables en matière d’aménagement, de mobilité, de logement, d’équipements et d’infrastructures…

Au-delà des atouts attendus et des bénéfices attachés à la labellisation, force est de constater que le consentement accordé aux demandes de passage en métropole n’a pas été précédé d’une analyse des conséquences en résultant. L’étude d’impact de la loi précitée du 28 février 2017 n’était à cet égard pas satisfaisante 13.

Or, au 1er janvier 2018, puisque telle est la date retenue pour la création des 7 nouveaux établissements, 22 métropoles constelleront l’hexagone. Leur densité sera particulièrement forte dans certains territoires : – 55 km séparent Metz et Nancy, 163 km Metz et Strasbourg ; – les distances sont de 63 km entre Saint-Étienne et Lyon, de 144 km entre Clermont-Ferrand et Saint-Étienne et de 167 km entre Clermont-Ferrand et Lyon ; – 116 km séparent Orléans et Tours ; – Toulon est éloignée de Marseille par 64 km et de Nice par 150 km.

Rapportée aux aires urbaines, la superficie des espaces dits « interstitiels » sera parfois réduite à néant ou très modeste.

Comment alors organiser la coexistence de ces agglomérations sans qu’elles se concurrencent de manière désordonnée et stérilement ?

Le réseau souhaité par l’État peut être un lieu de coordination.

b) La contractualisation État/métropoles et ses nécessaires prolongements

L’État a formalisé son appui à ces grandes agglomérations qu’il souhaite mettre en réseau, en organisant une conférence des métropoles – le C15 – et la signature d’un pacte entre les deux parties.

Le Pacte État-métropoles

c) La responsabilité des métropoles de rayonner au-delà de leurs frontières La métropolisation doit éviter d’« assécher » les territoires qui lui sont extérieurs, pour ne pas conduire à un appauvrissement et à une dévitalisation des espaces interstitiels. Personne n’y a d’ailleurs intérêt.

Quelle dynamique insuffler dans les espaces périphériques alors que les métropoles concentrent une grande partie des atouts économiques ? Une récente étude de France Stratégie 15 indique ainsi que « la métropolisation du développement économique est tirée par une tendance à la concentration géographique des emplois de cadres (…). Sur la période 2006-2013, les créations d’emploi se concentrent sur les aires urbaines de plus de 500 000 habitants » . L’étude ajoute que « les territoires dans la périphérie des métropoles apparaissent nettement moins dynamiques, en matière d’emplois, que les couronnes périurbaines » .

Les moyens accordés aux métropoles joints à leurs atouts naturels doivent donc conduire celles-ci à contribuer au développement de leurs territoires environnants. Non pas bien sûr par prescription de la loi mais en recourant aux nombreux outils qu’elle a progressivement déployés au service des collectivités, par la coordination des actions, le conventionnement, la mise en commun de projets…

L’État a – semble-t-il – pris la mesure du risque latent si les métropoles se repliaient à l’intérieur de leurs limites territoriales.

Le pacte initié le 6 juillet 2016 encourage en conséquence les coopérations entre les métropoles et leur environnement – espaces périurbains de leurs couronnes périphériques, petites et moyennes villes -, espaces ruraux proches, qui sont inscrites parmi les actions prévues pour ses déclinaisons par territoire (cf. supra ).

L’enjeu est de sortir de la dualité rural/urbain, et de permettre l’émergence « d’archipels de développement » qui irriguent les territoires, comme le propose M. Jacques Levy, professeur et chercheur en géographie et urbanisme. Ainsi, il incombe aux responsables politiques de promouvoir une approche novatrice des relations entre les structures métropolitaines et les espaces ruraux : renforcer la dynamique des territoires ruraux et accentuer les synergies entre zones rurales et zones urbaines. Cela passe par une logique de coopération entre les territoires plutôt qu’une compétition clivante.

Des métropoles se sont saisies de ce sujet au moyen de la constitution de pôles métropolitains créés par la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales et modifiés par la loi Maptam du 27 janvier 2014. Il s’agit, rappelons-le, d’établissements publics regroupant sur une base volontaire des EPCI à fiscalité propre dont un comptant plus de 100 000 habitants 16, « en vue d’actions d’intérêt métropolitain, afin de promouvoir un modèle d’aménagement, de développement durable et de solidarité territoriale »17 . Ils sont à ce jour au nombre de dix-sept.

Le pôle du Pays de Brest, créé en 2012, regroupe la métropole et six communautés de communes du Finistère. Il a développé une activité d’ingénierie et travaille sur le développement économique, l’aménagement de l’espace (SCoT, politiques foncières), la promotion de la culture, les infrastructures et les services de transport.

Si cet instrument peut se révéler fécond, ses promoteurs doivent cependant veiller à l’inscrire dans le paysage local pour qu’il complète les actions conduites par les autres niveaux de collectivités. En particulier, il ne doit pas entraver la compétence de la région en matière d’aménagement au risque de déséquilibrer le développement du territoire régional.

Des élus encouragent les autres communautés à s’organiser pour « peser » face à la métropole, tel M. Philippe Plisson, député, rapporteur général de la CDCI, maire de Saint-Caprais-de-Blaye et président de la communauté de communes de l’Estuaire (Gironde), rencontré à Bordeaux le 17 juin 2016, qui évoquait en ce sens des projets de son territoire en matière de déplacement et de tourisme.

Le défi, pour les collectivités, est donc de s’organiser sans empiéter, par l’intermédiaire de ces outils de coopération, sur la responsabilité de la région.

d) Le tandem département/métropole : un dispositif au milieu du gué

L’articulation entre le département et la métropole a été renforcée par la loi NOTRe du 7 août 2015 : désormais, la métropole doit exercer sur son périmètre trois groupes de compétences du département, en ses lieu et place ou par délégation, parmi les neuf offerts au conventionnement :

– attribution des aides au titre du fonds de solidarité pour le logement ;

– missions confiées au service public départemental d’action sociale ;

– adoption, adaptation et mise en œuvre du programme départemental d’insertion ;

– aide aux jeunes en difficulté ;

– actions de prévention spécialisée auprès des jeunes et des familles en difficulté ou en rupture avec leur milieu ;

– personnes âgées et action sociale ;

– tourisme, culture, construction, exploitation et entretien des équipements et infrastructures sportifs ; – construction, reconstruction, aménagement, entretien et fonctionnement des collèges ; – gestion des routes du domaine public routier départemental.

La conséquence d’un défaut de conventionnement dans les deux années suivant la création de la métropole est sévère : la totalité de ces compétences, à l’exception de celle portant sur les collèges, est transférée de plein droit à la métropole.

Le bilan des conventions signées entre les métropoles et leur département 18 permet d’identifier plusieurs constantes.

En premier lieu, dans tous les cas, un accord est intervenu entre métropole et département, même si parfois les négociations ont été difficiles.

Le plus souvent, la convention a porté sur trois ou quatre compétences, le plus fréquemment l’aide aux jeunes en difficulté, l’attribution des aides du fonds de solidarité pour le logement, les actions de prévention spécialisées auprès des jeunes et des familles en difficulté et la gestion des routes. Bordeaux Métropole et le département de la Gironde ont ainsi retenu la voirie, le tourisme et l’aide aux jeunes en difficulté.

L’exemple du Nord

L’organisation de ce binôme souffre d’inachèvement : la métropole aspire une partie des compétences du département dont le périmètre se réduit finalement à la partie non urbaine de son territoire. Le poids de la métropole peut être localement très lourd. La MEL en est un exemple puisqu’elle « héberge » 1,2 million des 2,5 millions d’habitants du département du Nord. Quelle cohérence de l’action publique, quels moyens, quelle articulation avec le territoire métropolitain ? Quel avenir pour les espaces interstitiels ?

Le reproche qui peut être adressé à la multiplication des métropoles est de ne pas s’être insérée dans une réflexion générale et préalable sur les conséquences de la réorganisation administrative locale pour les territoires non métropolitains. Or, cette réflexion est nécessaire pour préserver la solidarité et contribuer à la dynamique territoriale globale.

Que deviendra la collectivité départementale lorsqu’une partie de ses compétences aura été aspirée par la métropole ?

Le département pourrait être cantonné aux espaces moins dynamiques de son périmètre alors qu’il est doté de moyens généralement inférieurs à ceux des métropoles. Comment dès lors organiser le territoire départemental pour éviter de le fracturer ? Rencontré le 23 septembre 2016, M. Jean-Yves Gouttebel, président du conseil départemental du Puy-de-Dôme, partageait cette inquiétude alors que se profilait l’aspiration de Clermont-Ferrand à devenir métropole. Il redoutait déjà une opposition en résultant entre les espaces urbains et ruraux de son département et le risque supplémentaire que les compétences les plus lourdes pèsent sur celui-ci au choix de la métropole, ce que réfutait le maire de Clermont-Ferrand, M. Olivier Bianchi, par ailleurs président de la communauté d’agglomération Clermont Communauté. Pour lui, le projet métropolitain est un projet vital pour le département du Puy-de-Dôme.

Les collectivités et EPCI doivent donc s’organiser pour coordonner leurs actions, mettre en place une complémentarité entre les interventions du département et celles de la métropole qui a tout intérêt, pour son dynamisme propre, à la dynamisation des espaces qui l’environnent.

Cette exigence dépasse le cadre des métropoles. Au-jourd’hui, les contraintes enserrant la gestion locale comme le but ultime de celle-ci – assurer le développement et l’aménagement du territoire en favorisant son attractivité et sa vitalité tout comme la préservation des services publics – doivent inciter les collectivités à coopérer. Ce constat rejoint l’observation de Mme Marie-Christine Dokhélar, préfète de la Vienne, le 16 juin 2016 lors du déplacement de vos rapporteurs à Poitiers. Le rural et l’urbain ont un destin lié ; leur développement doit être mené de pair.

Dans ce cadre, au regard des atouts du périmètre métropolisé et des conséquences en résultant pour les territoires périphériques, vos rapporteurs proposent de créer un mécanisme de compensation financière à même d’assurer aux départements d’implantation de la métropole les moyens nécessaires à l’exercice de sa compétence de solidarité territoriale.

Préconisation n° 9 : lorsqu’une métropole est incluse dans le territoire d’un département, prévoir un mécanisme de compensation financière permettant à celui-ci de continuer à assumer la solidarité territoriale sur l’ensemble de son territoire.

3. Un paysage institutionnel brouillé à refonder

Les nouvelles cartes intercommunales révèlent un « affadissement » des différentes catégories d’EPCI à fiscalité propre entre communautés urbaines rurales – 111 des 144 communes du Grand Reims ont une population de moins de 1 000 habitants -, communautés de communes parfois plus peuplées que certaines communautés d’agglomération, affaiblissement de ce dernier concept… Les métropoles elles-mêmes peuvent être partiellement rurales : pour moitié du périmètre à Bordeaux comme à Lille.

L’honnêteté oblige à reconnaître que cet état de fait ne résulte pas uniquement des dernières réformes. Il est aussi le résultat des dérogations ponctuelles, successivement votées depuis longtemps par le législateur, aux dispositifs qu’il avait initialement fixés, ce sans vision d’ensemble et, le plus souvent, pour des motifs financiers – le montant de la dotation d’intercommunalité par habitant dépendant de la catégorie de l’EPCI : 30 euros pour les communautés de communes, 45 euros pour les communautés d’agglomération et 60 euros pour les communautés urbaines et métropoles.

L’exemple des critères de constitution des communautés d’agglomération est particulièrement expressif : le droit commun exige un ensemble de plus de 50 000 habitants autour d’une ville-centre de 15 000 habitants. Cependant, ces seuils sont assortis de cinq exceptions pérennes tenant, selon les cas, au chef-lieu du département, à la commune la plus peuplée, à la population de l’ensemble et complétés, dans un passé proche mais aujourd’hui révolu, de deux dérogations temporaires, la seconde prenant en compte la présence de communes littorales… De son côté, le statut de communauté urbaine, après avoir profité aux districts urbains qui, lors de la suppression de ce dispositif, ont pu y accéder grâce à une loi du 30 décembre 199519 , a été récemment ouvert aux chefs-lieux des anciennes régions fusionnées et qui ont perdu cette qualité dans la nouvelle carte régionale.

Un rapide survol de la liste des EPCI à fiscalité propre au 1er janvier 2017 permet de constater le brouillage des notions et les dérives résultant des regroupements.

Des communautés de communes comptent 55 874 habitants (Pays de Valois), 59 181 habitants (Haut Bugey), 66 832 habitants (Caudrésis et Catésis), 103 621 habitants (Flandre intérieure) et leurs villes-centres respectivement 15 221 habitants (Crépy-en-Valois), 23 085 habitants (Oyonnax), 15 270 habitants (Caudry), 22 256 habitants (Hazebrouck).

Les sept communautés d’agglomération les moins peuplées comprennent une population de 37 311 habitants (Bar-le-Duc-Sud Meuse), 35 975 habitants (Espace communautaire Lons Agglomération), 34 310 habitants (Vesoul), 33 174 habitants (Foix-Varilhes), 32 325 habitants (Val d’Europe Agglomération), 30 461 habitants (Grand Verdun) et 29 912 habitants (Grand Guéret). Si quatre de leurs villes-centres remplissent le critère démographique exigé initialement par la loi (Vesoul, 16 369 habitants ; Bar-le-Duc, 16 491 habitants ; Lons-le-Saunier, 18 151 habitants ; Verdun, 19 605 habitants), les trois autres ne satisfont à aucun des deux seuils démographiques de droit commun. En revanche, certaines communautés d’agglomération sont plus peuplées que des communautés urbaines ou des métropoles, telles Roissy Pays de France et ses 349 490 habitants ou Béthune-Bruay, Artois-Lys Romane (281 951 habitants).

La communauté urbaine d’Alençon, créée en 1996, rassemble 58 919 habitants. Pour mémoire, le critère exigé par l’article L. 5215-5 du code général des collectivités territoriales pour la population totale d’une communauté urbaine s’est aujourd’hui arrêté à plus de 250 000 habitants (loi Maptam précitée du 27 janvier 2014) après s’être progressivement abaissé depuis la loi « Chevènement » du 12 juillet 199920 qui l’avait fixé à plus de 500 000 habitants jusqu’à la loi précitée du 16 décembre 2010 qui avait retenu 450 000 habitants. Les deux dernières modifications résultaient de la création des métropoles afin d’établir une gradation de l’agglomération entre l’une et l’autre de ces catégories.

Les métropoles de Brest et du Grand Nancy comptent respectivement 212 998 et 260 665 habitants mais elles remplissent d’autres critères fixés par le législateur tenant aux zones d’emplois et aux fonctions de commandement stratégique de l’État ainsi qu’aux compétences exercées.

Il importe aujourd’hui de tout remettre à plat pour réintroduire de la cohérence dans un domaine construit sur une logique intégratrice croissante.

Finalement, au regard des efforts qui ont été déployés par certaines agglomérations pour atteindre les seuils démographiques légaux, lesquelles se caractérisent aujourd’hui par la ruralité d’une partie de leur territoire, cette condition de population apparaît moins pertinente que des critères tenant aux spécificités caractérisant la catégorie d’EPCI pour permettre à l’intercommunalité de mettre en œuvre son projet sur un périmètre cohérent. Dans le contexte nouveau de notre organisation décentralisée marquée par l’apparition de plus grandes régions et intercommunalités, celles-ci ne sont plus seulement des territoires de mutualisation mais aussi le lieu de construction stratégique de leur développement et de déploiement de services publics à destination des habitants. Il y aurait certainement matière à compléter les conditions démographiques de constitution de chacun de ces EPCI par des critères fondés sur leur vocation en matière d’aménagement de leur périmètre.

Par ailleurs, vos rapporteurs proposent de refondre le dispositif de la dotation d’intercommunalité en supprimant la correspondance de son montant avec les catégories d’EPCI à fiscalité propre, d’une certaine manière à l’image de la dotation de compensation, calculée sur la base de la population et du coefficient d’intégration fiscale.

Un dispositif commun à toutes les intercommunalités permettrait plus justement de calculer le montant de la dotation en tenant compte des compétences exercées, des charges de centralité et de ruralité, de la population, du nombre des communes regroupées, voire de la superficie totale du périmètre.

Préconisation n° 10 : réformer la dotation d’intercommunalité en substituant au montant uniforme par catégories d’EPCI à fiscalité propre des critères fondés sur les caractères propres de l’intercommunalité, indépendamment de la catégorie à laquelle elle appartient : population ; charges de centralité et de ruralité ; degré d’intégration.

II. La capacité d’adaptation des départements et des communes aux nouvelles contingences locales

A. Les départements confortés : pour combien de temps ?

1. Un projet de suppression des départements pour des économies imaginaires

Dans l’objectif d’une disparition des conseils départementaux à l’horizon 2021, le projet de loi initial portant nouvelle organisation territoriale de la République proposait un transfert des principales compétences départementales – routes et infrastructures, transports non urbains, y compris scolaires, gestion des collèges et des ports départementaux – aux régions. Il prévoyait aussi, en cas de présence d’une métropole dans un département, un transfert obligatoire à son profit de ces mêmes compétences sur son territoire.

Les débats parlementaires ont mis en exergue la difficulté d’opérer ces transferts, d’autant qu’aucune étude d’impact sérieuse n’a permis d’apprécier les économies espérées de ces transferts, malgré les évaluations fantaisistes de certains membres du Gouvernement de l’époque.

Enfin, les régions comme une grande majorité de présidents d’intercommunalité ne souhaitaient pas exercer les compétences sociales des départements.

Si l’objectif était clair – supprimer les départements – les modalités n’avaient pas été sérieusement étudiées.

Après des débats parfois très vifs, ont été transférés à la région la gestion des transports non urbains, y compris scolaires, ainsi que les ports départementaux. En revanche, les départements ont conservé la gestion des infrastructures routières (excepté sur le territoire des métropoles pour lesquelles le transfert est obligatoire depuis le 1er janvier 2017) et des collèges.

2. Les départements face au défi des grandes régions et des métropoles

Les évolutions institutionnelles et budgétaires récentes et les relations des départements avec les régions et les métropoles rendent récurrentes la question de leur avenir.

a) Des relations parfois tendues avec les régions

Dans leurs relations avec les régions, les départements peuvent être classés en deux catégories : – ceux qui souhaitent se désengager des compétences que la loi a désormais confiées aux régions, y compris en matière de développement économique, pour se concentrer sur leurs compétences obligatoires ; – ceux qui, au contraire, refusent de se désengager d’un certain nombre de leurs anciennes compétences.

L’affirmation des départements face aux grandes régions passe incontestablement par une définition plus précise de leur vocation en matière de solidarité territoriale. L’imprécision des contours de cette compétence est parfois à l’origine de tensions entre élus locaux, notamment départementaux et régionaux, les seconds estimant qu’elle empiète sur leur compétence en matière d’aménagement du territoire.

b) Les métropoles : un danger pour les départements ?

Quant aux métropoles, leur multiplication, évoquée précédemment, soulève la question de la généralisation du modèle lyonnais, avec l’absorption du département par la métropole sur le territoire de cette dernière. Jusqu’à présent, aucun président de métropole n’a souhaité recourir à cette formule. Au contraire, les présidents de métropole contractualisent avec les présidents de conseil départemental pour la mise en œuvre de projets en faveur des territoires « interstitiels », afin que la richesse attendue de la métropole puisse irriguer les territoires voisins, et participer ainsi à la politique de solidarité territoriale des départements.

Toutefois, il n’est pas certain que la montée en puissance des métropoles, dans les prochaines années, ne s’accompagne pas d’une disparition progressive des départements sur leur territoire, reléguant ces derniers aux territoires ruraux ou « interstitiels », c’est-à-dire exclus ou éloignés de la dynamique des métropoles.

Ce schéma n’est pas une simple fiction : comme vos rapporteurs ont pu le constater à Montpellier, le désaccord entre le président de Montpellier Méditerranée Métropole et celui du conseil départemental de l’Hérault reflète les divergences d’appréciation du rôle de chaque collectivité : selon le premier, le département n’a plus de compétences sur le territoire de la métropole, y compris en matière de compétences partagées (culture, tourisme, sport, éducation populaire et promotion des langues régionales) tandis que le second estime que le département demeure compétent sur l’ensemble du territoire départemental, y compris sur celui de la métropole. Cette querelle pourrait, à l’avenir, se généraliser dès lors que les métropoles auront atteint un « rythme de croisière ».

À l’exception de la métropole de Montpellier, aucune métropole n’a souhaité bénéficier de l’intégralité des compétences départementales permises par la loi. Il pourrait s’agir d’une forme d’attentisme de la part des élus métropolitains, préférant se concentrer dans un premier temps sur l’exercice de leurs compétences obligatoires avant d’envisager, à plus ou moins long terme, un renforcement de leurs missions en assumant celles des départements. Les prochaines années permettront de répondre à cette question.

Néanmoins, vos rapporteurs ne sont pas convaincus par l’opportunité d’une généralisation du modèle lyonnais. Il n’est pas certain qu’il soit adapté à l’ensemble des territoires, en particulier pour ceux comportant une métropole n’ayant pas une envergure européenne. En revanche, pour celles de Lille, Strasbourg, Bordeaux ou Marseille, par exemple, ce modèle pourrait apparaître plus pertinent.

Pour cela, devra être établi, dans les prochaines années, un bilan de l’impact de la création de la métropole lyonnaise tant sur son territoire que sur les territoires périphériques.

Une dernière question altère aujourd’hui les relations entre les métropoles et les départements : le montant et les modalités de compensation des transferts de compétences départementales aux métropoles. Notre ancien collègue, M. Jean-René Lecerf, président du conseil départemental du Nord, a indiqué à vos rapporteurs que la loi Maptam prévoyait une compensation sur la base d’une dotation en fonctionnement, conduisant ainsi les départements à réduire leurs capacités d’autofinancement et d’investissement. La loi NOTRe renvoie à une loi de finances la détermination des modalités des transferts de compétences mais aucune disposition ayant cet objet n’a encore été examinée par le Parlement. Vos rapporteurs formulent le vœu qu’une telle loi puisse permettre un débat parlementaire sur cette délicate question et ainsi apaiser les relations entre collectivités.

3. Les départements : caisse de résonance des projets des territoires

La redynamisation des communes rurales ainsi que des villes petites et moyennes est une compétence qui relève nécessairement des départements. Ils disposent de l’ingénierie territoriale suffisante pour répondre aux besoins des élus de ces territoires.

En effet, malgré l’élargissement des intercommunalités, l’échelle départementale reste pertinente pour la structuration d’une offre d’ingénierie opérationnelle à destination des collectivités situées sur leurs territoires. Beaucoup de départements ont d’ailleurs mis en place des plateformes départementales d’ingénierie qui démontrent leur maturité en matière de coopération technique entre collectivités.

Pour que le département joue pleinement ce rôle, il est nécessaire que sa compétence en matière de solidarité territoriale comprenne clairement la redynamisation des communes rurales ainsi que des villes petites et moyennes. Le conseil départemental est et doit continuer à être la caisse de résonance des préoccupations et des projets des territoires.

Préconisation n° 11 : préciser que la « solidarité territoriale » dont sont chargés les départements comprend la redynamisation des communes rurales ainsi que des villes petites et moyennes.

B. Les contours de la carte communale : le développement sous contrainte des communes nouvelles

1. Un regroupement de communes sans précédent

Le constat est ancien et partagé : la France se caractérise par le nombre élevé de ses communes, égal à la moitié de celui de l’ensemble des États de l’Union européenne, et une part importante de celles ayant une population inférieure à 1 000 habitants. C’est ce qui a contribué au développement de l’intercommunalité à fiscalité propre, dès 1992, pour permettre la mutualisation de la gestion de compétences stratégiques, la seule gestion communale ne pouvant pas répondre à tous les enjeux.

La deuxième révision générale de la carte intercommunale, prévue par la loi NOTRe, a encouragé les élus municipaux à disposer de communes fortes au sein d’intercommunalités plus grandes et plus intégrées. Au sein de conseils communautaires pléthoriques, les communes souhaitent peser dans les projets intercommunaux et non pas se voir imposer des décisions qu’elles ne désirent pas. Vos rapporteurs ont pu constater la crainte d’une « vassalisation » des communes à l’intercommunalité.

C’est pourquoi se développe la fusion de communes, donnant naissance aux « communes nouvelles ». Celles-ci succèdent aux communes « dites Marcellin » au succès très relatif. Bien que le dispositif ait été mis en place par la loi précitée du 16 décembre 2010, c’est la loi n° 2015-292 du 16 mars 2015 relative à l’amélioration du régime de la commune nouvelle, pour des communes fortes et vivantes, dite loi « Pélissard », qui a stimulé la fusion de communes avec plusieurs dispositions budgétaires et de gouvernance permettant de faciliter le regroupement de communes.

Selon les données de l’Association des Maires de France (AMF), en 2015 et en 2016, 1 760 communes ont fusionné pour donner naissance à 517 communes nouvelles (317 en 2015 et 200 en 2016). Elles comptent une population de 1,8 million d’habitants et regroupent en moyenne 3,4 communes et 3 461 habitants (contre 3,42 et 3 501 habitants en 2015). La majorité des communes nouvelles est composée de deux communes historiques (en 2016, elles représentaient 54,4 % des communes nouvelles créées). On assiste néanmoins à des agrandissements de communes nouvelles, comme en témoigne l’exemple de la commune nouvelle de Valencisse (Loir-et-Cher), issue en 2015 du regroupement de Molineuf et d’Orchaise, et qui s’est agrandie au 1er janvier 2017 avec l’intégration de Chambon-sur-Cisse.

En 2016, la plus grande commune nouvelle créée, en nombre d’habitants, est Annecy (Haute-Savoie) avec 126 000 habitants, suivie de Cherbourg-en-Cotentin (Manche, 83 971 habitants). La commune nouvelle la plus importante en nombre de communes regroupées reste Livarot-Pays-d’Auge (Calvados), avec 22 communes regroupées, suivie de Souleuvre-en-Bocage (Calvados) et La Hague (Manche) (19 communes chacune). La plus petite commune nouvelle reste Val-d’Oronaye (Alpes-de-Haute-Provence), avec 123 habitants.

Sur le plan géographique, les communes nouvelles sont concentrées dans les régions dont la culture d’association était déjà très forte. Alors que les premières créations de communes nouvelles étaient limitées géographiquement – 29 départements, début 2016, ne comptaient aucune commune nouvelle, la grande majorité étant concentrée en Normandie et le Maine-et-Loire qui en regroupaient 47 % -, désormais, seuls 19 départements ne comptent aucune commune nouvelle, concentrés autour du pourtour méditerranéen (hormis l’Aude), les départements franciliens (hormis la Seine-et-Marne), la Corse et les outre-mer.

2. La fusion : une question de survie

La multiplication des communes nouvelles est d’abord liée à un contexte qui impose une fusion de communes avec, d’une part, la baisse des dotations de l’État aux collectivités territoriales, d’autre part, l’élargissement des périmètres de certaines régions et le relèvement du seuil de constitution des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, enfin, la menace qui a pesé pendant plusieurs mois sur l’avenir du département, à l’origine d’inquiétudes notamment chez les maires ruraux. Ainsi, pour beaucoup de communes, la fusion apparaît comme une question de survie, en raison des contextes budgétaire contraint et institutionnel mouvant dans lesquels elles évoluent.

En plus de ce contexte d’incertitude, d’autres facteurs concourent à la multiplication des communes nouvelles. Vos rapporteurs renvoient à leurs deux précédents rapports pour leur présentation ainsi qu’au rapport de nos collègues Mme Françoise Gatel et M. Christian Manable 21.

Les incitations financières ont favorisé cette évolution institutionnelle. Mais d’autres bénéfices financiers sont attendus, en particulier en matière de mutualisation, qui permet de suppléer la diminution des dotations de l’État. Par ailleurs, les communes nouvelles peuvent, à travers une utilisation plus rationnelle de leurs moyens, s’adapter plus facilement aux nouvelles demandes de services et d’équipements de leurs habitants, tout en préservant un lien de proximité auquel sont attachés nos concitoyens.

Mais au-delà de ces incitations, le succès d’une commune nouvelle tient avant tout à la volonté des élus locaux de lier leurs communes dans un avenir commun, autour d’un projet de territoire partagé. Une marge d’appréciation a été laissée aux élus locaux pour recourir aux communes nouvelles, sans contrainte de la part de l’État. L’exemple de la commune nouvelle de Val-de-Moder (Bas-Rhin), issue du regroupement des communes historiques de Pfaffenhoffen, de La Walck et d’Uberach, avec une population de 5 000 habitants, en témoigne : les élus n’ont pas souhaité conserver le nom d’une des communes historiques, pour éviter tout sentiment d’absorption d’une commune par une autre, et ont privilégié une nouvelle appellation de la commune nouvelle. Ce choix a contribué, selon les élus rencontrés par vos rapporteurs, à apaiser les relations pour la préparation de la fusion.

Bien que la fusion de communes s’effectue dans un contexte parfois contraint, leur bilan plutôt positif souligne l’importance, pour les élus locaux, de disposer d’un droit souple et de leur laisser la plus grande latitude pour définir l’architecture institutionnelle la plus adaptée aux spécificités de leur territoire. Ceci témoigne de la nécessité, pour le législateur, de proposer aux élus de terrain une boîte à outils destinée à mettre en œuvre leurs projets plutôt que de leur imposer un cadre prédéfini : chaque territoire doit être en mesure de choisir et de construire le cadre institutionnel le mieux adapté aux projets définis localement.

3. Des difficultés persistantes à ne pas minorer

Il convient toutefois de ne pas minorer les difficultés rencontrées par les élus locaux. Celles-ci sont de plusieurs ordres et souvent liées aux spécificités locales. On en citera deux : les relations entre la commune nouvelle et l’intercommunalité à laquelle elle appartient, d’une part, la représentativité des élus des communes déléguées, particulièrement après 2020, d’autre part.

a) Des relations parfois difficiles avec l’intercommunalité

L’agrandissement du périmètre intercommunal et l’extension des compétences obligatoires des EPCI à fiscalité propre soulèvent la question de la proximité d’exercice de certaines compétences.

Les élus communaux regrettent que le renforcement de l’intercommunalité s’accompagne du transfert de compétences communales, transformant les communes en « coquilles vides ». Ce constat renforce chez certains élus municipaux le sentiment d’une « subordination » des communes envers l’intercommunalité mais également, notamment en milieu rural, d’une perte d’identité des communes et de leurs habitants, la peur d’un déclassement, en raison de leur éloignement aux services publics. Cette perte de proxi mité est d’autant plus mal vécue dans un contexte d’agrandissement des régions et des intercommunalités.

Or certaines compétences communales ne peuvent être transférées au niveau intercommunal en raison de la proximité que réclame leur exercice. À cet égard, vos rapporteurs partagent les propos de Mme Christine Pires Beaune, députée du Puy-de-Dôme, selon laquelle « la clause de bon sens doit prévaloir et l’EPCI doit laisser à la commune nouvelle les compétences de proximité, en privilégiant le principe de subsidiarité »22 .

La commune nouvelle d’Annecy constitue un exemple réussi de répartition des compétences entre l’intercommunalité et la commune nouvelle. La communauté d’agglomération d’Annecy, qui regroupait 12 communes et une population de 145 579 habitants au 1er janvier 2017, s’est regroupée, dans le cadre de la dernière révision générale de la carte intercommunale avec quatre communautés de communes, donnant ainsi naissance à la communauté d’agglomération de Grand Annecy Agglomération, qui réunit 34 communes et 205 000 habitants. Avant la constitution de Grand Annecy Agglomération, la communauté d’agglomération d’Annecy avait bénéficié du transfert de la part des communes de nombreuses compétences dites « de proximité », telles que le sport ou la culture. S’est ensuite posée la question, dans la nouvelle communauté d’agglomération, du maintien de ces compétences au niveau intercommunal. Pour assurer la gestion des équipements relevant de ces compétences qui ont un rayonnement supra-communal, il convient de disposer de structures administratives et professionnelles adaptées.

Ce raisonnement a incité Annecy et les cinq communes de son aire urbaine (Annecy-le-Vieux, Cran-Gevrier, Meythet, Pringy et Seynod) à réfléchir à la constitution d’une commune nouvelle. Celle-ci a vu le jour le 1er janvier 2017 et gère les compétences de proximité qui relèvent traditionnellement de la commune tandis que la nouvelle intercommunalité à laquelle elle appartient est chargée des politiques structurantes. Cet exemple réussi démontre que la subsidiarité est la source d’une répartition harmonieuse des compétences entre la proximité aux communes et le stratégique à l’intercommunalité.

Comme l’a justement relevé le maire de Sommerau (Bas-Rhin), rencontré par vos rapporteurs, la commune nouvelle est un outil de mutualisation indispensable face aux intercommunalités dites « XXL » qui ne pourront plus exercer efficacement certaines compétences en raison de leur périmètre étendu. Chaque élargissement d’intercommunalités représente, de ce point de vue, un pas en arrière en matière de mutualisation intercommunale mais favorise une coopération communale renforcée par la formule des communes nouvelles.

b) Les inquiétudes liées à l’éventuelle disparition des communes historiques

S’agissant de la représentation des communes historiques au sein des communes nouvelles, le prochain renouvellement général des conseils municipaux représentera sans aucun doute une révolution et engendrera certainement des déceptions.

En effet, si, à titre transitoire, la plupart des communes nouvelles ont recouru aux dispositions dérogatoires permettant le maintien de l’effectif de l’ensemble des conseils municipaux des communes historiques au sein du conseil municipal de la commune nouvelle, afin d’associer l’ensemble des élus locaux et de favoriser ainsi le succès d’un tel projet, les communes nouvelles se rapprocheront du droit commun à partir de 2020 en bénéficiant du seul surclassement démographique pour l’effectif de leur conseil municipal avant de l’intégrer totalement au renouvellement suivant, ce qui conduira à une diminution très forte de l’effectif de leur conseil municipal. Dans certains cas, il pourra être difficile de garantir la représentation de l’ensemble des anciennes communes historiques au sein du conseil municipal, notamment dans les communes nouvelles issues de la fusion de plusieurs communes peu peuplées.

Il convient néanmoins de rappeler qu’une commune nouvelle est avant tout une nouvelle collectivité territoriale se substituant à des communes historiques. Elle n’est pas la simple addition de ces dernières mais une nouvelle commune à part entière, avec ses spécificités. Tout projet visant à une fusion de communes doit tenir compte des effets sur la gouvernance de la commune nouvelle avant d’être entrepris. La commune nouvelle est un projet de long terme, non un projet de circonstance destiné à bénéficier de certaines incitations budgétaires dans un contexte – peut-être durable – de baisse des dotations de l’État. En d’autres termes, le seul bénéfice des incitations financières ne garantit pas le succès de ces fusions.

III. Les services régionaux de l’état : une carte bouleversée, un équilibre à trouver

Logiquement les services régionaux de l’État ont anticipé la fusion des régions, espérant que les décisions des futurs conseils régionaux seraient cohérentes avec les leurs. Ainsi, au 1er janvier 2016, alors même que les nouvelles régions commençaient seulement à envisager les modalités de fusion de leurs services et missions, les organigrammes des directions régionales de l’État fusionnées étaient établis, leur mise en œuvre étant prévue pour être étalée jusqu’en 2018.

Afin de préserver l’équilibre entre territoires et faciliter la gestion des ressources humaines, l’organisation multi-sites a prévalu. Si les directions régionales des anciennes régions ont fusionné, leurs sièges ont été répartis entre le chef-lieu de la nouvelle région et les anciens chefs-lieux régionaux. Parallèlement, chaque direction régionale a conservé des sites dans les actuels et anciens chefs-lieux, les missions étant réparties entre les différents sites selon une logique de spécialisation.

A. Un bilan contrasté de l’organisation multi-sites

Dans son principe, l’organisation multi-sites s’explique par le choix judicieux de maintenir les services de l’État sur l’ensemble du territoire de la nouvelle région. Sur le terrain, la mise en œuvre montre clairement ses limites en termes de cohérence et, paradoxalement, de maintien de la proximité. La réorganisation des directions régionales permet cependant à la fois de subir dans une moindre mesure le contexte de restriction budgétaire et de baisse des effectifs, et de moderniser les outils et méthodes de travail de l’administration déconcentrée.

1. Une réforme confrontée aux réalités du terrain…

a) Une organisation inévitablement complexe

L’éclatement des directions sur plusieurs sites aboutit à une organisation des services pour le moins complexe. Sur un même site, certains services bénéficient d’un encadrement, d’autres sont pilotés depuis un autre site. Et, au sein d’un même service, les agents peuvent être répartis sur différents sites, en fonction de l’entité, voire de la sous-entité à laquelle ils appartiennent.

La répartition des missions peut également s’avérer complexe. En région Auvergne-Rhône-Alpes par exemple, la politique de massif de la direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DREAL) est gérée par le site de Clermont-Ferrand, alors qu’une part essentielle de cette politique s’applique aux Alpes. Pour la mise en œuvre de cette politique, la DREAL s’appuie donc sur les directions départementales dont dépendent les Alpes. Au sein de ces directions départementales, les agents ont du mal à adhérer à cette nouvelle répartition des tâches…

Par ailleurs, comme vos rapporteurs l’ont souligné dans leur second rapport d’étape, certains conseils régionaux n’ont pas pris en compte la répartition des services de l’État pour réorganiser leurs propres services. Pour certains agents, l’éloignement des interlocuteurs habituels peut ainsi s’ajouter à celui de l’encadrement.

Avec un tel éparpillement et une telle complexité, il est difficile d’imaginer que l’action de l’État ne soit pas pénalisée.

b) Les limites des sites dispersés

Le développement des moyens numériques ne peut supprimer le besoin de contacts directs des agents avec leurs interlocuteurs habituels pour mieux faire avancer les dossiers, le besoin de se rendre régulièrement au siège de la direction, etc. Résultat : des déplacements nombreux et longs, coûteux en frais comme en temps.

Ces déplacements fatiguent les agents, et leur font perdre du temps de travail effectif : le temps passé en voiture, ou dans les transports même quand ils sont adaptés, ce qui n’est pas toujours le cas, est difficile à rattraper. Dans les Hauts-de-France, un trajet aller-retour entre Lille et Amiens prend un peu plus de trois heures ; en Auvergne-Rhône-Alpes, l’aller-retour Lyon-Clermont-Ferrand prend quatre heures : sur une journée de travail, ce temps est considérable. En Occitanie, où l’aller-retour Montpellier-Toulouse prend cinq heures, des dispositions ont été prises pour les comités de direction, qui ont lieu à Narbonne ou Carcassonne. De manière générale, il semble que les cadres intermédiaires se déplacent plus régulièrement que les directeurs régionaux. Ils ont notamment été fortement sollicités dans la période de transition, pendant laquelle il était nécessaire pour eux de se faire connaître des équipes situées sur d’autres sites. C’est donc sur eux que le poids de la fatigue et des heures supplémentaires s’est fait le plus sentir.

Comme l’indiquait le second rapport d’étape de la mission, une des solutions pour contrer l’explosion du nombre de déplacements et leurs conséquences néfastes pour les agents consiste à envoyer en réunion à l’extérieur l’agent le plus proche du lieu de la réunion, et non celui le plus compétent sur le sujet de cette dernière. L’objectif de l’organisation multi-sites est de maintenir une répartition équilibrée des effectifs sur les territoires des grandes régions, mais quel est le sens de ce maintien si la compétence n’y est pas associée ?

Pour les agents des directions régionales, le bilan de l’organisation multi-sites est donc lourd : ils doivent à la fois faire face à une révolution des pratiques de l’encadrement et souvent composer avec un encadrement à distance ; ils sont, pour beaucoup, fortement sollicités par les déplacements, mais, paradoxalement, ne peuvent plus suivre d’aussi près les sujets sur lesquels ils sont les plus compétents… Leur motivation a de quoi, une fois de plus, être entamée.

2. … mais à l’origine de dynamiques intéressantes

La nouvelle organisation des directions régionales de l’État a néanmoins permis de limiter les effets des restrictions budgétaires et la baisse des effectifs, et de moderniser les outils et méthodes de travail des services.

a) De nouvelles marges de manœuvre

Les services dits support (ressources humaines, affaires financières et systèmes d’information) des directions régionales ont la plupart du temps été fusionnés et implantés auprès du siège. Pour les services opérationnels, même si des effectifs ont été conservés dans tous les anciens sièges, la fusion des directions régionales a permis quelques économies d’échelle. Les marges de manœuvre ainsi créées ont été utilisées par les préfets de région pour renforcer l’échelon départemental de l’administration de l’État, ce qui est une bonne chose. Ce renfort est particulièrement le bienvenu dans le contexte de baisse constante des effectifs de l’administration déconcentrée. Il permet également d’atténuer la tendance au recul de la présence des services de l’État dans les territoires. Remarquons cependant ce que peut avoir de paradoxal une réforme qui entend donner plus de pouvoir à l’échelon régional sans qu’il soit besoin de renforcer ses moyens… au contraire !

L’échelon départemental a également été renforcé par la fusion d’un certain nombre de directions régionales de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale (DRJSCS) et de directions départementales de la cohésion sociale (DDCS) du département du siège de la direction. Depuis le 1er janvier 2016, dans cinq des sept régions fusionnées 23, c’est désormais une direction régionale et départementale de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale (DR-DJSCS) qui est en place.

Par ailleurs, si l’organisation complexe des nouvelles directions régionales a rendu leur démarrage difficile, les choses se sont progressivement améliorées. Lors du déplacement de vos rapporteurs dans les Hauts-de-France, la direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi (DIRECCTE) a notamment mis en avant les avantages de la spécialisation des différents sites, précisant que cela évitait l’éparpillement des missions et constituait un apport pour la conduite des politiques publiques.

Enfin, conséquence non prévue, il semble que la réforme des directions régionales déconcentrées et, plus généralement, la crainte des élus locaux de voir les services de l’État s’éloigner encore un peu plus des territoires aient contribué au maintien et même à la revalorisation de l’échelon infra-départemental. Ce dernier devait pourtant faire l’objet d’une importante réforme : le ministre de l’Intérieur avait demandé à l’ensemble des préfets de lancer des concertations visant à le réformer 24, en proposant notamment des fusions et des jumelages d’arrondissements 25 ou, plus concrètement, la suppression de postes de sous-préfets. Après remise par les préfets de leur projet territorial, il a été décidé de faire évoluer la carte des arrondissements, pour la mettre en cohérence avec la nouvelle carte intercommunale 26. Mais sur l’ensemble du territoire, seuls deux fusions et six jumelages ont été décidés. Contrairement au projet initial, très peu de postes de sous-préfets ont donc été supprimés. Vos rapporteurs, sans se faire d’illusion, espèrent que ce maintien n’est pas seulement lié aux échéances électorales de 2017, et qu’il est le signe de la reconnaissance du rôle indispensable du sous-préfet et des sous-préfectures, autant dans l’appui au développement des territoires ruraux que pour assurer la proximité de l’État avec les élus. Car malgré l’agrandissement du périmètre des intercommunalités, toutes ne disposent pas de la capacité d’ingénierie nécessaire, même pour répondre à des appels d’offres un peu importants.

C’est notamment le cas dans le Cantal, faute, pour elles, de disposer des agents qualifiés nécessaires. L’aide de l’État reste donc indispensable.

Préconisation n° 12 : renforcer les services de l’État en matière d’ingénierie pour leur permettre d’exercer effectivement leur rôle de conseil et d’assistance aux collectivités rurales.

b) La modernisation des outils et des méthodes de travail

La confrontation des méthodes de travail des anciennes directions régionales a permis de les évaluer et de les améliorer. En Occitanie par exemple, les responsables de la DIRECCTE ont mis en avant l’enrichissement mutuel des expériences des agents des deux anciennes directions régionales. Dans le Grand Est, la même administration a précisé que la réforme avait permis de réviser les pratiques en les harmonisant et d’améliorer la communication interne. Même si le constat n’est pas le même dans toutes les régions et dans toutes les directions – certains responsables ont signalé des difficultés à concilier les « cultures » des anciennes directions -, cette confrontation de pratiques ne peut cependant à terme que se révéler bénéfique en termes d’efficacité des services fusionnés.

S’agissant des méthodes de travail, pour un certain nombre d’agents, le passage à l’encadrement à distance ne se fait pas sans difficulté. On espère que cette nouvelle manière de travailler aboutira à terme à développer leur sens des responsabilités et de l’initiative, ce qui assouplira la chaîne décisionnaire, évolution favorable à l’efficience de l’administration déconcentrée.

Enfin, l’organisation multi-sites implique un grand bond en avant numérique, le passage à l’« administration 3.0 », pour reprendre l’expression du Gouvernement 27, ce qui suppose des moyens matériels suffisants. La banalisation des réunions en visio-conférence, des outils de web-conference, de l’accès à distance de données pour les agents et de la gestion électronique du courrier est le prix de cette modernisation de l’administration déconcentrée, s’agissant de sa façon de travailler et de communiquer. Reste que le déploiement de ces outils numériques n’est pas effectif partout.

B. La nécessité d’un véritable appui au fonctionnement et au maintien de l’organisation multi-sites

La mise en place de moyens numériques adaptés est essentielle au bon fonctionnement de l’organisation multi-sites. Plus d’un an après la mise en place de cette organisation, le déploiement inégal et le fonctionnement aléatoire de ces moyens n’est pas satisfaisant.

De manière plus générale, la fragilité de l’équilibre entre certains sites des directions régionales pose la question du maintien de l’organisation multi-sites à long terme.

1. Un déploiement de moyens numériques encore trop inégal

Il est aujourd’hui très difficile de faire un bilan de la mise à disposition des outils informatiques adaptés à la nouvelle organisation des directions régionales. Le progrès de leur déploiement est contrasté, la situation diffère selon les régions et selon les directions. Cette différence s’explique par l’implication variable de l’encadrement et/ou de l’administration centrale, dont le rôle en matière d’impulsion est déterminant.

Elle s’explique également par les différences d’approche dans la mise en place de ces moyens. Certaines administrations régionales ont ainsi passé des marchés pour déterminer les solutions les plus adaptées au travail en sites distants, notamment en termes de compatibilité des différents systèmes informatiques. Cette démarche, logique et tout à fait appropriée, prend toutefois du temps, temps dont ont manqué les directions régionales pour préparer leur fusion.

La coordination de la réforme au niveau national

De manière générale, il semble que l’importance du déploiement des nouvelles technologies, pourtant mis en avant par le Gouvernement, ne s’est pas suffisamment traduite dans les faits. Divers interlocuteurs ont indiqué que les surcoûts liés aux investissements dans les moyens informatiques n’avaient pas été anticipés. Les dysfonctionnements et les insuffisances demeurent encore nombreux. Ont régulièrement été signalés, et encore récemment, des problèmes liés à la faiblesse des débits qui ralentissent les communications, aux insuffisances ou au fonctionnement aléatoire des moyens de visioconférence, qui compromettent la tenue de réunions.

Si de telles remontées pouvaient être considérées comme normales au début de l’année 2016, elles sont aujourd’hui problématiques. Car les problèmes de communication informatique entre les différents sites des directions régionales affectent leur bon fonctionnement. Même si on peut aisément comprendre que la transformation des systèmes informatiques prenne du temps, il est clair que celle-ci n’a pas été suffisamment préparée et n’a pas fait l’objet de moyens financiers appropriés. Il est vrai qu’il est plus facile de faire une loi bouleversant l’administration des territoires que d’équiper ceux-ci en haut débit !

Préconisation n° 13 : assurer prioritairement le déploiement effectif et généralisé des moyens numériques nécessaires au fonctionnement des services régionaux de l’État selon une organisation multi-sites.

2. La crainte d’une remise en cause de l’organisation multi-sites

Dans toutes les villes ayant perdu le statut de chef-lieu de région, vos rapporteurs ont constaté, au-delà du sentiment de déclassement, les craintes relatives au maintien de l’attractivité de la ville pour les fonctionnaires de l’administration déconcentrée. Surtout, des incertitudes sur le maintien de l’organisation multi-sites ont régulièrement été exprimées, par les élus locaux comme par les fonctionnaires des administrations déconcentrées.

L’organisation actuelle de certaines directions régionales alimente ces incertitudes. Sur des sites d’anciens chefs-lieux, la taille critique de tous les services n’est pas assurée, posant ainsi la question de leur avenir. S’agissant du siège de certaines directions établi dans d’anciens chefs-lieux de région, les mêmes questions se posent : le directeur, malgré ses efforts de présence, est néanmoins installé dans le nouveau chef-lieu de la région… Les agents ont aussi le sentiment de devoir veiller à venir régulièrement dans ce nouveau chef-lieu pour ne pas être oubliés.

Ce déséquilibre entre anciens et nouveaux chefs-lieux est aussi visible dans l’exercice des missions des directions régionales. Le responsable d’une direction départementale de la Somme (région Hauts-de France, chef-lieu Lille) a ainsi relevé le déséquilibre entre la place, importante, accordée aux problématiques de l’ancienne région du Nord-Pas-de-Calais, et celle de l’ancienne région picarde qui ont tendance à être sous-estimées. En Auvergne-Rhône-Alpes, la DIRECCTE a indiqué à vos rapporteurs que, pour l’essentiel de ses missions, 80 % des enjeux concernaient l’ancienne région Rhône-Alpes : il est peu aisé, dans ce contexte, de trouver un équilibre entre les deux anciennes régions. Même en Occitanie, où les effectifs ont été répartis de manière très équilibrée entre Toulouse et Montpellier (respectivement 55 % et 45 %), le sentiment de prééminence du nouveau chef-lieu est présent.

Ces impressions de déséquilibre ne sont peut-être que temporaires, car liées au nécessaire temps d’adaptation des directions régionales fusionnées au nouveau contexte régional. Mais comme dit la sagesse des nations : l’eau des rivières et des fleuves va à la mer. Le contexte de baisse continue des budgets et des effectifs de l’administration de l’État, tout d’abord, fera probablement perdurer les manques d’effectifs dans les anciens chefs-lieux de région.

La tendance des agents à se tourner vers le nouveau chef-lieu, pour l’intérêt de leur carrière notamment, pourrait aussi contribuer à terme à la remise en cause de l’organisation multi-sites. Pour la DREAL d’Auvergne-Rhône-Alpes 31 par exemple, les transferts de postes vers Lyon sont automatiques, alors qu’il est difficile de maintenir les postes basés à Clermont-Ferrand. À Amiens, le préfet a indiqué que le problème d’attractivité de la ville pour les agents était commun à toutes les directions régionales. La volonté de maintenir l’attractivité de la ville pour les fonctionnaires a motivé le lancement d’un projet immobilier de grande envergure, baptisé le « centre des services publics du XXIe siècle ». Ce projet vise à rassembler tous les services de l’État sur un même site, situé près de la gare d’Amiens, afin de faciliter les déplacements des agents. Ce problème d’attractivité des anciens chefs-lieux régionaux ressemble à un cercle vicieux, car il est difficile de motiver les agents à venir travailler ou à continuer de travailler dans des sites sous-dimensionnés, où ils devront accomplir les tâches de deux ou trois personnes…

Les inquiétudes sur le maintien de l’organisation multi-sites sont donc fortes. Avec le déséquilibre entre chefs-lieux de région et anciens chefs-lieux en termes de personnel encadrant et la moindre attractivité des anciens chefs-lieux régionaux, beaucoup craignent que cette organisation ne soit que provisoire et préfigure le rassemblement, à plus ou moins long terme, de tous les sièges de directions régionales au sein du nouveau chef-lieu de région. Étant donnés la complexité de l’organisation multi-sites et les difficultés de sa mise en œuvre, il y aurait même une certaine logique à tendre vers ce rassemblement. Il faudra une ferme volonté politique pour faire perdurer cette organisation, tout en corrigeant ses défauts.

Enfin, la crainte de la remise en cause de l’organisation multi-sites maintient les agents dans l’appréhension de nouvelles et importantes réformes. Après les bouleversements liés à la fusion des directions et à l’éparpillement de leurs sites, ils aspirent pourtant à une stabilisation de l’organisation de leurs services et à la clarification de leurs nouvelles missions.

Préconisation n° 14 : pérenniser les moyens financiers et humains permettant un fonctionnement des services régionaux de l’État selon une organisation multi-sites et prendre les mesures nécessaires au maintien des différents sites des nouvelles directions régionales déconcentrées, en assurant notamment l’attractivité de ceux des anciens chefs-lieux régionaux.

CONCLUSION

Aujourd’hui, il importe de stabiliser l’organisation décentralisée de notre République telle qu’elle résulte des réformes entreprises depuis plus de trente ans. Les territoires le réclament pour disposer de la capacité et du temps nécessaires à la mise en œuvre des dernières évolutions. Ce postulat n’interdit pas au législateur d’intervenir ponctuellement pour remédier à des blocages, des difficultés qui pourront encore intervenir dans les mois à venir. Mais sa responsabilité, dans tous les cas, est de faciliter le bon fonctionnement de l’administration locale et de favoriser les conditions de mise en œuvre des projets des collectivités au service des habitants.

Afin de faciliter l’émergence de ces projets, les décisions de l’État doivent notamment être coordonnées. Il est pour cela nécessaire de conforter l’autorité du préfet sur l’ensemble des services territoriaux de l’État.

Préconisation n° 15 : Conforter l’autorité du préfet sur l’ensemble des services de l’État.

En tout état de cause, il convient de tirer les conséquences de l’accumulation des amendements votés par le Parlement aux réformes sans qu’ils soient toujours mis en perspective. Il serait ainsi remédié au paysage parfois brouillé, qui ne tire pas partie de toutes les avancées réalisées au cours des dernières années par la décentralisation.

Le triptyque clarification, territorialisation, coordination doit, selon vos rapporteurs, conduire les réflexions pour l’avenir. Toute réforme doit être évaluée avant, le cas échéant, de la poursuivre ou d’en changer.

1) Loi n° 2015-29 du 16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral.

2) Cf. exposé des motifs du projet de loi n° 495 (2012-2013) de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles.

3) Cf. projets de loi nos 495 (2012-2013) précité et 496 (2012-2013) de mobilisation des régions pour la croissance et l’emploi et de promotion de l’égalité des territoires. Ces deux textes étaient complétés par un troisième projet de loi n° 497 (2012-2013) de développement des solidarités territoriales et de la démocratie locale. Le premier projet de loi est devenu la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles. Les deux autres, jamais inscrits à l’ordre du jour du Sénat, ont été repris dans la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République.

4) Cf. loi n° 2015-29 du 16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral.

6) Cf. article L. 1111-9-1 du code général des collectivités territoriales.

7) « Les outils fonciers des collectivités locales : comment renforcer des dispositifs encore trop méconnus ? », Rapport d’information n° 1 (2013-2014) de MM. François Pillet, René Vandierendonck, Yvon Collin et Philippe Dallier, fait au nom de la commission des finances et de la commission des lois. Ce rapport est consultable à l’adresse suivante : http://www.senat.fr/notice -rapport/2013/r13-001-notice.html.

8) Rapport n° 157 (2016-2017) de M. René Vandierendonck, fait au nom de la commission des lois, déposé le 30 novembre 2016. Ce rapport est consultable à l’adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/l16-157/l16-157.html.

9) Cf. la conférence métropolitaine instituée par l’article L. 5217-8 du code général des collectivités territoriales.

10) Pour mémoire, 14 EPCI à fiscalité propre : Brest, Bordeaux, Grenoble, Lille, Montpellier, Nancy, Nantes, Nice-Côte d’Azur, Rennes, Rouen, Strasbourg, Toulouse, Grand Paris et Aix-Marseille Provence, ces deux dernières régies par plusieurs dispositions dérogatoires au droit commun ; la quinzième – Lyon – est une collectivité territoriale à statut particulier.

11) Clermont-Ferrand, Dijon, Metz, Orléans, Saint-Étienne, Toulon et Tours par l’effet de l’article 70 de la loi n° 2017-257 du 28 février 2017 relative au statut de Paris et à l’aménagement métropolitain qui a assoupli les critères d’accès au statut de métropole.

12) Cf. exposé des motifs du projet de loi n° 495 (2012-2013) préc. 13) Cf. projet de loi n° 815 (2015-2016).

15) Cf. note d’analyse « Dynamique de l’emploi et des métiers : quelle fracture territoriale ? » de M. Frédéric Lainé (février 2017).

16) Ou plus de 50 000 habitants si l’EPCI est limitrophe d’un État étranger.

17) Cf. articles L. 5731-1 et suivants du code général des collectivités territoriales.

18) Les métropoles du Grand Paris et de Lyon ne sont pas concernées par ce dispositif : la première à raison de son statut spécifique, la seconde, qui a fusionné sur son périmètre la communauté urbaine du Grand Lyon et le département du Rhône, exerce toutes les compétences attribuées par la loi à la collectivité départementale.

19) Cf. loi n° 95-1350 du 30 décembre 1995 tendant à faciliter la transformation des districts en communautés urbaines. 20) Cf. loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale.

21) « Les communes nouvelles, histoire d’une révolution silencieuse : raisons et conditions d’une réussite », rapport d’information n° 563 (2015-2016) de M. Christian Manable et Mme Françoise Gatel, fait au nom de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation. Ce rapport est consultable à l’adresse suivante : http://www.senat.fr/notice-rapport/2015/r15-563-notice.html.

22) Troisième édition de la Rencontre nationale des communes nouvelles, organisée par l’AMF le 2 mars 2017.

23) Cette fusion n’a pas eu lieu dans les Hauts-de-France et en Occitanie. Elle a en revanche eu lieu dans trois des six régions non fusionnées.

24) Lettre du 16 février 2016 du ministre de l’Intérieur à l’ensemble des préfets.

25) Dans le cadre d’une fusion d’arrondissement, une sous-préfecture se voit confier la gestion de deux arrondissements. Dans le cas d’un jumelage d’arrondissement, un sous-préfet se voit confier la responsabilité de deux sous-préfectures, entre lesquelles il partage son temps.

26) Les limites de 229 arrondissements sur 335 ont été modifiées au 1er janvier 2017. 27) Cf. Compte rendu du conseil des ministres du 31 juillet 2015.

28) Décret n° 2017-69 du 25 janvier 2017 abrogeant le décret du 26 janvier 2015 relatif au coordonnateur national de la réforme des services déconcentrés de l’État.

29) Voir infra.

30) Le décret n° 2016-1368 du 12 octobre 2016 prorogeant la mission du coordonnateur national de la réforme des services déconcentrés de l’État avait prorogé de deux à quatre ans la mission du coordonnateur.

31) Dont le siège est à Lyon.

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L'exemple de la région Grand Est

Le chef-lieu de la région Grand Est se situe à Strasbourg tandis qu’ont été mises en place trois « maisons » de la région à Châlons-en-Champagne, à Metz et à Strasbourg ; sur chacun de ces sites sont présentes toutes les directions du conseil régional. En d’autres termes, chaque direction est répartie sur ces trois sites.

Par ailleurs, si Strasbourg est le chef-lieu de la nouvelle région, Metz, chef-lieu de l’ancienne région de la Lorraine, est le lieu de réunion du conseil régional tandis qu’à Châlons-en-Champagne, chef-lieu de l’ancienne région Champagne-Ardenne, se réunit le conseil économique, social et environnemental régional (Ceser).

La mise en place de ces trois principaux sites s’est accompagnée d’une territorialisation de l’administration régionale avec la création de douze agences réparties sur les dix départements composant la nouvelle région 5. Elles illustrent la volonté des élus régionaux de maintenir et développer la proximité des services de la région auprès des citoyens, afin de répondre à leurs attentes, avec réactivité et efficacité.

Ces agences sont facilement identifiables et accessibles en transports collectifs. Chacune d’elles compte une équipe pluridisciplinaire d’une trentaine d’agents avec, à leur tête, un directeur, structurée en quatre pôles de compétences : – le patrimoine immobilier (notamment les lycées) ; – les ressources humaines, pour la gestion des techniciens, ouvriers et de service (TOS) ; – les politiques territoriales (formation, développement économique) ; – les transports scolaires et interurbains.

Chaque agence couvre un territoire d’environ 450 000 habitants et est chargée de la gestion de vingt lycées et de 450 agents en moyenne. Cette organisation multisites a permis d’éviter toute mobilité forcée des agents et, ainsi, de détendre le climat social.

À travers ces agences, l’objectif affiché du président de la région Grand Est, notre ancien collègue M. Philippe Richert, est de renforcer la mise en œuvre opérationnelle des politiques publiques régionales au sein de chaque territoire, dans un souci permanent d’efficacité et de subsidiarité, en favorisant, autant que possible, les circuits courts, c’est-à-dire en apportant à chaque question une réponse locale, sans « remonter » au chef-lieu de la région.

Cette organisation vise aussi à apporter aux élus locaux et aux partenaires de la région une ingénierie de projet, aujourd’hui rendue indispensable par le désengagement de l’État. D’où l’importance d’une logique de mise en réseau des acteurs que le périmètre élargi des régions permet de stimuler et de renforcer. Selon notre ancien collègue M. Philippe Richert, la région peut apporter une ingénierie de projet au service d’une stratégie régionale.

5) Les douze agences territoriales sont situées à Charleville-Mézières/Verdun ; Châlons-en- Champagne ; Troyes/Chaumont ; Saint-Dizier/Bar-le-Duc ; Thionville/Longwy ; Metz ; Nancy ; Épinal ; Saverne/Haguenau ; Strasbourg ; Sélestat et Mulhouse.

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La nouvelle carte de l'intercommunalité au terme de la révision des schémas départementaux de la coopération intercommunale

Au 1er janvier 2017 : 1

1 266 EPCI à fiscalité propre (contre 2 062 au 1er janvier 2016, soit – 39 %) dont :

– 14 métropoles (+ 8 % par rapport à 2016) ;

– 15 communautés urbaines (+ 36 %) ;

– 219 communautés d’agglomération (+ 12 %) ;

– 1 018 communautés de communes (- 45 %).

Ces réorganisations résultent de 493 fusions, 76 dissolutions et 4 transformations d’EPCI.

2. Ces intercommunalités regroupent 63 488 984 habitants et 35 411 communes, c’est-à-dire la quasi-totalité d’entre elles puisque seules 5 communes restent isolées : les quatre îles monocommunales qui, à ce titre, bénéficient d’une dérogation à l’obligation de regroupement intercommunal – Yeu, Bréhat, Sein et Ouessant – et, temporairement, la commune nouvelle de Loire-Authion résultant de la fusion de l’ensemble des communes de l’ancienne communauté de communes Vallée Loire Authion : elle doit rejoindre la communauté urbaine Angers Loire Métropole au 1er janvier 2018.

– Les 14 métropoles regroupent 706 communes et 15 644 788 habitants ;

– les 15 communautés urbaines regroupent 624 communes et 3 755 641 habitants ;

– les 219 communautés d’agglomération regroupent 7 282 communes et 23 962 577 habitants ;

– les 1 018 communautés de communes regroupent 26 740 communes et 22 814 474 habitants.

La population moyenne des groupements, auparavant de 31 800 habitants, est aujourd’hui de 52 300 habitants. Leur effectif communal augmente mécaniquement : en particulier, le nombre de communautés comprenant 50 communes et plus s’établit à 157, au lieu de 53 précédemment.

Source : données de la direction générale des collectivités locales

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Le Pacte État-métropoles

Signé le 6 juillet 2016 avec les quinze métropoles existantes, ce pacte « définit une stratégie nationale de développement (…), fondée sur l’innovation » pour :

– leur permettre d’affronter la concurrence avec les métropoles mondiales ;

« favoriser leur rôle de locomotive de l’économie nationale »

– leur donner « les moyens de répondre aux besoins de leur population » 14 À cette fin, l’État a abondé le fonds de soutien à l’investissement public local (FSIL) par un financement de 150 millions d’euros. Cette enveloppe sera portée à 221 millions d’euros en conséquence de la création des sept prochaines métropoles, selon l’annonce, le 1er mars dernier, du Premier ministre, M. Bernard Cazeneuve.

130 millions d’euros ont été répartis entre les quinze métropoles existantes : Brest, 5,5 millions d’euros ; Nancy, 5,8 millions d’euros ; Rennes, Montpellier et Grenoble, 7,1 millions d’euros chacune ; Strasbourg, 7,3 millions d’euros ; Rouen, 7,4 millions d’euros ; Nice, 7,7 millions d’euros ; Nantes, 8 millions d’euros ; Toulouse, 8,7 millions d’euros ; Bordeaux, 8,8 millions d’euros ; Lille et Lyon, 10,6 millions d’euros chacune ; Aix-Marseille Provence, 12,1 millions d’euros ; Paris, 16 millions d’euros.

Les déclinaisons locales du dispositif national font l’objet de pactes signés entre l’État et chaque métropole, le premier le 25 novembre 2016 l’a été avec Rouen Normandie, le dernier (Nice Côte d’Azur) devant l’être avant la fin de ce mois de mars 2017.

Par leur volet innovation, nombre de ces pactes visent à favoriser les synergies entre structures de recherche, acteurs publics, opérateurs privés et industriels. C’est notamment le cas pour Lyon avec des projets d’équipements de recherche, le Grand Nancy avec son engagement pour un « Écosystème d’innovation » par l’ingénierie systémique impliquant grandes écoles et laboratoires de recherche, Montpellier et son projet « Capital Santé », Brest et sa technopole du campus mondial de la mer.

Les transports et la mobilité sont naturellement très présents dans les projets comme à Aix-Marseille Provence où le développement du réseau de transports en commun est jugé prioritaire, Paris, Rennes, Toulouse et son projet Mobilités 2020-2025-2030.

L’environnement n’est pas oublié : le pacte de Strasbourg intègre la reconversion d’une friche industrielle.

L’aménagement de l’ensemble du territoire métropolitain est inscrit dans plusieurs pactes : le soutien à l’agriculture urbaine et péri urbaine de Nantes par l’intermédiaire de son « projet alimentaire territorial et (du) marché d’intérêt national de demain (MIN) ».

D’autres projets s’attachent à inscrire le rayonnement métropolitain au-delà de ses frontières des coopérations avec les territoires environnants ruraux et périurbains, y compris transfrontaliers : en matière de mobilité, d’emploi, de tourisme notamment pour Strasbourg ; l’extension de son dispositif éco-bonus mobilité aux territoires limitrophes pour Lille ; le partage d’ingénierie et la réalisation de projets concrets avec ses territoires voisins pour Rouen.

14) Cf. compte rendu du conseil des ministres du 6 juillet 2016.

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L'exemple du Nord

La métropole européenne de Lille (MEL) et le département du Nord se sont accordés sur le transfert des compétences suivantes : le fonds de solidarité pour le logement, l’aide aux jeunes en difficulté, le tourisme et la gestion des routes du domaine public routier départemental.

M. Alain Bernard, vice-président de la MEL, a indiqué à vos rapporteurs que le choix de celle-ci s’était porté sur des compétences qui s’inscrivaient dans ses responsabilités préexistantes comme le logement ou le tourisme. Pour cette dernière compétence, la création d’un office métropolitain, permet à la métropole de disposer des moyens d’action nécessaires.

Pour l’exercice de ces compétences, la MEL s’inscrit dans les modalités de fonctionnement précédemment déterminées par le département. En conséquence, la caisse d’allocations familiales (CAF) du Nord continuera à gérer le fonds de solidarité pour le logement sur le territoire de la métropole à compter du 1er juillet 2017.

Le transfert de compétences a entraîné celui de 138 agents départementaux à la MEL.

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La coordination de la réforme au niveau national

La réforme a été pilotée par un coordonnateur national de la réforme des services déconcentrés de l’État, rattaché au secrétaire général du Gouvernement. M. Jean-Luc Nevache, préfet, a été nommé à cette fonction en janvier 2015. Assisté d’une mission interministérielle de coordination, il était notamment chargé d’instruire et d’évaluer les réflexions stratégiques relatives à la mise en œuvre de la réforme. La mission du coordonnateur a pris fin en janvier 2017, en vertu d’un décret « sera conduite dans le cadre interministériel de droit commun, en associant, sous la coordination du Premier ministre, les différentes administrations concernées »

Prévue pour être étalée sur trois ans, la mise en œuvre de la réforme des services régionaux de l’État a été plus rapide, à la demande notamment des agents qui souhaitaient pouvoir connaître au plus vite les nouveaux contours de leurs services et missions. La plupart des organigrammes-cibles sont ainsi désormais effectifs. Un certain nombre de difficultés demeurent toutefois, concernant par exemple le déploiement des moyens informatiques adaptés à une collaboration depuis des sites distants 29. Dans ce cadre, l’appui d’une mission dédiée semblait justifié : on peut donc regretter que la mission du coordonnateur n’ait pas été prolongée, comme cela avait pourtant été prévu dans un premier temps 30.

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