Economie

Les conditions sociétales, économiques et juridiques d’une nouvelle approche

1. Les modes de consommation sont appelés à poursuivre leur évolution, en lien avec celle des modes de vie

Modes de vie et modes de consommation sont intimement liés. Les évolutions rapides qui se poursuivent dans notre société expliquent les transformations du commerce et de ses méthodes, bouleversées par l’avènement du numérique. Ces évolutions suscitent une adaptation de l’offre commerciale en réponse à l’apparition de nouvelles valeurs de consommation et renforcent l’attention portée à la diversité des attentes du client pour rechercher de nouvelles perspectives de développement. Cette partie reprend et complète les éléments de la synthèse prospective du rapport IGF-CGEDD de juillet 2016 en s’appuyant sur les mêmes sources bibliographiques 52.

Des modes de vie et des modes de consommation qui se transforment de façon concomitante

L’évolution contemporaine des modes de vie se traduit par des changements majeurs qui affectent le fonctionnement du commerce : un allongement de la durée de vie et une augmentation du temps libre, une mobilité accrue avec des déplacements plus fréquents, plus rapides et plus lointains, une connexion facilitée par le déploiement de réseaux virtuels qui permet une multiplicité de relations sociales mais souvent superficielles et passagères. Nous sommes entrés dans une société de mobilité et des modes de vie. Mais la « ville-nuage » de Jean Viard 53 a besoin de lieux, d’événements communs, de valeurs, ce qui pose la question de la fonction sociale des espaces marchands et celle du sens recherché par l’individu dans l’acte de consommer. Qu’en est-il alors des habitants de la « ville-nuage » qui vivent loin des centres urbains et qui fréquentent les centres commerciaux comme des lieux de sortie, même quand la qualité de l’espace public est limitée, ou encore de ceux qui vivent encore plus à l’écart, tentés de privilégier le « bonheur privé » afin de se protéger du « malheur public » ? Qu’en est-il des valeurs écologiques, au sens le plus large du terme, qui se développent aux plans individuel et collectif, et conduisent chacun à s’interroger sur ses modes de consommation ? Ces questionnements ne peuvent être ignorés en tant qu’enjeux sociétaux dans une réflexion sur les attentes des consommateurs et sur l’adaptation de l’offre commerciale.

Or, cette offre s’est profondément transformée au cours des dernières décennies, dans ses caractéristiques et sa localisation. Historiquement située à l’intérieur du tissu urbain constitué et notamment dans les centres-villes, elle s’est progressivement développée dans les faubourgs, dans les banlieues et à l’extérieur des villes depuis les années 1960, avec les nouvelles implantations commerciales périphériques et périurbaines. Ce mouvement, qui s’est poursuivi dans la période récente, est l’une des principales causes, mais pas la seule, de la dévitalisation des cœurs de ville qui affecte particulièrement les villes moyennes, notamment dans les régions économiquement fragiles et en déclin démographique. Un symptôme essentiel de cette dégradation est le développement de la vacance : celle des logements et celle des commerces, laquelle atteint, dans les centres de villes moyennes, 9,5 % en 2015, c’est-à-dire 3,2 points de plus qu’en 2001 54.

Ce mouvement historique d’« exurbanisation » 55 s’est doublé d’un phénomène de concentration des structures commerciales avec le développement de la grande distribution et les différents formats d’espaces commerciaux (du supermarché au retail park) avec des implantations privilégiant fortement la périphérie. Celle-ci continue de représenter une part prépondérante des nouvelles opérations commerciales significatives (60 à 80 % des projets autorisés selon les années) et de la consommation des ménages (60 à 65 % contre 20 à 25 % en centre-ville et 10 à 15 % dans les pôles de proximité) 56. Toutefois, ce modèle est remis en cause sous l’effet d’une double série de facteurs :

– l’évolution des attentes des consommateurs avec le passage de la consommation de masse à une demande de gammes de produits plus diversifiées, accompagnées de services et de conseils, un intérêt plus fort pour tout ce qui peut rendre l’acte d’achat plus agréable et plus ludique (le fun shopping ou « shopping-plaisir »), – la baisse de rentabilité des surfaces commerciales en raison du découplage, depuis le début des années 2000, entre leur rythme de croissance (3 % en moyenne) et celui de la consommation des ménages (1,5 %)57 et, bien évidemment de l’émergence du commerce numérique.

Des questions restent ouvertes : les comportements des consommateurs vont-ils s’inscrire davantage dans leur relation à l’espace urbain d’une « ville des proximités » promue par de nombreux urbanistes ou bien s’en éloigner ? Leurs attitudes et pratiques de consommation vont-elles être de plus en plus liées à d’autres pratiques (loisirs, activités professionnelles ou sociales…) ? Si le client est au centre des préoccupations des acteurs du commerce et ses besoins pris en compte dans leur spécificité et leur diversité, allons-nous pour autant vers un « empowerment du consommateur » dans lequel il ne serait pas captif de stratégies de vente visant à anticiper et orienter ses moindres désirs de consommation ?

Une forte adaptation de l’appareil commercial qui se poursuit depuis l’émergence du e-commerce

L’e-commerce , qui bénéficie de l’amélioration de l’équipement des ménages, représente une part sans cesse croissante du commerce de détail. Il atteint en 201458 un chiffre d’affaires de 64,9 Mds € contre 8,4 en 2005 (augmentation annuelle de 14,3 %) ; son poids dans le commerce de détail est de 7 % et 9 % hors alimentaire, il est pratiqué par 65 % des ménages français (12 points de plus que la moyenne de l’UE). À long terme, son évolution reste cependant encore difficilement quantifiable. L’hypothèse avancée par les professionnels du secteur interrogés par le CREDOC est qu’il pourrait atteindre 24 % du marché du commerce de détail en 2020.

D’autres formes comme le « m-commerce 59 » apparais-de chiffre d’affaires en 2014, soit une augmentation de 53 %) et viennent nourrir la dynamique du commerce dématérialisé. On évolue donc vers un « commerce ubiquitaire » qui, comme le note Olivier Badot 60, permet d’effectuer des achats et de collecter des informations rapidement et facilement quels que soient l’heure et le lieu.

Après avoir assisté au premier développement des pure-players 61, les groupes de la grande distribution sont entrés dans une phase de rattrapage en vue de sécuriser leurs parts de marché. Ils mettent ainsi en place une stratégie dite « cross-canal », qui met à profit l’ensemble des canaux physiques et dématérialisés d’information et de distribution, en jouant sur les effets de synergie, au contraire des stratégies « multicanal » jusqu’ici développées qui juxtaposaient sans interaction on et off line. Il en découle une multiplicité des combinaisons possibles : « web to store » 62, « store to web » 63, « click & collect » 64.

Le drive est un exemple bien connu de cette évolution. En mai 2016, il existe 4 025 drives en France pour un chiffre d’affaires annuel cumulé de 4,5 Mds € 65, soit 4,6 % du marché de la grande distribution alimentaire et peut-être 10 % en 202566 . Ce nouveau mode de transaction mène à de nouvelles interrogations en matière de logistique notamment urbaine, comme on le verra ci-après.

Toutefois, certaines qualités propres au commerce physique restent essentielles en regard des besoins et attentes des clients (conseil, assistance à maîtrise d’usage, interactivité, expérience client…). De ce fait, le commerce devrait évoluer vers des formats hybrides intégrant selon un nouvel équilibre des caractéristiques du commerce physique et du commerce en ligne. Ainsi, alors que les commerçants « en dur », y compris les indépendants, intègrent progressivement les formats numériques, certains pure players opèrent une spatialisation d’une partie de leur activité et développent, en matière de conseil et de service, des savoir-faire que les commerçants indépendants et les enseignes maîtrisent depuis plus longtemps.

L’« alter-consommation » correspond à diverses pratiques en fort développement. Une pratique de consommation frugale est présente chez certains « consommateurs engagés » qui entendent résister à l’hyper-consommation 67, alors que d’autres ménages connaissent une frugalité contrainte. L’alter-consommation entend promouvoir une société responsable selon trois registres 68 :

– la consommation durable qui se développe à partir du constat des conséquences de l’agriculture productive sur l’environnement et promeut le recours à l’agriculture biologique et aux circuits courts,

– le commerce équitable69 , champ entrepreneurial à travers la fabrication – distribution (comme Patagonia) ou la distribution (comme le réseau Biocoop), qui entend favoriser des échanges équilibrés à l’échelle internationale,

– la consommation collaborative qui concerne le partage des biens, les systèmes d’échanges locaux (SEL) ou les boutiques de recyclage.

Selon une étude récente 70, les consommateurs achetant fréquemment des produits biologiques ont entre 26 et 55 ans, sont majoritairement urbains (64 %) et, pour 78 % d’entre eux, des femmes. De même, les « résistants » à l’hyper-consommation ne représentent que 14 % de la population (majoritairement dans les classes moyennes et les professions intermédiaires), alors que la frugalité contrainte atteint 48 % des consommateurs. Nul ne sait jusqu’où et à quel rythme ira le développement de ces pratiques, mais la tendance est suffisamment significative pour que les enseignes de la grande distribution tentent de plus en plus de prendre en compte ces nouvelles valeurs.

La spécificité des attentes du client conduit l’offre commerciale à évoluer vers un modèle dit « de précision », que Philippe Moati identifie comme une offre de plus en plus segmentée et adaptée à l’individualisation des comportements de consommation.

La géographie des implantations commerciales évolue également et se rapproche des axes de déplacement des consommateurs, comme le souligne Olivier Mongin pour qui la « ville des flux » est en train de prendre le pas sur la « ville des lieux »71 . L’exemple de la SNCF le montre, qui a développé à travers sa filiale spécifique, Retail & Connexions (ex-A2C) l’exploitation de 180 000 m² de surfaces commerciales dans les gares en s’appuyant sur des acteurs spécialisés comme c’est le cas de Klépierre à la gare Saint-Lazare ou Altaréa à la gare du Nord. Ces initiatives spectaculaires ne sont pas partout reproductibles mais peuvent se développer à des échelles différentes, par exemple autour des gares de métro du Grand Paris.

Au final, la révolution commerciale à l’œuvre stimule deux formats commerciaux très contrastés : celui de la nouvelle proximité (connectée et localisée dans les lieux de centralité ou de passage), un marché réinvesti par l’ensemble de la grande distribution, celui des grands centres commerciaux qui évoluent vers des formats encore plus grands avec une multifonctionnalité permettant une certaine mutualisation des risques et faisant la part belle aux activités ludiques ou récréatives. Dans son dernier ouvrage72 , Olivier Badot définit ainsi ces deux grandes tendances d’évolution : la stratégie de « la viscosité commerciale » et la stratégie de « l’attractivité renforcée ».

Des enjeux de logistique urbaine de plus en plus prégnants

L’augmentation très significative de la demande de livraison de la part des clients consommateurs, le développement exponentiel du e-commerce et des formes hybrides de flux de marchandises découlant de la logique du cross-canal, pose le problème de la logistique urbaine et en particulier celui de la bonne gestion du « dernier kilomètre ». Ce problème se pose de façon plus aiguë encore depuis que les enseignes de la grande distribution ont investi les centres-villes, axant de plus en plus leur développement sur des commerces de proximité d’un nouveau type. Notamment, les formules de livraison express (livraison en 24/48 heures) en flux tendus au départ des points de vente (« ship-fromstore »), ou « du Jour J » (commande le matin et livraison le soir) s’imposent désormais comme un véritable argument de vente.

Dès lors, parvenir à livrer à temps les magasins situés en centre-ville tout en tenant compte des restrictions de circulation, des problèmes de stationnement, ou encore en respectant les obligations en termes d’émission de CO2 et de bruit, peut relever parfois du casse-tête, le volume de colis à livrer augmentant au rythme de 20 % par an (435 millions de colis envoyés en France en 2015).

Il faut donc mettre en place des solutions pour satisfaire cette exigence de rapidité et de service « non-stop » tout en évitant que le dernier kilomètre ne devienne une catastrophe environnementale, économique et sociale. À l’échelle nationale, il pèse déjà environ 20 % du trafic, occupe 30 % de la voirie 73 et se trouve être à l’origine de 25 % des émissions de gaz à effet de serre. Si les premiers kilomètres sont bien maîtrisés (flux tendus entre stocks et centres de livraison), les coûts unitaires de transports sont souvent les plus élevés quand on se rapproche du client final.

Aussi, nombre de municipalités durcissent leur réglementation pour pousser les opérateurs du secteur à progresser et à innover en la matière. Les professionnels de la livraison, les logisticiens des enseignes de la grande distribution et ceux des emarchands tentent d’adapter leurs méthodes de travail pour faire face à ces défis, en lançant de nou velles générations de véhicules, en cherchant de nouveaux espaces de déchargement, mais aussi en tirant parti des chemins de fer et des voies navigables.

Trouver le véhicule adéquat n’est pas le seul défi auquel doivent faire face les professionnels de la distribution et de la livraison du dernier kilomètre. Ils doivent également disposer d’espaces pour accueillir et consolider les marchandises avant de les répartir dans leurs magasins, à leurs points de livraison ou chez leurs clients. L’objectif est donc aujourd’hui de rapprocher du centre-ville les grosses plates-formes logistiques, historiquement créées en périphérie. Mais au prix actuel du foncier, identifier ces espaces est devenu très problématique. Des solutions telles que la mutualisation des parkings de grandes surfaces ou d’entreprises existants à l’entrée des villes et leur transformation en quais de livraison à certaines heures de la journée, la multiplication des points relais au plus près du client ou encore la création de points de « logistique inverse » qui donnent au client la possibilité d’aller chercher un colis et de laisser ses déchets, font partie des solutions les plus couramment mises en œuvre.

Enfin, l’évolution des modes de livraisons et plus particulièrement ceux de la logistique du dernier kilomètre va avoir un impact à la fois sur les conditions de travail des acteurs de la livraison et sur l’attractivité future du métier, les compétences et les savoir-faire des acteurs de la livraison. Dès lors, il importe de renforcer et soutenir les filières de formation qui offrent dans ce domaine un éventail de métiers allant du très qualifié au faiblement qualifié, pour faire de la logistique urbaine un tremplin pour l’emploi, permettant, d’une part, à ce secteur de drainer des ressources humaines et, d’autre part, d’offrir à des publics en difficultés de nouvelles voies d’insertion professionnelle.

Des tendances et des questions qui interrogent la ville de demain

L’évolution des modes de vie, marquée par une individualisation croissante des comportements et des modes de consommation (développement accéléré du ecommerce, valeurs de l’alter-consommation, frugalité choisie ou contrainte) contribue à la transformation du paysage du commerce. Le schéma ci-dessous présente une vision synthétique de la diversité des attentes des consommateurs et de la manière dont les modèles commerciaux traditionnels s’adaptent aux nouveaux enjeux.

ATTENTES DES CONSOMMATEURS ET ADAPTATIONS DU COMMERCE

Le lien entre ville et commerce est à repenser, compte tenu des enjeux de la ville durable et des dynamiques commerciales qui se renouvellent sans cesse. La tendance à un certain retour à la proximité au sens large (centres de villes et de quartiers, gares et lieux de passage…) peut constituer une chance pour retisser des synergies et réintroduire des éléments d’urbanité dans de nombreux endroits. La tendance au développement de nouveaux lieux de destination conduit en revanche à s’interroger, tant sur les concurrences possibles avec les centres-villes que sur la situation excentrée de réalisations récentes ou de projets connus.

Ces enjeux induisent la nécessité d’une réflexion sur le rôle, la forme et le contenu des centralités urbaines ou commerciales. Les métropoles et les villes sont devenues polycentriques : le rôle du centre-ville reste essentiel, d’autres centralités existent et peuvent se développer ou s’organiser davantage en périphérie, dans les pôles d’échange et même dans les « campagnes urbaines ». Certains espaces commerciaux périphériques rattrapés par l’urbanisation pourraient, sous certaines conditions, évoluer dans ce sens, à condition de se restructurer et de s’insérer dans le réseau de transports urbains. L’un des aspects essentiels de la question est donc la possibilité de transformer ces lieux soit en pôles de proximité réaménagés pour les populations voisines, soit en centralités structurantes pour les espaces périurbains, sachant qu’il existe aussi des espaces commerciaux au devenir plus incertain, tels ceux qui sont enclavés dans des zones d’activité.

2. Les opérateurs de l’immobilier commercial devraient pouvoir mieux concilier leurs critères de rentabilité avec des stratégies d’anticipation à moyen ou long terme

L’activité commerciale renvoie à deux grandes catégories de métiers : d’une part, ceux qui relèvent de l’activité marchande (réseaux franchisés ou succursalistes d’enseignes et commerçants indépendants), d’autre part, ceux de l’immobilier commercial, sur lesquels on se concentrera ici, qui assurent le développement, la commercialisation et la gestion des espaces commerciaux, ainsi que le management des actifs.

De plus en plus financiarisé, l’immobilier commercial poursuit un développement soutenu qui n’est pas exempt d’un risque de « bulle »

La livraison de nouvelles surfaces commerciales se poursuit à un rythme soutenu (en baisse mais encore de 775 000 m² en 2015 uniquement pour les centres commerciaux et les retail parks, avec un rebond annoncé en 2016). Mais ces surfaces semblent faire face à une perte d’attractivité. En 2013, les analyses de PROCOS relevaient une baisse de 10 points de la fréquentation de ces équipements depuis 2007. Le Conseil national des centres commerciaux (CNCC) a annoncé une baisse de 1 % de cet indice sur l’année 2015. De même, selon une étude menée en octobre 2014 par PRO-COS, la vacance dans les centres commerciaux est passée de 4,6 % à 7,6 % entre 2012 et 201475 avec des différences significatives selon le type, la taille et l’âge des structures. On assiste à une baisse de performance commerciale des centres, en raison d’une « surproduction » qui accélère l’obsolescence de l’existant et va jusqu’à la fragilisation de projets en cours de commercialisation. De fait, sur les vingt-cinq dernières années, le parc commercial a augmenté plus vite que la consommation 76. En parallèle, les loyers ont crû de 3 % par an, alors que la rentabilité au m² a diminué d’un point par an. Dans ce contexte, la stratégie des enseignes se recentre sur les emplacements les plus attractifs, au lieu de vouloir systématiquement mailler finement le territoire.

Pourtant, les espaces commerciaux restent identifiés comme des placements attractifs par les marchés financiers : malgré une baisse en valeur de 32 % par rapport à 2014 (soit -7,7 Mds e ), 5,2 Mds e ont été investis en 2015, ce qui représente un volume d’investissement supérieur de 53 % à la moyenne des dix dernières années77 . Ce type de placement, estimé plus sûr que celui de l’immobilier de bureaux, représente une part de plus en plus importante du marché de l’immobilier (de 10 % à 20-25 % entre 2008 et 2015)78 . Des chercheurs comme Philippe Moati ou Pascal Madry mettent en évidence l’intérêt que présentent ces opérations pour des capitaux en recherche d’opérations aux retours d’investissement rapides et aux risques encore considérés comme limités.

On constate donc une contradiction de plus en plus forte entre une logique économique et une logique capitalistique liée à la financiarisation de l’immobilier commercial 79 qui se concrétise par la mondialisation des flux de capitaux et par l’arrivée dans les années 2000 d’investisseurs nord-américains et de nouvelles techniques de gestion financière. Alors que l’investissement était le plus souvent effectué en fonds propres, nombre d’opérateurs ont désormais recours aux marchés internationaux sur lesquels ils se financent via l’émission de titres de dette, De même, le modèle précédent, fondé sur la valorisation des murs à partir de leurs qualités propres (taille) et de leur commercialité (localisation, visibilité, accessibilité), évolue vers l’estimation de la valeur des actifs à partir des loyers et des revenus susceptibles d’être générés à l’avenir. Cette « manne » potentielle permet d’attirer les flux financiers et d’abonder de nouveaux projets.

Parmi les différents véhicules d’investissement présents sur le marché français on note le développement du nouveau statut de « société d’investissement immobilier cotée » ou SIIC, dont le régime fiscal particulier permet de faciliter la cession d’actifs et d’attirer les capitaux. Ce régime présente l’avantage de déplacer l’imposition des revenus immobiliers (vente et location) de la société vers ses actionnaires. Les SIIC sont ainsi exonérées de l’impôt sur les sociétés et doivent, en contrepartie, reverser aux actionnaires une partie importante des bénéfices. Le nombre de SIIC est passé de 11 en 2003 à 47 en 2007, comprenant notamment Unibail-Rodamco, la plus importante d’entre elles en patrimoine et la première à intégrer le CAC 40. Sur la même période, on remarque une explosion de leur capitalisation qui passe de 14 à 55 Mds € 80. Ce statut très attractif est ardemment défendu par la Fédération des sociétés immobilières et foncières (FSIF) pour son effet économique dynamisant du secteur. Le recours à des capitaux extérieurs permet, grâce à l’effet levier, d’investir de façon régulière dans la promotion ou l’acquisition de nouveaux actifs, valorisés à partir des revenus futurs qu’ils peuvent produire. Ils permettent alors d’avoir à nouveau recours aux marchés financiers pour abonder de nouveaux investissements.

Certains chercheurs s’interrogent au vu de ce modèle, sur la possibilité de la formation d’une bulle immobilière avec un risque de fuite en avant dans la production de nouvelles surfaces, favorisée en outre par la faiblesse des taux d’intérêt. Faut-il laisser le marché exercer sa fonction régulatrice ou prévenir les difficultés en ajustant les dispositions fiscales ? En tout état de cause, le découplage croissant entre la performance financière des actifs commerciaux et leur performance effective conduit à s’interroger sur la pérennité de ce modèle économique, ce qui peut également poser la question de son impact sur le développement durable, notamment à travers un risque de prolifération des friches commerciales.

Une typologie des acteurs de l’immobilier commercial qui met en évidence un secteur puissant et diversifié

Le marché de l’immobilier commercial est dominé par trois principales catégories d’opérateurs : les grandes sociétés foncières qui sont cotées en bourse et se positionnent sur des actifs de grande envergure, les sociétés immobilières adossées aux groupes de la grande distribution et les sociétés issues de la promotion immobilière. Une dizaine d’exemples ont été analysés par la mission pour illustrer cette typologie, qui ne prétend pas à l’exhaustivité. Bien d’autres acteurs sont présents en France, notamment des opérateurs étrangers qui développent des opérations de grande envergure, comme les Terrasses du Port (Hammer-son) à Marseille et la Promenade Sainte-Catherine (Rede-vco) à Bordeaux. Il existe aussi des secteurs de « niche » comme les centres de marques (en 2014, on en comptait 26 en France représentant 2 % du commerce français) : ils sont générateurs d’une forte attractivité mais leur stratégie les conduit à des implantations qui sont souvent sans cohérence avec l’organisation du tissu urbain.

Les foncières majors : des sociétés d’investissement immobilier cotées en bourse

Unibail-Rodamco, Klépierre et Altaréa sont les trois principales SIIC présentes sur le marché français. Ce sont des sociétés foncières, « c’est-à-dire des sociétés de droit privé, propriétaires d’immeubles dans différents secteurs d’activité […], en général cotées en bourse […]. En matière d’équipements commerciaux, leur objectif, au-delà de la gestion des baux et des loyers, est une valorisation constante de leur patrimoine qui se traduit par l’acquisition de centres existants, par la réhabilitation de centres détenus ou par la construction de nouveaux centres 81 ». Les deux premières évoquées, historiquement adossées à d’importants investisseurs institutionnels et dotées d’une importante capacité financière, concentrent leur portefeuille sur des actifs dits « prime », le plus souvent des centres commerciaux implantés en zones denses, fortement desservies et accueillant plusieurs millions de visiteurs par an 82. Altaréa-Cogedim dispose d’un panel de produits commerciaux plus diversifié ( retail parks, Bercy Village, gare Montparnasse puis gare d’Austerlitz) ; c’est un acteur global de l’immobilier avec également des programmes de bureaux, de logements et d’hôtellerie.

Les sociétés immobilières liées aux groupes de la grande distribution

La plupart des groupes de la grande distribution ainsi que certaines enseignes spécialisées comme Ikea, ont développé des filiales immobilières leur permettant de renforcer leurs fonds propres, de réduire leur endettement, de conserver le contrôle de leur parc immobilier et de le développer. À l’instar de Immochan (Auchan), Mercialys (Casino), Carmila (Carrefour), elles constituent un moyen d’unifier la gestion des galeries marchandes et d’organiser le parcours du client entre la locomotive et les enseignes locataires. Ces filiales permettent ainsi aux grands distributeurs d’optimiser le levier de compétitivité qui allie commerce et propriété des murs. Les opérations de rénovation permettent également de revoir à la hausse les loyers perçus dans les galeries marchandes et d’améliorer l’attractivité des sites au regard des chalands.

Les sociétés issues de la promotion immobilière

Ces acteurs, arrivés plus tardivement sur le marché de l’immobilier commercial, se sont dans un premier temps positionnés comme développeurs et ont ensuite évolué selon les cas de figure vers une fonction complémentaire d’investisseur. Ils sont souvent liés à un entrepreneur ou à un ancien commerçant. Certaines sociétés sont cotées, comme le groupe Frey, d’autres pas, comme la Compagnie de Phalsbourg. Apsys est quant à lui un pure player de l’immobilier commercial. Si leur cœur de métier peut varier de l’une à l’autre, on remarque qu’elles adoptent une attitude opportuniste en adaptant leurs produits selon les territoires et les projets ( retail parks , centres commerciaux de centre-ville, haut de gamme, villages de marque).

Des stratégies différenciées, même au sein d’un même groupe, qui s’inscrivent inégalement dans les politiques urbaines

L’immobilier commercial est un marché concentré, mais dont les acteurs relèvent de profils différents. Nombreux parmi les plus gros opérateurs ont fait le choix de la cotation boursière mais certains conservent un mode de gestion patrimonial. Les arbitrages stratégiques diffèrent : Unibail et Klépierre se recentrent sur des produits à fort rendement en milieu métropolitain et sont présents à l’échelle européenne, alors que d’autres, comme Carmila et Mercialys, restent positionnés sur leur marché traditionnel : les galeries commerciales attenantes à leurs hypermarchés. Des opérateurs comme Apsys ou Frey affichent un positionnement prioritaire sur des espaces à restructurer ; d’autres comme la Compagnie de Phalsbourg diversifient leurs produits commerciaux (village de marques) et immobiliers (bureaux, logements, hôtellerie) et veulent s’affirmer comme promoteurs-aménageurs généralistes comme Altaréa-Cogedim, afin de jouer la carte de la mixité urbaine tout en maîtrisant leurs risques.

Au vu des cas observés, la mission constate, selon les opérateurs, une propension plus ou moins développée à mettre en œuvre leur stratégie dans le cadre d’un partenariat de projet avec les collectivités territoriales et suivant une logique plus ou moins affirmée d’investissement patrimonial durable. Alors que les capacités de projection des foncières, particulièrement celles liées à une enseigne, peuvent être freinées par des critères de rentabilité de l’exploitation commerciale, un levier essentiel réside dans la capacité des opérateurs à investir ou réinvestir dans une logique de plus long terme, nécessaire à la faisabilité de projets de renouvellement urbains plus complexes que le développement de l’urbanisme commercial des trente dernières années.

La dynamique d’un secteur en interaction avec les nouvelles pratiques de consommation, les logiques d’implantation commerciale qui conduisent à la recherche d’espaces disponibles, le caractère de plus en plus spéculatif de l’investissement commercial, enfin la concurrence entre les géants du secteur : toutes ces tendances contribuent à accroître la pression sur l’espace, notamment périurbain, et conduisent à s’interroger sur la façon dont les pouvoirs publics se sont donné les moyens juridiques, en France et chez nos voisins, de concilier la liberté du commerce avec la prise en compte d’autres enjeux de nature environnementale ou sociétale.

3. Il est possible de mieux concilier, dans l’application des principes généraux du droit européen et ceux du droit français, la liberté d’établissement et les exigences d’environnement et d’aménagement du territoire en tant que « raisons impérieuses d’intérêt général »

Des appréciations différentes selon les États membres

L’examen des législations en Europe dans le domaine de l’urbanisme commercial montre deux tendances fortes.

La première, illustrée par la législation française, s’inspirant d’une lecture stricte, voire restrictive, de la directive « services », accorde une place prépondérante à la liberté d’établissement qui constitue une liberté fondamentale du droit européen. Elle se traduit par une moindre importance relative accordée aux autres intérêts en présence que sont l’aménagement du territoire ou la protection du consommateur, la prise en compte de l’environnement étant maintenant incontournable.

La seconde, représentée par exemple par les législations de l’Allemagne ou des Pays-Bas, a pondéré le principe de la liberté d’établissement par une double démarche : d’une part, la détermination d’objectifs prioritaires tels que l’aménagement du territoire, la protection du consommateur et la protection de l’environnement, d’autre part, une gouvernance de l’urbanisme commercial à partir des collectivités territoriales ou des Länder dans le cadre de l’État fédéral allemand. Au regard de ces réglementations, les motifs d’aménagement du territoire sont considérés comme des « raisons impérieuses d’intérêt général », notion élaborée par la Cour de Justice de l’Union européenne (CJUE) dans sa jurisprudence relative, notamment, à l’article 49 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) consacré à la liberté d’établissement. Pour bien appréhender les différences d’approche entre les États membres, il convient d’abord de rappeler les normes fondamentales qui régissent l’urbanisme commercial dans l’espace de l’Union européenne. Ce domaine dépend en effet très largement des principes généraux du droit européen, particulièrement la liberté d’établissement et la libre prestation de service qui trouvent leur pendant en droit français dans la liberté du commerce et de l’industrie. La protection des libertés fondamentales, dont la liberté d’établissement, est garantie tant au niveau des traités que du droit dérivé, particulièrement de la directive « services ». La Cour de Justice de l’Union européenne veille avec constance au respect de ces libertés. Dans le cadre de sa jurisprudence, elle a cependant été amenée à préciser les conditions dans lesquelles la liberté d’établissement pouvait admettre certaines restrictions.

Le principe de la liberté d’établissement peut être restreint pour des « raisons impérieuses d’intérêt général »

La liberté d’établissement figure parmi les quatre libertés fondamentales inscrites dans le Traité sur l’Union européenne et le Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE)83 . Quant à la liberté du commerce et de l’industrie, elle a valeur, en France, de principe constitutionnel. En raison de leur place dans la hiérarchie des normes, ces deux libertés font l’objet d’une protection particulière qui admet toutefois un certain nombre d’aménagements.

Dans le TFUE, certains principes généraux du droit européen, qui constituent des « raisons impérieuses d’intérêt général » au sens de la directive « services », figurent dans les dispositions horizontales du traité (articles 7 à 17) : protection de l’emploi, protection sociale, éducation, formation, santé, protection de l’environnement, des consommateurs, du bien-être des animaux, des modes de financement des services publics.

La négociation de la directive « services » a donné lieu à des débats animés pour définir l’intérêt général ou un concept approchant. Son considérant n° 40 rappelle l’origine jurisprudentielle de la notion de « raisons impérieuses d’intérêt général » et précise que cette notion, au sens que lui donne la CJUE, « couvre au moins les justifications suivantes : […] la protection des destinataires de services, la protection des consommateurs, […], la protection de l’environnement et de l’environnement urbain, y compris l’aménagement du territoire ». Ces dispositions sont reprises à l’article 4. § 8 de la directive (« Définitions »)84 .

Le considérant n° 47 de la même directive, tout en précisant que la délivrance d’une autorisation d’exercer une activité de service doit en principe valoir pour l’ensemble du territoire national, admet qu’il en va ainsi « à moins qu’une autorisation propre à chaque établissement, par exemple pour chaque implantation de grandes surfaces commerciales […] soit objectivement justifiée par une raison impérieuse d’intérêt général. » Le considérant n° 56 admet que des raisons impérieuses d’intérêt général peuvent justifier l’application de régimes d’autorisation et d’autres restrictions à l’exercice des activités de services dès lors que n’existe aucune discrimination sur le fondement de la nationalité et que sont respectés les principes de nécessité et de proportionnalité.

Ces dispositions sont reprises au chapitre III de la directive consacré à la liberté d’établissement. L’article 9 prévoit que l’exercice d’une activité de service ne peut être soumis à un régime d’autorisation que si celui-ci est non discriminatoire, si la nécessité de ce régime est justifiée par une raison impérieuse d’intérêt général et si l’objectif poursuivi ne peut pas être atteint par une mesure moins contraignante85 .

L’article 10 impose que tout régime d’autorisation repose sur des critères qui encadrent le pouvoir d’appréciation des autorités compétentes afin de prévenir tout arbitraire dans son exercice. Parmi ces critères, figurent leur caractère non discriminatoire et la justification par une raison impérieuse d’intérêt général, la proportionnalité par rapport à l’objectif poursuivi, la clarté, l’objectivité, la publicité, la transparence et l’accessibilité.

Le considérant n° 66, tout en posant l’interdiction de soumettre l’accès à une activité de services à un « test économique » (comme condition préalable à l’octroi d’une autorisation), précise que cette interdiction vise les tests économiques « en tant que tels, et non les autres exigences objectivement justifiées par des raisons impérieuses d’intérêt général telles que la protection de l’environnement urbain […] », cette interdiction ne devant, par ailleurs, pas affecter les compétences des autorités chargées de l’application du droit de la concurrence. Ces dispositions sont reprises au § 5 de l’article 14.

La portée de la liberté d’établissement peut être tempérée par la prise en compte de normes juridiques de force équivalente, comme la garantie accordée à la protection de l’environnement

Il résulte des dispositions de la directive « services » que l’exercice de la liberté d’établissement peut être encadré par la prise en compte de raisons impérieuses d’intérêt général parmi lesquelles figure la protection de l’environnement et de l’environnement urbain, y compris l’aménagement du territoire.

En droit français, la protection de l’environnement est ainsi garantie par une série de normes et de dispositifs juridiques. La loi constitutionnelle relative à la charte de l’environnement du 1er mars 2005 place désormais la protection de l’environnement au même rang que d’autres normes de portée constitutionnelle, telle que la liberté d’entreprendre86 .

L’arsenal des mesures transversales sur l’évaluation environnementale des projets, plans et programmes participe en outre à la prise en compte systématique de l’environnement dans tous les programmes de développement, en particulier dans le champ de l’urbanisme commercial. Enfin, un dispositif de contrôle de ces évaluations par l’Autorité environnementale, chargée d’en vérifier le sérieux et le bien-fondé complète ce dispositif protecteur.

La restriction à la liberté d’établissement peut aussi être fondée sur des motifs d’aménagement du territoire

L’aménagement du territoire, s’il n’est pas une compétence européenne, est appréhendé à l’aune de la politique de cohésion économique, sociale et territoriale dans les traités.

Au sein de l’Union européenne, la politique d’aménagement du territoire est devenue une priorité et dispose du premier budget européen, même si dans le droit européen, ce domaine ne bénéficie pas, de la même reconnaissance juridique que la politique de l’environnement. Sa prise en compte a été progressive et L’article 387 du Traité sur l’Union européenne affirme pour la première fois que l’Union européenne « promeut la cohésion économique, sociale et territoriale ». Cette disposition trouve sa traduction dans plusieurs articles du TFUE 88.

Rappelons en outre que pour préparer l’échéance de l’entrée en vigueur du Traité de Lisbonne, la Commission européenne avait adopté, en octobre 2008, un Livre vert sur « la cohésion territoriale » ouvrant un large débat public sur ladite cohésion et ses implications stratégiques.

Certains problèmes comme l’exclusion sociale, l’étalement urbain, l’accessibilité des services avaient été mis en exergue pour être pris en compte à différents niveaux territoriaux. Ces préoccupations concernaient particulièrement les banlieues pauvres comme le devenir des zones métropolitaines.

La jurisprudence européenne reconnaît l’aménagement du territoire et la protection des consommateurs comme « raisons impérieuses d’intérêt général » pouvant justifier des restrictions à la liberté d’établissement. La Cour a évolué dans sa façon de statuer 89 sur les restrictions apportées par les États à la liberté d’établissement. Elle suit un raisonnement en quatre étapes pour vérifier la conformité d’une législation nationale aux libertés fondamentales garanties par le Traité : 1. la législation en cause ne met pas en œuvre un traitement fiscal désavantageux à l’égard des opérations transfrontières par comparaison avec les opérations domestiques de même nature ;

2. ou à défaut se justifie par une raison impérieuse d’intérêt général ;

3. tout en étant propre à garantir la réalisation de l’objectif poursuivi ;

4. sans aller au-delà de ce qui est nécessaire pour l’atteindre.

Il n’existe, à ce jour, qu’un seul arrêt rendu par la CJUE concernant la question des restrictions à la liberté d’établissement de centres commerciaux. Son arrêt du 24 mars 2011 (Commission c./ Espagne) concerne les limitations à l’établissement de centres commerciaux en Catalogne. L’implantation des grands établissements commerciaux sur le territoire de la Communauté autonome, selon la loi catalane en vigueur à cette époque, n’est possible que dans les tissus urbains consolidés des municipalités chefs-lieux ou dotées d’une population supérieure à 25 000 habitants ou personnes assimilables pour des raisons de flux touristiques.

Toute ouverture d’un grand établissement commercial est ainsi subordonnée à un régime d’autorisation préalable qui a pour effet de limiter les zones d’implantation disponibles pour ces nouveaux établissements ainsi que leurs surfaces de vente. De plus, l’autorisation pour les nouveaux établissements n’est délivrée que lorsqu’il est vérifié que leur ouverture n’aura pas d’incidence sur le petit commerce préexistant.

Les moyens invoqués par l’Espagne dans l’affaire précitée concernant la Catalogne reposaient sur des considérations à la fois d’ordre économique, de protection de l’environnement et d’aménagement du territoire. Si le juge européen a censuré la justification économique pour légitimer les restrictions à l’implantation de centres commerciaux (par les autorités catalanes), il a indiqué qu’il aurait été disposé à prendre en considération les moyens spécifiques concernant la protection de l’environnement et l’aménagement du territoire si l’Espagne avait été en mesure de produire une argumentation plus solide sur ces points.

Cet arrêt pose sans ambiguïté le principe de liberté d’établissement tout en précisant ses limites. Il précise qu’un État membre ne peut pas soumettre l’ouverture des grands établissements commerciaux à des considérations économiques, telles que leur incidence sur le commerce de détail préexistant ou le degré d’implantation de l’entreprise sur le marché.

La CJUE considère dans son arrêt que l’Espagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du principe de la liberté d’établissement pour avoir adopté et maintenu en vigueur les dispositions catalanes lesquelles souffrent de deux défauts majeurs :

– elles interdisent l’implantation des grands établissements commerciaux en dehors des tissus urbains consolidés de certaines municipalités 90 et limitent l’implantation des nouveaux hypermarchés aux circonscriptions où l’offre commerciale existante n’est pas considérée comme excessive 91 ; elles imposent que de tels nouveaux hypermarchés n’absorbent pas plus de 9 % des dépenses en produits d’usage quotidien et pas plus de 7 % des dépenses en produits d’usage non quotidien.

Mais dans le même temps, la CJUE rappelle que certains aménagements au principe de liberté d’établissement peuvent être justifiés par « des raisons impérieuses d’intérêt général », à condition qu’elles soient propres à la réalisation de l’objectif poursuivi et n’aillent pas au-delà de ce qui est nécessaire pour l’atteindre (condition de proportionnalité).

Parmi les raisons impérieuses, figurent la protection de l’environnement et de l’environnement urbain, l’aménagement du territoire et la protection des consommateurs.

Dans le cas d’espèce, la CJUE estime cependant que les considérations qui fondent la réglementation catalane92 , sont d’ordre strictement économique et ne peuvent constituer une raison impérieuse d’intérêt général.

Enfin, la Cour estime nécessaire d’ouvrir les commissions d’instruction des dossiers d’implantation des centres commerciaux. La réglementation catalane exige la consultation de cette commission chargée de rédiger un rapport prenant en compte notamment l’aménagement du territoire et la protection de l’environnement. Mais, la CJUE a été amenée à censurer les dispositions qui limitent la composition de cette commission à la seule représentation des intérêts du commerce de détail préexistant. La réglementation ne prévoit pas la représentation des associations actives dans le domaine de la protection de l’environnement et des groupements d’intérêt assurant la protection des consommateurs. Ce point pourrait utilement susciter un approfondissement de la réflexion sur la composition des commissions en France.

Il convient de rappeler que la Cour de Justice a été amenée à encadrer la liberté d’établissement par des considérations tenant à la protection de l’environnement et à l’aménagement du territoire avant l’entrée en vigueur de la directive « service ».

Dans un arrêt Burtscher de 2005 93, elle avait fondé de manière quasi-identique son raisonnement pour indiquer que des motifs d’aménagement du territoire bien étayés pourraient être considérés comme des raisons impérieuses d’intérêt général à la condition qu’ils soient appliqués sans discrimination.

La Commission et certains États membres admettent des restrictions à la liberté d’établissement fondées sur des exigences d’aménagement du territoire.

La Commission elle-même dans son avis motivé adressé à la France, reconnaît « que l’accessibilité des commerces pour tous, y compris pour les personnes habitant dans des zones rurales, ou celles ne disposant pas de moyen de transport, est un objectif d’intérêt général lié à l’aménagement du territoire qui devrait pouvoir justifier des restrictions aux libertés fondamentales » 94.

Elle estime donc que « pourrait être justifiée une restriction à l’établissement visant à garantir l’accessibilité des commerces, dans la mesure où elle s’appliquerait aux produits et services de base satisfaisant un besoin immédiat au quotidien ».

À la suite de l’avis motivé que leur a adressé la Commission le 26 juin 200695 , les autorités allemandes fondent désormais96 leur position sur la protection des centres-villes ou des zones commerciales centrales en leur qualité d’approvisionnement proches des consommateurs, sur une limitation des transports et un usage économe du foncier.

Le rapport du député Michel Piron sur la proposition de loi sur l’urbanisme commercial 97 rappelle les constats et les principes sur lesquels repose la législation allemande 98 qui « se caractérise par son volontarisme tout en laissant aux acteurs locaux, publics et privés, le soin et le devoir d’exercer pleinement leur responsabilité » et estime « que la France pourrait utilement s’inspirer d’un régime juridique guidé par les objectifs qu’il poursuit et ne s’en remettant pas à la loi parfois aveugle du marché ».

S’agissant de la conformité des règles d’aménagement du territoire au droit communautaire, la République fédérale met l’accent sur le rôle de la ville qui doit être « compacte » afin de favoriser les trajets courts, « dense » pour éviter l’étalement urbain (l’objectif de densité étant connoté comme une mesure d’aménagement du territoire et de protection de l’espace périurbain), « au centre de la vie des personnes » qui y habitent et y travaillent. Elle fonde son argumentation sur des instruments communautaires non contraignants, comme la charte de Leipzig qui promeut les politiques de développement urbain intégrées avec l’objectif d’un habitat urbain groupé. Elle fait également état des soutiens financiers européens, à travers notamment le Fonds européen de développement régional (FEDER). Elle rappelle les deux principes qui guident l’aménagement du territoire allemand, qui sont « de garantir les fonctions essentielles d’approvisionnement dans les centres-villes et de privilégier les sites centralisés pour les implantations de commerce atteignant une certaine taille ou ayant des impacts particuliers sur le développement des centres ».

Le gouvernement fédéral conclut que cette conception de l’aménagement du territoire des Länder allemands répond, d’une part, à la protection des centres-villes ou des zones commerciales centrales en leur qualité d’approvisionnement proches des consommateurs, d’autre part, à la nécessité d’éviter les transports et de faire un usage économe du patrimoine foncier disponible. Ainsi, aménagement du territoire, environnement et protection du consommateur se combinent pour justifier l’existence des raisons impérieuses d’intérêt général invoquées par la République fédérale.

Les pratiques observées dans les pays voisins confirment une application du principe de liberté d’entreprendre tempérée par des considérations de protection de l’environnement et d’aménagement du territoire

Les rapporteurs se sont rendus en Allemagne (Berlin et Potsdam), en Belgique (Bruxelles), en Espagne (Madrid et Barcelone) et en Italie (Rome et Milan). Les visites et rencontres réalisées lors de ces déplacements ont permis d’identifier des pratiques et des expériences intéressantes. Il ne s’agit pas d’établir une analyse comparative complète entre ces pays et la France, d’autant que des différences sensibles existent au sein d’un même pays entre les villes et les régions visitées. À partir des rapports de mission, des résultats du parangonnage européen réalisé lors de la mission IGFCGEDD et de divers éléments complémentaires recueillis lors de contacts aux Pays-Bas et au Royaume-Uni, il est possible de dégager quelques enseignements majeurs.

Des contextes et des jeux d’acteurs différents

Dans tous les pays voisins, les politiques urbaines sont décentralisées à la différence de la France. Sur la base de quelques grands principes édictés nationalement, les politiques d’aménagement commercial sont en général définies au niveau régional et appliquées au niveau local, par des entités communales le plus souvent de taille significative.

Une autre différence importante avec la France est la relative absence dans ces pays d’opérateurs de la grande distribution d’envergure internationale et positionnés sur les formats de type hypermarché tels les grands groupes français, très influents dans notre pays. Ces groupes ont d’ailleurs tenté de s’implanter dans les secteurs urbains des pays européens avec des succès divers selon les cas. Certaines régions, comme la Catalogne et surtout l’Italie du centre et du sud, ont une très forte tradition de commerce de proximité qui a contribué à freiner l’implantation de centres commerciaux périphériques, alors que l’Italie du nord, fortement peuplée, ou la région de Madrid, qui a connu une croissance urbaine rapide, ont accueilli des centres commerciaux importants.

Une préservation de plus en plus systématique des espaces naturels et agricoles

Dans la majeure partie des pays visités, la politique de préservation des espaces naturels et agricoles, combinée avec la volonté de réutilisation des friches industrielles, conduit à implanter la plupart des nouveaux projets au sein du tissu urbain constitué et à donner la priorité à la restructuration des centres commerciaux obsolètes. Cette approche est ainsi menée de façon très volontariste dans la région de Milan avec la mobilisation de friches issues de l’industrie automobile. Dans un tout autre contexte, la politique nationale britannique en faveur des centres-villes, avec la pratique du test séquentiel, dissuade très fortement les opérateurs d’envisager des projets à l’extérieur des zones centrales. La pression des opérateurs sur les périphéries urbaines est d’autant plus faible que les acteurs du commerce expriment en général un besoin plus limité de nouvelles surfaces de vente. Par exemple, en Allemagne, les organisations de commerçants font globalement le constat d’une baisse de la productivité au m² des surfaces commerciales et, plutôt que de vouloir construire de plus importantes surfaces de vente pour protéger leurs marges, elles anticipent une diminution de la taille moyenne des entités commerciales dans les années à venir du fait du développement du commerce en ligne.

Des dispositifs qui résistent, même quand ils sont mis en cause par les défenseurs d’une application rigide du principe de libre implantation inscrit dans le droit européen

Le dispositif de planification territoriale « emboîtée » allemand 99 apparaît faire consensus entre tous les acteurs et être très dissuasif à l’égard de l’implantation hors des villes de la majeure partie des commerces, à un certain nombre d’exceptions près comme le bricolage ou le jardinage. Il existe toutefois des nuances significatives et des souplesses d’adaptation différentes selon les Länder. La législation distingue les lieux d’implantation possibles des commerces en fonction des types de biens ou d’occurrences d’achats. Elle semble peu susceptible d’être fortement ébranlée par les contentieux européens engagés dans certains Länder, quelle qu’en soit l’issue. De même, la Catalogne continue de mener une approche restrictive, en cohérence avec la pratique d’un urbanisme maîtrisé ; le débat qui semble se poursuivre porte sur le degré de souplesse d’application qu’elle entend introduire afin de résister aux mises en garde du gouvernement national et aux risques de nouveaux contentieux européens. Ainsi, on constate des dispositifs de régulation efficaces (avec quelques différences selon les régions) du fait des exigences environnementales (au sens large du terme), de la rigueur du cadre de planification ou même seulement des orientations politiques données dans un pays comme au Royaume-Uni qui a par ailleurs fortement libéralisé la planification de l’urbanisme.

Des politiques attentives aux équilibres urbains et des programmes qui favorisent le maintien d’un commerce de proximité

La limitation du développement des grands formats périphériques peut également être due à la résistance d’un commerce traditionnel qui reste fort, soutenu par les habitudes de consommations comme en Italie du centre et du sud. La tradition italienne de qualité urbaine de proximité oriente fortement l’offre commerciale et continue d’inciter la grande distribution à adapter ses formats pour prendre en compte les spécificités culturelles et culinaires du pays dans les réalisations les plus récentes ou dans l’émergence de concepts comme Eataly. Mais dans tous les pays visités, des politiques volontaristes sont menées, accordant une grande importance à la préservation des cœurs urbains historiques et au tissu commercial qui fait la spécificité du pays 100.

Elles reposent sur l’organisation dans la durée de dispositifs de soutien permanent au commerce de centre-ville et de proximité comme les « districts commerciaux » et les « centres commerciaux naturels » en Italie ou les programmes de soutien aux marchés traditionnels en Espagne. On notera enfin que la situation économique peut produire des effets différenciés sur la structure du commerce. Ainsi, on observe à Madrid que la crise a touché de plein fouet la classe moyenne espagnole, qui constitue le socle de la clientèle des centres commerciaux, de ce fait fragilisés ; a contrario , la classe la plus riche a continué de privilégier le petit commerce de proximité tandis que dans les quartiers plus modestes, le commerce s’est adapté à la paupérisation de sa clientèle à travers de nouvelles formes de distribution privilégiant des circuits courts, voire parallèles.

Le contexte juridique européen tout comme les pratiques des pays voisins, conduisent à proposer une évolution de la législation française, à la mesure des enjeux constatés et de pratiques des pays voisins.

Dans ce contexte général, la France gagnera à faire évoluer sa législation pour tempérer la place accordée à la liberté d’établissement par une prise en compte des exigences associées à l’aménagement du territoire, à la mesure des enjeux constatés et en s’inspirant des pratiques des pays voisins. Il est nécessaire de réfléchir à une pondération plus juste des divers objectifs à prendre en compte en matière d’urbanisme commercial, notamment en raison de ses conséquences potentielles sur la dévitalisation des centres-villes. Il convient en effet de rappeler que le problème posé par cette dévitalisation dépasse très largement la simple question de concurrence entre commerces de centre-ville et de périphérie : comme les Allemands l’ont constaté depuis longtemps, le déclin du commerce de centre-ville porte gravement atteinte à l’animation du centre et donc à son attractivité. Il contribue ainsi à une spirale générale de paupérisation, de discrimination envers les personnes les moins mobiles (personnes âgées ou handicapées) et d’affaiblissement de la cohésion sociale, qui retentit ensuite sur l’agglomération tout entière. Prévenir cette évolution est l’un des enjeux majeurs d’une politique d’aménagement du territoire au sens fort qui relève bien, à cet égard, d’une raison impérieuse d’intérêt général.

Sur le plan juridique, l’approche française de la liberté d’établissement pourrait utilement s’inspirer de l’approche intégrée de la politique urbaine portée par la DG REGIO en charge de la cohésion au sein de la Commission. Ce faisant, on ne ferait par là que donner une portée concrète au principe général du droit européen de développement durable, inscrit depuis 1997 dans le Traité d’Amsterdam 101, et qui avait pour ambition de donner au pilier social et sociétal une place officielle parmi les deux autres piliers. Il conviendra en outre d’approfondir la réflexion sur les enjeux de protection de l’environnement et de protection du consommateur et le cas échéant sur la composition des commissions chargées de délivrer les autorisations.

Les objectifs à prendre en compte étant, on l’a vu, étroitement imbriqués, les politiques en matière d’urbanisme commercial gagneraient à être conçues et portées dans le cadre d’une collaboration plus étroite entre les administrations en charge, respectivement, des logiques économiques et de l’environnement et de l’aménagement du territoire, tant sur le plan européen que national. Il apparaîtrait enfin opportun d’ouvrir un champ de discussion entre l’Union européenne et les États membres pour définir les modalités d’un meilleur équilibre entre les différents objectifs. La tenue d’un séminaire de travail entre autorités nationales qui ont des pratiques différentes (services représentant tous les intérêts en jeu) et la Commission européenne (en associant l’ensemble des directions concernées) permettrait d’engager une réflexion commune.

52) Voir annexe II La revitalisation commerciale des centres-villes, IGF-CGEDD juillet 2016. 53) Voir Viard, J., Nouveau portrait de la France. La société des modes de vie, L’aube, 2012. 54) Source : Procos.

55) Terme notamment utilisé par P. Madry.

56) Source : Institut pour la ville et le commerce. 57) Source : Procos.

58) Source : Fédération du e-commerce et de la vente à distance (FEVAD).

59) Forme du e-commerce en fort développement, le m-commerce (mobile commerce en anglais) regroupe l’ensemble des applications commerciales liées aux terminaux mobiles et des transactions pouvant être effectuées en situation de mobilité grâce à l’utilisation de technologies sans fil, et plus particulièrement de la téléphonie mobile.

60) Expert en prospective du commerce.

61) Acteur commercial exerçant son activité exclusivement sur internet, Amazon par exemple.

62) Processus d’achat d’Internet au magasin : le client achète en ligne, mais passe récupérer sa commande dans le magasin de l’enseigne où il peut bénéficier de conseils et acheter d’autres produits.

63) Processus d’achat qui va du magasin à Internet : le client va s’informer et regarder les produits en magasin et passe ensuite sa commande en ligne. C’est un modèle qui fragilise le commerce physique puisque celui-ci paie des frais de fonctionnement (salariés, bail, foncier) sans capter l’achat.

64) Service qui permet au client de passer une commande en ligne et de venir récupérer le produit dans un point-relais (à proximité de son lieu de vie, de travail ou de transit).

65) Source : Nielsen 66) Source : Kantar Worldpanel.

67) Voir : Siounandan N., Hebel P., Colin J., « Va-t-on vers une frugalité choisie ? », dans Cahier de recherche, n° 302, CREDOC, 2013.

68) Boivin N. & Lemarchand N., « Commerce et alter-consommateurs. Consommer autrement », dans Le commerce dans tous ses états. Espaces marchands et enjeux de société, sous la Direction de Gasnier A. & Lemarchand N., Presses Universitaires de Rennes, 2014.

69) Définition par l’article 60 de la loi 2005-882 du 2 août 2005 : « commerce qui se produit entre des pays développés et des producteurs désavantagés, situés dans des pays en développement ».

70) Étude du Salon numérique « Bio à la Une » parue en 2015 71) Mongin, O., La ville des flux. L’envers et l’endroit de la mondialisation urbaine, Fayard, 2013.

72) Olivier Badot et Dominique Moreno Commerce et urbanisme commercial. Les grands enjeux de demain, Éditions EMS, novembre 2016. 73) selon les chiffres publiés par le Comité d’analyse stratégique

74) Matinée du CGEDD 30 juin 2015

75) PROCOS considère que les différents taux de vacance traduisent des niveaux plus ou moins préoccupants de déclin de la commercialité : moins de 5 % (la vacance reste conjoncturelle et la situation est très favorable), entre 5 % et 7,5 % (la vacance est modérée), entre 7,5 % et 10 % (la vacance est élevée et traduit un déficit durable de commercialité), plus de 10 % (la vacance est très élevée et traduit un déclin de la commercialité).

76) Cf. § 2.1.1 77) Source : Cushman & Wakefield.

78) Voir « Les investisseurs se ruent sur les centres commerciaux », Le Monde, 3 décembre 2015.

79) Voir Mérenne-Schoumaker B. et Nappi-Choulet I., « Commerce et opérateurs immobiliers. Un marché en voie de financiarisation », dans Le commerce dans tous ses états, PUR, 2014.

80) Voir B. Mérenne-Schoumaker & Ingrid Nappi-Choulet, « Commerce et opérateurs immobiliers. Un marché en voie de financiarisation », dans Le commerce dans tous ses états, PUR, 2014.

81) A. Fournié, « Société foncière », dans Dictionnaire du commerce et de l’aménagement, sous la direction de Desse R-P, Fournié A, Gasnier A, Lemar-chand N, Metton A, Soumagne J, PUR, 2008.

82) Cushman & Wakefield définit cette classe d’actifs comme étant « très bien situés, d’excellente qualité, offrant les meilleures prestations, et loués selon un ou des engagements locatifs de longue durée ferme ».

83) La liberté d’établissement est consacrée par les articles 49 à 51 du traité sur le fonctionnement européen (TFUE) et a vocation à s’appliquer aux ressortissants d’un État membre exerçant une activité non salariée qui souhaitent s’établir dans un autre État membre.

L’article 52 du TFUE fournit une base textuelle qui tempère l’applicabilité du principe de liberté d’établissement aux dispositions nationales prévoyant un régime spécial pour les ressortissants étrangers et justifiées par des raisons d’ordre public, de sécurité publique et de santé publique.

84) Même si l’expression « aménagement du territoire » n’est pas reprise à l’article 4 § 8, le considérant éclaire le contenu de la notion d’environnement urbain au sens de la directive.

85) Notamment parce qu’un contrôle a posteriori interviendrait trop tard pour avoir une effectivité réelle.

86) Dans son arrêt d’Assemblée « Daudignac » du 22 juin 1951, le Conseil d’État érige la liberté du commerce et de l’industrie en principe général du droit. Le Conseil constitutionnel a consacré sa valeur constitutionnelle dans sa décision du 16 janvier 1982 s’agissant de la loi sur les nationalisations. 87) L’Union établit un marché intérieur. Elle œuvre pour le développement durable de l’Europe fondé sur une croissance économique équilibrée et sur la stabilité des prix, une économie sociale de marché hautement compétitive, qui tend au plein-emploi et au progrès social, et un niveau élevé de protection et d’amélioration de la qualité de l’environnement. Elle promeut le progrès scientifique et technique. Elle combat l’exclusion sociale et les discriminations, et promeut la justice et la protection sociales, l’égalité entre les femmes et les hommes, la solidarité entre les générations et la protection des droits de l’enfant. Elle promeut la cohésion économique, sociale et territoriale, et la solidarité entre les États membres. Elle respecte la richesse de sa diversité culturelle et linguistique, et veille à la sauvegarde et au développement du patrimoine culturel européen.

88) L’article 4 b) inclut la cohésion économique, sociale et territoriale parmi les matières faisant l’objet d’un partage des compétences entre l’UE et les États membres. Le titre XVIII est consacré à la traduction de la politique de cohésion par la participation financière de l’UE, notamment à travers les fonds européens structurels d’investissement.

89) Voir par exemple, « la Cour de Justice et la libre prestation de services : entre proportionnalité et droits fondamentaux », Sant’Anna legal studies, G. Bianco, T. Ragues, 1/2012

90) En l’occurrence, les grands établissements ne peuvent s’implanter que dans des tissus urbains consolidés des municipalités qui sont des chefs lieux ou ont une population supérieure à 25 000 habitants ou personnes assimilables pour des raisons de flux touristiques.

91) Pour 2009, il est rappelé que l’offre commerciale a été estimée excessive dans 37 des 48 circonscriptions de la Communauté autonome de Catalogne. 92) Effets d’une nouvelle implantation sur la structure commerciale de la zone considérée, rapport sur le degré d’implantation du demandeur de l’autorisation sur son marché, impact sur le commerce de détail préexistant 93) Arrêt de la CJCE du 1er « décembre 2005 », Burtscher – Affaire C-231-04

94) Avis motivé 2000/5224 C (2006) 6201 du 12 décembre 2006. La Commission ajoute que « pourrait être justifiée une restriction à l’établissement visant à garantir l’accessibilité des commerces, dans la mesure où elle s’appliquerait aux produits de services de base satisfaisant un besoin immédiat au quotidien ».

95) Affaire 2008/4946 96) Auparavant, l’Allemagne subordonnait la délivrance des autorisations à une étude d’impact économique du projet sur le commerce existant.

97) Assemblée nationale, rapport de M. Michel Piron sur la proposition de loi relative à l’urbanisme commercial (n° 2490) – 1er juin 2010 ; voir également le rapport d’information déposé par la commission des affaires européennes « sur l’urbanisme commercial en Allemagne, un exemple intéressant de volontarisme politique » – Michel Piron, député, 19 mai 2010.

98) 1°) La population est appelée à vieillir et sera de plus en plus dépendante des commerces de proximité ; 2°) Il n’est pas souhaitable d’encourager l’étalement urbain ; 3°) Il n’est pas souhaitable de pousser à l’usage systématique de la voiture alors qu’on cherche par ailleurs à développer les transports collectifs dans une logique de développement durable ; 4°) Laisser jouer librement le marché revient de facto à dévitaliser les centres-villes et à créer une discrimination au détriment de ceux qui n’ont pas de voiture. De plus, les centres-villes vivants sont un élément clé de maintien de liens et de relations essentiels de cohésion de nos sociétés. 5°) Laisser les grandes surfaces commerciales créer une concurrence entre les petites communes n’est pas une solution.

99) Voir annexe 6.

100) La situation économique peut produire des effets différenciés sur la structure du commerce. Ainsi, on observe à Madrid que la crise a touché de plein fouet la classe moyenne espagnole, qui constitue le socle de la clientèle des centres commerciaux, de ce fait fragilisés ; a contrario, la classe la plus riche a continué de privilégier le petit commerce de proximité tandis que dans les quartiers plus modestes, le commerce s’est adapté à la paupérisation de sa clientèle à travers de nouvelles formes de distribution privilégiant des circuits courts, voire parallèles.

101) « Les exigences de la protection de l’environnement doivent être intégrées dans la définition et la mise en œuvre des politiques et actions de la Communauté visées à l’article 3, en particulier afin de promouvoir le développement durable ».

Vous devez être abonné au moniteur pour lire la suite de ce contenu
PAS ENCORE ABONNÉ
ENCADRE

ATTENTES DES CONSOMMATEURS ET ADAPTATIONS DU COMMERCE

La grande distribution doit ainsi faire face à la crise de rentabilité du modèle périphérique qui a fait son succès et chercher de nouveaux marchés pour déployer son activité. L’ensemble des enseignes et des commerçants doit également composer avec le déploiement des pure players et se poser plus largement la question de la digitalisation du commerce : l’avènement du commerce connecté doit amener les commerçants à faire valoir leur savoir-faire et leur sens du commerce et du conseil tout en s’y adaptant. Internet apparaît comme un outil de visibilité et d’information, mais encore trop peu utilisé comme canal de commercialisation.

Face à ces évolutions majeures, la plupart des travaux consultés et des acteurs interrogés concluent que la disparition du commerce physique est loin d’être inéluctable et que l’offre commerciale traditionnelle ne devrait pas décliner de façon uniforme. L’un et l’autre vont cependant continuer d’évoluer selon deux grandes tendances structurantes : un commerce de proximité en démarche constante d’adaptation mais toujours vivace et encore plus proche du consommateur, un commerce de destination en recherche permanente de nouveauté et d’attractivité.

Quelles conséquences peut-on en tirer pour la géographie commerciale et quelles questions peut-on notamment poser quant au devenir des ensembles commerciaux périphériques ? Telles étaient quelques-unes des questions abordées dans le cadre d’un colloque organisé en 2015 par le CGEDD sur le thème : « Faire ou défaire la ville avec le commerce »74 . Peut-on imaginer que les années à venir permettent de « faire et refaire la ville avec le commerce » ?

Source : mission IGF-CGEDD

En poursuivant votre navigation sur ce site, vous acceptez l'utilisation de cookies pour vous proposer des services et offres adaptés à vos centres d'intérêt. OK En savoir plus X