[TO] Marchés privés

Evaluation des contrats globaux de partenariat – Principes, méthodes et comparaisons

Mots clés : Citoyenneté et droits de l'homme - Collectivités locales - Concours d'architecture - Contrat de partenariat - Fonction publique - Marchés publics - Réglementation des marchés - Sécurité publique - Service public

RAPPORT – INSTITUT DE LA GESTION DELEGUEE – MARS 2004

Avertissement

La loi du 3 juillet 2003 a habilité le gouvernement français à créer, à l’instar de ce qui se fait depuis plusieurs annés dans d’autres pays européens, un nouveau type de contrat, « le contrat de partenariat », qui s’ajoutera aux marchés publics et aux contrats de concession. Ce nouveau contrat, dit contrat global de partenariat, est un outil supplémentaire proposé aux donneurs d’ordre pour qu’ils puissent avec le concours des titulaires de ces contrats, s’acquitter de leur mission de service public avec la meilleure efficacité. Il fait intervenir le titulaire à un stade très amont, et pour une longue durée (participation au financement, à la conception du bien immobilier ou des services comme à leur gestion) et son intérêt doit être évalué dans l’entière globalité du processus de conception, réalisation et exploitation sur la durée de vie de l’ouvrage ou du service.

Sur l’initiative de l’Institut pour la Gestion Déléguée (I.G.D.), un groupe de travail a été mis en place pour établir un premier rapport sur l’évaluation des contrats globaux de partenariat destiné aux utilisateurs de cette nouvelle procédure, dans le cadre de l’article 2 du projet d’ordonnance préparé par le gouvernement : « la personne publique ou la personne privée chargée d’une mission de service public procède à une évaluation du projet en termes économiques, financiers et d’intérêt pour le service […et] procède à une analyse comparative entre une réalisation de l’opération par elle-même, ou sous forme de contrat de partenariat ou sous une autre forme telle que les marchés séparés ».

Le Centre Scientifique et Technique du Bâtiment a été chargé de mener à bien l’élaboration de ce rapport, en tant que secrétaire technique du groupe de travail.

Il a bénéficié de l’appui de l’IGD pour la confection globale du rapport, ainsi que du Plan Urbanisme Construction Architecture pour la réalisation des analyses comparatives françaises comme européennes.

Il s’est appuyé sur les contributions des membres du groupe et sur le travail de différents rapporteurs (liste en annexe 7).

Ce rapport final a été approuvé par l’IGD dans la séance de présentation du 25 mars 2004.

Avant propos

Les responsables politiques et économiques sont unanimes pour constater que la France a toujours autant besoin d’investir, modernisation technologique et élargissement européen obligent. L’Etat, les collectivités locales et le système hospitalier doivent faire face aux besoins toujours plus grands de la population, conduisant à des demandes toujours plus étendues et complexes de maintenance, de remise en état ou de développement.

De façon classique la puissance publique fait face à ses besoins d’investissements de manière directe (régie) ou indirecte (établissement public ou équivalent).

Cette démarche se heurte à de nombreux obstacles : le contexte juridique qui l’encadre, la maîtrise d’ouvrage publique, a du mal à réaliser et surtout à gérer des « opérations complexes », (équipements et services), dans de bonnes conditions techniques et économiques. Par ailleurs, les finances publiques, très sollicitées par des dépenses obligatoires croissantes, ne laissent qu’une place insuffisante au financement des investissements et à leur entretien.

C’est pourquoi, il convient de ne pas négliger d’autres méthodes de réalisation, de gestion et de financement. Tous ces éléments conduisent à s’intéresser aux procédures relevant du « partenariat public-privé », déjà largement développées à l’étranger et qui permettent de mobiliser les savoir-faire techniques et financiers du secteur privé au service des finalités publiques.

Ces procédures ne sauraient cependant constituer une panacée préconisée systématiquement. Comme toutes les procédures, elles ont leur champ de validité qui doit être analysé avec soin et cerné au mieux, au travers d’analyses globales les comparant avec les méthodes de financement et de réalisation classiques.

Le présent rapport procède d’abord par identification et description des différents éléments susceptibles de permettre ces analyses comparatives. Les exemples fournis en annexes, tant français qu’étrangers, apportent un éclairage complémentaire et précieux aux analyses théoriques qui les précèdent.

Nous souhaitons que ce rapport, par ses analyses comme par ses éléments comparatifs, puisse apporter aux différents responsables publics les éléments nécessaires pour choisir les procédures les mieux adaptées aux objectifs qu’ils auront déterminés au préalable.

A l’occasion de la sortie de l’ordonnance PPP, qui rend de telles évaluations obligatoires, l’Institut de la Gestion Déléguée, qui fédère l’ensemble des partenaires concernés, a initié cette réflexion pour favoriser des choix aussi éclairés, transparents et responsables que possibles des différents décideurs publics. La légitimité de ces choix se trouvera confortée par l’évaluation comparative. La culture de l’évaluation progressera à cette occasion, pour devenir le réflexe des acteurs publics.

L’IGD exprime ses plus vifs remerciements aux différents rapporteurs, ainsi qu’aux personnalités qui ont bien voulu les aider de leurs avis et de leurs conseils pour l’élaboration du présent rapport.

Claude Martinand

SOMMAIRE

Introduction p.5

Résumé du rapport p.6

Chapitre I

Utilité et efficacité de l’investissement public p.8

Chapitre II

Valeur du temps, modélisation comparative de bénéfices socio-économiques et impact budgétaire des deux procédures d’achat p.13

Chapitre III

Modes de réalisation d’ouvrages et calcul de sensibilité p.19

Chapitre IV

Coût du financement et partage des risques dans l’évaluation p.27

Chapitre V

Cadre de comparaison entre contrats globaux de partenariat et marchés publics p.31

Recommandations pour l’évaluation des contrats globaux p.37

Annexes

1 – Cadres de comparaison dans trois pays : les « Public Sector Comparators » britannique, néerlandais et de l’Etat de Victoria en Australie p.43

2 – Contrats globaux et bâtiment au Royaume-Uni, en Italie et en France : premiers enseignements tirés d’études de cas p.43

3 – Montage contractuel et allocation des risques : comparaison du « Channel Tunnel Rail Link » au Royaume-Uni et du « High Speed Line Zuid » aux Pays-Bas p.45

4 – Les prisons : comparaison entre gestion directe et gestion privée p.58

5 – Glossaire p.60

6 – Composition du groupe de travail p.70

7 – Les auteurs du rapport p.71

INTRODUCTION

Le présent rapport s’adresse à l’ensemble des acteurs tant publics que privés et concerne aussi bien les partenaires locaux des projets que les intervenants au niveau national. Il traite de la mise en oeuvre du nouveau « contrat de partenariat », troisième type de contrat, ni délégation de service public – ni marché public, prévu par l’ordonnance dite « PPP » préparée dans le cadre défini par la loi du 3 juillet 2003 habilitant le Gouvernement à simplifier le droit (article 6).

Ce rapport est centré sur le rôle de l’évaluation dans la conduite des projets en PPP depuis la phase d’émergence du besoin jusqu’à l’expiration du contrat, du point de vue technique, juridique, économique, et financier. Ces aspects sont indissociables et c’est pourquoi la comparaison entre les différents modes de réalisation des ouvrages (contrats de partenariat et marchés publics) doit comprendre en parallèle ces quatre volets.

Son objectif est d’aider à l’acquisition des pratiques et des réflexes indispensables à la qualité des montages et à la mise en oeuvre des PPP, améliorant la qualité de la décision publique et mettant les promoteurs de ce type de contrat à l’abri de déconvenues.

La difficulté de l’exercice en face duquel se trouvent les partenaires est en effet d’effectuer un saut culturel dans la définition des besoins et dans la passation de contrats avec des acteurs privés. Il s’agit de construire dans la confiance mutuelle un accord contractuel qui garantisse le respect des règles et des objectifs de chaque partie, à la fois le service rendu à l’utilisateur, la rentabilité pour les investisseurs et la motivation pour les partenaires (architectes, organismes de financement, entrepreneurs…) qui participeront à la création de l’ouvrage.

Le chapitre I présente les principes du calcul économique, de la mesure de l’impact budgétaire des décisions publiques, ainsi que les démarches en cours pour améliorer l’efficacité de l’action publique. Le chapitre II présente une méthodologie et un exemple pratique pour comparer les bénéfices socio-économiques et les impacts budgétaires des deux modes d’attribution de contrats (marchés publics et contrats de partenariat). Conforme aux principes de base de l’économie, cette méthodologie décrit la situation d’un donneur d’ordre qui construit régulièrement des ouvrages et recherche la méthode la plus pertinente en fonction de ses propres contraintes, et en particulier de ses contraintes budgétaires (nécessité d’effectuer une optimisation économique sous contrainte budgétaire).

Le chapitre III expose les principales structures juridiques utilisables par la puissance publique pour la construction d’ouvrages, ainsi que la sensibilité des gains économiques et budgétaires à la variation des paramètres principaux : coût global de l’ouvrage, délai de réalisation et coût du financement..

Le chapitre IV aborde le coût de ressources financières, toujours selon les deux modes d’attribution. Il présente les principes de l’affectation des risques entre le donneur d’ordre et les partenaires privés (transfert de risques et partage de risques) et leur conséquence sur le calcul des coûts financiers. Le chapitre V présente le cadre de comparaison à utiliser pour effectuer pratiquement la comparaison entre une réalisation en contrat de partenariat et une réalisation par la procédure de la loi MOP et le code des marchés publics. Ce cadre de comparaison s’adresse à l’ensemble des partenaires (donneur d’ordre, concepteur, constructeur, exploitant, établissements financiers…).

Des recommandations générales pour la conduite de l’évaluation viennent ensuite.

Les annexes 1 à 4 donnent des éléments sur les cadres de comparaison étrangers et des exemples de résultats de contrats de partenariat en France et à l’étranger.

L’annexe 5 est un glossaire des mots spécifiques employés dans le rapport.

Les annexes 6 et 7 concernent la composition du groupe de travail et les auteurs du rapport.

RESUME DU RAPPORT

Le présent rapport est plus particulièrement destiné à l’ensemble des acteurs publics et privés qui participent à l’acte de construire, et désirent bénéficier des expériences concrètes les plus récentes françaises et européennes dans l’usage des deniers publics, la conduite des projets d’infrastructures et leur financement. Il constitue un guide pour évaluer et comparer les avantages et inconvénients de l’usage du nouveau type de contrat, appelé « contrat de partenariat » par rapport au processus plus traditionnel du marché public, dont le cadre est la loi MOP et le code des marchés publics

Tout d’abord, il présente quelques principes de base qui structurent la décision publique et la bonne gestion des ressources des collectivités, puis il donne un cadre de comparaison et enfin des exemples concrets déjà réalisés en France et, au Royaume Uni, en Hollande et en Australie.

De même que l’on évalue le coût d’un ouvrage public, son utilité (ou bénéfice socio-économique) s’évalue et donne lieu à un calcul de rentabilité économique pour la collectivité. En parallèle, on établit un bilan financier (recettes, dépenses et bilan liés à sa réalisation).

Les coûts sont étalés sur plusieurs années (conception, construction, exploitation), et les utilités également, tout au long de la vie de l’ouvrage. Pour faire une évaluation globale chiffrée et prendre une décision, il faut ramener ces valeurs à une date fixe, qui est celle de prise de décision : cela se fait par actualisation des flux de coûts et d’utilités. Le taux d’actualisation économique retenu est de 6%.

L’utilisation de fonds publics a un coût, appelé « coût d’opportunité des fonds publics ». Il est estimé aujourd’hui à 20% du montant des fonds publics utilisés.

Les flux budgétaires (dépenses et recettes liées à un investissement) s’évaluent année après année. La prise en compte de la contrainte budgétaire est malaisée à effectuer et des études méthodologiques sont en cours. Pour le moment, nous actualiserons ces flux avec un taux de 5%.

L’usage d’un ouvrage public économiquement rentable engendre de l’activité et crée des flux monétaires d’impôts, de contributions sociales et redevances, et parfois de péages pour la collectivité donneuse d’ordre. Nous avons considéré que ces flux engendrés étaient de 20% du surplus dans le cas de l’Etat et de 3% dans celui des collectivités locales.

Le contrat de partenariat a été conçu pour améliorer l’efficacité de l’achat public :

– meilleure définition du produit, vu sous l’angle fonctionnel et non pas principalement sous l’angle de l’objet construit

– mode de conception et réalisation plus efficace, par une meilleure coopération en amont entre le donneur d’ordre, l’architecte, le constructeur, l’exploitant et le financier

– exploitation plus économique et meilleur suivi de la qualité de service

– étalement de la dépense dans le temps pour limiter les inconvénients dus aux manques momentanés de financement public

– allocation des risques à celui qui les gère au mieux.

La comparaison entre les deux procédures d’achat doit comprendre en parallèle les quatre volets : processus technique, structure juridique de réalisation, intérêt économique et impact budgétaire, sur toute la durée de la vie du contrat.

L’intérêt principal de la procédure de partenariat est d’ordre économique et technique

– L’apport du financement privé fait arriver plus tôt le surplus économique

– il engendre une meilleure coordination entre les acteurs, fait bénéficier le client public de toute l’expérience de partenaires privés et optimise les dépenses sur toute la vie du contrat.

En revanche, le coût de financement est plus élevé pour le partenaire privé que pour le partenaire public. Cela enchérit le prix pour son client final. Il existe deux modes de financement des contrats de partenariat : le financement de projet et le financement adossé à la cession de créance sur la puissance publique. Le taux d’emprunt dépend principalement de la répartition des risques entre les acteurs (donneur d’ordre, établissements financiers, partenaires concepteurs et constructeurs, assurances,…). En février 2004, on observe les taux suivants :

Coût de financement public : OAT 20ans = [4,80%]

Financement privé :

Taux de base = taux swapé 20 ans : [4,90 %]

TABLEAU 1

Pour la comparaison entre les deux méthodes marchés publics ou partenariat, les trois paramètres principaux qu’il faut considérer sont :

– Le coût global de l’ouvrage

– La durée de la période de construction

– Le taux auquel le partenaire privé se finance, taux qui dépend du transfert des risques

L’impact économique du contrat de partenariat est presque toujours meilleur que celui en marchés publics, car l’utilité engendrée par l’ouvrage arrive plus tôt. L’impact budgétaire dépend de nombreux paramètres, et conduit à des dépenses globales souvent plus faibles dans la méthode de partenariat, mais pas systématiquement : le calcul doit être fait avec rigueur.

Les coûts internes au donneur d’ordre sont les plus difficiles à cerner car peu de donneurs d’ordre ont une comptabilité analytique précise.

Des études de sensibilité ont été menées : les gains de process ont été estimés dans une plage de 0% à 25%, pour une moyenne observée de 17%. L’influence du délai de construction a été également estimé dans une plage de 0% à 25%, pour une moyenne reconnue d’au moins 10%. Les graphiques présentés dans le texte constituent les abaques donnant directement le résultat du modèle économico-financier spécifiquement conçu pour le PPP.

Les exemples donnés dans les annexes décrivent les points importants de plusieurs exemples réels pour fixer les idées sur l’intérêt de la procédure de partenariat et les précautions à prendre pour sa juste application. L’analyse détaillée de trois opérations, l’une en France, l’autre au Royaume-Uni et la troisième en Italie précise les avantages et inconvénients de la méthode. L’analyse fine de l’opération « prisons » conduite en France en 1987 propose des pistes d’amélioration du process global de production d’infrastructures.

Les recommandations méthodologiques qui sont exposées entre le cadre de comparaison et les annexes guideront les décideurs qui auront à lancer cette procédure d’évaluation. Elles insistent notamment sur :

– Le changement culturel que demande la démarche de partenariat

– Les conditions à réunir pour conduire une bonne évaluation

– Le déroulement pratique de cette évaluation

– Le suivi dans le temps de ce contrat de longue durée

Former des donneurs d’ordre, des ingénieries et des experts à ce type de procédures est indispensable pour avoir un jugement équilibré et des compétences comparables entre le donneur d’ordre et les partenaires privés co-contractants.

CHAPITRE I

UTILITE ET EFFICACITE ECONOMIQUE DE L’INVESTISSEMENT PUBLIC

I – Les principes du calcul économique : utilité et ressources (1)

1.1 L’utilité se calcule

Si une collectivité décide d’investir l’argent collecté par les impôts dans un ouvrage, c’est parce que cet ouvrage a une certaine utilité pour la collectivité. Un hôpital, une route, une piscine, un commissariat de police ont une utilité pour la collectivité. Cette utilité est une grandeur qui se mesure, et est aussi appelée bénéfice socio-économique, ou surplus selon Jules Dupuit2. Bien qu’elle soit mesurable dans son principe, et que son concept ait été formellement établi depuis presque (2) siècles, l’utilité économique engendrée par un ouvrage est en général difficile à chiffer. Elle est donc souvent remplacé par une évaluation « intuitive et politique » de la nécessité d’investir, qui se combine avec la contrainte de limitation de la disponibilité des fonds publics. Dans la suite de ce rapport, nous appellerons « utilité » le solde entre les bénéfices socio-économiques (nommés parfois externalités (3) positives et les externalités négatives, telles que la pollution, le bruit,..). Par exemple, dans le domaine des transports, la part principale de l’utilité est considérée aujourd’hui comme étant le gain de temps des utilisateurs, valorisé par leur valeur du temps. Grâce aux ouvrages à péage et aux nouvelles technologies de l’information, celle ci est aujourd’hui mieux cernée.

Dans les autres domaines , tels que la santé, l’éducation ou la justice, l’utilité est plus malaisée à quantifier. Les décideurs publics n’ont pas toujours les outils adaptés, et la contrainte budgétaire sert trop souvent de seul filtre décisionnel. Depuis quelques années, les études économiques, notamment celles de la Banque Mondiale, proposent des méthodes pour évaluer directement l’utilité attachée à la mise en place de systèmes de santé et d’éducation efficaces, d’où l’on peut déduire l’utilité de la construction d’une école ou d’un hôpital. Pour le moment, en France, le calcul économique est appliqué fréquemment à la construction d’une infrastructure de transport, mais rarement à celle d’un bâtiment public; c’est pourquoi on manque de paramètres quantifiés aujourd’hui. C’est une décision d’ordre politique, jugeant de l’urgence de faire, ou de rattraper un retard préjudiciable, qui déclenche l’opération, en ne considérant guère que de aspects strictement budgétaires, en répartissant des enveloppes arbitrées de façon subjective.

1.2 Prise en compte du temps dans les grandeurs économiques (ressources et utilité engendrée)

Les ressources pour la construction sont mobilisées sur une période de quelques mois, et les bénéfices socio-économiques sont engendrés année après année durant toute la vie de l’ouvrage. Pour ramener à l’année actuelle de prise de décision des valeurs étalées sur une longue période, on utilise un taux d’actualisation « _ », qui consiste à diviser chaque valeur de ressources et d’utilité par un coefficient égal à (1+_)^t. On appelle alors « valeur actualisée nette » (VAN) la somme des valeurs ramenées à l’année de départ.

VAN des ressources mobilisées =FORMULE 1

VAN des utilités = FORMULE 2

Dans le présent rapport, les opérations étudiées sont de longue durée (plusieurs années) et conduisent à un étalement dans le temps des dépenses et des recettes. Nous utiliserons la VAN des différentes grandeurs étudiées pour comparer ces différentes solutions selon le point de vue économique ou budgétaire.

Comme le calcul de la VAN dépend éminemment du taux d’actualisation, le choix de la valeur du taux est une décision très importante, qui s’effectue à partir d’études économiques complexes. Dans le présent rapport, après consultation de nombreux experts (4), nous avons retenu le taux de 6% pour tous les calculs économiques.

1.3 Le taux de rentabilité interne socio-économique

La théorie économique définit le taux de rentabilité interne comme le taux qui égalise la somme actualisée des ressources mobilisées (VAN des ressources) et la somme actualisée des bénéfices socio-économiques (VAN des utilités) au long de la vie de l’ouvrage. Il se calcule à partir de C et de U et se définit par :

FORMULE 3

– C représente le montant annuel des ressources jusqu’à mise en service de l’ouvrage

– U représente l’utilité nette annuelle (utilité brute diminuée des externalités négatives, des coûts d’entretien et d’exploitation)

– t varie de 1 à la fin de la période d’utilisation de l’ouvrage (55 ans dans notre modèle)

– r est le taux de rentabilité interne de l’ouvrage : TRI(SE).

La théorie indique qu’une collectivité a intérêt à réaliser un ouvrage dès que le taux de rentabilité interne socio-économique – TRI (SE) – dudit ouvrage est supérieur au taux d’actualisation de l’Etat (ou de la collectivité), et ceci indépendamment du mode de financement.

Pour fixer les idées, nous avons utilisé l’exemple chiffré d’une collectivité qui veut construire un ouvrage coûtant 30 M d’euros réalisé en trois ans et dont les coûts d’exploitation annuels sont estimés à 2% du coût d’investissement. Avec le taux de 6%, une utilité annuelle de 2,8 M d’euros(5) est suffisante pour égaliser les VAN. Si l’utilité est inférieure, il ne faut pas réaliser l’ouvrage. Si l’utilité est supérieure, l’ouvrage doit être construit et le financement doit être trouvé.

1.4 Coût d’opportunité ou coût marginal des fonds publics

Sur ce sujet fondamental et délicat, nous citerons Alain Bernard (6), membre du Conseil Général des Ponts et Chaussées :

« Le vrai coût de la fiscalité, son coût économique, est celui résultant des distorsions qu’elle entraîne. Les économistes se sont bien rendu compte que la fiscalité neutre qu’ils avaient imaginée -les transferts forfaitaires (« lump-sum transfers »)- n’était qu’un artefact. Toute fiscalité réelle génère des distorsions -et il est évidemment souhaitable qu’elle soit optimisée pour générer, à recettes fiscales données et pour des objectifs redistributifs donnés, le coût de distorsion le plus faible possible. C’est ce à quoi vise la théorie de la fiscalité optimale, qui est de même nature que la théorie des péages optimaux (dont le véritable précurseur est Marcel

Boiteux).

La signification concrète de tout ceci est la suivante : si l’on prélève (à partir d’une situation donnée) 1 Euro d’impôt supplémentaire, la perte de bien-être des consommateurs sera équivalente non pas à 1 Euro de consommation mais (1+x) Euro. La quantité (1+x) est le coût marginal des fonds publics.

Il serait alors déraisonnable de dépenser 1 Euro de fonds publics pour produire des biens dont la valeur pour les consommateurs ne serait pas au moins égale à (1+x). Il faut donc, dans un calcul économique, appliquer ce coefficient comme multiplicateur à toute dépense financée par l’impôt. En sens inverse, toute recette fiscale supplémentaire générée par l’investissement, par exemple sous forme de TIPP dans le cas d’investissements routiers, doit être incrémentée en appliquant ce même coefficient multiplicateur. »

Cela revient à considérer qu’un investissement de 100 coûte en fait à la collectivité 100 multiplié par un coefficient supérieur à 1.

Compte tenu des contraintes actuelles et du niveau élevé du taux d’imposition, ce coefficient,appelé ci-dessous coefficient d’opportunité (7), sera évalué aujourd’hui à 1,2.

Par exemple, cela signifie qu’un investissement de 100 Md’euros devra être compté comme un coût de 120 M euros dans le calcul économique, quoique pour 100 M d’euros seulement dans le calcul budgétaire. Nous appellerons par la suite « coût d’opportunité » ce surcoût de 20 M d’euros.

Les risques sont évalués indépendamment, en valeur absolue, et ajoutés au coût de l’ouvrage. Ils ne sont donc pas pris en compte sous forme d’une prime sur le taux d’actualisation, comme cela arrive parfois.

Mais le calcul économique classique a une caractéristique importante : il ne tient pas compte de la disponibilité réelle des fonds car il les suppose toujours disponibles et prêts à financer une opération dont le TRI socio-économique -TRI(SE)- est supérieur au taux d’actualisation de l’Etat.

1.5 Prise en compte du temps dans l’évaluation de l’impact des flux budgétaires

La réalité des contraintes du budget et de la dette publique est tout autre : il s’agit de travailler à maximiser les bénéfices socio-économiques de la Nation sous contrainte budgétaire. Une fois que la décision de réaliser un ouvrage est prise pour des raisons économiques, le donneur d’ordre va devoir choisir entre les outils mis à sa disposition pour le réaliser (marchés publics, concessions, contrats de partenariat). A cette fin, il devra comparer les séries de flux monétaires (budgétaires) prévus année après année, sur une longue période et pour chacune des solutions envisageables.

Pour cela, il lui faut choisir un taux d’actualisation qui illustre à la fois le coût et la rareté budgétaire des fonds publics, c’est-à-dire le degré « d’indigence financière » de la collectivité. Plus la collectivité est contrainte, notamment par la combinaison d’une dette importante et simultanément d’un taux élevé de prélèvements obligatoires (taxes, impôts divers,…), plus elle a de difficulté à lever des fonds, et donc plus ce taux doit être élevé.

Pour l’actualisation des flux budgétaires, nous nous sommes inspirés de l’expérience anglaise. Au Royaume-Uni, dont le taux d’endettement est faible, le taux d’actualisation retenu en 2002 était de 8,68% en valeur nominale. Il est aujourd’hui de 6% nominal, soit 4% en termes réels. Dans le présent rapport, nous avons retenu la valeur de 5% en termes réels7.

Le chapitre IV donnera des indications précises sur les taux d’emprunts utilisés actuellement (février 2004). Ils seront alors indiqués en valeur nominale, c’est-à-dire y compris l’inflation d’aujourd’hui, qui est de l’ordre de 2%. L’OAT 20 ans, qui représente le coût de l’argent popur la puissance publique, offre aujourd’hui un taux de 4,80% en termes nominaux, soit environ 3% en termes réels.

Le taux d’actualisation retenu pour le calcul des impacts budgétaires représente donc le coût de l’argent en termes réels, augmenté de 2%. Cette valeur de 2% est une « bonne pratique » au niveau européen.

1.6 Recettes financières

L’usage d’un ouvrage public économiquement rentable engendre de l’activité et crée des flux monétaires de péage parfois, mais d’impôts toujours, ainsi que des contributions sociales et redevances liées à l’existence même du projet. Ces recettes financières ont été évaluées globalement suivant les études récentes menées en France (notamment par l’Université Paris XII) (8). Elles varient beaucoup suivant le mode de prélèvement des taxes et impôts et chaque collectivité doit effectuer son calcul en fonction de l’ouvrage à réaliser, de la structure de ses impôts et de ses recettes. Ces recettes financières viennent alléger la charge portée par la collectivité pour financer l’ouvrage. Dans le cas de l’Etat, qui bénéficie directement de la TVA, ces recettes financières en retour représentent entre 20% et 30% de l’utilité créée, année après année. Dans le cas des collectivités territoriales, il faut plutôt prendre 2 à 3%. Pour notre exemple, nous avons représenté le cas de l’Etat en retenant le taux de 20% et celui de 3% pour les collectivités locales. Dans le cas où les investissements n’apportent pas d’activité économique mais uniquement du bien-être, les recettes budgétaires seront faibles. Mais cela ne modifie pas sensiblement les résultats de notre modèle financier.

II – Les efforts de rationalisation en cours

2.1 La nouvelle procédure des lois de finances LOLF

Depuis 20 ans au Royaume-Uni, depuis 10 ans aux Pays-Bas et depuis 5 ans environ en France se développe une révision du rôle de l’Etat : les fonctions publiques (élus, décideurs, administrations) se concentrent plus sur leur rôle de régulateurs que sur celui d’acteurs directs, avec une approche que connaît bien tout industriel privé : celle de l’optimisation permanente des ressources par rapport au service à rendre. L’industriel sait gagner tous les ans 3% de productivité technique, ce pourcentage étant classiquement repris dans les marchés de longue durée de l’Etat pour réduire les prix unitaires des fournisseurs. L’enjeu aujourd’hui est de faire entrer ce concept de re-engineering permanent dans chacune des administrations, et de créer les outils juridiques qui le permettent.

En France, la nouvelle loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances prépare l’organisation de l’administration publique à la mesure de la performance, et les modifications en cours des procédures d’achat public s’inscrivent dans cette même logique.

2.2 L’introduction du contrat de partenariat

Depuis quelques années, un travail de modernisation de la comptabilité publique est en cours avec des procédures pratiques mises en place au Ministère de Finances (la « moderfie »). Les nouvelles normes comptables internationales comme les décisions d’Eurostat (9) dans ce domaine contribuent à faire évoluer la situation française dans un sens qui la rapproche de celle de ses voisins européens et de la comptabilité privée.

Dans cette optique, une ordonnance a introduit un nouveau type de contrat, dit « de partenariat ».

Ce nouveau contrat a pour but d’offrir au donneur d’ordre public une procédure complémentaire qui ne soit ni un marché public, ni une délégation de service public, pour concevoir et financer des équipements mis à la disposition du secteur public, dans un cadre permettant à chacun des partenaires de l’acte de construire de se concentrer sur ce qu’il sait faire de mieux, et d’optimiser ainsi l’acte d’achat. Ce contrat a été créé pour combiner trois avantages principaux : une réduction des coûts d’investissements et d’exploitation pour un service rendu donné, un étalement dans le temps des paiements dus au co-contractant et le transfert au partenaire privé de certains risques liés à la conception, à la construction et à l’exploitation. En revanche, ses coûts de transaction et les frais financiers qu’il engendre pour la collectivité sont des contreparties qu’il faut évaluer.

Pour chiffrer respectivement avantages et inconvénients, il est nécessaire de décrire les différentes filières de réalisation et les impacts techniques, et économiques qui en découlent (voir chapitre III), ainsi que d’évaluer les frais financiers correspondants (voir chapitre IV). Mais pour fixer les idées, le chapitre II va montrer les mécanismes du calcul économique et financier.

CHAPITRE II

VALEUR DU TEMPS, MODELISATION COMPARATIVE DES BENEFICES SOCIO-ECONOMIQUES ET IMPACT BUDGETAIRE DES DEUX PROCEDURES D’ACHAT

I – Le principe du calcul économique et financier

L’introduction d’un nouvel outil juridique tel que le contrat de partenariat va conduire les donneurs d’ordre à effectuer une comparaison entre les effets de l’utilisation de ces deux modes de réalisation. Cette comparaison doit comprendre en parallèle les quatre volets : processus technique, juridique de réalisation, intérêt économique et impact budgétaire, sur toute la durée de la vie du contrat. L’intérêt principal de la procédure de partenariat est d’ordre technique : il engendre une meilleure coordination entre les acteurs et une optimisation des dépenses sur toute la vie du contrat, ce qui devrait normalement conduire à des économies par rapport à la procédure en marchés publics. En revanche, le coût de financement est plus élevé pour le partenaire privé que pour le donneur d’ordre public. Cela enchérit donc le prix de vente au client final. Le taux d’emprunt dépend largement de la répartition des risques entre les acteurs (donneur d’ordre, établissements financiers, partenaires concepteurs et constructeurs, assurances,…). Nous examinerons ce point au chapitre IV.

Nos exemples compareront les deux procédures, d’une part du point de vue économique et d’autre part du point de vue de l’impact budgétaire, en examinant les dépenses et les recettes induites et en faisant varier séparément les trois paramètres principaux qui sont :

– Le coût global de l’ouvrage

– La durée de la période de construction

– Le taux auquel le partenaire privé se finance, qui dépend du transfert des risques

Nous avons simulé la situation suivante. Une collectivité effectue régulièrement des investissements (écoles, cliniques, routes, prisons). Elle peut les payer soit selon la procédure de marchés publics, au fur et à mesure de l’avancement des travaux, soit selon la procédure de partenariat, avec paiements étalés. Elle bénéficie soit du retour fiscal direct de la TVA, soit du fonds de compensation.

La collectivité s’intéressera au coût global sur la durée du contrat, qui comprend (10) :

– Les coûts internes et externes de maîtrise d’ouvrage et de maîtrise d’oeuvre

– Les montants des contrats de réalisation et de maintenance

– Les provisions pour risques

– Les coûts de maintenance et d’entretien

Les recettes sont évaluées forfaitairement en fonction du surplus, comme indiqué dans le chapitre I.

Nous n’avons pas considéré les coûts de remise à niveau des ouvrages suivant les différentes procédures à la fin de la période étudiée, en les supposant identiques.

Nous avons d’abord examiné le cas où la collectivité investit ponctuellement pour construire un seul ouvrage, puis celui où la collectivité investit régulièrement, tous les ans, un montant équivalent à la construction d’un ouvrage.

1.1 Hypothèses économiques

Nous avons supposé que l’ouvrage coûte 30 M d’euros selon la procédure de marchés publics, et est idéalement réalisé en trois ans, la dépense étant répartie également sur les 3 ans, soit 10 M d’euros par an. Le coût de l’ouvrage pris dans les exemples est le coût global d’investissement hors frais financiers et hors coûts de maintenance et d’entretien, que nous avons mis en évidence séparément pour faciliter la compréhension des tableaux annuels ci après. Nous avons dans un premier temps supposé que le coût de l’ouvrage était identique selon les deux procédures, puis avons fait varier ce coût pour tenir compte de l’efficacité économique en général plus grande du contrat de partenariat par rapport aux marchés publics. L’ouvrage engendre une utilité de 5 M d’euros par an et nécessite en dépenses annuelles de fonctionnement et d’entretien 2% de son coût d’investissement, soit 0,6 M d’euros. L’utilité reste constante au cours du temps et ne dépend pas de la date de réalisation de l’ouvrage. Toutes les valeurs sont en euros constants. L’opération est neutre vis-à-vis de la TVA. La durée d’utilisation de l’ouvrage est de 55 ans, les années au-delà étant d’influence minimesur les aspects économiques et budgétaires. Le coût d’opportunité des fonds publics est égal à 20% du coût des ressources et le taux d’actualisation économique est de 6%, en termes réels.

1.2 Hypothèses budgétaires

Rappelons que dans le cas des marchés publics, les paiements sont réalisés au fur et à mesure de l’exécution des travaux, et les entreprises de maintenance sont également payées au fur et à mesure de l’exécution de leurs tâches. Les coûts de maîtrise d’ouvrage, les risques afférents et les frais financiers liés au paiement des maîtres d’oeuvre et entreprises ne sont en général pas isolés par opération et font partie intégrante du budget annuel de la collectivité.

Dans le cas du P.P.P. les partenaires se financent sur le marché financier pendant la construction et sont ensuite rémunérés par des paiements annuels, supposés constants, et qui recouvrent les coûts d’investissement (conception, construction, financement) ainsi que ceux d’exploitation. Dans l’exemple donné ci-dessous, les paiements sont étalés sur 20 ans, le premier paiement intervenant à la mise en service de l’ouvrage.

Il existe deux grandes familles de montages, dépendant de l’affectation des risques entre les parties :

– Financement de projet

– Financement adossé à la cession de créances sur la puissance publique,

qui conduisent à des taux de financement privé assez différents. Nous présenterons les deux cas séparément au chapitre IV.

Mais introduire le paramètre budgétaire n’est pas simple car il fonctionne en tout ou rien : soit des fonds budgétaires sont disponibles, soit il n’y en a pas. S’ils sont disponibles, ils ne coûtent à la collectivité en financement que 3% par an en termes réels, ce qui correspond aux 4,80 % en termes nominaux que nous verrons au chapitre IV. S’il ne sont pas disponibles, l’ouvrage n’est pas construit, et le bénéfice socio-économique n’apparaît pas, pas plus que les recettes financières qu’engendrent ce bénéfice socio-économique.

II – Calcul économique et budgétaire pour un seul ouvrage à coût global identique

2.1 Calcul économique pour la collectivité

Le calcul ci-après est fait en maîtrise d’ouvrage publique, qui sera notre référence de base dans toutes les comparaisons. Pour tenir compte du coefficient d’opportunité des fonds publics, la dépense budgétaire annuelle de 10 M d’euros doit être multipliée par 1,2, ce qui donne 12 M d’euros par an. De même, les dépenses d’exploitation seront valorisées à 0,6*1,2, soit 0,72 M d’euros. Les investissements sont comptés en négatif, et les utilités en positif. Nous obtenons alors le tableau n°1 ci-dessous, qui représente les 6 premières années de la vie du projet ainsi que sa valeur actualisée nette.

Tableau n°1, les 6 premières années (en M d’euros) et la VAN du projet.

Le TRI(SE) est de 10,6%. Avec le taux d’actualisation de 6%, la valeur actuelle nette (VAN) du coût global de l’ouvrage est de 41,66 M d’euros (somme de 34,72 et 6,94 M d’euros), celle de l’utilité est de 66,59 M d’euros, ce qui donne une VAN résultante positive de 24,92 M d’euros

En cas d’impossibilité de financement par la collectivité, le projet est décalé dans le temps. Toute chose égale par ailleurs, ceci ne modifie pas le taux de rentabilité TRI(SE), mais réduit la valeur actualisée nette (VAN) des investissements, des coûts d’exploitation et de l’utilité, et donc du solde (division par 1,06 pour chaque année de retard).

2.2 Calcul budgétaire

Procédure de marchés publics

La représentation d’une opération lancée en marchés publics est indiquée dans le tableau n°2 ci-dessous qui représente les 8 premières années de la vie du contrat. Les dépenses budgétaires recouvrent le coût global de l’investissement, l’exploitation et l’entretien, et les frais financiers correspondants.

Tableau n°2 Opération en marchés publics

Procédure de partenariat

La représentation d’une opération lancée selon la procédure P.P.P., avec un paiement étalé sur 20 ans se fait alors conformément au tableau n°3 ci-après qui représente les 8 premières années de la vie du contrat :

Tableau n°3 Opération en partenariat avec taux d’intérêt privé de 5,25% en termes réels

Si l’intérêt de la méthode P.P.P. est évident à court terme (budgets annuels cumulés de 11,98 M euros contre 34,72 M d’euros pour les 8 premières années, même avec un taux d’intérêt privé élevé), il faut cependant effectuer la simulation sur une période qui est au moins égale à la durée de paiement du co-contractant. Mais pour cela, il faut se placer dans une perspective plus longue et raisonner sur la construction de plusieurs ouvrages.

III – Modélisation des 6 ouvrages

Examinons maintenant la situation d’une collectivité qui doit réaliser régulièrement des investissements. Nous avons supposé que les contraintes budgétaires de la collectivité lui laissaient la liberté de choisir entre les deux méthodes suivantes pour réaliser ses 6 investissements :

-soit en marchés publics classiques, lancés au rythme de un par an pendant 6 ans, et donc mis en service successivement en année 4, puis 5, puis 6…..

-soit en contrats de partenariat, lancés tous simultanément, et donc mis en service simultanément en année 4. Les paiements sont étalés sur 20 ans, à compter de la mise en service de chacun des ouvrages, soit jusqu’à l’année 23.

Nous allons comparer les principaux paramètres économiques et financiers de ces deux méthodes, en prenant le point de vue du donneur d’ordre, et en considérant les coûts globaux, y compris coûts des études amont et budget interne du donneur d’ordre lui-même, comme le recommandent aujourd’hui l’ordonnance et la gestion par programme et objectifs.

3.1 Calcul économique

3.1.1 Procédure de marchés publics

Les partenaires privés sont payées à l’avancement. L’exploitation et la maintenance sont payées directement par la collectivité dans le cadre de contrats spécifiques, ou faites en régie, chiffrées ici avec une juste évaluation de leur coût, y compris coûts internes (coûts de maîtrise d’ouvrage).

Tableau n°4 Calcul économique pour la construction progressive de 6 ouvrages

On constate qu’à l’année 6 le total du solde est encore négatif. Il faut attendre l’année 8, dernière année de paiements des contrats de construction, pour avoir un solde total positif, et donc que ces 6 ouvrages engendrent plus d’utilité qu’ils ne consomment de ressources.

3.1.2 Procédure des contrats de partenariat.

Dans ce second cas, tous les investissements sont commencés la même année, et sont construits en 3 ans. Tous les surplus sont donc apparus dès la quatrième année et le solde est positif dès l’année 4. Nous noterons bien que dans le cas des marchés publics, le coût des ressources est à multiplier par le coefficient d’opportunité des fonds publics dès la première année car il y a paiement réel par la collectivité aux entreprises. Dans le cas de la procédure de partenariat, les ressources (main d’oeuvre, capital, équipements..) sollicitées pour la construction ne sont payées par les fonds publics qu’à partir de la quatrième année, et donc le coût d’opportunité des fonds publics n’intervient qu’au cours des années 4 à 23, années des paiement effectifs.

Tableau n°5Calcul économique pour les 6 ouvrages réalisés simultanément

Le taux d’actualisation est toujours pris à 6%.

Dans le premier cas (loi MOP et code des marchés publics), la VAN des ressources demandées vaut 180,7 M d’euros, celle de l’utilité engendrée vaut 344,4 M d’euros ce qui donne un solde positif de 163,8 Md’euros. Dans le cas de la procédure de partenariat, la VAN des ressources vaut 208,3 M d’euros, celle de l’utilité engendrée vaut 399,5 M d’euroset le solde vaut 191,2 M d’euros.

Tableau n°6Comparaison des VAN selon les deux méthodes

On constate que l’efficacité économique (rapport des VAN) de l’opération est accrue dans un rapport de 191 sur 164, soit 17%, parce que les bénéfices socio-économiques arrivent plus tôt et le coût d’opportunité arrive plus tard dans la méthode des contrats de partenariat que dans la méthode des marchés publics classiques.

3.2 Calcul budgétaire

Prenons le cas d’un financement de projet, avec un taux d’emprunt du partenaire privé de 5,25%. La fourchette de taux indiquée dans la partie IV est de 6,52% à 7,96%, mais en termes nominaux. Avec un taux d’inflation de 2%, cette fourchette devient 4,52% à 5,96%. La valeur de 5,25 est une valeur arrondie, située dans le haut de la fourchette des taux, pour un projet monté en financement de projet. Les nombres représentant l’effort budgétaire de chacune des méthodes, ainsi que leur différence, ont été représentés dans le graphique n °1.

Graphique n°1

Précisons qu’au delà de l’année 23, dernière année de paiement dans le cas d’un contrat de partenariat, le graphique n’a plus de signification réelle.Le budget nécessaire en marchés publics est plus important pour la collectivité durant les premières années, mais se réduit ensuite car dès l’année 9 il ne reste plus à payer que les frais d’exploitation et de maintenance. En procédure partenariat, le paiement initial est retardé et d’importance plus faible, mais les paiements se poursuivent plus longtemps. Le solde PPP- MP est donc largement positif durant les premières années (7 ans dans notre exemple) et devient négatif ensuite.

Tableau n°7

Différence des coûts budgétaires, et VAN actualisée à 5%

Non seulement le gain économique de la méthode en P.P.P est évident (gain de 17% des VAN), mais également le coût budgétaire est légèrement plus faible, de 2,6% (5,27 M d’euros par rapport à 205,38 M d’euros).

Si nous considérons que l’opération concerne non pas l’Etat, mais une collectivité locale qui ne fait pas payer directement l’usage du bien construit (une école par exemple), alors la recette financière pour cette collectivité sera de l’ordre de 3% et nous obtiendrons le tableau suivant :

Tableau n°8

Nous constatons que dans ce cas particulier (taux d’emprunt élevé), avant prise en compte des baisses des coûts globaux de production, du strict point de vue budgétaire, le contrat de partenariat est plus cher pour la collectivité que le contrat en marchés publics. . Mais la prise en compte de la plus grande efficacité du process global de la procédure de partenariat, que nous allons examiner ci-dessous, rend souvent le contrat de partenariat plus efficace, même du point de vue budgétaire.

CHAPITRE III

MODES DE REALISATION D’OUVRAGES ET CALCUL DE SENSIBILITE

Pour remplir sa mission, la puissance publique, nationale ou locale, a besoin d’investissements immobiliers (bâtiments, routes, équipements divers) gérés dans une finalité d’intérêt général. Pour les construire et les exploiter, elle peut choisir entre plusieurs attitudes :

– soit réaliser le maximum elle-même par une action directe en investissement comme en gestion,

– soit en confier la plus grande part possible à des partenaires privés.

Les deux voies canoniques sont déjà bien connues :

– l’investissement public direct au moyen de marchés publics, complété par une gestion en régie, le tout payé par l’impôt.

– la concession, avec un partenaire privé qui investit des capitaux et gère les installations résultantes , en étant rémunéré substantiellement par des usagers.

Mais cette dichotomie ne tient plus car depuis peu une constatation s’est fait jour sur un plan général : la puissance publique est passée du besoin d’un bien immobilier à celui d’un service.

Alors que la règle habituelle était la fabrication d’un objet (construction directe, puis gestion en régie), les besoins sont analysés aujourd’hui en terme de service à obtenir, le choix de devenir ou non propriétaire se trouvant rejeté en second plan – sauf pour certains bâtiments publics hautement symboliques en eux même. Les bâtiments sont désormais d’abord considérés comme des supports de service (11). Alors on rentre dans une logique inverse : les responsables publics reconnaissent que leur métier de base consiste d’abord dans la définition des besoins, dans la traduction par un programme adéquat, sans qu’ils soient conduits à construire sous leur responsabilité propre. Du coup, ils étudient la possibilité de transférer sur d’autres les responsabilités de constructeurs, de propriétaires et de gestionnaire pour tout ce qui est transférable. Il convient alors d’analyser les différentes positionnements juridiques de la puissance publique, avec ce qu’il en résulte de façon corrélative sur les filières de réalisation, et sur les coûts des ouvrages.

I – Les différentes postures de la puissance publique

La puissance publique est d’habitude qualifiée de maître d’ouvrage, s’obligeant du même coup à prendre la responsabilité entière de la réalisation de l’ouvrage, avec tous les risques que cela comporte. Mais elle peut aussi se positionner autrement afin de limiter ses responsabilités directes, en utilisant des procédures qui permettent de transférer, moyennant bien entendu rémunération, ces risques et responsabilités sur des acteurs externes, en modifiant l’organisation de la production du bien et la gestion des services. On peut ainsi, à titre d’illustration, car on pourrait multiplier les cas de figure envisageables, citer de grandes rubriques classées par externalisation croissante de risques.

1.1 La puissance publique propriétaire

Pour devenir propriétaire, la puissance publique peut utiliser plusieurs procédures.

En appliquant les procédures MOP-CMP, elle se trouve maître d’ouvrage et pilote de façon directe l’ensemble de la réalisation, prenant en conséquence tous les risques inhérents à cette activité.

Elle peut aussi travailler en conception – construction, contractant donc avec un groupement architecte-entreprise (conditions strictes posées par la loi MOP pour ce cas de figure). Le lien entre la conception et la réalisation est plus fort, mais le contrôle du résultat final est à organiser.

La puissance publique pourrait aussi utiliser le contrat de promotion immobilière (PRI) : elle définit le produit, apporte le terrain et passe un contrat global de réalisation. En gros elle transfère sur le promoteur immobilier contractant les risques de production.

1.2 La puissance publique cliente

Par exemple elle travaille en VEFA (vente en l’état futur d’achèvement) : elle se définit alors comme simple client d’un produit dont elle définit le programme, ou qu’elle fait évoluer selon ses besoins propres. Elle se libère alors également des risques de terrain, ainsi que de celui d’inadaptation de la conception aux contraintes de l’exécution.

Elle peut aussi simplement acheter sur le marché immobilier les produits dont elle a besoin, quitte à les adapter à ses besoins propres.

Elle peut, dans chacun des cas de figure, externaliser tout ou partie de la gestion du bien considéré. Par exemple aujourd’hui des fonctions de gardiennage, d’entretien quotidien et de gestion de cantine sont plus ou moins confiés à des prestataires externes, indépendants des entreprises réalisatrices. On peut voir aussi maintenant des contrats généraux de maintenance, qui peuvent faire l’objet du même contrat que le contrat de travaux initial, ou faire l’objet de marchés séparés faisant appel à des sociétés de Facilities management, parfois liées par des liens capitalistiques à des entreprises réalisatrices.

1.3 La puissance publique locataire

Elle peut au contraire, pour économiser des fonds propres, ou pour se faciliter des évolutions ultérieures, choisir d’être locataire.

Elle peut alors :

– soit être locataire d’immeubles construits pour elle, dont elle définit le programme et la conception. Elle laisse en plus de côté tous les risques inhérents à la position de propriétaire

– soit être simplement locataire d’un programme immobilier dont elle définit la substance et n’assure pas la conception. (Hôtel de police de Strasbourg, voir annexe 2).

Les difficultés sont reportées sur la rédaction du bail, qui doit tenir compte du caractère plus ou moins spécifique des produits concernés. Il précise alors les conditions de durée minimales, voire des dédits correspondants aux sommes non amorties en cas de départ prématuré du client public. C’est évidemment un problème sensible en cas de locaux à usage très spécifique comme des prisons ou des lycées, mais plus facile à résoudre s’il s’agit de bureaux facilement transformables en bureaux privés.

Dans ces différents cas de figure, elle peut externaliser plus ou moins, comme dans le cas précédent, des fonctions de gestion et de maintenance.

II – Les différentes filières de réalisation

2.1 La filière classique : loi MOP et code des marchés publics

Le processus le plus classique en France est représenté par l’ensemble de la loi MOP (loi sur la maîtrise d’ouvrage publique), complété par le CMP (Code des marchés publics). La loi MOP définit un processus de construction qui isole avec soin le rôle de chaque acteur, la puissance publique devant assumer des fonctions de maîtrise d’ouvrage, et coopérant avec un architecte auteur du projet. Le CMP, quant à lui, repose sur une optimisation de l’achat public, en pratique par le critère du moins disant, permettant d’avoir en théorie le meilleur prix pour chaque composante du programme. Dans ce système, la puissance publique peut piloter de façon fine le projet, mais doit en assumer tous les risques, et tout le financement.

Ce système est en fait loin de représenter le coût global de l’ouvrage. En effet cette filière MOP-CMP laisse de côté le coût de la maîtrise d’ouvrage interne. De plus, les habitudes prises d’optimiser le prix de l’investissement initial indépendamment des coûts de gestion, conduisent à des mécomptes qui se traduisent par des dépenses de gestion trop élevées – ou par la réalisation de travaux ultérieurs pour améliorer ce qui doit l’être.

En outre, dans ce processus, le maître d’ouvrage public prend directement les risques suivants (12) :

– Risques de conception, en cas de projet mal adapté au programme

– Risques de production, par exemple découverte de contraintes du sol imprévues, de conception mal optimisée sur le plan économique, de défaillances des contractants en cours de travaux, ou de flambée des prix de tel ou tel composant

– Risques de financement- quand par exemple des absences de financement viennent bloquer la bonne fin des travaux, avec les frais d’immobilisation qui continuent à courir

– Risque lié à la gestion même de l’immeuble.

Cette énumération succincte des risques (les Britanniques en listent plus de 60 de natures différentes), montre bien qu’il n’est en aucun cas possible d’évaluer le prix de revient final d’un ouvrage en se bornant à une simple sommation des prix ex ante des divers composants. Une analyse économique doit savoir intégrer ce concept du risque au coût global, par ajout des provisions adéquates (voir chapitres IV et V).

2.2 Le contrat de partenariat : optimisation du processus global de conception-réalisation-exploitation

Les surcoûts les plus faciles à maîtriser sont situés à l’interface des différentes professions, des différents métiers en cause : des distorsions entre la programmation initiale et la conception, des hiatus entre les choix techniques des concepteurs et l’optimisation de la réalisation technique ; enfin, à toutes les étapes, une négligence, voire une ignorance, de telle ou telle contrainte d’exploitation.

Les procédures, comme l’ensemble loi MOP- CMP, qui tronçonnent l’acte de construire en différents segments peu communicants, ne font que maximiser ce type de surcoûts.

L’intégration des métiers différents, comme par exemple ceux de la programmation et de la conception, ou ceux de la conception et de la réalisation est parfois utilisée. Cette solution présente toutefois des inconvénients car à chaque fois l’intégration des métiers laisse de fait le maître d’ouvrage démuni quant au contrôle de ses objectifs si la phase de programmation s’efface trop, ou si l’architecte se trouve sous la coupe des responsables de travaux.

C’est pourquoi une autre voie se détache clairement : l’ingénierie concourante (13).

Au lieu de chercher à fusionner des métiers différents, et aux finalités irréductibles il faut viser une meilleure coordination des trois ingénieries respectives (commande, conception et réalisation) pour un process d’ensemble intégré dès l’amont. La transposition de ce concept né dans l’industrie automobile au monde du BTP s’est déjà avérée fructueuse. Les expériences réalisées montrent qu’il est possible de réduire le coût global de 5% à 10% sans compter la diminution corrélative des divers risques de conception et de production, ainsi que les améliorations ou innovations qu’il est possible de mettre en oeuvre dans ce nouveau contexte.

Le contrat de partenariat oblige de fait à utiliser ce processus d’ingénierie concourante.

III – La traduction économique : passage des prix séparés au coût global

Il n’existe encore aujourd’hui en France aucune étude comparative économique précise de ces différentes filières, car elle réclamerait une étude statistique sur de nombreux cas en calculant les coûts globaux a posteriori, alors que d’habitude on ne connaît que les prévisions de prix initiales, majorées d’éventuels dépassements ponctuellement aléatoires, mais significatifs statistiquement. Mais ce passage de dépenses calculées a priori selon les seuls déboursés liés à la passation des marchés d’origine à un concept de coût global correspondant en gros aux dépenses globales a posteriori n’est que rarement effectué. Divers éléments sont à prendre en compte.

3.1 Les coûts de transaction dans la procédure de partenariat

Le donneur d’ordre doit préparer un ou plusieurs cahiers des charges et organiser une mise en compétition. Dans le cas du contrat de partenariat, il s’y ajoute des coûts liés aux procédures juridiques lourdes de mise au point de contrats de travaux et de financement. Ces coûts sont partiellement reliés au montant du contrat, d’autant plus importants que le montant du contrat est plus élevé, mais en valeur relative d’autant plus faible que le montant du contrat est élevé. Pour des opérations de 30 M d’euros, l’ordre de grandeur est de 2% à 3%. Ces frais, appelés « coûts de transaction », peuvent être particulièrement élevés en cas de procédure innovante concernant des objets complexes.

Parfois, l’appel d’offre conduit les partenaires à développer les études du projet à un niveau de précision suffisant pour effectuer une estimation précise et fiable du coût de travaux et de l’exploitation. On retrouve alors sous la rubrique « coûts de transaction » des coûts qui viennent ensuite réduire la rubrique « études détaillées », et réduire la durée de construction de l’ouvrage. L’expérience britannique donne des indications précieuses de ce point de vue, le coût global de transaction variant entre 2% et 8% au total suivant l’importance du contrat et le degré de développement de études techniques dans cette phase amont.

Une normalisation progressive des procédures de P.P.P permettra de les maîtriser, et de se ramener progressivement au coût des procédures plus traditionnelles. Cette donnée , qui peut avoir de l’importance dans une phase expérimentale, ne sera donc pas prise en compte isolément dans les calculs comparatifs ultérieurs.

3.2 Les coûts de maîtrise d’ouvrage dans la procédure des marchés publics

Ces coûts représentent les coûts de constitution des dossiers d’appel d’offres et de jugement des offres. Ils ne sont pas ordinairement identifiés ni affectés aux opérations, car les dépenses correspondantes proviennent du budget courant de la collectivité. Ils sont même parfois volontairement sous-estimés par la réglementation, alors qu’ils peuvent atteindre 3 % quand le maître d’ouvrage travaille en entreprise générale, et 5% quand il travaille en corps d’état séparés.

3.3 Les coûts de financement

Comme le partenaire privé va apporter du financement, les coûts que lui feront porter les établissements financiers seront inclus dans ses prix de vente au donneur d’ordre. La section suivante montrera un calcul de sensibilité en fonction du taux d’intérêt auquel le partenaire privé trouve son financement.

Le chapitre IV détaillera le mode de calcul de ces coûts, qui représentent le pendant de l’intérêt du financement privé. Certains coûts sont liés au taux d’intérêt des emprunts, supérieurs pour le partenaire privé, et d’autres à l’établissement des contrats de prêts. Ces derniers s’apparentent alors à des coûts de transactions car ils sont à payer en général à la mise en vigueur du contrat.

Les risques

Les risques sont évalués indépendamment, en valeur absolue, et ajoutés au coût de l’ouvrage. Ils ne sont donc pas pris en compte sous forme d’une prime sur le taux d’actualisation, comme cela arrivait parfois.

On peut, en se fondant sur les analyses britanniques qui ont conduit à généraliser le PFI (private finance initiative), comme sur certaines données empiriques françaises, avancer les chiffres suivants :

– Risques de construction (défaillance ou disparition économique d’un partenaire technique, garantie de la date d’achèvement) : 5 % à 10%

– Risques et aléas techniques habituels -coûts de non-qualité- dus aux non-coordinations en phase amont : 5 % à 10%

Ces chiffres sont des ordres de grandeur cohérents avec les observations faites pour les marchés en entreprise générale ou en corps d’état séparés, ou pour diverses opérations expérimentales permettant une analyse fine des prix initiaux et des coûts finaux. Le chapitre V présentera ces risques de façon plus détaillée.

Ces risques techniques, qui se traduisent par des coûts, ne prennent pas en compte les conséquences économiques des discontinuités dans le financement public (crédits supprimés ou décalés), qui doivent encore s’ajouter et influencent souvent de façon importante le bilan global.

Ces divers coûts n’apparaissent jamais en comptabilité publique lors du lancement de l’action. On les retrouve souvent en dépassement de budget et, tardivement, dans les rapports de la Cour des Comptes. Ils apparaissent soit à la fin de l’opération, dans des avenants ad hoc, soit après les opérations à l’occasion de premiers gros travaux de maintenance qui ont de fait pour fonction de remédier aux défauts issus des choix de conception et de réalisation initiaux.

Les chiffrer à environ 15 % au total reste un chiffrage modéré, correspondant aux opérations relativement simples, et faisant appel à des techniques théoriquement éprouvées. En cas d’ouvrages complexes, le risque de dépassement est beaucoup plus élevé. Les Britanniques le chiffrent à 30 % (14).

3.4 Incidence sur la durée des travaux

Comme nous l’avons déjà noté, lorsqu’un ouvrage est lancé effectivement en procédure de partenariat, la pression sur les partenaires pour faire la mise en service dans les délais impartis est considérable. Chaque journée perdue correspond non seulement à un surcoût technique (maintien de l’encadrement, frais fixes,…) mais également à une augmentation des frais financiers, un retard dans les paiements en provenance du client et d’éventuelles pénalités de retard, dont l’ordre de grandeur peut être commensurable avec les pertes chez le client final.

Par conséquent, il sera toujours de l’intérêt des partenaires privés de finir le plus vite possible les constructions et opérations nécessaires à la mise en service.

Le chapitre suivant testera les incidences financières d’un retard variable dans la durée des travaux du contrat en marchés publics, retard variant de 2 mois à 12 mois sur un chantier de 36 mois, conduisant donc à un chantier pouvant atteindre 48 mois.

3.5 Gains techniques

Les indications ci-dessus ne concernaient que des gains provenant du changement de procédures administratives et financière. Mais ce nouveau contexte , fondé sur le partenariat entre acteurs et sur la coopération entre les différentes ingénieries mobilisées permet des gains techniques, au sens le plus courant du terme. Cela provient d’abord de l’optimisation des choix à techniques constantes, mais aussi d’innovations techniques ou architecturales dont la mise en oeuvre ne peut être que facilitée par ce nouveau partenariat .

L’expression « gain de process » utilisée par la suite intégrera donc l’ensemble des gains envisageables découlant du recours au PPP- délais maîtrisés, meilleure coopération en acteurs, gains techniques – puisqu’aussi bien ils sont tous dépendants les uns des autres.

3.6 La mesure de la performance du contrat de partenariat

En harmonie avec le nouvel esprit de la comptabilité publique et de la LOLF, chaque investissement sera considéré comme un projet, avec ses bénéfices socio-économiques et ses dépenses (investissement et fonctionnement). L’expérience anglaise fournit des méthodes d’évaluation de la performance des services publics ( voir les rapports du National Audit Office sur internet (15 ), par exemple « Measuring the Performance of Goverment Departments »), et l’expérience néerlandaise, rassemblée par le « Public-Private Partnership Knowledge Center » du Ministère des Finances, propose aux administrations des documents didactiques pour évaluer l’intérêt du contrat de partenariat par rapport à d’autres procédures et pour comparer des offres entre elles (« Public Sector Comparator » et « Public Private Comparator »). Mais les documents de la NAO et ceux du PPPKC néerlandais se sont concentrés sur la seule description des gains et coûts financiers, sans introduire l’évaluation de l’utilité économique, laissée à la responsabilité du donneur d’ordre.

En France, la Mission Interministérielle pour la Qualité des Constructions Publiques vient de produire le résultat d’une enquête sur la procédure PPP/PFI en Grande- Bretagne. (Rapport d’enquête daté de novembre 2003).

IV – Calculs de sensibilité aux variations des principaux paramètres

Les documents déjà publiés fournissent la base de données à partir de laquelle nous avons estimé les paramètres expérimentaux à utiliser dans le modèle économico-financier d’évaluation. Il s’agira des gains de process, du meilleur respect des délais ainsi que du coût de financement des partenaires privés

4.1 Sensibilité à la réduction du coût global du process de réalisation

4.1.1 Calcul économique

Le chapitre précédent permet d’envisager une fourchette allant de 5 à 30 %, ce qui est cohérent avec ce qui a pu être repéré dans des exemples tant français qu’étrangers. La grandeur « Ge » que nous utiliserons pour effectuer la comparaison des procédures est le gain relatif de VAN de la procédure de partenariat par rapport à la VAN en M.P, soit :

Ge=(VAN P.P.P -VAN M.P)/VAN M.P.

Graphique n°1

Le graphique n°1 montre la sensibilité du gain relatif « Ge » de la VAN économique en

fonction du gain de « process de production » de l’ouvrage.

Le gain à l’origine représente le gain économique de 17% dû strictement à la procédure PPP tel qu’il a été décrit précédemment dans la modélisation de 6 ouvrages (tableau n°6).

Calcul budgétaire dans le cas de l’Etat

Dans le cadre de l’analyse budgétaire, nous avons étudié la sensibilité de la VAN des coûts budgétaires d’une part au respect des délais et d’autre part au gain du processus global de construction technique. Pour effectuer de comparaisons, nous utiliserons de même le coefficient « Gb » le rapport entre la valeur actualisée de la différence budgétaire (coût budgétaire en contrat de partenariat diminué du coût budgétaire en marchés publics) et la valeur actualisée des dépenses budgétaires de la procédure en M.P.

Gb = (VAN P.P.P -VAN M.P)/VAN M.P.

égalité dans laquelle les VAN sont celles des budgets annuels successifs.

Le graphique ci-après représente le rapport « Gb » en fonction du gain de process global.

Graphique n°2

4.1.2 Calcul budgétaire dans le cas d’une collectivité

Dans le cas d’une collectivité locale, le taux de récupération de l’investissement sous forme financière est moins élevé que dans celui de l’Etat. Nous avons vu au début de ce chapitre qu’il était de l’ordre de 3%. Nous aurons finalement les résultats ci-dessous (graphique n°3)

Graphique n°3

4.2 Sensibilité au respect des délais

Nous allons maintenant étudier la sensibilité des résultats économiques et financiers à des variations dans les délais de réalisation des ouvrages (retard dans l’achèvement) et dans les coûts globaux du processus de production (coûts de maîtrise d’ouvrage, de maîtrise d’oeuvre, d’exploitation et d’entretien). Le graphique représente la différence entre ces retards, et donc nous avons fixé de façon pratique la durée du contrat de partenariat à sa durée initiale, et fait varier uniquement la durée du contrat en marchés publics.

4.2.1 Calcul économique

Les calculs ci-dessus explorent les seuls gains liés à la garantie du délai de construction. Nous avons calculé le gain économique d’une procédure P.P.P par rapport à la procédure marchés publics en fonction d’un retard de chacun des ouvrages variant entre 1 et 12 mois (durée de travaux entre 36 mois -durée initiale théorique- et 48 mois), retard qui pourrait s’observer aussi bien à cause du manque de crédits qu’à cause de difficultés techniques non prévues à l’origine, et que le contrat en M.P. gère moins bien qu’en P.P.P.

Le graphique ci-dessous n°4 montre l’impact d’un retard dans la réalisation des travaux sur l’efficacité économique. Le gain initial (reporté sur le graphique au départ de la courbe, soit au mois 36) correspond au gain de la procédure P.P.P par rapport à la procédure marchés publics. La procédure de partenariat est toujours plus efficace, avec un gain de 80% en cas de retard de 12 mois sur un chantier initialement prévu de 36 mois.

Graphique n° 4

4.2.2 Calcul budgétaire

Pour effectuer de comparaisons, nous utiliserons de même le coefficient Gb le rapport entre la valeur actualisée de la différence budgétaire et la valeur actualisée des dépenses budgétaires de la procédure en M.P.

Gb = (VAN P.P.P -VAN M.P)/VAN M.P.

égalité dans laquelle les VAN sont celles des budgets annuels successifs.

Alors que la supériorité économique de la procédure de partenariat est largement démontrée, on constate que du point de vue budgétaire la situation moins nettement différentiée si les délais de construction en marchés publics sont strictement respectés. Elle est cependant toujours bénéficiaire dans le cas de l’Etat.

4.3 Sensibilité au taux d’emprunt du partenaire privé

Si nous supposons que dans notre exemple le coût global ne varie pas en fonction du transfert de risques (ce qui n’est en général pas rigoureusement exact), la variation de ce taux n’affecte pas sensiblement le calcul économique, dans la mesure où les organismes prêteurs sont principalement actifs sur le territoire français (prélèvement des ressources et paiement d’impôts).

En revanche, le calcul budgétaire est affecté, comme indiqué sur le graphique suivant.

Graphique n°5

Nous avons vu que le taux d’emprunt du partenaire privé dépendait du transfert de risque entre les différents acteurs. Sa plage de variation est comprise entre 0,2% et 3,0% (voir le chapitre IV).

Nous conclurons ce chapitre III en rappelant les trois principes essentiels :

– Ne pas confondre l’évaluation économique d’une opération et la mesure de son impact budgétaire,

– Prendre en compte les bénéfices économiques et ne pas se limiter à regarder les surcoûts financiers

– Faire une évaluation correcte des coûts cachés pour avoir une grille de comparaison pertinente et juste.

CHAPITRE IV

COUT DU FINANCEMENT ET PARTAGE DES RISQUES DANS L’EVALUATION

Le coût de financement d’une entité publique bénéficiant d’une notation élevée, Etat ou collectivité locale, est par essence moins élevé que le coût des financements levés par des entités privées. Un projet réalisé dans le cadre d’un contrat global de partenariat supportera donc a priori des coûts de financement plus importants que s’il avait été réalisé en Maîtrise d’Ouvrage intégralement publique.

Si l’on s’en tient à ce seul critère, se pose alors naturellement la question de la légitimité du contrat global de Partenariat Public Privé (PPP) en terme d’efficacité de la dépense publique. Une approche simplifiée, ne tenant pas compte de l’apport spécifique du secteur privé, préconiserait le recours au montage présentant les frais financiers les plus bas. L’introduction du secteur privé dans ce processus, grâce à l’expertise, à la meilleure gestion et à la maîtrise des techniques innovantes qui lui sont habituellement prêtées, doit conduire à des coûts de construction, de maintenance ou d’exploitation moindres pour une qualité de service équivalente à celle que délivrerait un projet entièrement public.

L’appréciation objective de la justesse de cet argument doit être conduite avec rigueur. Elle ne peut reposer que sur la démonstration indiscutable que l’efficacité du secteur privé annule les surcoûts financiers pour justifier le recours au PPP.

Ce chapitre détaille les coûts du financement privé et les replace dans le contexte de la comparaison globale du coût du projet selon qu’il est réalisé en contrat global de partenariat ou en Maîtrise d’Ouvrage publique.

1/ Comparaison entre coûts de financement public et privé

Les conditions indiquées sont celles observées en février 2004.

1. L’allocation des risques

Le préalable indispensable à l’évaluation du coût de financement repose sur une allocation optimisée des risques.

La réalisation de tout projet que ce soit la construction d’une autoroute, de centres d’incinération d’ordures ou encore d’établissements pénitentiaires nécessite une analyse préalable approfondie des risques qui lui sont propres. Le risque résulte de toute incertitude concernant le niveau des coûts et/ou des recettes sans entrer dans le détail du chapitre V traitant du cadre de comparaison,on peut citer, entre autres :

– le risque de conception : définition du projet incomplète ou sujette à des incertitudes,

– le risque de construction : dépassement des coûts, des délais ou sujétions imprévues

– le risque d’exploitation : revenus inférieurs aux prévisions initiales, non respect des critères de performance

– les risques généraux : modification des normes, de la loi ou des règlements, les modifications de normes techniques, de sécurité, environnementales, la force majeure ou encore l’inflation, etc…

Tout projet comporte, dans une plus ou moins grande proportion, tout ou partie de ces risques. L’existence et l’appréciation de ces risques dépendent, parmi d’autres facteurs, de l’objet de la mission confiée au secteur privé, du mode de rémunération prévu par la Puissance Publique et, par exemple, de la prise en compte de critères de performance de l’opérateur, etc.

L’allocation des risques entre public et privé est au coeur de la problématique du PPP. Elle devrait être effectuée en fonction des objectifs poursuivis par les Pouvoirs Publics, de la qualité attendue du service délivré et de la faculté des partenaires privés à porter ces risques. Chacun des risques identifiés doit être attribué à l’acteur qui, en ayant reçu les pouvoirs, en a la meilleure maîtrise et peut globalement offrir le service attendu au coût le plus bas possible pour la Collectivité. Tout autre approche ne peut que conduire à des surcoûts pouvant aller jusqu’à compromettre le bien-fondé du projet.

Dans un Contrat de Partenariat, la rémunération demandée par les bailleurs de fonds (banques ou actionnaires), reflète la pertinence de cette allocation. Le rendement espéré par ces derniers est une fonction croissante des risques qu’ils supportent.

2. Le coût du financement privé

On peut retenir deux grandes familles de montages :

– Financement de projet

– Cession de créances publiques

2.1 – Le cas d’un financement de projet.

Si le projet présente des risques de conception et d’exploitation substantiels que la puissance publique souhaite transférer au partenaire privé, les financiers assument des risques à la fois sur le projet et sur l’opérateur. Les financiers doivent disposer des moyens de remédier à toute situation mettant en péril la rentabilité attendue du projet.La technique des financements de projet offre alors une solution classique. Cette technique financière repose sur la constitution d’une société ad hoc en charge par exemple de la conception, de la construction, du financement et de l’exploitation/maintenance du projet. Le financement de cette société est assuré en fonds propres par des investisseurs à hauteur en général de 10% à 20% et par endettement dans une proportion variant entre 80 et 90%.

Le concept généralement utilisé pour le coût du financement privé est le WACC (coût moyen pondéré du capital – weighted average cost of capital) qui est simplement une moyenne pondérée des coûts de la dette et des fonds propres (i.e. la rentabilité attendue par les actionnaires pour un niveau de risques standard).

La rentabilité attendue par les actionnaires dépend de l’appréciation des risques supportés par le partenaire privé. Par référence à la pratique sur le marché des PFI notamment au Royaume-Uni, on peut estimer que le taux de rentabilité attendu par les investisseurs serait, pour un projet en PPP, de l’ordre de [13-15] %. Ce taux pourrait être augmenté si les risques transférés au secteur privé sont plus importants que dans le cadre standard dessiné par la pratique outre-manche.

Le coût de la dette est fonction d’un taux de base qui est en général l’ EURIBOR swapé16, une marge de l’ordre de [90-130] bp (17). Si l’on prend un Euribor swapé à 20 ans à 4.90 %, le coût de la dette est donc de 5.80 à 6.20%.

– Au total, on obtient un coût du financement privé de 6.52 à7.96% en faisant la moyenne pondérée (18).

2.2 – Le cas d’un financement adossé à la cession de créances sur la puissance publique

Dans certains cas les bailleurs de fonds peuvent – pour une partie ou la totalité du financement – se fonder sur le fait que les créances du partenaire privé sur la puissance publique liées à l’investissement dans l’ouvrage sont reconnues par l’autorité publique une fois la construction achevée et le bâtiment ou l’équipement mis en service. Si la documentation juridique permet de l’entériner (19), les bailleurs de fonds se trouvent alors dans une position assimilable à un portage de créances sur la puissance publique concédante, sans assumer de risque sur l’exploitation ou la résiliation du contrat.

Le financement peut alors prendre – en totalité ou partiellement- la forme de cession ou titrisation de créances sur la puissance publique, voire de location financière ou de crédit-bail portant sur les équipements constituant des « biens de retour »(20).

Pour un montage financé à 100% par un rachat de créances certaines sur la personne publique, le coût de la dette peut être calculé à partir du taux de base interbancaire (Euribor swapé 20 ans : 4.90%) et d’une marge bancaire faible compte tenu du degré de certitude des créances (marge retenue de l’ordre de 20 à 40 bp).

– Le coût de financement privé peut dans ce cas être estimé dans une fourchette de 5.10 à 5.30 % p.a.

Entre le pur financement de projet et la cession de créance parfaite, il existe toute une variété de situation intermédiaire. Si le paiement, par l’autorité publique, de la créance cédée par le partenaire privé au secteur financier, est soumis à des critères de performance, alors la marge retenue par le système financier qui en supportera les risques sera augmentée à due proportion.

Il faut donc souligner que le choix de la structure financière dépend surtout et avant tout de la qualité et de la pertinence de l’allocation des risques entre la Puissance Publique et le partenaire privé et le degré de certitude quant au paiement du partenaire public. Le montant des frais financiers n’est donc pas le déterminant premier de ce choix, il n’en est que la conséquence.

Tableau récapitulatif du calcul des coûts de financement privé

2.3 – Commission de structuration et autres frais

Une commission de structuration est généralement perçue à la mise en place du financement. Son montant dépend de la complexité du projet, des moyens mobilisés et du degré de compétition entre les bailleurs de fonds. Pour les financements de projet, cette commission est de l’ordre de 1 % à 1,50 % du montant financé. Les commissions de structuration dans le cadre de financements adossés à une cession des créances sur la puissance publique sont en général moins élevées, car ces financements sont plus simples à mettre en oeuvre. La mise en place des financements suppose également le recours à des experts et des cabinets juridiques.

L’ensemble de ces frais est à prendre en compte dans l’évaluation des coûts d’investissement dans le cas d’un contrat global de partenariat, ainsi que nous le verrons dans le chapitre V.

3. Le coût du financement public

– Si l’on prend l’hypothèse d’un projet mené pour le compte de l’Etat par une administration centrale le coût de financement implicite est le taux de l’OAT de maturité correspondante, 20 ans dans notre exemple, soit 4.80% par an.

– Dans le cas d’un contrat global de partenariat, les financiers quantifient les risques qu’il supporte et qu’il les facture à travers la marge qui est composée de deux éléments : d’une part, une rémunération des prêteurs, et d’autre part, la prise en compte des risques du projet.

– Pour un projet donné, le fait que la Maîtrise d’Ouvrage soit publique ne retire bien évidemment aucun des risques inhérents au projet. Cependant, on ne retrouve pas certains d’entre eux dans la marge demandée par les prêteurs car ils ne sont pas quantifiés par l’acteur public et encore moins transférés au secteur privé. Ils ne sont pas explicités dans les coûts du projet. Ces coûts cachés sont donc implicitement assumés par la Collectivité. Ainsi, les risques couverts par des assurances dans le cadre d’une maîtrise d’ouvrage privée n’apparaissent pas nécessairement dans le cas d’une maîtrise d’ouvrage publique, l’Etat et les Collectivités pouvant être leurs propres assureurs et accepter, de ce fait, d’être dans une situation de risque ouvert.

– Dès lors, sauf à considérer que l’évaluation des coûts du projet en maîtrise d’ouvrage publique englobe l’ensemble des risques, même indirects, sur une base extrêmement prudente, il peut paraître discutable de ne pas incorporer de prime de risque au-dessus du taux de l’OAT, dans le cadre de l’évaluation du coût de financement.

2/ Impact des frais financiers dans la comparaison du coût du projet mené en partenariat et en maîtrise d’ouvrage publique

Rappelons que la comparaison prend en compte plusieurs critères quantifiables et notamment :

– Le coût global de la réalisation du projet (conception, construction, exploitation / maintenance)

– La traduction chiffrée des risques. Alors qu’une part certaine des risques ne sont pas extériorisés lorsque la puissance publique n’envisage que la solution de maîtrise d’ouvrage publique, le fait même de prévoir le recours à un contrat global a le mérite d’obliger la puissance publique à analyser en profondeur son projet, à identifier les risques qu’il comporte à tous les stades de son développement et de l’exploitation, puis de les quantifier.

– La valeur résiduelle, si les spécificités du projet justifient d’une évaluation différente de la valeur d’usage dans les deux cas.

Les frais financiers, représentatifs du coût des ressources financières, sont en général considérés comme un surcoût spécifique de la solution de contrat global de partenariat. En réalité, le coût des ressources est une composante du coût global de la réalisation du projet dans les deux cas, mais la perception de ce coût est forcément différente :

– dans le cas d’un contrat global de partenariat, les frais financiers représentent une charge réelle ;

dans le cas d’une Maîtrise d’Ouvrage publique, ces frais n’ont une incidence que sur l’évaluation du projet, le coût des ressources budgétaires de la personne publique n’étant pas, en général, ventilé par emploi.

Pour autant, le coût réel des ressources publiques ne doit pas être occulté dans le cadre de la comparaison. Il doit être évalué sur la base exhaustive des risques encourus dans l’option d’une maîtrise d’ouvrage publique.

Enfin, notons que dans le cadre du contrat global de partenariat, les frais financiers peuvent être au moins partiellement compensés par des facteurs d’économie tels que la mise à disposition anticipée des installations, situation contribuant à réduire les intérêts intercalaires courus pendant la phase de construction et permettant une réalisation plus rapide des externalités positives liées au projet.

CHAPITRE V

CADRE DE COMPARAISON ENTRE CONTRATS GLOBAUX DE PARTENARIAT ET MARCHES PUBLICS

Le développement du partenariat public privé nécessite la mise en oeuvre de méthodes communes d’analyse, d’aide à la décision et de suivi. Destinées prioritairement aux autorités publiques et aux compétiteurs privés, ces méthodes pourront également être utilisées par les organismes financiers et les assureurs.

L’élaboration d’un cadre de comparaison permet notamment à la personne publique (ministère, collectivité territoriale, établissement public, etc.) :

– De comparer, comme le demande l’article 2 du projet d’ordonnance du gouvernement sur les contrats de partenariats public privé, une réalisation de l’opération en contrat de partenariat à une solution en marchés publics.

– De comparer les différentes offres de contrats de partenariats entre elles.

L’objet de ce chapitre n’est pas de couvrir en détail l’ensemble des infrastructures, biens et services pouvant relever d’un partenariat public privé. Les cadres de comparaison anglo-saxons et hollandais (21 ) qui sont les plus développés, ont été améliorés au fil des contrats signés entre les autorités publiques et leurs partenaires privés.

Ce chapitre présente un cadre général d’analyse, de comparaison et de suivi, ainsi que des éléments généraux et des principes directeurs qui pourront être utilisés pour effectuer des comparaisons pertinentes dans l’espace et le temps. De plus, il s’efforce de prendre en compte des éléments qualitatifs souvent négligés dans les référentiels existant.

La méthodologie et les indications figurant dans ce chapitre fournissent un cadre général de comparaison. Une mise en oeuvre opérationnelle nécessite un travail complémentaire d’adaptation à chaque secteur (la défense, la justice, la santé, les équipements locaux…) et spécifique à la nature des ouvrages à réaliser et aux services attendus.

A travers cette analyse, il s’agit de comparer une approche publique à celle qui résulterait d’un contrat global confié au privé. Cette analyse s’articule autour de six composants :

– les coûts et les revenus ;

– les effets de distorsion chiffrés liés au statut public ;

– les risques chiffrés ;

– les externalités positives ou négatives chiffrées ;

– les effets qualitatifs non chiffrables ;

– une appréciation globale du projet.

Les trois premiers éléments correspondent aux coûts et revenus quantifiables. Leur valeur actualisée nette sera calculée à partir du taux d’actualisation de référence.

Les quatrième et cinquième éléments correspondent aux bénéfices et aux coûts socio-économiques retirés de l’usage de l’infrastructure. Les éléments qualitatifs rassemblent tous les éléments d’appréciation non quantifiables.

Le dernier élément fournit une appréciation globale du projet sur la base de la valeur actualisée nette des coûts budgétaires modulée par l’ampleur des bénéfices et des coûts socio-économiques du projet, et des éléments qualitatifs.

Le contenu du cadre de comparaison est conçu pour évoluer tout au long du montage et de la négociation du projet.

1. Les coûts et les revenus

1.1 – Les coûts

Les coûts seront précisément reportés afin de garantir la plus parfaite transparence des opérations et de justifier le choix du mode de réalisation.

– Les coûts directs d’investissement incluent tous les coûts associés à la conception et à la construction de l’ouvrage ou du bâtiment : les coûts du terrain, les frais de libération d’emprise foncière et les coûts éventuels de dépollution, les frais de montage technique, juridique et financier du projet, le coût du recours à des consultants extérieurs, etc.

– Le coût de financement du projet constitue l’un des coûts d’investissement.

– Les coûts d’entretien courant, de maintenance et de renouvellement nécessaires à maintenir la pérennité et la qualité d’usage de l’ouvrage ou du bâtiment.

– Les coûts de fonctionnement liés à l’ensemble des services délivrés, incluent les salaires, les charges sociales, la formation, les coûts d’exploitation, les assurances.

– Les coûts de management public du projet : les frais de montage technique, administratif et financier, les frais de suivi du contrat (audit, reporting, etc.).

L’ensemble devra refléter le coût complet du projet.

1.2 – Les revenus

Les revenus comprennent les revenus annexes des services attachés à l’usage de l’ouvrage ou du bâtiment par des utilisateurs payants, ainsi que tout autre revenu perçu par l’opérateur à l’occasion de la gestion de l’ouvrage ou du service. Par exemple la création de boutiques dans le hall d’un bâtiment public valorisera davantage un projet.

1.3 – La valeur résiduelle

Par souci de simplification, on considérera que, dans le cas public comme dans le cas privé, la valeur résiduelle est identique. Deux éléments justifient un tel choix :

Il est délicat d’affecter un coût a priori de remise en état final d’un projet réalisé et géré dans le cadre de contrats publics.

– L’efficacité de la procédure privée dans le maintien de la valeur résiduelle ne doit pas devenir le facteur discriminant, bien que l’expérience montre que les ouvrages publics souffrent généralement d’un manque d’entretien affectant, au bout d’un certain temps, leur valeur d’usage. La gestion publique est en effet le plus souvent soumise à des régulations budgétaires amputant ou supprimant les possibilités d’entretien et de maintenance des ouvrages ou des bâtiments (22). Les coûts engagés par le secteur privé apparaissent souvent supérieurs pour lui permettre de délivrer le bien en fin de contrat avec une valeur résiduelle conforme à ses engagements contractuels.

Pour prendre en compte ces faits souvent constatés, il conviendra de chiffrer les risques de défaillance de la maintenance. De plus, dans la rubrique des « risques », on pourra également tenir compte des plus-values et moins-values foncières liées à la localisation et à la facilité de changement d’usage du bâtiment en question.

2. Les effets de distorsion chiffrés liés au statut public

Les organisations publiques et privées n’ayant pas les mêmes statuts, elles ne subissent pas les mêmes contraintes. L’objectif est d’identifier les domaines dans lesquels les acteurs publics tirent un avantage ou subissent une contrainte du fait de leur statut.

La délivrance d’un service public peut s’appuyer sur des avantages spécifiques à la gestion publique. Par exemple certaines entreprises publiques bénéficient :

– De charges sociales ou d’une fiscalité inférieures à celles que supporte le secteur privé. Par exemple, le public peut être exempt de la taxe professionnelle alors que le privé y est assujetti.

– De modalités d’amortissement des investissements différentes de celles des investisseurs privés.

A l’inverse, la prise en compte de certaines règles comptables peu favorables aux organisations publiques, conduira à tenir compte des coûts supplémentaires supportés par le public.

Enfin, certains risques ne sont pas pris en compte et chiffrés en financement public alors qu’ils le sont lors d’un financement privé (par exemple, l’Etat qui est son propre assureur, ne prend pas en compte le coût correspondant).

Des calculs appropriés doivent permettre de chiffrer ces effets de distorsion.

3. Les risques chiffrés

3.1 – Les différentes catégories de risques

Ils se répartissent en trois catégories :

– les risques que l’autorité publique transfèrera aux acteurs privés lorsqu’ils seront considérés comme les mieux positionnés pour les assumer. Dans ce cas, ils recevront les responsabilités et les moyens nécessaires à leur gestion ;

– les risques non transférés, qui seront assumés par l’autorité publique ;

– les risques partagés entre le privé et le public (23).

Les principes généraux d’allocation entre les parties doivent se faire sur la base de comparaison coûts/avantages/efficacité. L’encart n°1 fournit un exemple simplifié d’allocation des risques de conception et de construction.

Encart n°1 : Exemple simplifié d’allocation des risques pour la conception, la construction, la gestion, l’exploitation et la maintenance d’un projet

3.2 – Identification et quantification des risques

La quantification des risques suit une procédure standard en cinq étapes :

– L’identification des risques : Les risques pourront être classés selon leur chronologie (conception, construction, entretien/maintenance) et leur nature (risques stratégique, opérationnel, financier…).

Les risques recouvrent par exemple le trafic ou la fréquentation, l’obsolescence technologique, la force majeure, le changement de réglementation, l’inflation, etc.

– La quantification des conséquences directes (dépassements de coûts et de temps) et indirectes (lorsque l’occurrence d’un risque a des conséquences sur d’autres aspects du projet – par exemple les coûts de maintenance augmenteront si les coûts des matières premières s’accroissent ou si l’usage augmente) associées à chaque risque.

– La détermination de la distribution de probabilité des risques les plus importants. Cela s’appuie à la fois sur des données en qualité et en quantité suffisantes et sur des avis d’experts.

– Le calcul du coût de chaque risque est obtenu en multipliant les conséquences chiffrables par les probabilités d’occurrence et en ajoutant des imprévus. La méthode financière de couverture mise en oeuvre peut faire appel aux savoir-faire des assureurs.

– L’évaluation du degré de corrélation entre les risques identifiés : les différents scénarios propres à chaque risque sont combinés en utilisant un modèle probabiliste. L’interdépendance des risques pourra être prise en compte par des techniques de simulation comme les méthodes de Monte-Carlo (24).

Des tests de sensibilité des résultats à la variation des hypothèses seront effectués.

Le second encart (cf. infra) illustre, à partir d’un exemple simplifié, le mode de calcul des risques de dépassements de coûts de construction.

Encart n°2 : Exemple simplifié d’une matrice d’allocation des risques basée sur la construction et la gestion d’un nouvel équipement scolaire

Pour chaque risque, plusieurs scénarios sont établis. Par eemple, les risques liés à la conception et à la construction peuvent se subdiviser en risque de dépassement des coûts, des délais, de maintenance du service, d’amélioration du bâtiment. Pour chacun de ces risques, il est possible de bâtir plusieurs scénarios.

Par exemple, les coûts réels peuvent être inférieurs (-5%) à ceux anticipés en début de projet, conformes, très légèrement supérieurs (+15%), supérieurs (+30%) ou fortement dépassés (+40%). Les probabilités liées à chaque évènement sont différentes. Ceci donne une valeur du risque pour chaque scénario.

Exemple de risques de dépassements de coûts

3.3 – L’évaluation et l’allocation des risques

L’évaluation et l’allocation des risques suivent un processus en quatre temps :

– Déterminer l’allocation des risques à laquelle souhaite aboutir le partenaire public.

Plusieurs critères de décision pour le transfert de risques, sont à prendre en compte : la nature du projet, la nature de l’événement leur donnant naissance, le caractère ponctuel ou permanent de ce dernier, les compétences des parties impliquées, directement ou indirectement, la flexibilité de la gestion du risque, les expériences antérieures des parties en matière de gestion des risques concernés, l’attitude du marché financier envers les risques du projet, l’existence ou non d’assurances disponibles à un coût compatible avec l’économie du projet, les attentes du public en matière de service rendu en y incluant la tarification lorsque des recettes annexes proviennent des usagers/clients, les attentes des pouvoirs publics en matière de service public.

– Obtenir des candidats sélectionnés des propositions chiffrées sur la base de cette allocation des risques souhaitée (intégrant l’estimation des frais financiers quantifiés par les financiers);

– Identifier les acteurs les mieux positionnés et dotés des pouvoirs nécessaires pour gérer le risque à moindre coût. C’est à ce stade qu’il est nécessaire de choisir si le transfert s’opèrera et si oui, quel mode d’allocation sera retenu. Ce dernier choix s’avère déterminant sur le coût du financement du projet(25) ;

– Actualiser et apprécier la valeur du risque transféré,conservé ou partagé en fonction de sa durée (par exemple les risques de construction ne portent que sur le début du contrat), de son impact et de sa probabilité d’occurrence.

Ces différents éléments, parfois difficiles à quantifier, sont essentiels puisqu’ils déterminent à la fois le niveau des risques alloués à chacun des intervenants, les coûts ou les économies qui en résultent.

Cette évaluation est indispensable. Dans le cadre d’un contrat global il convient de quantifier les risques résiduels à la charge de la partie publique. Même si le coût n’est pas supporté par la partie privée, il occasionne un coût pour le projet qui doit être pris en compte. A cet égard le processus d’évaluation doit permettre de faire clairement apparaître la totalité des coûts « cachés ».

4. Les externalités positives ou négatives chiffrées

Les externalités d’un projet sont délicates à quantifier dans la mesure où certains bénéfices et coûts socio-économiques d’un projet se prêtent parfois mal au calcul. Les études dans ce domaine restent encore balbutiantes. Cependant, quatre types d’externalités sont identifiables :

4.1 – L’impact des délais

Si un projet n’est pas construit à temps, des coûts directs et indirects liés au maintien temporaire d’une solution alternative, comprenant, entre autres, les coûts de gestion de ce retard, les coûts d’assurance, etc. sont retenus. Inversement, un projet mené plus rapidement à son terme crée un surplus de valeur.

4.2 – Les impacts socio-économiques

Les externalités occasionnées par un projet vont bien au-delà de son strict périmètre. Dans le cas de deux offres distinctes, il convient d’intégrer les différentiels d’impacts sociaux et économiques des projets respectifs. Cela peut comprendre les emplois supplémentaires générés par l’investissement, la diminution du nombre et de la gravité des accidents, etc.

Ces impacts étant délicats à chiffrer, le temps et l’expérience acquise lors des projets entrepris, conduiront à améliorer les méthodes d’évaluation.

4.3 – Les impacts fiscaux

En matière fiscale, les effets induits s’apprécient principalement à partir des différentiels de recettes perçues (supplément de fiscalité perçue par l’Etat, les collectivités locales, la Sécurité Sociale…).

4.4 – Les impacts environnementaux

Les différentiels d’impacts environnementaux devront être pris en compte. Dans la mesure du possible, ils seront répertoriés et chiffrés.

5. Les aspects qualitatifs non chiffrables des projets

Les aspects qualitatifs d’un projet risquent de ne pas être pris en compte dans la mesure où ils ne sont pas chiffrables. Pourtant ils doivent être appréciés pour au moins deux raisons :

– Des différences de coûts entre deux projets peuvent relever d’une qualité de service différente délivrée aux futurs usagers des infrastructures. Il convient donc d’établir la liste de critères qualitatifs retenus lors des d’arbitrages entre projets de façon à vérifier l’objectivité des choix.

– La particularité principale des contrats globaux de partenariat est de placer la qualité du service rendu aux usagers, au coeur du contrat. L’ouvrage « n’est qu’un moyen pour que le service s’exerce. (…) La collectivité publique n’est donc plus un commanditaire à l’égard des entreprises privées mais un demandeur de services » (26).

L’appréciation qualitative du projet doit donc être réalisée en amont du processus de comparaison proprement dit. Elle peut s’appuyer sur un processus en trois temps :

5.1 – Identification des facteurs

Les facteurs qualitatifs devront au moins intégrer :

– Des facteurs relatifs à la qualité du service, tels que le service à rendre aux usagers, la qualité de la gestion/exploitation/maintenance, les innovations susceptibles d’optimiser l’investissement et d’améliorer le service,

– La qualité de l’architecture et de la production de l’ouvrage ou du bâtiment,

– L’impact sur le bilan de l’entité publique de l’enregistrement comptable des actifs liés au contrat global de partenariat. Sur ce plan, EUROSTAT, l’office statistique européen, a récemment modifié le traitement comptable dans les comptes nationaux des contrats souscrits par les unités publiques dans le cadre de partenariats avec des unités privées. « Eurostat recommande ainsi que les actifs liés à un partenariat public-privé soient classés comme actifs non publics et ne soient pas enregistrés dans le bilan des administrations publiques si les deux conditions suivantes sont réunies : le partenaire privé supporte le risque de construction, et le partenaire privé supporte au moins l’un des deux risques suivants : celui de disponibilité ou celui lié à la demande. Si le risque de construction est supporté par l’Etat, ou si le partenaire privé supporte seulement le risque de construction et aucun autre risque, les actifs sont classés comme actifs publics. » (27)

– La réputation des répondants à l’appel d’offres (notamment leur solvabilité et leurs compétences),

– Les effets d’apprentissage du commanditaire public et du secteur privé, etc.

Encart n°3 : La qualité de service attendue suite à l’opération de réhabilitation du bâtiment hébergeant le Ministère des Finances britannique.

Suite à l’appel d’offres et à la signature du contrat, deux documents précisaient les engagements des constructeurs et des prestataires et les objectifs fixés par les autorités publiques :

1/ Le premier document décrivait les fonctionnalités offertes par le bâtiment (« Occupier brief »).

2/ Le second portait sur la prestation attendue (« Output brief »). Le niveau de service que devait atteindre le prestataire de gestion multiservice était apprécié par le biais d’indicateurs techniques prédéterminés.

Le système d’incitation mis en place couvre onze domaines liés à la gestion physique du bâtiment et aux services : la « sécurité », les « services d’entretien des appareils mécaniques, électriques et des installations sanitaires », la « gestion des déplacements internes », les « caractéristiques techniques du bâtiment, le « nettoyage », les « services de restauration », le « mobilier », la « gestion des déchets », le « service de dératisation et de désinsectisation », le « facility management », la « plateforme d’assistance – centre d’appels ».

Pour chacun des domaines, quatre-vingts « indicateurs clés de performance » ont été définis avant la mise en fonctionnement du bâtiment de manière à contrôler et sanctionner les sociétés de facility management chargées de la maintenance du bâtiment et du service aux occupants.

LES PENALITES

En cas de problèmes concernant le bâtiment et ses usages, les occupants doivent appeler la plateforme du service d’assistance. C’est à partir de ce moment que sera appréciée la rapidité d’intervention des prestataires (ces derniers bénéficient d’un délai contractuel d’intervention).

Parmi les 80 indicateurs établis, 70 donnent lieu à des sanctions financières s’ils ne sont pas respectés. Dans certains, le système mis en place sera pénalisant si le prestataire ne répond pas suffisamment rapidement et dépasse le budget temps qui lui est alloué mensuellement. Dans d’autres cas, la sanction est fonction de la récurrence de l’incident.

Source : Antonini A., F. Bougrain, J. Carassus et M. Colombard-Prout, Partenariat Public Privé en Europe- Premiers enseignements d’études de cas au Royaume-Uni, en Italie et en France, CSTB, PUCA, rapport intermédiaire, Décembre 2003.

5.2 – Hiérarchisation

Les autorités publiques doivent ensuite hiérarchiser ces éléments qualitatifs en précisant en particulier quelles sont leurs priorités en matière de service à rendre au public. Ce point est essentiel puisqu’il détermine le niveau de risque transféré au secteur privé.

Il semble possible pour les éléments non directement quantifiables de concevoir des grilles de notation allant, par exemple, pour chacun des éléments retenus, de très important à sans importance (d’autres grilles peuvent être imaginées). Elles permettront de donner aux éléments non quantifiables un poids respectif sur une échelle à déterminer, en fonction des caractéristiques propres à chacune des grandes catégories de projets (bureaux, lycées, universités, équipements sportifs, hôpitaux, prisons, etc.). La visualisation de la notation donnera l’importance relative des éléments non quantifiables.

Une liste de critères ou d’éléments d’appréciation permettant de justifier le classement, sera à fournir en annexe des documents d’appel d’offres.

5.3 – Confection d’un cahier des charges ad hoc

Les autorités doivent enfin établir un cahier des charges avec des indicateurs de résultats et de performance précis. Ces critères de performance concerneront aussi bien la qualité de la conception des ouvrages que les services et la maintenance. Les critères d’appréciation devront être pondérés en fonction des priorités définies. Ils seront portés à la connaissance des compétiteurs avant l’appel d’offres.

Une politique de retour d’expérience par grandes catégories de projets permettra d’affiner dans le futur l’appréciation des aspects tant quantitatifs que qualitatifs (en améliorant notamment les méthodes et les outils destinés à évaluer la qualité du service).

L’encart n°3 déjà présenté, montre comment un cahier des charges rigoureux, établi avant la conception du projet, conduit à préciser les services délivrés aux usagers du bâtiment (sécurité, chauffage, nettoyage, gardiennage, restauration des usagers et gestion des déchets…) peut constituer la base d’un système d’incitations et de pénalités pour contrôler les prestataires de services.

6. L’appréciation globale des offres présentées

Le choix définitif pour une solution s’effectuera sur la base des éléments quantitatifs et qualitatifs mentionnés auparavant :

– Les coûts et les revenus actualisés ;

– Les effets chiffrés de distorsion liés au statut public ;

– Une analyse des risques transférés et non transférés et les conséquences chiffrées correspondantes;

Ces trois premiers éléments qui correspondent aux coûts et revenus quantifiables et chiffrés du projet seront actualisés sur la base de la formule ci-dessous :

FORMULE 4

avec :

VAN = la valeur actualisée nette

n = la durée du projet en années

C(t) = la différence entre les coûts et les revenus actualisés pour une année donnée

i = le taux d’actualisation de référence

t = l’année

Les externalités chiffrées et les effets qualitatifs non chiffrables du projet seront ensuite pris en compte pour apprécier globalement les projets et prendre une décision.

Le tableau ci-dessous récapitule les différentes rubriques de ce cadre de comparaison.

TABLEAU

Comparaison entre des contrats globaux confiés au privé et une solution publique de référence – Principales rubriques

RECOMMANDATIONS POUR L’EVALUATION DES CONTRATS GLOBAUX

1-Un changement culturel

Pour mettre en oeuvre convenablement le contrat de partenariat, plusieurs évolutions sont à organiser :

– combler le retard dans la culture et la pratique de l’évaluation publique consécutif à la centralisation des décisions économiques et financières ou au peu d’exigence de la législation existante, que ce soit dans le champ de la démocratie locale ou dans celui des relations contractuelles. S’appuyer à cet égard sur les possibilités ouvertes par la loi dite « LOLF » et sur les expériences de modernisation de l’Etat (MODERFIE).

– passer d’une logique d’opérations isolées décidées par quelques experts à une nouvelle possibilité contractuelle à l’usage de laquelle toutes les personnes publiques ou privées chargées d’une mission de service public peuvent avoir intérêt. L’accès à une expertise de qualité qui soit proche, accessible, indépendante et suffisamment nombreuse est à organiser.

– transposer une logique d’opérations importantes dans des activités très segmentées à une logique d’imagination, d’expérimentation concernant l’ensemble des activités aussi bien de l’Etat, que des établissements publics ou des collectivités territoriales.

– développer des pratiques nouvelles chez les acteurs, en particulier les acteurs publics locaux, en raison du retard pris en France dans le secteur faute d’un cadrage législatif porteur et éprouvé. Les responsables pourront s’appuyer sur des expériences notamment étrangères

La pratique de l’évaluation requiert donc la mise en place d’équipes pluridisciplinaires permettant de décloisonner les spécialités : recueils des opinions, mesures de satisfaction, évaluation des besoins, critères politiques, juridiques et financiers, notations de toute nature, évaluation des risques, qualification des solutions, évaluation des coûts, évaluation des performances, référence des intervenants, valorisation des externalités..

Cette pratique ne s’invente pas et nécessite la mobilisation de praticiens confirmés pour donner une ossature aux équipes de projets qui garantisse le contact avec la réalité, la validité des études de faisabilité, l’identification et la mise en oeuvre des tests de sensibilité pertinents. Pour cela, la partie publique doit s’entourer des spécialistes lui permettant de mesurer les paramètres importants qui devront lier la satisfaction des utilisateurs aux coûts et à la rémunération des opérateurs.

La démarche d’évaluation ne doit pas conclure systématiquement par la proposition d’un contrat de partenariat. Il importe pour sa crédibilité à long terme qu’elle conduise à choisir la meilleure structure juridique et qu’elle empêche le montage d’opérations dont les usagers ou contribuables feront les frais. Il sera également utile pour l’évaluation des PPP situés dans le champ des services d’intérêt économique général de se référer au travail méthodologique de la Commission européenne ou à ceux effectués dans de nombreux pays avancés en matière d’évaluation : UK, IR, NL, SP …

Prendre les mesures appropriées pour piloter les évolutions culturelles : outil nouveau pour toutes les autorités publiques, élargissement du champ des interventions, retour d’expérience et montée en compétence des acteurs.

Etre objectif dans la prise de décision : le contrat de partenariat a son domaine de pertinence et n’est pas une panacée.

Evaluer n’est pas décider : les résultats des évaluations doivent, en effet, être utilisés avec discernement en y mêlant des éléments qualitatifs nécessaires à la prise des décisions par les acteurs respectifs.

2-Réunir les conditions préalables à une bonne évaluation par projet.

Trois recommandations de base ont été distinguées ci-après.

La première recommandation pour l’évaluation consiste, en premier lieu, à rechercher les indicateurs pertinents, fixer des objectifs puis mesurer des résultats, non pas pour le seul service à rendre mais pour l’ensemble des parties prenantes. La balance des objectifs à répartir entre les parties prenantes doit être définie préalablement en s’intéressant aussi bien aux cocontractants qu’aux usagers, aux contribuables ou aux citoyens.

A titre d’exemple, des prix bas voire anormalement bas ne sont pas forcément une bonne affaire dans le long terme car ils peuvent pousser à la faillite des entreprises ou résulter du non-respect de l’environnement, ou encore réduire la qualité des prestations, notamment à long terme.

Un exercice d’identification des entrées/sorties du système constitué par le projet et son environnement doit être réalisé pour illustrer le champ des effets à identifier, qu’ils soient positifs ou négatifs selon la solution contractuelle retenue. Cet exercice devra faire apparaître les effets économiques (délai, création du service, niveau du service, consommation des facteurs de production…) et les externalités plus habituelles (fiscalité, charges sociales, emplois induits, apports sociaux et médicaux, économies de ressources rares, contribution à la sécurité, réduction des déplacements…).

Cette analyse devra être construite sur des flux annuels et sur des stocks en début et fin de contrat, ce qui suppose une bonne connaissance de la situation de référence initiale. Ces informations sont, en outre, indispensables pour mesurer les effets sur l’évolution de la valeur patrimoniale créée par les projets.

Définir un cadre d’évaluation qui apporte les informations nécessaires à l’équilibre entre les parties prenantes et intègre l’ensemble des facteurs-clés pour une mise en oeuvre durable.

La deuxième recommandation porte sur la nécessité de comparer des situations apparemment difficilement comparables mettant en regard des organisations virtuelles en face d’une solution réelle ou à réaliser. Le chiffrage de la solution virtuelle (contrats séparés) risque de comporter des erreurs importantes si l’évaluateur ne dispose pas d’éléments de retour d’expérience ou d’un référentiel technique, que ce soit pour intégrer ou corriger les distorsions concurrentielles, pour évaluer et chiffrer les risques quel que soit le mode de gestion, pour évaluer et chiffrer le coût d’entrée pour la régie (apprendre un métier, disposer d’une structure, mobiliser l’expertise…). Cette couverture des risques devra être évaluée au travers de tests de sensibilité simulant la dérive imprévue ou excessive de paramètres clés.

Réunir l’ensemble des éléments (indicateurs, critères quantitatifs et qualitatifs) pour une comparaison objective des différentes solutions contractuelles.

La troisième recommandation consiste à utiliser un processus itératif d’appréciation de l’intérêt de recourir au contrat de partenariat par rapport aux autres procédures. De nombreuses collectivités territoriales s’interrogent aujourd’hui sur la contribution que pourraient apporter des « contrats de partenariat » à la mise en oeuvre de « leurs projets ». Toute idée de projet ainsi lancée doit faire l’objet très rapidement et de manière itérative d’évaluations, générales au départ et de plus en plus fouillées ensuite. Elles permettent à l’élu et aux décideurs publics d’ajuster leurs projets suffisamment en amont pour justifier les décisions politiques. Ces évaluations, conduites après l’intégration de chaque élément nouveau important, vont permettre, selon les résultats obtenus, de conforter progressivement le projet ou au contraire en démontrer, avec des chiffres, l’irréalisme.

Organiser un processus de concertation permettant l’adaptation constante du projet à réaliser et la consolidation des progrès vers la solution pertinente.

Apprécier et hiérarchiser grâce à la généralisation de l’évaluation préalable et aux possibilités de simulation offertes par le PPP, la faisabilité des projets de territoire.

3-Processus pratique de conduite d’évaluation à chaque étape du projet.

La première des opérations à entreprendre est de définir l’enchaînement coordonné des différentes phases de l’opération. Lors de la reconnaissance du besoin à satisfaire, les motifs du recours au contrat de partenariat devront être appréciés de manière objective en termes :

– de retard dans la satisfaction des besoins locaux essentiels,

– d’intérêt du contrat global dans sa capacité à optimiser, du fait de sa globalité, les caractéristiques techniques, fonctionnelles ou économiques des équipements à construire ou des services à rendre.

La personne publique ou la personne privée chargée d’une mission de service public devra présenter un programme général de concertation/évaluation du projet. Le chapitre V fournit le cadre technique de cette évaluation. Il permettra d’inscrire le choix du type de contrat et celui du titulaire du contrat dans le processus complet du projet. Le projet devra intégrer les étapes obligatoires définies par la réglementation : émergence du besoin -idée d’un PPP – choix d’un conseil et pré étude – avis de la commission consultative de services publics locaux – évaluation préalable – décision de principe – consultation éventuelle de l’organisme expert – appel à concurrence, passation du contrat – contrôle de légalité – compte-rendu annuel soumis à la commission consultative des services publics locaux – annexe financière à joindre à la délibération budgétaire.

Il convient en particulier, en complément de la planification des étapes successives du projet, de définir le contenu des différentes évaluations qui devront s’enchaîner :

– évaluation initiale à vocation politique, économique, financière et administrative,

– évaluation comparative obligatoire, évaluation des références des candidats,

– évaluation des offres,

– tableau de bord du suivi du contrat,

– tableau des opérations financières,

– cadre du compte-rendu.

Dès lors que les différentes étapes d’évaluation sont identifiées et clairement programmées, leur élaboration devient une mission du projet, à l’instar des autres missions, qui ne présente pas une complexité excessive mais au contraire fait appel à un savoir-faire très valorisant pour les responsables de sa mise en oeuvre.

Définir et planifier toutes les activités d’évaluation dans les projets afin de garantir la qualité juridique, économique et financière du partenariat envisagé.

4-Savoir gérer le contrat dans le temps

Dans l’enchaînement des discussions qui, de manière itérative, va conduire au choix du projet final, il conviendra d’apprécier les éléments nouveaux à l’aune de leur degré de perturbation.

A titre d’exemple, il peut y avoir remise en cause des accords donnés par les différentes parties prenantes en particulier par les utilisateurs futurs lorsqu’ils sont des professionnels formulant des exigences précises mais évolutives.

Il peut également y avoir un changement d’équipes municipales qui remette en cause les hypothèses d’accessibilité de certaines opérations de manière aussi bien positive que négative (politique de stationnement, zones piétonnes, répartition modale des transports, conditions de livraison, interdiction des véhicules polluants, grands chantiers, grands évènements, Vigipirate, …).

Cet exercice sur la robustesse à long terme du projet permet aussi de mesurer les contraintes de continuité qui pèsent sur les politiques locales.

L’évaluation sera utilisée comme un instrument de mesure de l’équilibre et de la régulation des exigences, dont certaines pourraient se révéler initialement irréalistes. Elle sera, en outre, un outil utile pour valider par retour d’expérience la robustesse du projet et du contrat, en vérifiant notamment sa complétude sur les clauses d’équilibre (refinancement, affectation des marges ou compensations financières en cas de sortie du cadre des conditions contractuelles normales, conditions de négociation des extensions, …). Une démarche d’évaluation du champ des influences est aussi nécessaire dans les cas où le projet est d’initiative privée ou lorsqu’il apparaît brutalement dans le paysage local.

S’interroger sur les risques les moins quantifiables et identifier l’ensemble des parties prenantes et des influences pour une meilleure compréhension du jeu des acteurs.

L’établissement d’une matrice classique forces/faiblesses et avantages/inconvénients est un révélateur des relations potentielles entre les acteurs et/ou des objectifs implicites de chacun d’eux. Son existence permet d’améliorer pour tout ou partie d’entre eux la perception de l’intégralité des enjeux et des conséquences des décisions à chaque étape du projet.

5-Recommandations

En conclusion, les responsabilités d’évaluation reviennent pour une large part à la personne publique ou à la personne privée chargée d’une mission de service public qui, dans la plupart des cas, devra s’entourer d’une expertise qualifiée mais surtout indépendante vis-à-vis des choix qui seront faits. Les conditions de cette indépendance devront être clairement exprimées dés le démarrage du processus et la vérification de la mise en oeuvre effective de celles-ci fera l’objet d’une surveillance régulière.

Par ailleurs, l’expertise ne devra pas limiter son intervention à la seule évaluation comparative contrat global / contrats séparés mais devra accompagner la personne publique dans le pilotage de son projet tout au long de l’exécution du contrat, en lui donnant les éléments nécessaires au suivi et au fonctionnement de l’instance ad hoc, comité de projet, qu’elle aura intérêt à mettre en place.

Concernant le choix et la nature des projets, la personne publique devra être capable de moduler son rôle selon que le projet sera obligatoire – un hôpital à rénover dans l’urgence -, ou qu’au contraire, l’initiative provient d’une convergence de besoins et d’intérêts locaux ou d’un promoteur privé. Dans ce deuxième cas, où il n’y a pas obligation de faire mais simplement intérêt économique, le choix du projet et de la procédure a un sens politique plus fort et les conséquences d’un échec pourraient être retentissantes.

L’isolement et la taille des acteurs publics locaux doivent enfin pousser à la solidarité dans l’organisation et la capitalisation de l’expertise et de façon plus générale au retour d’expérience, notamment pour l’évaluation. Si la responsabilité de veille stratégique nationale et internationale a toutes les chances d’être correctement prise en charge au niveau national par les pouvoirs publics centraux, il convient que le niveau local prenne conscience de l’impératif de solidarité qu’il doit mettre en oeuvre pour améliorer sa performance et accéder aux informations telles que les références des entreprises, les bonnes pratiques, les indicateurs représentatifs de la qualité et des coûts, les modalités de rémunération, les méthodes d’adaptation des contrats ou le bilan périodique et de fin de contrat.

Au final l’évaluation des opérations qui auront été menées à leur terme consistera principalement à mesurer la satisfaction des usagers.

ANNEXES

Annexe 1

Cadres de comparaison dans trois pays : Les « Public Sector Comparators » britannique, hollandais et de l’Etat

de Victoria en Australie

1/ Le « Public Sector Comparator » britannique (28)

La méthode d’élaboration du « Public Sector Comparator » (PSC) développée au Royaume-Uni en 1999 par la « Treasury Taskforce » (cette équipe d’animation spécialisée fut créée pour conseiller les différents ministères en matière de Partenariat Public Privé) suit un schéma directeur relativement standard. La « production » de ce comparatif entre une solution qualifiée de traditionnelle et un PPP, est incontournable pour obtenir l’accord du Trésor britannique. Elle conduit à déterminer quelle procédure est la plus appropriée et permet d’optimiser les ressources publiques (« Best value for money »).

Pour chaque projet, la méthode anglaise recommande de définir les coûts, les revenus et les risques :

– Le calcul des coûts liés à l’investissement (achat du terrain, construction, frais de gestion du projet en incluant les rémunérations des consultants extérieurs) intègre des hypothèses sur les délais.

– Les coûts actualisés de fonctionnement concernent les coûts de la gestion du bâtiment et des services aux utilisateurs du bâtiment.

– Les revenus couvrent le prix payé par les parties tierces, utilisatrices du bâtiment et la valeur résiduelle de l’actif immobilier à la fin du contrat.

– La construction de la matrice des risques requiert d’identifier les risques (liés à la construction, au niveau de la demande future, à la maintenance…), d’en évaluer l’impact, d’estimer la probabilité d’occurrence de ces risques (pour apprécier le coût du risque supporté). Certains risques sont quantifiables, d’autres non.

C’est au stade du calcul des risques que certaines externalités sont prises en compte dans l’élaboration du PSC britannique. Par exemple, le risque de retard de construction a un coût, celui de la non mise à disposition du bâtiment.

Une fois que les coûts, les revenus et les risques ont été quantifiés et actualisés, les évaluateurs obtiennent un chiffre qui permet de comparer les solutions en compétition.

Les résultats obtenus au terme de cette procédure de calcul, ont longtemps constitué une dimension essentielle du mode de sélection d’un dispositif de réalisation d’un projet par rapport à un autre. Cependant cette approche a suscité de multiples critiques outre-Manche. Le résultat final qui se résume à deux chiffres, celui de la meilleure solution privée face à l’offre publique, est sujet à des variations parfois minimes de quelques variables clés (29).

La plupart des écueils rencontrés par les autorités publiques britanniques faisaient même l’objet d’une annexe de leur référentiel. Les problèmes soulevés incluaient (30 ):

– une mauvaise analyse des risques,

– l’utilisation d’un taux d’actualisation trop élevé,

– la construction du PSC s’appuyait sur des hypothèses fausses,

– les modèles financiers étaient mal conçus et donnaient lieu à des erreurs,

– les coûts liés à l’occupation des bâtiments, les coûts des conseillers extérieurs, les coûts de contrôle des prestataires, les coûts de maintenance, les revenus de l’opérateur avaient été sous-évalués,

– l’inflation avait été mal appréciée et les risques surestimés,

– les attentes décrites dans le PSC étaient différentes des offres privées,

– l’incapacité des autorités publiques à guider les entreprises privées sur le contenu et le format des offres.

Un rapport récent de la MIQCP rappelle également que les coûts avancés dans les comparaisons, ne sont qu’hypothétiques dans la mesure où les données n’existent pas faute d’opérations comparables. En outre, la comparaison s’effectue avant le terme des négociations, sans connaître les caractéristiques finales du projet retenu (31).

La Cour des comptes britannique considère que la décision finale ne doit pas reposer uniquement sur ce cadre de comparaison qui n’est qu’un outil d’aide à la décision. Le PSC permet de mieux apprécier l’objectivité des offres conçues par les partenaires privés et éventuellement de les infléchir.

Le Ministère des Finances réclame également de modifier des éléments d’identification et de quantification des risques et d’intégrer des éléments plus qualitatifs comme les impacts environnementaux (32).

2/ Le « Public Sector Comparator » de l’Etat de Victoria (Australie)

La méthode de comparaison établie par l’Etat de Victoria en Australie, rejoint dans ses grands principes l’approche britannique. Le référentiel de comparaison est constitué de quatre éléments :

– Le référentiel de base correspond aux coûts de base d’un investissement public lorsque l’actif est fourni directement par le secteur public. Les éléments imprévus et les risques ne sont pas intégrés à ce stade.

– La neutralité concurrentielle : A travers cette notion, l’idée est d’éliminer les avantages et les inconvénients liés au fait d’être un organisme public. Par exemple, certains coûts cachés qui n’apparaissent pas directement dans la comptabilité publique mais qui sont supportés par des entreprises privées doivent être réintégrés au calcul (charges sociales, TVA, taxes foncières, taxes locales, frais généraux des administrations publiques).

Sur ce point, l’approche australienne se distingue de celle des britanniques.

– Les risques transférables intègrent l’ensemble des risques qui seront transférés aux partenaires privés mieux positionnés que le public pour les supporter.

– Les risques non transférables correspondent à l’ensemble des risques que la puissance publique conserve.

Comme l’indique Partnerships Victoria dans une note technique supplémentaire datant de juillet 2003, le choix en faveur d’une solution privée ou publique ne résulte pas de la simple comparaison du PSC aux offres privées reçues. L’impact du choix sur le coût du service délivré et des éléments qualitatifs non directement chiffrables sont également à intégrer. « Par définition, les aspects qualitatifs ne sont pas complètement intégrés dans le calcul d’un Public Sector Comparator, dans la mesure où ils ne sont pas pleinement quantifiables. (…) Ces facteurs qualitatifs deviennent particulièrement importants soit lorsque les offres privées sont très proches de l’offre publique tirée du PSC soit lorsque des éléments importants à prendre en considération ne peuvent pas être quantifiés dans l’élaboration du PSC.

Lorsque des arbitrages s’effectuent sur la base de critères qualitatifs, ces derniers doivent être bien établis de manière à rendre la décision vérifiable pour les parties impliquées dans le processus de décision. A cette fin, il importe que l’équipe qui procédera aux négociations construise une liste de tous les critères qualitatifs au stade amont du projet. (33) « 

Ces éléments qualitatifs comprendront notamment :

– les coûts matériels d’un projet qui ne peuvent pas être quantifiés,

– la réputation des partenaires privés ayant répondu à l’appel d’offres (sur le plan financier, de l’expérience dans le domaine considéré et des compétences mises à disposition)

– la qualité du service rendu (un ajustement peut s’avérer nécessaire en cas d’offres difficilement comparables),

– les bénéfices nets tels que la mise à disposition plus rapide d’un bâtiment,

– la qualité et la correction des informations et des hypothèses formulées pour élaborer le PSC,

Cette appréciation qui contrebalancera partiellement les résultats de l’analyse quantitative, ne doit pas être nécessairement chiffrée : « Il est parfois tentant de mettre beaucoup de poids sur les aspects quantitatifs d’une évaluation. Cela peut également être une erreur d’essayer de quantifier des éléments qui ne peuvent pas l’être facilement. Le faire peut augmenter les coûts et créer une fausse impression de vérité, sans produire de meilleurs résultats qu’une approche qui dépend explicitement d’éléments subjectifs.34 »

3/ Le « Public Sector Comparator » hollandais

La méthode de comparaison établie par le « PPP Knowledge Centre » hollandais est purement financière. Tous les aspects non financiers, quantitatifs ou qualitatifs, ne sont pas pris en compte dans la rédaction du PSC. Malgré tout des éléments non financiers et qualitatifs sont pris en compte lors du choix de la solution finale.

Le PSC hollandais apparaît ainsi comme un outil financier d’aide à la décision qui sera complété par des analyses qualitatives.

La principale caractéristique du PSC hollandais est d’être évolutif en fonction des informations disponibles, de l’allocation des risques, des changements opérés dans le cahier des charges.

La construction du PSC suit un processus en cinq étapes :

– Le premier module constitue la phase préparatoire à l’élaboration du PSC. Au cours de cette phase, les décideurs cherchent à bâtir leur problématique et à préciser la raison d’être du PSC. Cinq questions clés sont au coeur de ce processus de réflexion :

1/ Pourquoi est-il nécessaire de construire un PSC ?

2/ Quelles sont les hypothèses à retenir pour élaborer le PSC ?

3/ Qui doit être impliqué dans la constitution du PSC ?

4/ Comment atteindre un accord sur le résultat fourni par le PSC ?

5/ Combien de temps sera nécessaire à l’élaboration du PSC et quel en sera le coût ?

Avant de passer au module suivant, il est important dès cette première étape d’indiquer comment le PSC peut évoluer au fil du temps et des informations disponibles. « Un protocole de gestion des changements » doit donc être rédigé. Ce protocole décrit les circonstances d’évolution du PSC en fonction des changements de définition des projets liés à l’avancement des négociations.

Sept motifs de changement ont été répertoriés :

1/ Changement de la période couverte par le PSC,

2/ Changement du taux d’actualisation utilisé,

3/ Changement des taux d’imposition,

4/ Changement intermédiaire des hypothèses, des circonstances ou de l’interprétation,

5/ Omissions ou erreurs dans le calcul du modèle du PSC,

6/ Omissions ou erreurs dans l’analyse du risque,

7/ Omissions ou erreurs d’estimations.

– Le second module correspond au référentiel de base. Il comprend les coûts de transaction, les coûts de réalisation, les coûts opérationnels. Les revenus des ventes à des parties tierces et la valeur résiduelle de l’ouvrage sont soustraits à ces coûts.

– Le troisième module conduit à évaluer les risques supportés par les parties prenantes lors de la réalisation du projet. L’appréciation du risque suit un processus en trois temps :

1/ L’identification de l’ensemble des risques par famille,

2/ L’évaluation du « risque pur » supporté par les parties concernées par le projet,

3/ L’évaluation des écarts potentiels aux projections établies.

– La quatrième phase est une analyse financière complémentaire qui intègre :

– des facteurs de coûts et de revenus supplémentaires : ceci renvoie principalement aux effets de distorsion liés au statut public ou privé du partenaire (TVA, taxe professionnelle…), aux coûts de renégociation du contrat.

– une analyse de la sensibilité des hypothèses sur les coûts, les revenus et les risques à des variations conjoncturelles.

– Le dernier module effectue la synthèse. La valeur actualisée de ces différents éléments fournit la valeur de référence, considérée comme un des supports du choix final entre les solutions privées et la solution publique.

Annexe 2

Contrats globaux et bâtiment au Royaume-Uni, en Italie et en France : premiers enseignements tirés d’études de cas

La France a une expérience très ancienne en matière de Partenariat Public Privé (PPP) dans le domaine des infrastructures. Dès le XVIème siècle, le roi confiait à des entrepreneurs privés le financement, la construction et l’exploitation de canaux, pour lesquels il n’y avait de financement public disponible (35).

Depuis, des routes, des voies ferrées, des équipements, des autoroutes, des usines de traitement des eaux etc…. ont été massivement, sur initiative publique, financés, construits et gérés par des entrepreneurs privés.

Dans le domaine du bâtiment, l’expérience est beaucoup plus limitée. Des prisons, des établissements d’enseignement et quelques bâtiments publics ont été construits ou réhabilités en Partenariat Public Privé.

Mais trois lois récentes visent à développer en France le Partenariat Public Privé pour la construction et gestion de bâtiments dans le domaine de la justice, celui de la sécurité et de façon plus générale, pour le financement et la réalisation de bâtiments publics.

A l’inverse le Royaume-Uni a acquis une forte expérience depuis le lancement en 1992 de la « Private Finance Initiative », devenue en 1998 le « Public Private Partnership ». L’expérience italienne est plus récente. Elle date d’une loi promulguée en 1994, modifiée en 1998 et complétée en 2002.

L’objet est d’analyser des cas réels d’opérations de PPP dans les trois pays pour en tirer des enseignements pour la France.

L’objet de notre travail n’est donc pas de prendre partie pour ou contre le Partenariat Public Privé mais, quand la décision de faire appel au PPP est prise, d’analyser les conditions qui doivent être remplies pour qu’un Partenariat Public Privé soit efficient, en particulier du point de vue de la qualité du service rendu à l’utilisateur final.

1/ Royaume Uni, Italie, France : Un trait commun, trois contextes différents

Le trait commun, par rapport à l’objet de notre recherche, est la tendance dans les trois pays à la diminution des crédits publics d’investissement pour réduire les déficits budgétaires, tant au niveau des Etats qu’à celui des collectivités territoriales. Dans les trois pays, des modalités nouvelles de financement, permettant de mobiliser des capitaux privés sont mises en oeuvre.

Comme nous l’avons noté, le Royaume-Uni a la plus forte expérience des trois pays en matière de PPP pour les bâtiments publics. Pour le Royaume-Uni, le PPP est, contrairement à la France, une innovation importante apparue récemment à l’occasion d’une réalisation franco-britannique, le tunnel sous la Manche. Auparavant, il était exclu que les pouvoirs publics britanniques puissent faire appel au secteur privé pour le financement, la conception, la réalisation et la gestion de bâtiments et d’infrastructures publics.

Après le tunnel sous la Manche, les ponts de Dartford, Severn et Skye ont été réalisés en PPP. Le véritable lancement du PPP au Royaume-Uni date de 1992, quand le gouvernement conservateur lance le programme « Private Finance Initiative » (PFI). En 1994, le « Private Finance Panel » (PFP) est créé pour promouvoir les contrats de type PFI. Il est à l’origine présidé par le directeur général d’Eurotunnel. En 1996, le « Public Private Partnership Programme » (4Ps) est créé pour développer les pratiques de PPP dans les collectivités locales. Le « 4Ps » est toujours actif aujourd’hui avec la même mission.

En 1997, le gouvernement travailliste procède à une évaluation du PFI. Le programme, qui devient « Public Private Partnership », est relancé à une grande échelle avec, comme organisme moteur, « Partnership UK ». Cet organisme, lui-même issu d’un PPP entre le gouvernement et le secteur privé, n’a pas seulement une activité de conseil mais aussi de développement et d’investissement dans les projets de PPP .

La Cour des Comptes britannique (« National Audit Office » NAO) joue un rôle très important dans l’évaluation des projets PPP. Le plus souvent elle conclut à l’efficacité de ce type de contrat, sauf dans un certain nombre de cas (projet de trop petite taille pour des écoles, mise en place de systèmes d’information notamment).

En novembre 2002, 520 opérations de PPP sont en cours avec un montant d’investissement réalisé de 37 milliards d’euros, 84 milliards d’euros devant être engagés. De 1999 à 2002, 14 % des investissements publics ont été réalisés en PPP. Les projets sont le plus souvent complexes et de taille importante (36).

L’Italie a une expérience plus récente. La loi cadre 109/94 de 1994 sur les travaux ouvre la possibilité de contrats en PPP. Son article 19 instaure le PPP sur l’initiative d’une autorité publique.

Une originalité de la loi italienne est la possibilité, offerte par l’article 37bis de la loi 109/94, modifiée par la loi 415/98, d’un PPP sur l’initiative d’un promoteur privé. Dans le cadre d’un programme d’investissement général d’une autorité publique, le promoteur privé peut prendre l’initiative d’une proposition à l’administration pour le financement, la réalisation et la gestion d’un bâtiment ou d’une infrastructure.

En 1999, une agence (« Unita Tecnica Finanza di Projetto » UTFP) chargée de promouvoir le PPP auprès des administrations d’Etat et locales a été créée auprès du ministère du Trésor. Depuis la loi 308/2000, ces administrations ayant un programme d’investissement d’infrastructures doivent le soumettre à l’UTFP qui examine la possibilité de réalisation en PPP. Enfin la loi 166/2002 refond et toilette les procédures prévues par la loi cadre de 1994 pour les alléger et les rendre plus efficaces.

Une caractéristique de l’expérience italienne est la possibilité de financement et de réalisation de petites et moyennes opérations, avec des acteurs pouvant être de taille modeste, tant du côté des collectivités locales que de celui des entreprises. De ce point de vue, l’expérience italienne se situe à l’opposé de l’expérience britannique.

La France est le pays qui a l’expérience la plus ancienne en matière de PPP dans le domaine des infrastructures37. Mais en matière de bâtiments, l’expérience est limitée. Les quelques opérations réalisées l’ont été dans le cadre de la loi du 22 juin 1987 sur la construction de prisons et les contrats dits de METP (marchés d’entreprises de travaux publics), appliqués pour la construction et la réhabilitation d’établissements d’enseignement, rejetés en juin 1999 par le Conseil d’Etat.

Ponctuellement des formules juridiques ont été utilisées. Ainsi l’Etat peut accorder une « autorisation d’occupation temporaire » (AOT) du domaine public à une personne de droit privé qui peut construire pour le compte de l’Etat. Les collectivités territoriales sont dans un dispositif comparable quand elles utilisent des « baux emphytéotiques administratifs ». Le législateur est en train d’élargir ces possibilités.

La loi du 29 août 2002 d’orientation et de programmation pour la sécurité intérieure (Lopsi), indique dans son article 3 que « l’Etat peut confier à une personne ou un groupement de personnes, de droit public ou privé, une mission portant à la fois sur la conception, la construction, l’aménagement, l’entretien et la maintenance d’immeubles affectés à la police ou à la gendarmerie nationale ». L’article précise que « l’Etat et le titulaire d’une autorisation d’occupation temporaire du domaine public peuvent conclure un bail (…) comportant au profit de l’Etat, une option lui permettant d’acquérir, avant le terme fixé par l’autorisation d’occupation, les installations ainsi édifiées », ces constructions pouvant « donner lieu à la conclusion de contrats de crédit bail ».

La loi du 9 septembre 2002 d’orientation et de programmation pour la justice indique dans son article 3 que « l’Etat peut confier à une personne ou à un groupement de personnes, de droit public ou de droit privé, une mission portant à la fois sur la conception, la construction, et l’aménagement d’établissements pénitentiaires ». Le même article précise que dans ces établissements, « les fonctions autres que celles de greffe et de surveillance peuvent être confiées à des personnes de droit public ou de droit privé ».

Enfin la loi du 2 juillet 2003 habilitant le gouvernement à simplifier le droit dont les règles de la commande publique indique dans son article 6 que le gouvernement est autorisé à créer par ordonnance « de nouvelles formes de contrats conclus par des personnes publiques ou des personnes privées chargées d’une mission de service public pour la conception, la réalisation, la transformation, l’exploitation et le financement d’équipements publics, ou la gestion et le financement de services, ou une combinaison de ces différentes missions ». Il est prévu que l’ordonnance sera publiée au printemps 2004.

2/ Cinq thèmes d’analyse

Notre analyse ne porte pas sur les avantages et inconvénients du PPP, mais sur les retours d’expériences offerts par des études de cas réels, pour une bonne mise en oeuvre du PPP. Cinq thèmes sont mis en avant par la recherche.

Thème 1 : Les raisons du choix pour le partenariat public privé et la formulation de la commande publique.

Quelles sont les motivations des autorités publiques? Y a-t-il d’autres motivations que l’absence ou l’insuffisance de crédits publics ?

Le PPP doit-il contribuer dans l’idée des autorités publiques à une amélioration attendue de la qualité du service ? Comment l’autorité publique formule-t-elle la commande, tant pour les fonctionnalités des bâtiments que pour le service attendu ?

Thème 2 : Les délais de négociation, les coûts des appels d’offres et le coût du financement

Les coûts de mise au point d’un projet sont – ils supérieurs dans le cas d’un partenariat public-privé ? Par rapport à des contrats habituels, quels sont les délais et le temps passé à négocier le contrat et à contrôler son respect ? Le montage financier est-il plus coûteux qu’un montage public ?

Si ces coûts sont supérieurs à ceux de contrats habituels, quelles en sont les contreparties ? Les délais de construction sont-ils mieux respectés ? Le coût global (investissement et fonctionnement) est il plus faible ? La qualité des bâtiments livrés et du service rendu est-elle plus conforme aux attentes initiales ?

Thème 3 : Le partage des risques entre le public et le privé

Quelle est la répartition des responsabilités entre partenaires publics et privés ? Quelle est la répartition des risques entre le public et le privé aujourd’hui et demain ?

Quel mode de rémunération a été retenu (intéressement au respect des délais ou pénalités) ? Quels sont les mécanismes de partage des profits et autres gains réalisés par rapport aux coûts d’objectifs ? En cas de refinancement ultérieur, un nouveau partage des bénéfices est-il possible ?

Les contrats sont-ils flexibles à long terme ? Quelles procédures de gestion des changements et de mises à jour des projets (travaux additionnels, changements dans les services, introduction de nouveaux services…) ont été mises en place ?

Thème 4 : La qualité du service rendu aux utilisateurs : mesure et incitation

La plupart des études porte sur le montage des opérations, le coût d’investissement, les délais, la qualité du produit livré. Très peu portent sur la qualité du service rendu et de la gestion.

Y a-t-il eu une évaluation après la livraison du projet et son occupation ? Avec quelles méthodes et outils ? Quel système de mesure des niveaux de service a été adopté ? Une charte de services fixant les objectifs de niveaux de service, a-t-elle été élaborée ?

Quel accord contractuel sur les niveaux de service a été établi : obligations de moyens, obligations de résultats ou de performances, système mixte ? Quels indicateurs de performance sont utilisés pour mesurer le niveau de service, quels dispositifs de mesure de la satisfaction des occupants des bâtiments ont été mis en place ?

Thème 5 : Le partenariat public-privé et l’apprentissage des acteurs

Le PPP dans le domaine du bâtiment dans les pays étudiés est récent. Les autorités publiques et les entreprises privées apprennent progressivement à maîtriser ces nouveaux processus. Au travers d’un jeu de learning by doing, d’erreurs et d’ajustements, de succès et d’échecs, les partenaires entrent dans un dispositif d’apprentissage.

Qu’est-ce que les acteurs du partenariat public-privé ont appris entre la phase de négociation du contrat et aujourd’hui? Comment les connaissances sont-elles capitalisables ?

Du côté des autorités publiques, le PPP semble souvent choisi à cause de l’insuffisance de financements et de compétences dans le secteur public. Qu’apprend l’autorité publique au contact des opérateurs privés ?

Un problème important pour les autorités publiques est leur capacité à négocier, conclure, suivre, évaluer les contrats PPP. Quelles sont les compétences nécessaires aux autorités publiques pour assurer cela? Quelles sont les compétences internes incontournables ? Quelles compétences peuvent être externes ?

Une innovation importante des contrats PPP est le traitement dans un même contrat de la production et de la gestion des ouvrages de construction. Cela change-t-il les pratiques des entreprises ? Comment concrètement sont mises en oeuvre des méthodes de coût global (investissement et fonctionnement) ?

3/ Trois cas réels

Trois cas sont présentés dans le cadre du présent document : l’hôtel de police de Strasbourg, le Treasury Building à Londres, un équipement sportif à Udine (Italie) (38).

L’hôtel de police de Strasbourg

Objet et configuration d’acteurs

L’objet de l’opération est le financement, la conception, la construction et la gestion technique de l’hôtel de police de Strasbourg. L’ensemble construit a une surface hors oeuvre nette de 15 700 m2 et permet le regroupement de 1087 fonctionnaires appartenant à sept services auparavant dispersés.

Le fondement du dispositif est, entre le Ministère de l’Intérieur et une société civile immobilière, une autorisation d’occupation temporaire (AOT) du domaine public constitutive de droits réels, articulée à une convention d’occupation d’un immeuble bâti au profit de l’Etat, définissant une location avec option d’achat (LOA).

Le maître d’ouvrage investisseur est une société civile immobilière qui passe un contrat de promotion immobilière avec un promoteur et un contrat de maintenance avec un gestionnaire technique. Le promoteur confie la conception réalisation à un groupement maître d’oeuvre entreprise générale.

Le schéma suivant présente la configuration d’acteurs et les contrats liant les acteurs.

SCHEMA : La configuration d’acteurs et les contrats

Les raisons du choix du PPP et la formulation de la commande

La raison essentielle du choix du PPP au départ est l’insuffisance de crédits publics pour réaliser un programme de plusieurs grands hôtels de police.

La sous direction des Affaires immobilières du Ministère de l’Intérieur avance d’autres raisons pour faire appel au PPP :

– une négociation qui demande au commanditaire de définir de façon précise la commande et les résultats attendus,

– un prix garanti, hors modifications de programme à la demande du commanditaire,

– un délai garanti et une rapidité de livraison,

– une amélioration de la qualité de service rendu et une meilleure réponse aux besoins des utilisateurs,

– l’assurance d’avoir une valeur d’usage immobilière préservée dans le temps, grâce à un entretien maintenance correct.

La formalisation de la commande s’est faite sous la forme d’un cahier des charges pour le bâtiment. L’expérience a montré que ce cahier des charges doit être particulièrement précis, du fait notamment de la présence d’équipements spécifiques. Aucun cahier des charges n’a été élaboré pour la gestion du bâtiment.

Les délais et les coûts

SCHEMA : Les principales dates de déroulement du processus sont les suivantes.

Il s’est écoulé 41 mois entre le lancement de la consultation et le début du chantier. La longueur de ce délai est dû en grande partie à la négociation entre le ministère de l’Intérieur et celui de l’Economie et des Finances, qui a duré 26 mois, durée d’instruction de l’OAT et du bail incluse.

Le délai de mise au point du dispositif provient de son caractère très innovant et du caractère relativement incertain du cadre juridique de l’époque où les modalités d’articulation entre une OAT et un bail se heurtent à des règles de la domanialité publique et où le crédit bail est interdit pour les autorités publiques. Si on estime à 4 mois le délai normal de signature de l’OAT et du bail, on peut considérer que l’opération a été gelée pendant 22 mois.

Le chantier, prévu pour 21 mois a été livré avec 2 mois d’avance. Le montage prévoyait une incitation. En cas d’avance, le maître d’ouvrage obtient un gain de loyer. Le marché de travaux prévoyait qu’en cas de retard, l’entreprise subirait une forte pénalité, mais en cas d’avance, une quote-part substantielle du loyer gagné serait versée par le maître d’ouvrage à l’entreprise, ce qui fut fait.

Le montant de l’opération est de 24 millions d’euros HT, financé par un loyer annuel de 2,5 millions d’euros HT pendant un minimum de 12 ans pour une OAT d’une durée de 25 ans, avec un contrat de maintenance technique coûtant 184 000 d’euros par an.

Le coût du financement mériterait une étude spécifique. Le coût du financement est celui des obligations d’Etat (OAT) augmenté d’un pourcentage. Ce pourcentage dépend de la nature des risques pris par l’investisseur privé. Le fait que le calcul du loyer sur la base des dépenses réelles et des taux d’intérêt du marché ne soit pas possible, à cause de l’interdiction du crédit bail, contribue à renchérir le coût du financement.

SCHEMA : les principales dates de déroulemenr du processus sont les suivantes

Le partage des risques

Dans le dispositif, le secteur privé assume l’essentiel des risques :

– risque d’échec d’une négociation complexe,

– risque promotion,

– risques chantier,

– risque de maintenance,

– et surtout risques pris avec le montage financier (taux futur du financement entre la signature de l’AOT et la date de l’emprunt, puis taux après l’emprunt, évolution de l’ICC).

Service rendu : mesure et incitation

La qualité du service incorporé dans l’ouvrage est jugée satisfaisante par l’utilisateur. Un facteur de succès a été la mise en place, dès la conception (stade de l’avant projet sommaire), d’une cellule des services utilisateurs, animée par le responsable local de la gestion de l’hôtel de police. Le dialogue entre cette cellule, le maître d’ouvrage et le maître d’oeuvre a été particulièrement utile dans la définition de la qualité d’usage de l’immeuble.

Il n’y a pas eu de cahier des charges relatif à la gestion de l’ouvrage. Un guide de management du site précise de façon détaillée la périodicité des interventions du gestionnaire technique. Le contrat ne comporte aucune pénalité financière en cas de non respect des engagements. Il peut être résilié par le maître d’ouvrage privé, notamment à la demande du commanditaire public, en cas de « manquements graves » du gestionnaire.

Notons que la procédure ISO devant être mise en place par le gestionnaire technique va se traduire par l’élaboration d’indicateurs de qualité (taux de panne, délais d’intervention…) et la réalisation d’une enquête de satisfaction annuelle. Mais c’est une démarche propre au gestionnaire technique, qui n’est pas mise en place à la demande du client.

L’apprentissage des acteurs

Il est clair que le processus en PPP de Strasbourg a été une opportunité importante pour le ministère de l’Intérieur pour perfectionner son métier d’investisseur immobilier, traité jusqu’alors essentiellement dans sa dimension technique.

Ceci passe par :

– la rédaction d’un cahier des charges détaillé,

– l’utilisation de la méthode de travail en projet,

– la nécessité d’un dialogue régulier entre chargé d’opération et utilisateur,

– le développement de compétences juridiques et financières.

Le ministère a également pris conscience de l’importance d’un nouveau métier : la gestion immobilière. C’est devenu une priorité du schéma directeur immobilier. Le chantier est ouvert.

Pour l’investisseur, nous l’avons noté, un enseignement important est la nécessité d’un cadre juridique clair et sécurisant. Le maître d’ouvrage a besoin d’élaborer un programme détaillé et régulièrement actualisé.

Une intervention en amont des utilisateurs et du gestionnaire technique doit être organisée. Cela doit se traduire non pas par des recommandations à caractère général mais par des dispositifs opérationnels précis : mise en place d’une cellule utilisateurs dès l’avant projet sommaire, mission rémunérée du gestionnaire technique pour son association à la conception.

Le Treasury Building à Londres

Objet et configuration d’acteurs

L’objet est le financement, la conception, la réhabilitation et la gestion multiservice pendant 35 ans du bâtiment hébergeant le Ministère des Finances à Londres.

L’opération de réhabilitation concerne la moitié des bâtiments historiques occupés par le ministère, la seconde partie faisant l’objet d’un autre appel d’offres. Ce bâtiment avait été conçu et construit entre 1898 et 1917. L’opération de réhabilitation permet désormais d’héberger 1200 personnes. Elle a notamment permis de regrouper en un même lieu les salariés du Ministère auparavant dispersés sur plusieurs sites.

Une originalité de la procédure utilisée tient à l’appel d’offres séparé lancé sur le financement de l’opération.

Le maître d’ouvrage est le ministère des Finances assisté d’experts techniques, financiers et juridiques. Le maître d’oeuvre est le cabinet d’architectes Foster & Partners. Le partenaire privé est le consortium Exchequer Partnership. Ce consortium est constitué d’une entreprise générale (Bovis Lend Lease), d’un promoteur immobilier (Stanhope plc) et d’une société de gestion multiservice (Chesterton). Le financeur de l’opération est Ambac International, conseillé sur le plan technique par une société extérieure également impliquée auprès du ministère.

Le schéma de la page suivante résume la configuration d’acteurs mise en place.

SCHEMA

Les raisons du choix du PPP et la formulation de la commande

Le choix du partenariat public privé résulte de la conjonction de trois facteurs :

– Au moment où l’Etat britannique disposait de ressources financières limitées, cette modalité de financement permettait la réalisation rapide de l’opération de réhabilitation grâce à un étalement des dépenses dans le temps.

– Ce partenariat contribuait à transférer une partie des risques associés au financement et à la maintenance du bâtiment au privé.

– L’appel d’offres séparé lié au financement du projet visait à relancer un programme interrompu pour raisons politiques. En réintroduisant de la concurrence sur les aspects financiers, l’Etat cherchait à bénéficier d’une offre plus attractive.

Au lancement du projet, le maître d’ouvrage a défini deux cahiers des charges très détaillés. L’un décrivait les fonctionnalités offertes par le bâtiment. Le programme était élaboré pour accompagner un changement d’organisation et de fonctionnement du ministère (relations hiérarchiques moins fortes, travail en équipe…) qui se traduisait par l’introduction de nouveaux espaces de travail (bureaux paysagers, espaces de rencontre…). L’autre cahier des charges précisait les services délivrés aux usagers du bâtiment (sécurité, restauration des usagers, nettoyage des bâtiments, gardiennage…).

Fin 1995, un appel d’offres est lancé pour le financement, la réhabilitation et la gestion du bâtiment du Ministère des Finances. En septembre 1996, le consortium Exchequer Partnership est retenu. Le projet est suspendu en 1997 en raison de l’arrivée du parti travailliste au pouvoir. En août 1999 un nouvel appel d’offres est lancé sur le financement de l’opération. Ambac remporte l’appel d’offre financier fin janvier 2000. L’emménagement des fonctionnaires a lieu en juillet 2002

Le montant de l’opération est de 204 millions Dans ce montant, 42 couvrent à la fois les coûts du montage du projet supportés par le consortium et les coûts de l’appel d’offres financier. La redevance annuelle versée par le Ministère des Finances pour financer la réhabilitation du bâtiment et les frais de maintenance s’élève à 20,3 millions d’euros (39).

Ces montants n’intègrent pas les coûts des appels d’offres supportés par les sociétés qui n’ont pas été retenues dans le projet final. Ces coûts dans le cas du second appel d’offres, ont été de l’ordre de 360 000 d’euros pour chacune des 6 sociétés de la liste longue.

Ceci ne prend pas davantage en compte les coûts supportés par le ministère des Finances qui s’est entouré comme l’ensemble des acteurs intervenant dans les opérations de partenariat public privé de nombreux consultants juridiques, financiers et techniques et de spécialistes du droit et des techniques des assurances.

Le partage des risques

Le consortium a assumé les risques relatifs aux délais de construction et à la qualité du bâtiment finalement délivré. Dans la mesure où le bâtiment était ancien et avait fait l’objet d’une gestion peu rigoureuse, ces risques étaient relativement importants.

Le projet de réhabilitation et de maintenance ne portait que sur la moitié de bâtiment qui serait occupée par les services du ministère des Finances. L’autre moitié du bâtiment qui fut occupée lors de la réhabilitation par ces mêmes services, doit faire l’objet de travaux de rénovation ultérieurement. Le consortium qui allait également être en charge de ces travaux avait accepté contractuellement de s’occuper de la location de cette partie et donc d’assumer le risque de vacance temporaire de cette seconde partie du bâtiment.

Les risques liés à la maintenance du bâtiment pendant 35 ans et à la délivrance du service aux occupants du bâtiment sont principalement assurés par les sociétés de facilities management. Le système de pénalités instaurées ampute notamment une partie de leurs revenus si les services délivrés aux usagers du bâtiment ne sont pas conformes à ce qui a été défini contractuellement. Une partie de ces risques est reportée sur les sous-traitants qui délivrent le service.

La société financière qui a été retenue à l’issue du second appel d’offres a garanti que les détenteurs d’obligations seraient remboursés en cas de défaillance du consortium. C’est notamment le cas si le consortium n’est pas capable de répondre à ses obligations contractuelles. Face à ce risque, cette société financière a prévu une réserve pour se prémunir de toute défaillance. Elle reçoit davantage du consortium qu’elle ne rembourse aux détenteurs d’obligations.

Afin de limiter la prime de risque versée aux investisseurs, l’émission obligataire fut indexée sur l’inflation. Un taux fixe pouvait présenter a priori une solution plus avantageuse mais cela représentait un risque supplémentaire pour l’investisseur et induisait donc une prime plus élevée.

Les risques liés à l’évolution de la réglementation sont partagés entre le Ministère des Finances et le consortium. Si le changement concerne tous les acteurs économiques évoluant dans le secteur de la construction et de la gestion des bâtiments, les acteurs privés supportent ce changement. Si le changement n’affecte que les acteurs impliqués dans ce projet, le gouvernement accepte de prendre en charge le coût du changement.

Service rendu : mesure et incitation

Comme nous l’avons noté, un cahier des charges très précis concerne la gestion du bâtiment. 80 indicateurs ont été définis avant la mise en fonctionnement du bâtiment de manière à contrôler et sanctionner les sociétés de facilities management chargées de la maintenance du bâtiment et du service aux occupants.

Le système d’incitation mis en place couvre douze domaines liés à la gestion physique du bâtiment et aux services. Un domaine, le facility management est double et couvre la maintenance des bâtiments et les services proposés aux utilisateurs. Ces domaines sont ensuite éclatés en plusieurs rubriques selon la partie du bâtiment concernée.

En cas de problèmes concernant le bâtiment et ses usages, les occupants doivent appeler la plateforme du service d’assistance. C’est à partir de ce moment que sera appréciée la rapidité d’intervention du prestataire. Les prestataires bénéficient d’un délai mensuel d’intervention. Passé cette limite, la sanction tombe.

Parmi les 80 indicateurs établis, 70 donnent lieu à des sanctions financières s’ils ne sont pas respectés. Un rapport lié au respect de ces indicateurs est publié tous les mois par les sociétés de facilities management.

Du côté du ministère, cinq personnes contrôlent en permanence les prestataires. Leur mission n’est pas de surveiller le bâtiment, mais de s’assurer que le système de gestion du bâtiment fonctionne bien. Outre les audits internes, cette équipe a été chargée de la première enquête de satisfaction menée auprès des occupants.

L’investisseur mène aussi des audits tous les 4 mois sur le fonctionnement des sociétés de facilities management. En cas de non délivrance permanente d’un service contractuel, il ne perçoit pas l’intégralité des sommes liées à son investissement initial.

Un équipement sportif à Udine

Objet et configuration d’acteurs

L’objet est la conception, construction et gestion d’un bâtiment sportif multi-fonctions (sport, spectacle, loisir) dans la commune de Cividale del Friuli (Udine). Sur une parcelle de 28.000 m2, de propriété communale, est construit un ensemble de bâtiments de 6.442 m2 au total.

Début 1998, le Maire et son Adjoint ayant visité un bâtiment sportif réalisé par l’entreprise SACAIM dans une ville voisine (Caorle), l’avaient jugé comme la solution idéale pour la Commune et avaient demandé à l’architecte et à l’entreprise de participer conjointement à un éventuel appel d’offre de conception-construction qui à l’époque (la nouvelle loi sur le Project Financing n’étant encore promulguée) était la procédure envisagée pour la réalisation du nouveau bâtiment sportif de Cividale.

La procédure est finalement celle d’une initiative d’un promoteur privé prévu par l’article 37 bis de la loi 109/1994. Le promoteur et concessionnaire est une entreprise privée de Venise de 400 salariés, ayant un chiffre d’affaires de l’ordre de 100 M d’euros, active dans la réalisation de bâtiments, monuments historiques et travaux routiers. La commune Cividale del Friuli est une ville de 11 200 habitants.

SCHEMA : La configuration d’acteurs et les contrats

La procédure est décrite dans le schéma de la page suivante.

Au plan de la procédure, le cas se caractérise par :

– l’absence d’offres concurrentes dans la phase de « mise en concurrence » de la proposition du promoteur par l’administration ; c’est donc le promoteur qui s’est vu confier la concession aux conditions qu’il avait proposée, comme il est prévu par la loi dans le cas d’absence de participants à l’appel d’offre.

– une modification du projet introduite pendant la construction, suite à une prévision moins favorable des recettes estimées. Cela a porté sur une modification des caractéristiques des bâtiments et sur la construction par l’exploitant d’une piste d’athlétisme et de trois terrains de softball et football, qui n’étaient pas prévus au départ et dont l’exploitation permettra de rétablir l’équilibre financier de l’opération.

Les délais et les coûts

Les coûts et recettes sont les suivants :

– coût d’investissement total 6,37 M d’euros, dont 2,99 M d’euros apporté par l’Administration publique (47%)

SCHEMA : Déroulement de la procédure

– coût moyen annuel 384.000 d’euros (gestion : 177.000; amortissement : 207.000)

– recettes moyennes prévues : 384.000 d’euros/an, dont 64.500 d’euros/an apportés par l’administration sous forme de loyer (16,7%)

Le déroulement de l’opération dans le temps est le suivant.

DIP : Déclaration d’intérêt public.

Les acteurs concernés ne considèrent pas que le Project Financing entraine une augmentation des délais ou une augmentation des coûts par rapport à un appel d’offre traditionnel, spécialement de conception construction comme initialement prévu.

Le partage des risques

La perception des risques par les acteurs concernés est très nette et convergente : l’administration et l’entreprise jugent que le Project Financing déplace beaucoup de risques vers le promoteur privé et allège les risques de l’administration.

D’après le plan financier et la convention, la répartition des risques apparaît un peu moins nette que celle que les acteurs perçoivent.

Pour la phase de construction, la clause de paiement après réception impose en effet à l’entreprise l’anticipation du montant total de l’investissement. Sauf les risques techniques habituels qui peuvent empêcher l’achèvement dans le délai prévu, l’aléa sur le règlement du montant à la charge de l’administration est relativement faible. C’est pour cela qu’aucune pénalité n’est prévue en cas de retard dans l’achèvement, l’incitation au respect des délais étant estimée suffisante.

Coté administration, le risque réel en phase de construction consiste en effet en la possibilité de renonciation par l’entreprise soit avant soit après la signature du contrat, mais c’est le même risque auquel l’administration s’expose dans le cas d’un appel d’offre traditionnel, où en outre elle a payé une avance sur travaux à l’entreprise après signature du contrat.

Par contre dans le Project Financing – comme d’ailleurs dans un appel d’offre classique – une procédure n’est pas établie pour gérer la résiliation du contrat et la reprise de l’opération suite à une défaillance du promoteur. Pour se protéger contre ce risque, l’administration ne transfère qu’après réception de l’ouvrage les droits concernant le terrain au concessionnaire, de manière à conserver l’entière propriété de ce qui est bâti sur la parcelle.

Pour la phase d’exploitation, le risque majeur est porté par l’exploitant, limité par le « loyer garanti » que l’administration s’engage à lui payer : sur un montant de coût d’exploitation moyen estimé à la hauteur d’environ 384 000 d’euros/an, l’Administration en garantit 17% (64 500 d’euros/an).

Service rendu : mesure et incitation

Ni systèmes de primes ni d’autres incitation à l’amélioration de la qualité du service rendu ne sont prévus. Cette sous-estimation peut s’expliquer par la confiance que l’administration semble avoir dans l’entreprise et du fait que l’entreprise – par le biais de la SdP dont elle est l’actionnaire principal – ait assuré qu’elle prendra en charge directement la plupart des activités concernant l’exploitation, ce qui représente une sorte de garantie pour l’Administration. Toutefois, au plan juridique, la situation est beaucoup plus « ouverte », car d’après la convention rien n’interdit au concessionnaire de confier à un (ou à plusieurs) tiers la gestion.

L’apprentissage des acteurs

La commune a abordé avec beaucoup d’enthousiasme cette première expérience d’application d’un outil nouveau tel que le Project Financing . Sous la pression des élus – qui y ont vu une occasion pour réaliser rapidement et plus facilement que prévu un ouvrage important sur le plan politique – les fonctionnaires se sont engagés d’une manière qui n’est pas toujours habituelle en Italie.

Ils avouent qu’ils se sont retrouvés seuls dans une position d’avant-garde mais très impréparés : faute de collègues plus experts auxquels s’adresser, ils ont largement profité des compétences de l’entreprise. Cette dernière a une très bonne réputation dans la région, mais ils prenaient les avis de l’entreprise avec beaucoup de prudence, au moins au début.

De son côté, l’entreprise n’avait pas elle non plus une large expérience en la matière, mais elle avait identifié ce nouveau secteur du Project Financing comme une perspective stratégique sur laquelle il était intéressant d’investir pour former plusieurs de ses cadres. En plus, la division « maintenance » avait plusieurs années d’expérience en contrat de gestion maintenance de bâtiments et d’installations techniques qu’il convenait d’utiliser.

Coté administration, l’apprentissage – selon l’avis des fonctionnaires- consiste surtout en la compréhension des logiques du Project Financing et de la différence qui les sépare des procédures traditionnelles.

L’administration a tendance à se focaliser sur l’aspect « construction » et à sous-estimer le montant financier lié à l’exploitation.

L’expérience a montré qu’un Project Financing n’est pas un appel d’offre simplifié, mais c’est un modèle tout à fait différent, qu’il faut aborder avec une attitude différente. Ce modèle exige des compétences en montage financier et plus d’outils de contrôle des résultats et des performances du bâtiment en service.

Le problème est comment se doter de ces compétences, dans le cas d’une petite commune : les fonctionnaires ont fait un effort supplémentaire pour mener à bien cette opération, mais sans aucun soutien, et prenant beaucoup de risques.

Côté entreprise, un apprentissage important concerne les critères d’estimation de la demande potentielle de services exploitables, qui demeurent l’élément le plus délicat du montage financier d’une opération en Project Financing .

L’entreprise admet avoir sur estimé les recettes prévues, sous la pression des élus locaux et de l’enthousiasme que le nouveau projet avait suscité dans la ville, mais sans vérifier au préalable la demande potentielle qui pouvait raisonnablement se concrétiser.

Ce type de risque demeure plus limité dans le cas d’ouvrages dont les modes d’utilisation sont plus simples (comme les parkings), mais deviennent très importants lorsque l’équilibre financier dépend d’une série de recettes qu’il faut intégrer et dont chacune dépend de nombreuses variables.

4/ Les premiers enseignements

En résumant, les études de cas permettent de mettre en avant les premiers enseignements suivants pour une bonne mise en oeuvre des contrats globaux de partenariat.

1. La qualité de la formulation de la commande tant pour le bâtiment que pour le service attendu est essentielle.

L’expérience britannique est de ce point de vue très intéressante. Les expériences française et italienne pêchent sur la formulation de la commande en terme de service attendu.

La mesure de la qualité de service et l’incitation à une bonne qualité de ce service à l’utilisateur final doivent être centrales dans le dispositif. Les expériences française et italienne ont tendance à négliger cet aspect. A l’inverse les Britanniques enserrent parfois la gestion du service rendu dans un dispositif d’indicateurs et de pénalités financières très contraignant. Un équilibre doit être trouvé.

2. Le commanditaire public doit être un professionnel compétent, secondé par des conseils de haut niveau.

La plus grande rigueur professionnelle est nécessaire pour piloter et maîtriser le processus, parfois complexe, de mise en concurrence, de négociation et de finalisation du projet.

Cette rigueur est particulièrement utile pour maîtriser le coût de la mise en concurrence et de mise au point du projet, ainsi que ses délais de réalisation. Le coût du financement du PPP doit être une question particulièrement étudiée.

Le souci de maîtriser le nombre et le coût des conseils doit être important, ce coût pouvant être très élevé comme le montre l’expérience britannique. Les pratiques de contrats types et de conseils communs contribuent à diminuer ce coût.

3. La participation des utilisateurs et des gestionnaires à la conception est vivement souhaitable.

Les expériences londonienne et strasbourgeoise ont mis en évidence l’importance d’une participation des futurs utilisateurs, ou de leurs représentants, et des gestionnaires à la conception du projet. Cette participation permet d’introduire des préoccupations d’usage et de service rendu dès la conception de l’opération.

4. La gestion souple et continue du contrat dans le temps doit être possible.

Une période de rodage doit être prévue. Le contrat doit permettre une certaine souplesse d’application. La gestion des changements, par rapport à la situation initiale, doit être possible. Des conditions de sortie doivent exister.

5. Le PPP est une opportunité d’amélioration de la commande publique.

L’apprentissage du commanditaire public peut se traduire par une amélioration de ses compétences d’investisseur : précision de la commande, prise en compte des dimensions juridique et financière des projets, relation avec les utilisateurs dès la conception…

Le fait que les contrats de PPP articulent construction et gestion sur le moyen et long terme interpelle les commanditaires publics, pour qui construction et gestion sont deux dispositifs séparés, la gestion étant de plus souvent négligée tant en terme de crédits que de compétences mobilisées.

L’enjeu est comment assurer une véritable capitalisation de ces expériences ? En France, la mobilité tous les trois à quatre ans des fonctionnaires responsables de la négociation et de la gestion de ces contrats est un obstacle important à une telle capitalisation.

L’expérience montre que le commanditaire public peut aussi utiliser cet apprentissage pour améliorer le dispositif de négociation et de gestion des marchés publics.

Précision de la commande, définition du service attendu, incorporation de compétences juridique et financière, association des utilisateurs à la conception, incitations financières au raccourcissement des délais de réalisation, contrats de gestion multiservice, indicateurs de qualité de la gestion, redéfinition de la fonction gestion immobilière… sont des exemples d’apprentissage issus du PPP applicables à la commande publique, qu’elle soit réalisée en partenariat public privé ou en marchés publics.

Annexe 3

Montage contractuel et allocation des risques : comparaison du « Channel Tunnel Rail Link » au Royaume-Uni et du « High Speed Line Zuid » aux Pays-Bas.

Les conditions bancaires sont souvent regardées comme la résultante d’un secteur d’activité donné (transports routiers, ferroviaires, secteur de l’eau, du service immobilier dans les projets d’hôpitaux ou d’écoles) ou d’un type de montage contractuel (cession de créances, financement de projet).

Au travers d’un cas pratique, nous avons souhaité montrer que derrière un secteur donné ou un montage contractuel, c’est en fait l’allocation des risques qui détermine les conditions bancaires et par-là le coût du financement d’un projet.

Pour illustrer notre propos nous avons choisi de comparer deux projets tous deux appartenant au même secteur, le secteur ferroviaire à grande vitesse, et tous deux structurés selon un montage de type financement de projet mais qui du fait d’allocations de risques distinctes, ont été financés avec des conditions bancaires très différentes.

TABLEAU

Le premier projet considéré est le projet de Channel Tunnel Rail Link (CTRL). Une ligne de chemin de fer à grande vitesse entre Londres et le tunnel sous la Manche. Environ 100km pour un coût d’environ 5Mds d’euros, permettant un gain de temps de 30 minutes entres Londres et Paris ou Londres et Bruxelles. Le projet a été initié en 1993 et le closing financier a eu lieu en 1996.

Le second projet est High Speed Line Zuid (HSL Zuid). Egalement une ligne de chemin de fer à grande vitesse, cette fois-ci entre Amsterdam et la frontière belge. 100 km pour un coût total d’environ 5 Mds d’Euros, générant un gain de temps de 45 minutes entre Amsterdam et Breda, au sud de la Hollande, et 1 heure 40 entre Amsterdam et Paris. Lancé en 1998, le projet a réalisé son closing financier en 2001.

Ces deux projets très semblables par leur nature et leur coût global ont tous deux été montés selon un schéma de type financement de projet mais avec des profils de risques très différents en particulier en ce qui concerne le risque trafic.

TABLEAU

Du côté de CTRL, l’ensemble du projet a été structuré de façon intégrée. La construction et l’exploitation commerciale ont été concédées au sein d’un contrat unique à une société concessionnaire en 1996, la contribution de l’Etat se limitant alors à une subvention de construction. Le risque de trafic (nombre de voyageurs utilisant la ligne) était donc susceptible d’impacter les capacités de la société concessionnaire à honorer le service de la dette levée pour financer la construction de l’ensemble de l’infrastructure. Et en effet en 1998, en raison d’un trafic moins important qu’initialement prévu, le financement ainsi que l’ensemble du projet ont du être restructurés, le gouvernement amenant sa garantie à une émission obligataire permettant le financement de l’infrastructure tandis que l’exploitation commerciale de la ligne était cette fois-ci isolée de la construction.

Du côté d’HSL Zuid, l’Etat hollandais a choisi dès le départ d’isoler le risque trafic du financement du projet. Le projet a été découpé en 3 parties : tout d .abord le génie civil a fait l’objet de 5 contrats de marché séparés (de nombreux tunnels et ouvrages d’art nécessitaient l’intervention de spécialistes) directement financés par l’Etat hollandais (au total environ 3 Mds d’Euros). La pose des rails, des caténaires et la mise en place de la signalisation ont fait l’objet d’un contrat de PPP relatif à la conception, la construction (d’un coût d’environ 1.5 Mds d’Euros), le financement et la maintenance (y compris la maintenance du génie civil). L’Etat s’est engagé à payer un loyer fixe pendant 30 ans en échange de la mise à sa disposition de l’infrastructure, se réservant le droit de déduire du loyer des pénalités en cas de retards des trains attribuables à une mauvaise performance de la société projet. Enfin la partie exploitation commerciale a été isolée dans un contrat séparé, l’exploitant payant à l’Etat une redevance pour l’utilisation des voies.

Par le découpage du projet en trois parties l’Etat hollandais a pu isoler le risque trafic du financement et ramener le risque de revenu à un risque de performance sans risque de volume. Cette absence de risque trafic dans la partie infrastructure du projet HSL Zuid a permis d’obtenir des conditions de financement bien plus attractives que celles obtenues sur CTRL et comparables à celles habituellement obtenues sur le marché anglais du PFI immobilier (hôpitaux, prisons, écoles) considéré comme très compétitif.

Les marges sont en effet, en l’absence de risque trafic, en dessous de 100 bp alors qu’elles sont bien au-dessus en sa présence. De plus dans un projet exposé au risque trafic dont la prédictibilité reste incertaine la structure financière doit pouvoir résister à des scénarios très dégradés de baisse de trafic. En terme de ratio dette/capital propre on se situe alors autour de 70/30 contre 90/10 en l’absence de risque trafic. Le ratio de couverture du service de la dette se situe aux alentours de 1.50 en risque trafic contre 1.20 sans celui-ci. Le coup du financement se voit donc augmenté d’une part du fait de l’augmentation du coût de la dette mais aussi d’autre part du fait de l’augmentation de la proportion de capital propre dans l’ensemble du financement, le capital étant rémunéré à un taux supérieur à celui de la dette. Par ailleurs la maturité de la dette qui peut aller jusqu’à 28 ans dans un projet sans risque trafic est ramenée à moins de 20 ans quand ce risque est présent (permettant alors un lissage des remboursements moins important).

SCHEMA

Au travers de ces deux exemples on voit donc que plus que le secteur ou le type de montage d’un projet, c’est l’allocation des risques qui est déterminante dans le coup du financement d’un projet. Le risque trafic en transport ferroviaire étant très difficile à maîtriser par le secteur privé, le choix du gouvernement hollandais de ne pas le faire supporter à la société projet et par-là aux banques s’est avéré judicieux et plus économique in fine que celui du gouvernement anglais qui a du reprendre ce risque à la suite de la restructuration de 1998 en donnant sa garantie au financement.

TABLEAU

Une allocation des risques optimale (c’est-à-dire où chaque partie prend le risque qu’elle est le plus à même de supporter) semble donc être la clé d’un financement optimisé.

Annexe 4

Les prisons : comparaison entre gestion directe et gestion privée (40)

1/ La genèse des prisons « privées »

En 1986, le problème de la surpopulation carcérale retient l’attention du Ministre de la Justice, Albin Chalandon 50 000 détenus pour 32 500 places (en respectant le principe de l’encellulement individuel du Code de la Procédure Pénale) ou pour 38 000 places en dérogeant à cette norme, sans compter les 10 000 places vétustes. Il manque donc entre 12 000 et 17 000 places.

Pour accueillir d’ici à 1990, 65 000 à 70 000 détenus tout en supprimant les places vétustes, pas moins de 40 000 places nouvelles doivent être construites. Deux obstacles majeurs s’opposent à ce projet : d’une part, l’effort budgétaire considérable (67 ans au budget de l’état pour éponger les frais de ce programme si l’on reprend la moyenne des constructions autorisées au cours des années 1960 à 1980 soit 600 places par an) et d’autre part, les délais de construction. Dans un premier temps, le plan est revu à la baisse et seules 25 000 places seront construites. Néanmoins le problème du financement et des délais subsiste.

S’inspirant du développement du réseau autoroutier français dans les années 1960 (appel à l’initiative privée pour le construire, le financer et l’exploiter), Albin Chalandon propose de réaliser le programme de prisons sous forme de délégation de services complète au secteur privé. En effet, cette méthode permet d’étaler l’investissement de l’Etat sur plusieurs années, d’obtenir des économies d’échelle tant au niveau de la construction que de l’exploitation en proposant plusieurs lots globaux et en raisonnant en coût global.

Face à la contestation générale, les tâches liées aux droits régaliens de l’Etat (la garde, la gestion de la peine, la direction de la prison et l’enseignement général) sont réintégrées dans le giron de l’Administration Pénitentiaire.

Au début de l’année 1987, la décision est prise de lancer les appels d’offres et le vote de la Loi du 22 juin 1987, dérogation au Code des Marchés Publics relative au service public pénitentiaire, permet de passer des marchés de Conception Construction Aménagement (CCA) et de Fonctionnement d’Etablissements Pénitentiaires (FEP).

L’appel d’offres « le Programme 15 000 » portera finalement sur 15 000 places réparties en 29 établissements pénitentiaires, eux-mêmes groupés en 4 zones géographiques dont l’enveloppe budgétaire maximale pour la construction est de 4,05 milliards de francs soit 270 000 F HT par place. Pour le marché de Fonctionnement, il s’agit ensuite de maintenir et entretenir pendant 10 ans les bâtiments et équipements des établissements pénitentiaires construits.

Les concours CCA-FEP sont lancés le 15 août 1987, les offres remises le 30 octobre 1987 et les équipes lauréates désignées le 23 décembre 1987.

Les groupements retenus sont :

– Pour la Zone Ouest : Fougerolles + SIGES

– Pour la Zone Nord : Spie Batignolles + GEPSA

– Pour la Zone Est : Dumez Construction + Dumez FEP

– Pour la Zone Sud : GTM + Gecep et IDEX.

En avril 1988 a lieu la notification des marchés de Conception Construction Aménagement (CCA).

En mai 1988, à la suite des élections présidentielles, le « Programme 15 000 » est remis en question par le nouveau Garde des Sceaux, Pierre Arpaillange, puis maintenu avec néanmoins quelques modifications.

La controverse à propos de la localisation des prisons en milieu rurale n’interfère finalement pas dans le choix définitif des implantations, étant donné la contrainte budgétaire et donc l’impératif d’acquérir des terrains pour le franc symbolique.

Quatre établissements sont supprimés. Le « Programme 15 000 » devient le « Programme 13 000 » (dans les faits il n’y a que 12 850 places) avec 25 établissements pénitentiaires dont les capacités d’accueil et la nature ont changé.

De plus, il est décidé qu’un établissement par zone sera repris par l’Administration Pénitentiaire à l’issue de la construction pour servir de témoin. Dans la suite de l’exposé, ces établissements seront appelés établissements témoins.

Par ailleurs, la fonction Réinsertion Sociale retourne dans le giron de l’Administration Pénitentiaire.

En septembre 1989 a lieu la notification des marchés de Fonctionnement (FEP).

En 1991, 3 ans après le lancement du « Programme 13 000 », la capacité globale des prisons françaises a augmenté de 42%.

2/ Rappel de la forme contractuelle, des objectifs et des performances attendues

Forme contractuelle

Le Ministère de la Justice a lancé un appel d’offres sur performance conçu en 2 marchés distincts : un marché de Conception Construction Aménagement et un marché de Fonctionnement des Etablissements Pénitentiaires. En choisissant de décomposer l’appel d’offres en 2 marchés, cela permettait aux groupements le souhaitant d’avoir un mandataire différent pour chaque type de marché, tout en les obligeant à élaborer ensemble l’offre et donc à optimiser l’ensemble des installations et équipements tout au long de la durée du contrat. Toutefois, il était aussi possible de remettre une offre globale pour les 2 marchés avec un mandataire unique.

Par ailleurs, le mode de rémunération des 2 marchés était lui aussi différent. Le mode de paiement du marché de Conception Construction Aménagement était le même qu’un marché public classique de travaux lancé en appel d’offres : c’est-à-dire une rémunération au fur et à mesure de l’avancée des travaux. Par contre, pour le marché de Fonctionnement, les entreprises étaient payées sur une base annuelle, l’annuité étant constante tout au long du contrat.

Le fait qu’il y ait 2 contrats différents, un pendant la période de construction puis un pendant la période d’exploitation ainsi que 2 modes de rémunération distinguent ce processus de celui des METP (Marchés d’Entreprise de Travaux Publics).

Objectifs du contrat de Conception Construction Aménagement

Le prix :

Alors que le coût de construction d’une place ne fait qu’augmenter (voir les coûts ci-dessous tirés de « Le défi des prisons « privées » » de Philippe-Michel Thibault, p 39), un des objectifs du marché de Conception Construction Aménagement est d’optimiser la construction afin d’obtenir un coût de revient par place fixé à 270 000 F.

Cet objectif a été tenu lors des remises d’offres. Mais à l’issu des modifications faites par l’Administration Pénitentiaire, changeant la nature des établissements et renforçant la sécurité, le coût de revient par cellule a dérapé et a atteint 337 000 F par place.

Ce coût a augmenté mais reste néanmoins inférieur à celui des établissements réalisés par la procédure classique (en 1986, 450 000 F par place).

Coût de revient par place de Centre de Détention :

Mauzac : 284 000 F

Perpignan : 316 000 F

Lorient : 374 000 F

Metz : 423 000 F

Strasbourg : 426 000 F

Ce prix n’intègre ni le coût du foncier ni celui du mobilier

Le défi des prisons « privées » de Philippe-Michel Thibault, p 39

Le délai de construction :

En moyenne les prisons sont livrées clés en main en 20 mois. A cela, il faut ajouter encore 6 mois de réception avant l’ouverture effective d’un établissement pénitentiaire, temps nécessaire pour effectuer tous les tests et contrôles relatifs à la sécurité. L’entreprise de construction étant au moins adjudicataire d’une zone géographique (soit 5 à 6 établissements pénitentiaires par zone), gagne du temps dans les délais de construction au niveau de la phase de préparation de chantiers grâce à l’effet taille et à l’effet apprentissage.

Pendant la période de construction des établissements du « Programme 13 000 » (de mai 1990 à juillet 1992), une structure ad hoc, la Délégation pour la Réalisation d’Equipements Pénitentiaires (la DREP) a été mise en place pour gérer les marchés de Conception Construction Aménagement.

Marché de fonctionnement

Dans le cadre du Marché de Fonctionnement, les groupements devaient assurer les services suivants :

– La maintenance de la propriété et d’usage

Pour cette fonction, le groupement a une obligation de moyens. Par ailleurs, cette fonction est en garantie totale pendant la durée du contrat (10 ans), c’est-à-dire qu’il est tenu de réparer, remplacer et changer toutes les installations défectueuses.

– La gestion des fluides

– Le transport

– L’hôtellerie

Pour cette fonction, le groupement est tenu à une obligation de résultat pour la composition et la variété des menus.

– La cantine

– La formation professionnelle

– Le travail pénitentiaire

– Les meubles meublants

– La santé (dispensaire)

Pendant la période d’exploitation, des directeurs de zone sont mis en place pour assurer la synthèse du suivi des marchés de fonctionnement. Ces directeurs sont des directeurs régionaux d’Administration Pénitentiaire qui n’ont pas beaucoup de moyens propres pour assurer cette fonction et ne peuvent donc au mieux qu’essayer d’harmoniser les demandes de l’administration vis à vis du contractant de la zone géographique.

L’administration n’a pas eu de surcroît les moyens de mettre en place un système de comptabilité analytique dans ses établissements témoins afin de les comparer avec ceux gérés par les groupements privés.

Quelques repères

– Coût de construction :

150.4 millions de F HT en moyenne pour une Maison d’Arrêt de 600 places

142.3 millions de F HT en moyenne pour un Centre de Détention de 600 places

121.4 millions de F HT en moyenne pour un Centre de Détention de 400 places

111.2 millions de F HT en moyenne pour un Centre Pénitentiaire de 400 places

Sources : Montant des travaux HT des Zones Sud et Est

– Coût journalier moyen pour les 4 zones géographiques en 1996 par détenu pour le service assuré par le privé : 171.51 F/jour/détenu

Source : Rapport annuel sur le fonctionnement des établissements du Programme 13 000 Année 1996 de la Direction de l’Administration Pénitentiaire

– Personnel extérieur supplémentaire dans les établissements pénitentiaires en moyenne :

TABLEAU

Soit au total en moyenne 43.1 personnes

Source : Rapport annuel sur le fonctionnement des établissements du « Programme 13 000 » Année 1996 de la Direction de l’Administration Pénitentiaire

3/ Essai de comparaison entre gestion directe et gestion privée

Des qualités de service requises différentes

Les paragraphes ci-dessous mettent en évidence de manière succincte les différentes prestations demandées aux groupements dans le cadre du « Programme 13 000 » par rapport à celles existantes dans les autres établissements pénitentiaires.

Dans l’ensemble, les prestations demandées aux soumissionnaires sont supérieures à ce que l’administration est en mesure d’assurer par ses propres moyens dans la plupart des établissements à gestion directe.

Maintenance et nettoyage des locaux :

L’organisation dans les établissements pénitentiaires en gestion directe et dans ceux du « Programme 13 000 » se différencie sensiblement.

Dans les établissements en gestion directe, l’entretien courant est assuré par une équipe réduite, 1 à 3 techniciens assistés de surveillants détachés (chefs de travaux) pour 600 détenus, peu qualifiée (niveau CAP ou expérience pratique) disposant de peu de ressources, les crédits et stocks de rechange étant insuffisants.

Pour une partie des équipements à l’exclusion souvent des installations de cuisine, de buanderie et médicales, il est recouru à des contrats de maintenance. Mais pour pallier les dégradations des bâtiments et des équipements résultant des limites de cet entretien, des opérations périodiques de rénovation sont financées sur le titre V (Investissement). Malheureusement, elles ne couvrent que les insuffisances les plus criantes.

Dans les établissements les plus récents, les équipements modernes de surveillance ne peuvent être entretenus et donc maintenus en service.

Dans les établissements du « Programme 13 000 », les équipes sont constituées en moyenne de 6 personnes qualifiées (en électronique, courant faible, informatique) pour 600 détenus. Quand faute de moyens, les équipes des établissements en gestion directe réparent des équipements dégradés ou effectuent des travaux neufs, celles du « Programme 13 000 » consacrent en moyenne 60% de leur temps à des activités de maintenance préventive, voire 70% après maîtrise des installations.

Dans le cadre du contrat, les partenaires privés ont une obligation de moyens pour la fonction Maintenance et une obligation de résultats en ce qui concerne le nettoyage. En plus, ils assurent une garantie totale pendant toute la durée du contrat pour la maintenance de la propriété et d’usage.

Restauration :

Dans de nombreux établissements pénitentiaires gérés en direct, le personnel en cuisine n’est pas du personnel professionnel de la restauration mais des détenus classés pour le service général encadrés par des surveillants. Les repas sont conditionnés en vrac et servis à la louche.

L’entrée des professionnels de la restauration collective dans les établissements pénitentiaires du « Programme 13 000 » a permis une amélioration de l’équilibre et de l’hygiène des repas. En effet, des diététiciens composent les cycles de menus variés et adaptés aux différents régimes alimentaires. Par ailleurs, ces établissements sont soumis régulièrement à des contrôles d’hygiène et les détenus sont servis par plateau individuel.

Depuis 1995, toutes les zones géographiques se sont engagées dans une démarche de certification ISO 9002.

Cantine :

Dans le cadre du « Programme 13 000 », la gestion de cette fonction est contestée par les détenus et l’Administration Pénitentiaire du fait de la cherté des prix proposés, supérieurs en moyenne d’environs 15% par rapport à ceux des établissements classiques.

Cette augmentation de prix ne concerne en aucun cas, le tabac, la presse, les timbres ainsi que les 20 articles de base constituant le « panier du détenu ».

Cette augmentation peut être justifiée par le fait que dans ces prix soient intégrés les frais de gestion du prestataire, les bénéfices n’étant pas autorisés sur cette fonction.

Le service semble comparable à celui des établissements pénitentiaires classiques au niveau des délais de distribution tout en offrant un plus grand panel d’articles aux détenus.

Lors du nouvel appel d’offre lancé en 2000, cette fonction aurait pu être à nouveau confiée à la gestion publique ce qui éviterait une part des récriminations des détenus sur les prix pratiqués. Cette option n’a pas été retenue. Par contre, les frais fixes de gestion de la cantine sont désormais inclus dans le prix forfaitaire payé par l’Administration Pénitentiaire au prestataire et ne sont donc plus reportés sur les prix proposés aux détenus. Cette solution a permis de mettre fin aux réclamations tout en continuant à sous-traiter cette fonction.

Hôtellerie :

Dans le cadre du « Programme 13 000 », le cahier des charges a mis l’accent pour la fonction Hôtellerie sur la mission générale du partenaire privé de garantir l’hygiène individuelle et collective des détenus.

Par ailleurs, dans les prisons françaises, le nombre de détenus indigents ne cesse de croître. Pour pallier ce phénomène, le partenaire privé a l’obligation de fournir un paquetage de base gratuit à chaque entrant, de l’entretenir et de renouveler gratuitement les vêtements et produits de toilette des détenus sans revenus, ce qui est rarement organisé dans les prisons gérées en directe faute de moyens.

Transport :

Le transport s’effectue dans des conditions satisfaisantes selon l’Administration Pénitentiaire même si au début, elle avait quelques craintes du fait que le chauffeur ne soit pas un surveillant. Ce changement d’habitude n’a pas entraîné d’alourdissement de l’escorte. Il y a toujours 2 surveillants plus un chauffeur.

Sinon, la différence de niveau de service provient de l’état et de l’entretien des véhicules. Les constats sont les mêmes que pour l’entretien général du patrimoine immobilier des établissements pénitentiaires.

Santé :

Lors du lancement du « Programme 13 000 », la différence du niveau des prestations pouvait être estimée par la comparaison des effectifs de personnel et des quantum de vacation.

Alors que dans les établissements pénitentiaires classiques, les vacations de l’équipe médicale se résumaient à une dizaine d’heures par semaine, le cahier des charges de l’appel d’offre imposait aux groupements la présence au minimum d’un médecin à mi-temps, de 4 à 6 infirmières et d’équipements sophistiqués.

Une autre différence provient du fait que les actes dentaires et les recours aux médecins spécialistes dans les établissements pénitentiaires classiques sont restreints du fait de la contrainte budgétaire, alors que dans l’autre cas, l’Administration Pénitentiaire verse à chaque prestataire un montant forfaitaire global pour la fonction Santé. A la surprise de l’Administration Pénitentiaire, aucun rationnement des soins n’a été constaté qui aurait pu découler d’une tarification forfaitaire.

La délégation des prestations de santé a constitué une réponse appréciable aux insuffisances de la santé en milieu carcéral. Le succès de l’expérience est à l’origine d’une réforme des services de santé dans l’ensemble des établissements pénitentiaires afin de maintenir l’équité des détenus face aux soins. Désormais, tous les établissements pénitentiaires se sont alignés sur les standards de qualité de la gestion mixte pour la fonction Santé.

La délégation des prestations de santé a aussi transformé les pratiques médicales en milieu carcéral : dans les établissements pénitentiaires en gestion privée, la distribution des médicaments est assurée par les infirmières et non plus par les surveillants. Le secret médical est donc plus rigoureusement respecté.

Par ailleurs, du fait d’une plus grande présence d’équipes médicales dans les enceintes des établissements pénitentiaires, un meilleur suivi des détenus est assuré et une réduction du nombre d’hospitalisations dans les établissements pénitentiaires du secteur privé est constatée.

Lors du lancement de l’appel d’offres en 2000, pour la gestion des prisons, l’Administration Pénitentiaire s’est rendu compte que la fonction Santé était une barrière à l’entrée de nouveaux concurrents. L’appel d’offre, déclaré infructueux, a été relancé en 2001 en y supprimant la fonction Santé. Celle-ci est maintenant prise en charge directement par le secteur public.

Travail pénitentiaire :

La grande différence en ce qui concerne la fonction Travail Pénitentiaire est l’obligation de résultats pour les partenaires privés alors que pour les autres établissements pénitentiaires, cette obligation n’existe pas.

Pour les partenaires privés, il s’agit d’atteindre un objectif global de taux d’activité pour l’ensemble de la zone géographique (taux d’activité = effectif en travail pénitentiaire, en formation professionnelle et en service général sur l’effectif total).

L’objectif étant global, cela permet d’obtenir de meilleurs taux sur certains sites et de moins bons résultats que l’objectif global demandé sur d’autres, tout en ne pénalisant pas le partenaire privé qui respecte néanmoins l’objectif global et en ne satisfaisant pas les directeurs dont les établissements sont en dessous de l’objectif global.

Ces moins bons résultats peuvent s’expliquer du fait des hétérogénéités de la disponibilité des détenus selon la nature des établissements pénitentiaires.

Pour une meilleure pertinence du taux d’activité et une satisfaction de tous, il vaudrait donc mieux avoir un taux d’activité par établissement

Par ailleurs, ce taux d’activité devrait être adaptable au cours de la durée du contrat, en fonction de la réalité économique (notamment en fonction des périodes de récession, de la situation du bassin d’emplois de la zone concernée) et de l’évolution du profil des détenus dans les établissements.

Dans les établissements gérés par les partenaires privés, le taux d’activité est supérieur et d’autre part, la fonction Travail Pénitentiaire a d’une manière générale mieux résistée pendant la période de récession que dans les établissements en gestion directe.

Formation professionnelle :

Les partenaires privés ont une obligation de résultat de garantir un certain nombre d’heures de formation. Cette obligation de résultat a été remplie dans toutes les zones géographiques. Avec du recul l’éclatement des responsabilités pour la réinsertion des détenus entre les services publics et les interventions des partenaires privés ne conduit pas à un résultat optimum.

D’une manière générale, le recours au mode de gestion privée a permis à la population en détention dans ces établissements de bénéficier de prestations de qualité dans leur ensemble. Les standards de qualité imposés aux partenaires privés sont même souvent devenus ceux du public. Ces partenariats ont donc permis d’améliorer progressivement « la qualité de vie » des détenus dans l’ensemble des établissements pénitentiaires.

Malgré un constat plutôt positif de cette collaboration entre les partenaires publics et privés, certains points pourraient être améliorés :

Voies d’améliorations

Le Cahier des Charges :

Dans son ensemble, le cahier des charges était peu précis, même s’il n’est pas possible de tout décrire dès le premier contrat qui était expérimental. Il serait peut-être préférable dans de prochains contrats de PPP de définir avec plus de précisions le besoin réel du client et d’y consacrer beaucoup plus de temps.

D’un autre côté, par exemple, pour les logiciels de logistique et les contrôles d’hygiène, l’Administration Pénitentiaire a fourni un effort considérable pour définir avec précision ces exigences, ce qui s’est traduit par des réponses innovantes de la part des groupements privés. Mais cela a été peu et lentement diffusé au sein des autres établissements publics. Le transfert de connaissances semble donc pas très facile.

Par ailleurs, le cahier des charges contient peu voire pas d’incitations à la performance. Il aurait peut-être été intéressant d’inciter les groupements à rechercher par exemple des moyens pour réduire la consommation énergétique des établissements pénitentiaires.

Un des autres enjeux d’un tel contrat de Fonctionnement de longue durée est aussi d’introduire suffisamment de flexibilité dans le cahier des charges afin de pouvoir adapter le service demandé pendant le contrat pour prendre en compte l’évolution des besoins du service en ajustant les prestations de manière gagnante-gagnante sans avoir besoin de négocier au quotidien des avenants si l’équilibre général du contrat est respecté et si ces modifications ne constituent pas un enjeu considérable. Par ce biais, la réactivité des partenaires privés serait renforcée.

Le contrôle des prestations des entreprises privées :

Les constats de suivi des prestations sont faits localement par les directeurs d’établissements. Mais ils ne sont pas pleinement efficaces, les directeurs d’établissements n’ayant pas la maîtrise des marchés passés et ceux-ci étant facturés au niveau central. Par ailleurs, ils disposent de moyens administratifs réduits pour le faire.

D’autre part, l’harmonisation des demandes de l’administration au niveau d’une zone se fait principalement au niveau des établissements par dialogue entre le directeur et le prestataire. Ceci aboutit à ce que les prestations réelles divergent à la demande de l’administration, de celles inscrites au CCTP sans qu’il y ait d’avenant au marché. De ce fait, le suivi des marchés dont l’adaptation se fait hors du cadre contractuel est donc quasi-impossible. Le système de suivi des concessionnaires ne permet pas une bonne appréciation de la qualité des prestations. L’arbitrage est donc difficile entre le souhait d’avoir une souplesse au niveau du contrat pour l’ajuster à l’évolution des besoins sans avoir recours aux avenants et entre le fait de ne pas avoir une traçabilité des prestations réellement effectuées.

De plus, aucun outil n’a été mis en place pour apprécier le coût global d’une journée de détention ni pour mesurer pour une prestation de qualité équivalente quels moyens l’administration pénitentiaire doit mobiliser dans les deux cas.

L’administration n’a pas tiré pleinement profit de la délégation

Par ailleurs, à l’inverse du système anglais, il existe très peu de pénalités. Néanmoins, les entreprises sont toujours sous pression du fait de la menace permanente du pouvoir d’injonction et de substitution du directeur. Toutefois, il n’est pas nécessaire non plus de tomber dans l’excès avec des dizaines de contrôles qui ne sont pas toujours tous très pertinents.

Comme nous venons de le voir, les niveaux de prestations exigées par le cahier des charges de l’appel d’offres du Marché de Fonctionnement du « Programme 13 000 » par rapport aux moyens alloués à l’Administration Pénitentiaire étant très différents, il est donc difficile de comparer les coûts des prestations par fonction. A cela s’ajoutent des distorsions du fait de règles comptables différentes entre le secteur public et le secteur privé ainsi que des distorsions de charges et taxes différentes.

Différences de régime entre les secteurs public et le privé

Au niveau des charges de chaque établissement pénitentiaire en gestion directe :

Certaines charges afférentes à un établissement pénitentiaire n’apparaissent pas au niveau de l’établissement mais sont comptabilisées sur le plan national dans le budget de l’Administration Pénitentiaire. C’est le cas des frais d’habillement et de couchage, de la rémunération des personnels détachés, de la dotation en uniforme du personnel de surveillance, des frais indirects (frais d’administration régional ou central) et d’une partie des cotisations patronales payées au niveau national. D’autres charges sont quant à elles, comptabilisées dans les comptes d’autres entités comme la rémunération des instituteurs et des professeurs de l’Education Nationale ou la rémunération des infirmières et des assistantes sociales.

Au niveau des différences entre les charges et les taxes affectant les entreprises privées par rapport à celles des entités publiques :

Du fait d’une législation ou d’une comptabilité différente, les entreprises privées supportent certaines charges n’affectant pas les entités publiques comme l’incidence de la Taxe Professionnelle, l’incidence de la C3S Contribution Sociale de Solidarité (0.13% du chiffre d’affaires des entreprises privées), le coût des assurances (en effet, l’Etat est son propre assureur), les dotations aux amortissements et les provisions pour grosses réparations dont il n’est pas tenu compte dans la comptabilité publique.

D’autre part, l’entreprise privée par nature étant à but lucratif, réalise des bénéfices contrairement aux entités publiques dont la finalité n’est pas la même.

De plus, les prestations des entreprises privées sont facturées TTC. Or l’Administration Pénitentiaire ne peut pas récupérer cette TVA. Les prestations fournies par le privé présentent donc un surcoût égal au taux de la TVA pour l’Administration Pénitentiaire par rapport à une même prestation fournie en régie par elle-même. Néanmoins, les futurs contrats de PPP devraient permettre aux entités étatiques de récupérer la TVA.

Tout ceci conduit donc de fait à un renchérissement des prestations des entreprises privées. Il est donc nécessaire de retraiter ces différences entre les 2 types de gestion pour les mettre sur un même pied d’égalité et les rendre comparables.

Par ailleurs, certaines charges existent pour les deux types d’entités mais avec des différentiels. En effet, le taux de cotisation de charges patronales est plus élevé dans le cas du privé du fait de bases différentes notamment au niveau de la retraite. De même, pour les frais financiers, l’Administration Pénitentiaire obtient de meilleures conditions que celles proposées par les entreprises privées. Ces deux phénomènes renchérissent encore le coût des prestations des entreprises privées. De plus, pour répondre à la qualité de service demandée dans le cahier des charges, les entreprises privées ont été amenées à avoir plus d’effectifs et à des niveaux de salaires plus importants que ne peut se le permettre l’Administration Pénitentiaire avec son budget alloué et le personnel dont elle dispose.

Eléments de comparaison quantitative des coûts

Coût global par journée de détention en Franc 1993 :

Dans les deux modes de gestion, les frais liés aux personnels publics sont intégrés. Par contre, ils demeurent toujours des disparités dues à l’état du parc pénitentiaire et aux prestations fournies ainsi qu’à l’absence de la comptabilisation des dotations aux amortissements et frais de structure dans la gestion publique, alors que dans la gestion mixte, les frais de siège, les bénéfices et les dotations aux amortissements sont pris en compte.

TABLEAU

Coût d’entretien :

Le rapport de la Cour des Comptes de 1991 sur la gestion du patrimoine immobilier du ministère de la justice dénonçait le faible niveau des crédits du titre III (Fonctionnement) consacré à l’entretien des bâtiments.

En 1998, ils s’élevaient pour :

TABLEAU

Or une étude menée par la société Ingérop a évalué à 133F/m2 le coût de la maintenance du patrimoine pénitentiaire en ne tenant pas compte du « Programme 13 000 », des établissements dont la fermeture est programmée et les 5 grandes maisons d’arrêt suivantes : Fleury-Mérogis, Fresnes, la Santé, les Baumettes et Loos.

Cela représente donc environ 300 millions de francs par an y compris cette fois-ci les 5 grandes maisons d’arrêt.

Or le tableau ci-après montre que les crédits affectés à la maintenance sont loin d’atteindre cette somme.

Dépense de maintenance au titre III :

TABLEAU

Il apparaît ainsi que près de 140 millions par an supplémentaires seraient nécessaires pour assurer l’entretien correct des établissements pénitentiaires.

L’Administration Pénitentiaire est ainsi conduite à mener des travaux d’entretien en utilisant des crédits du compte V (Investissements). Mais ceci ne lui permet pas de combler un retard important dans le domaine de la rénovation du clos et du couvert des établissements dont le mauvais état a accéléré le processus de dégradation des locaux.

Par rapport à cette situation, il y a tout de même quelque chose de paradoxal : la puissance publique, à l’intérieur de la dotation budgétaire du même département ministériel se fixe deux niveaux de qualité très largement différents pour la seule et simple raison de procédures différentes d’engagements de crédits. Les établissements à gestion privée disposent de crédits de maintenance suffisants, gérés par des professionnels en nombre suffisant et dont en plus, les travaux sont également planifiés alors que les établissements à gestion publique disposent de moyens financiers et humains inférieurs.

Source : Rapport de la commission d’enquête sur les conditions de détention dans les établissements pénitentiaires en France, créée en vertu d’une résolution adoptée par le Sénat le 10 février 2000

Comparaisons des remises à niveau multi technique à effectuer par chaque gestionnaire avant la fin du contrat :

Les rapports de diagnostics techniques établis en 2000 par la société SOCOTEC avaient pour objectif d’établir un état des lieux du patrimoine en fin de contrat, de proposer et chiffrer les travaux de remise à niveau.

Ci dessous, vous trouverez les estimations de travaux de remise à niveau pour deux établissements pénitentiaires d’une même zone géographique, de même nature (centre pénitentiaire), construits par la même entreprise générale de bâtiment. Ainsi la différence de qualité de construction ne peut pas être remise en cause.

Ces deux établissements sont le centre pénitentiaire de Varennes le Grand (en gestion mixte) et celui de St Quentin Fallavier (en gestion directe).

Les estimations sont les suivantes :

TABLEAU

Ces prix sont en Franc 2000.

Soit 2 758 010 F de plus pour le centre pénitentiaire de St Quentin par rapport à celui de Varennes.

Soit 4.66 fois plus de travaux pour le centre pénitentiaire de St Quentin que celui de Varennes.

Source : Rapports de diagnostic technique de la société SOCOTEC réalisés en 2000 et comptes-rendus d’activités de St Quentin Fallavier (gestion directe) et de Varennes le Grand (gestion mixte)

En reprenant les 2 établissements cités ci-dessus, voyons la Valeur Actuelle Nette (VAN en francs constants 1989) du coût total déboursé par l’Administration Pénitentiaire en fonction du niveau de maintenance et du taux d’actualisation.

Par coût total, il est entendu le coût d’investissement initial, les coûts de maintenance annuels de 1990 à 2000 et le coût de remise à niveau estimé par SOCOTEC pour l’année 2000.

Les hypothèses prises sont les suivantes :

TABLEAU

Pour l’établissement pénitentiaire de Varennes le Grand en gestion mixte :

TABLEAU

Pour l’établissement pénitentiaire de St Quentin Fallavier en gestion directe, le tableau ci dessous donne la VAN du coût total en fonction du taux d’actualisation variant de 3 à 8% et du coût annuel de maintenance en % (de 50 à 80%) de celui de Varennes le Grand :

TABLEAU

4/ Conclusion

Nous constatons que pendant la période d’exploitation (10 ans) des 2 établissements cités ci-dessus, les dépenses budgétées par l’Administration Pénitentiaire sont plus faibles dans le cas de la gestion directe que celles engagées pour la gestion mixte. Nous observons aussi que le niveau de service rendu dans les 2 cas est différent : il reste constant, au niveau initial fixé, pour la gestion mixte, alors que dans le cas de la gestion directe, il décroît progressivement année après année. Aujourd’hui, nous ne savons pas quantifier cette différence de niveau de qualité de service.

Par ailleurs, la période d’observation (10 années) n’est pas suffisante pour établir un bilan plus complet sur le coût total de revient pour l’Administration Pénitentiaire, les bâtiments étant encore relativement jeunes et en bon état de conservation par rapport à une durée de vie estimée à au moins une cinquantaine d’années.

S’il est difficile de tirer une conclusion avec le cas précédent, celui de Fleury-Mérogis est beaucoup plus clair. « Le programme de rénovation de cet établissement [Fleury-Mérogis] a été chiffré à 1.55 milliard de francs, soit autant que sa reconstruction après seulement 30 ans d’existence… »

Source : Rapport de la commission d’enquête sur les conditions de détention dans les établissements pénitentiaires en France, créée en vertu d’une résolution adoptée par le Sénat le 10 février 2000

Or si nous reprenons notre exemple de Varennes le Grand, la VAN du coût de maintenance (en francs constants de 1989) pendant 30 ans varie de 47.3 millions de francs avec un taux d’actualisation à 8% à 82.3 millions avec un taux d’actualisation de 3%, ce qui est loin de représenter l’investissement initial de 116 millions de francs. De plus, l’établissement aura fonctionné pendant 30 ans avec un maintien constant de la qualité de service.

Le retour d’expérience sur les différents modes de gestion montre que les niveaux de services exigés étant différents, les régimes comptables divergents, il est difficile de déterminer le coût final (coût de construction, de maintenance et estimation des travaux de remise à niveau en fin de contrat) pour l’Administration Pénitentiaire selon le mode de gestion choisi. Selon le rapport de l’Inspection Générale des Finances sur l’ingénierie immobilière et la gestion patrimoniale de février 2003 (Rapport n° 2002-M-019-01), « les professionnels de l’immobilier rencontrés par la mission convergent sur l’idée qu’une politique préventive en continu des bâtiments, fondée sur une gestion préventive et non curative, est, à terme, facteur d’économie, dans une proportion de l’ordre de 40% à 50%. ». Le niveau disponible de nos informations ne nous a pas permis de confirmer avec certitude cette proportion d’économie.

Néanmoins, il est possible d’affirmer que le régime mixte a permis de garantir un résultat dans un certain nombre de domaines, d’augmenter le standard de détention dans les prisons françaises et d’enrichir les connaissances mutuelles et la pratique de chacun des partenaires public et privé.

Bibliographie :

Le défi des prisons « privées » de Philippe-Michel Thibault

Rapport des élèves de l’ENA à l’issu d’un séminaire portant sur les questions soulevées par la gestion déléguée des établissements pénitentiaires (1995)

Rapport de la commission d’enquête sur les conditions de détention dans les établissements pénitentiaires en France, créée en vertu d’une résolution adoptée par le Sénat le 10 février 2000

Rapports de diagnostic technique de la société SOCOTEC réalisés en 2000 et comptes-rendus d’activités de St Quentin Fallavier (gestion directe) et de Varennes le Grand (gestion mixte)

Rapport annuel sur le fonctionnement des établissements du « Programme 13 000 » Année 1996 de la Direction de l’Administration Pénitentiaire

Rapport de l’Inspection Générale des Finances sur l’ingénierie immobilière et la gestion patrimoniale de février 2003 (Rapport n° 2002-M-019-01)

Entretiens :

E Baetz, ancien gérant de GECEP, société d’exploitation des prisons de la Zone Sud jusqu’en 2001.

B Louapre, directeur de Dumez FEP, société ayant exploité les prisons de la Zone Est jusqu’en 2001.

Annexe 5

Glossaire

Cadre de comparaison : Document permettant d’évaluer et de comparer les coûts et les retombées d’un projet réalisé dans le cadre d’une procédure publique à ceux d’un projet réalisé en contrat global de partenariat.

Cession de créance : Mode de financement dans lequel les bailleurs de fonds disposent de recours sur l’autorité publique.

Effets de distorsion : Les différences de statuts entre organisations publiques et privées donnent lieu à des distorsions concurrentielles. La méthode de comparaison entre les offres privées et publiques nécessite de corriger ces effets pour annuler tout avantage lié au statut.

Euribor swapé : L’EURIBOR est le taux offert entre banque pour des emprunts en EURO sur des durées de 1 mois à un an. Ce taux variable est échangé (swap) sur le marché interbancaire contre un taux qui reste fixe sur la durée du financement. Historiquement l’EURIBOR swapé est au-dessus de l’OAT de maturité correspondante : l’écart fluctue entre 10 à 50 points de base.

Externalités : Bénéfices et inconvénients induits par la réalisation d’un ouvrage. Elles peuvent concerner le décalage d’un délai de réalisation, les impacts socio-économiques, financiers, fiscaux, environnement de l’ouvrage. Leur analyse complète celle en terme de coûts et de revenus financiers liés au projet.

Facteurs qualitatifs : Facteurs non quantifiables directement, relatifs à la qualité du service, à la réputation des répondants à l’appel d’offres (solvabilité, compétences), à la qualité de l’architecture et de la production de l’ouvrage, aux effets d’apprentissage du commanditaire public, etc. Bien qu’ils soient souvent non quantifiables, il est possible d’en mesurer certains (par exemple la qualité de service peut s’apprécier à partir de la mise en place d’indicateurs relatifs à la rapidité de réponse en cas d’incidents).

Financement de projet : Technique financière reposant sur la constitution d’une société ad hoc en charge par exemple de la conception, de la construction, du financement et de l’exploitation/maintenance du projet. Le financement de cette société est assuré en fonds propres par des investisseurs à hauteur en général de 10% à 20% et par endettement dans une proportion variant entre 80 et 90%.

Risques transférés / non transférés / partagés : Tous les risques inhérents à un projet doivent être répertoriés et leur impact évalué. Ce calcul, dans le cadre d’un partenariat public privé, permet de définir quels partenaires sont les mieux placés pour assumer ces risques. Les risques transférés seront ceux confiés aux partenaires privés. Les risques partagés seront assumés partiellement par les deux partenaires.

Taux d’actualisation : Taux retenu pour calculer la valeur présente d’un projet dont les coûts et les revenus s’étendent sur plusieurs années. Pour l’autorité publique, ce taux peut correspondre au coût de financement de l’OAT, majoré d’un certain montant, ou être fixé par l’autorité publique.

Valeur résiduelle : La valeur résiduelle d’un ouvrage correspond à la valeur estimée de l’ouvrage en fin de contrat. Ce point est déterminant dans la mesure où il est souvent avancé qu’une gestion privée engendre des coûts de remise à niveau moindres (et donc une valeur résiduelle supérieure) qu’une gestion publique soumise le plus souvent à des régulations budgétaires amputant ou supprimant les possibilités d’entretien/maintenance des ouvrages ou des bâtiments.

Annexe 6

Groupe de travail

Président : Claude MARTINAND, Président de l’Institut de la Gestion Déléguée

Rapporteurs : Roger FISZELSON, Délégué général, SEFI

Vincent PIRON, Directeur de la stratégie et des investissements, Vinci Concessions

Membres du groupe de travail :

François-Xavier ANSCUTTERDirecteur SPIE Batignolles

Thierry AVELINE DE ROSSIGNOLDirecteur à la Direction Financière-Dalkia France International

Mireille BARTHEZDirecteur Infrastructure/PFI Project Finance-DEXIA-Crédit local de France

Christian BEREHOUCMission d’Appui à l’Investissement Hospitalier

Xavier BEZANCONDélégué Général-EGF-BTP

Marc BORELIngénieur en chef des Ponts et Chaussées

Frédéric BOUGRAINAssistant de Recherche Laboratoire Services, Process, Innovation-CSTB

Jacqueline CAPPEDirecteur des financements spécialisés-Dexia Crédit Local

Jean CARASSUSChef du département Economie et Sciences Humaines-CSTB

Jean CHRISTOPHEDEPFA BANK

Christian CLERETDirecteur, Agence de Maîtrise d’Ouvrage des Travaux

Marc COLOMBARD – PROUTResponsable du Laboratoire Services, Process, Innovation CSTB

Laurent DERUYAvocat associé Gide Loyrette Nouel

André Jacques EXBRAYATChargé d’études juridiques-Ministère de l’Economie, des Finances et de l’Industrie

Sandra LAGUMINAChargée de la sous-direction droit public et international Ministère de l’Economie, des Finances et de l’Industrie

Christian LALUDirecteur Général-AMGVF

Gilles LE CHATELIERCommissaire du Gouvernement

Vincent LE TAILLANDIERDirecteur-Mission d’Appui à l’Investissement Hospitalier

Alain LECRIVAINSecrétaire Général du Département des Financements structurés et responsable de la coordination et du Développement-Crédit Lyonnais

Dominique MARIEDirecteur des Financements spécialisés-Crédit du Nord

Michel MARTINAvocat à la cour Michel Martin, Albert Granier et Associés

Françoise REFABERTDirecteur Asset Based Structured Finance-Société Générale

Geneviève RIGOLOTDirecteur à la coordination des Métiers, Directeur juridique adjoint Véolia Environnement

Patrice VABREDirecteur des Financements structurés-Dexia Crédit Local

Patrick VANDEVOORDEResponsable du projet PPP-Caisse des Dépôts

Henri VICHARDDirecteur Délégué aux PPP-Agence de maîtrise d’ouvrage des travaux Ministère de la Justice

Marion DELAIGUE-NATALIChargée de mission-IGD

Laure BOULARDChargée de mission stagiaire-IGD

Pierre VAN DE VYVERDélégué Général-IGD

Annexe 7

Les auteurs du rapport

Les différentes parties du rapport ont été rédigées sous la responsabilité d’un ou de plusieurs auteurs, qui ont le plus souvent intégré de nombreuses observations faites par des membres du groupe de travail, que ces derniers en soient remerciés.

Les responsables de la rédaction sont :

– Chapitre I : Vincent PIRON

– Chapitre II : Vincent PIRON

– Chapitre III : Olivier et Vincent PIRON

– Chapitre IV : Françoise REFABERT

– Chapitre V : Frédéric BOUGRAIN, Jean CARASSUS, Marc COLOMBARD-PROUT, Roger FISZELSON

– Recommandations : Pierre VAN DE VYVER

– Annexe 1 : Frédéric BOUGRAIN, Jean CARASSUS, Marc COLOMBARD-PROUT

– Annexe 2 : Frédéric BOUGRAIN, Jean CARASSUS, Marc COLOMBARD-PROUT

– Annexe 3 : Mireille BARTHEZ

– Annexe 4 : Anne-Sophie BONIN Ingénieur – Vinci Concessions

Le Département Economie et Sciences Humaines du Centre Scientifique et Technique du Bâtiment (CSTB) a apporté son appui technique pour la coordination et l’élaboration du rapport, dont la mise en forme a été assurée par Laurence DUBOIS.

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