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La réforme annoncée du changement d’affectation des immeubles : enfin !

Mots clés : Droit de l'urbanisme - Politique du logement

Philippe Pelletier, avocat associé

La question, très parisienne, de l’affectation des immeubles à un usage autre que d’habitation suscite depuis trop longtemps un véritable désordre juridique : le moment est venu d’y mettre fin et l’annonce d’une loi d’habilitation en vue de réformer, par ordonnance, la matière ne peut que réjouir.

Tout commence après-guerre par une idée juste : il appartient à l’Etat de conduire la politique du logement et, à cette fin, de contrôler le changement d’affectation des logements dans toutes communes de plus de 10 000 habitants. Mais très vite, le système va se gripper, faute d’une règle simple. Le champ d’application en est d’abord réduit, comme peau de chagrin, à l’agglomération parisienne et à quelques communes exemplaires, par exemple Chambéry.

Ne pas confondre affectation et destination

Puis le dispositif, inséré au Code de la construction et de l’habitation (article L. 631-7 et suivants), acquiert une complexité inutile à l’occasion de ses inévitables entrelacs avec le régime juridique de la destination des immeubles, livré par le Code de l’urbanisme au contrôle des communes. Affectation et destination sont ainsi deux notions distinctes que beaucoup confondent : à l’Etat de dire qu’un logement peut devenir commerce ; à la commune de dire que ce commerce peut être un bureau…

Encore plus, les règles qui président aux changements d’affectation sont absconses et soumises à l’appréciation discrétionnaire de l’Etat qui, heureusement, manifeste sagesse et bon sens dans leur mise en oeuvre : une autorisation d’exercice professionnel peut être accordée à une société d’exercice libéral, mais elle est personnelle aux associés d’origine, interdisant en droit leur remplacement par un autre professionnel ; une dérogation d’exercice commercial peut être accordée moyennant une compensation en nature, déterminée librement par l’Etat, mais elle n’est pas attachée au local lui-même, alors que la compensation devient, elle, définitive ; à défaut d’autorisation ou de dérogation, l’affectation d’un local à un usage autre que d’habitation n’est régulière que si cet usage est établi de façon continue depuis 1945 : le paradoxe est ainsi qu’il est impossible, en l’état, de prescrire par dix ou trente ans un tel usage, alors que la propriété d’un immeuble s’acquiert par trente ans : est-ce bien raisonnable d’avoir laissé si longtemps un tel système perdurer ?

Des réformes conjoncturelles du texte sont intervenues, spécialement en 1986 et 1994, pour favoriser, dans le premier cas, le regroupement des professionnels libéraux en société d’exercice, dans le second, la transformation de locaux d’activité en logement. Mais rien n’a été réglé au fond, laissant s’installer une utilisation déviante de beaucoup d’immeubles des grandes villes, que l’administration préfectorale, faute de moyens, ne pénalise pas vraiment. La sanction apparaît lorsqu’un projet de vente ou de transformation de l’immeuble révèle sa véritable affectation, paralysant souvent la réalisation du projet dont l’utilité économique et sociale peut être avérée.

Ces dernières années, débats et articles se sont succédé pour dénoncer le fossé croissant entre la règle et les pratiques. En 2001, un colloque a justement relevé que l’Etat allait, à son tour, pâtir du dispositif juridique actuel, bon nombre de ses locaux administratifs retrouvant leur caractère initial de logement, s’ils venaient à être vendus. Etait-ce le bon signal ?

Une réforme a été préparée ces derniers mois par les services de l’Etat, qui a suscité une concertation efficace et de bon aloi. La réforme consistait, d’une part à décentraliser aux collectivités territoriales qui le demandaient, le contrôle des changements d’affectation, permettant ainsi de supprimer l’incompréhensible distinction entre l’affectation et la destination des immeubles, d’autre part de simplifier le dispositif juridique et d’en supprimer l’opacité. La Ville de Paris avait déjà fait connaître sa volonté de se voir transférer le contrôle de la règle nouvelle et la réforme devait prendre place dans la grande loi relative à l’habitat, annoncée en 2004.

Pourquoi tarder ?

La question semblait, enfin, en voie de règlement paisible et global mais, patatras, le 16 décembre dernier, le Sénat insérait dans la loi de finances rectificative pour 2003, un article 81 qui tente de régler la question posée à l’égard des seuls locaux administratifs dont la cession est envisagée… Puis, on apprenait que la décentralisation prévue du dispositif juridique nouveau était renvoyée à des temps meilleurs et que la réforme ne devrait pas être insérée dans la loi – habitat… Pourquoi tarder à transformer l’essai réussi de la concertation ? Pourquoi donner la fâcheuse impression que le désordre de l’affectation du patrimoine public mériterait, seul, un traitement curatif ?

Si chacun comprend que la décentralisation de la politique du logement constitue un sujet sensible et complexe, il serait inadmissible que, si près du but, la réforme ne voie pas rapidement le jour. Elle trouve naturellement sa place dans une ordonnance dite de simplification, prise par habilitation de la loi. Et c’est une bonne nouvelle de constater qu’un tel processus juridique vient enfin d’être lancé. Si tout se déroule sans anicroche, la réforme est prévue pour la fin de l’année.

PHOTO : Philippe Pelletier (54 ans) est un fin spécialiste du logement. Il a notamment été président de l’Union nationale de la propriété immobilière (UNPI) de 1989 à 1994. Il préside l’Anah depuis 1998.

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