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Les routières ouvrent de nouvelles voies

Mots clés : Réseau routier

L’immense réseau routier français est soumis à un paradoxe. Vieillissant, il nécessite davantage de moyens pour être maintenu en bon état. Mais les budgets d’entretien se réduisent. Les entreprises proposent de nouvelles formes contractuelles pour faire mieux avec moins.

Le premier Congrès mondial sur la préservation du patrimoine routier (PPRS), qui se tiendra du 22 au 25 février 2015 au Palais des congrès de Paris, tombe à point nommé. Cette rencontre internationale sera l’occasion pour les experts du monde entier de se rendre au chevet des routes. Non pas qu’elles soient gravement malades, mais leur santé semble sur le point de péricliter plus ou moins dangereusement aux quatre coins du globe. En Europe, « la raréfaction des financements publics est une réalité dans de nombreux pays avec une répercussion directe sur la qualité de service des réseaux routiers », décrit Jean-François Corté, secrétaire général de l’Association mondiale de la route et organisateur du PPRS (voir son avis p. 12). La France subit de plein fouet ce paradoxe. Le patrimoine routier, immense – l’Hexagone compte plus d’un million de kilomètres de routes – est un véritable facteur de compétitivité pour l’économie nationale, puisque 88 % des transports de voyageurs et de marchandises s’y déroulent. Or, ce patrimoine vieillit et doit être modernisé et entretenu régulièrement sous peine de voir s’envoler les coûts. « Le surcoût engendré par le décalage répété de séquences d’entretien régulier peut atteindre un facteur 5 », prévient Pierre Calvin, directeur prospective, commercial et marketing du groupe Colas.

Attentisme généralisé

Mais – et c’est le paradoxe – les effets cumulés de la baisse de 28 milliards d’euros des dotations de l’Etat aux collectivités locales d’ici à 2017 et du projet de réforme territoriale, dont les contours sont encore flous, « conduisent à un attentisme généralisé des maîtres d’ouvrage », analyse Jacques Tavernier, président de l’Union des syndicats des entreprises routières de France (Usirf), qui constate que « la profession a perdu 30 % d’activité ces cinq dernières années ». Pour assurer la pérennité du patrimoine routier, il va donc falloir « faire mieux, avec moins », comme le rappelle Yves Krattinger, président du conseil général de Haute-Saône et président de l’Institut des routes, des rues et des infrastructures pour la mobilité (Idrrim) (voir son avis p. 12). Cette optimisation passe évidemment par la recherche de solutions techniques innovantes, durables et à moindre coût (voir l’avis d’Hugues Odéon, du Cerema, p. 12). Pour les entreprises routières, elle suggère aussi la recherche de nouveaux modes de contractualisation.
« Les outils actuels de la commande publique ne permettent plus de répondre au problème récurrent de l’entretien », estime Jean-Baptiste de Prémare, délégué général de l’Usirf (voir son avis ci-dessous). Aussi, la profession a-t-elle lancé il y a trois ans une réflexion en partenariat avec l’Institut de la gestion déléguée (IGD) visant la création de contrats de gestion patrimoniale à garantie de performances. Soit une forme de marchés publics – « et non pas de partenariats publics-privés », insiste Jean-Baptiste de Prémare – où le maître d’ouvrage public confie à une entreprise tout ou partie de la gestion de sa voirie pendant une durée de cinq à sept ans. En échange de quoi l’entreprise s’engage à maintenir la chaussée à un niveau de performance garanti par l’accomplissement de critères très précis et concrets (voir tableau p. 11). « Ces contrats, qui sont préconisés depuis longtemps par la Banque mondiale et utilisés avec succès dans de très nombreux pays dont l’Angleterre et l’Allemagne, peuvent porter sur le seul entretien courant, mais le maître d’ouvrage peut choisir d’y inclure des opérations de réhabilitation, d’exploitation, mais aussi des éléments touchant l’éclairage public ou l’assainissement. »
Dans tous les cas, « l’objectif est d’aboutir à un système gagnant-gagnant », explique Jacques Tavernier. En n’ayant plus d’obligations de moyens mais des obligations de résultat – dont l’absence est sanctionnée par des pénalités financières – les entreprises, qui disposent d’une visibilité à moyen terme, peuvent « investir en moyens, en savoir-faire innovants et en hommes, et générer des économies à la collectivité », poursuit Jean-Baptiste de Prémare. De plus « ces contrats peuvent être adaptés à tout type de réseau – grandes villes, intercommunalités de taille moyenne, départements et, demain peut-être, régions – à partir du moment où le maître d’ouvrage dispose d’un service technique ».

Des territoires d’expérimentation

Dans ce système, la question du maintien des agents publics reste un sujet épineux. « L’équilibre n’est en effet pas évident à trouver, admet Jean-Baptiste de Prémare, mais il faut être inventif. On peut imaginer que l’agent public puisse travailler pour l’entreprise privée tout en gardant son statut, comme cela se fait dans le domaine des transports ou des déchets. » Evidemment, cette nouvelle forme de contrat, qui devrait s’inscrire dans les évolutions portées par la directive « marchés publics » en cours de transposition, fait débat. Pour Yves Krattinger, elle n’est pas adaptée à la réalité du fonctionnement des collectivités territoriales. « La gestion de la voirie amène à prendre des décisions imprévues au quotidien, et se heurterait en permanence à la rigidité de tels contrats », explique l’élu.
Alors que l’Usirf et l’IGD sont à la recherche de maîtres d’ouvrage prêts à expérimenter ces contrats, ils souhaitent que ces derniers soient accessibles aux entreprises de toute taille. Des cahiers des charges types devraient être prochainement publiés en ce sens.
En attendant, une autre innovation contractuelle dans le domaine de la voirie s’est déjà concrétisée, avec la signature, en 2011, entre Le Plessis-Robinson (Hauts-de-Seine) et Colas, du premier PPP alliant rénovation-entretien de voirie urbaine et éclairage public (voir « Le Moniteur » du 21 février 2014, p. 54). Selon Pierre Calvin, le succès de ce partenariat, qui comprend notamment l’entretien et la maintenance des ouvrages pendant une durée de vingt ans sur la base de critères de performances, est d’ores et déjà au rendez-vous.

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28 milliards

C’est, en euros, le montant cumulé de ce qui ne sera pas versé par l’Etat aux collectivités dans le cadre des efforts budgétaires.

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- 11 %

C’est la baisse d’activité qu’ont connue les entreprises routières en 2014. Elles prévoient encore – 6 % en 2015.

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88 %

C’est la part modale de la route dans le transport de voyageurs et de marchandises.

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« Une dynamique vertueuse qui stimule l’innovation »

« Les contrats de gestion patrimoniale à garantie de performances sur lesquels la profession mène une réflexion depuis trois ans proposent de repenser la contribution des entreprises routières dans les marchés publics. Ils permettent de les motiver non plus sur des critères quantitatifs, mais sur des critères qualitatifs de service et d’usage, comme la durabilité et la sécurité des infrastructures. La durée du contrat (cinq-sept ans) est suffisamment longue pour leur permettre d’investir en moyens, en savoir-faire et en hommes. Cette dynamique vertueuse, qui stimule les capacités d’innovation tout en optimisant l’utilisation des deniers publics, renforce aussi le rôle de la collectivité, qui conserve la pleine maîtrise d’ouvrage de ses infrastructures. Elle doit définir en amont et de manière rigoureuse les objectifs de services qu’elle veut assigner à l’entreprise. Elle doit ensuite assurer le suivi et le contrôle des indicateurs de performance pendant toute la durée du contrat. »

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Des sanctions en cas de non-respect des critères de performance

Dans les contrats à garantie de performance, l’entreprise peut être sanctionnée en cas de non-respect des prescriptions obligatoires fixées dans les cahiers des charges. C’est ce qu’illustre ce tableau très concret tiré d’un exemple argentin, figurant dans une étude de la Banque mondiale consacrée à ce type de contrats.

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TOP 50 des entreprises routières

Les trois majors et leurs filiales dominent encore largement le classement des entreprises routières. A noter que le regroupement en 2013 des marques Screg et Sacer sous la bannière Colas crée des filiales régionales puissantes.

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« Le modèle actuel n’est pas un mauvais modèle »

« Il est primordial que les donneurs d’ordre de notre pays assument l’entretien du réseau routier. Autrement, nous nous dirigerons vers une catastrophe, du point de vue de la mobilité d’abord, mais aussi du point de vue financier. Car plus on espace les séquences d’entretien, plus le coût de remise en état est élevé. C’est pourquoi, comme beaucoup d’élus, j’ai donné l’ordre au sein de mon département de maintenir les budgets routiers. Je reste, en revanche, très sceptique sur l’idée que les entreprises routières pourraient assumer totalement l’entretien et la maintenance d’un réseau sur des contrats de plusieurs années. La rigidité d’un contrat, aussi sophistiqué soit-il, ne permettrait pas la gestion au quotidien d’un objet comme la voirie, qui demande de prendre des décisions imprévues en permanence. Le modèle de contractualisation existant, malgré des imperfections, n’est pas mauvais. Et j’attends plutôt des entreprises qu’elles développent des matériaux et des techniques innovants à moindre coût. »

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« Dans le monde, la panoplie des solutions est plutôt large »

« La raréfaction des financements publics est une réalité dans de nombreux pays européens avec une répercussion sur la qualité des réseaux routiers. La dégradation de l’état des routes a amené une prise de conscience de l’importance socio-économique de disposer d’un réseau bien entretenu. Comme il sera très difficile de résorber le retard pris, il faut privilégier la mise en œuvre d’approches pluriannuelles et disposer de solutions de financements et technico-économiques idoines. En Finlande, par exemple, l’Etat a découpé le réseau routier en zones géographiques et signé des contrats d’entretien avec des entreprises sur plusieurs années. En Angleterre, dans certaines collectivités locales, les entreprises s’engagent à entretenir les routes selon des critères de performances et sont rémunérées en conséquence. En Espagne, la question de la réhabilitation des autoroutes via des PPP, abandonnée au début de la crise, revient sur la table. En dehors de l’Europe, comme en Afrique, la sécurisation du financement de l’entretien est recherchée par la mise en place de fonds alimentés par des taxes et les recettes de péages, complétées par des ressources publiques. »

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« Vers des solutions techniques durables à moindre coût »

« Dans leur grande majorité, les maîtres d’ouvrage routiers réduisent leurs dépenses d’entretien et, par voie de conséquence, le linéaire rénové chaque année. Cette situation ne peut pas durer, car les couches de roulement ont une durée de vie limitée, de l’ordre de dix à quinze ans selon le trafic. Le risque encouru est que, d’ici une dizaine d’années, la qualité d’usage des chaussées s’amenuise et que les dégradations portent atteinte à la structure. Alors les coûts de réhabilitation requis, très importants, seront différés sur les générations futures, ce qui est problématique. Le projet Gépur, à destination des maîtres d’ouvrage et de leurs maîtres d’œuvre, vise à définir des démarches pour optimiser l’entretien des réseaux. Les entreprises routières doivent trouver des solutions techniques durables et à moindre coût, qui intéressent les maîtres d’ouvrage. Les revêtements à couche mince, par exemple, semblent être une voie à suivre. L’exercice n’est toutefois pas aisé, car l’innovation routière ne peut pas tout et l’optimum technico-économique est difficile à trouver. »

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