Immobilier

DEUXIÈME PARTIE : UNE RÉFORME INSUFFISANTE POUR PERMETTRE DE RÉPONDRE AUX NOMBREUX DÉFIS QUE LA POLITIQUE IMMOBILIÈRE DOIT TRAITER

Mots clés : Gestion et opérations immobilières

I. Une réforme inachevée et critiquée

A. La réforme n’a pas été menée à son terme

Plus d’un semestre après, vos rapporteurs spéciaux ne peuvent que renouveler les critiques sur l’inachèvement de la réforme initiée début 2016 qu’ils ont formulées dans leur rapport sur les crédits proposés dans le projet de loi de finances pour 201738 . En effet, la mandature s’est achevée sans que deux textes conditionnant la mise en œuvre des nouvelles orientations aient été publiés : – d’une part, la nouvelle charte de gestion du CAS, précisant notamment les modalités de fonctionnement de l’enveloppe mutualisée pourtant augmentée du fait de la suppression de la contribution au désendettement de l’État, n’est toujours pas finalisée ; – d’autre part, la nouvelle circulaire générale du Premier ministre définissant les nouvelles normes de la stratégie immobilière de l’État , n’aura finalement pas été formalisée. Cette situation est d’autant plus problématique que ce texte devait constituer la référence de la politique immobilière de l’État en se substituant à quatre circulaires39 et parachever les évolutions intervenues depuis 2016.

Cette lacune dévitalise en partie les ajustements initiés visant à renforcer le rôle de l’État propriétaire.

Dans le même sens, l’inertie prévaut sur deux éléments importants de la politique immobilière de l’État : – la question de l’avenir des loyers budgétaires demeure posée. Interrogé par vos rapporteurs spéciaux en avril dernier, le secrétaire d’État chargé du budget Christian Eckert avait indiqué que cette question figurait à l’agenda de la conférence nationale de l’immobilier public (CNIP) pour 2017 et qu’il incomberait au prochain Gouvernement de la trancher ; – malgré son expérimentation en Pays de la Loire de puis 2015, la mise en place d’une comptabilité analytique bâtimentaire n’a pas connu de développement important . Or il s’agit d’un chantier prioritaire, dès lors qu’elle doit permettre d’identifier les dépenses de chaque bâtiment, en précisant un coût au mètre carré. Ces difficultés traduisent plus généralement l’appréhension très lacunaire de la dépense immobilière, y compris au niveau agrégé (cf. infra ). Elles tranchent avec la situation prévalant au Royaume-Uni, où les données publiques distinguent le coût de l’immobilier par fonctionnaire, évalué à 4 587 livres en 2015-2016 et le coût de l’immobilier par mètre carré, s’élevant à 443 livres en 2015-201640.

B. Une réforme timide et court-termiste

1. Des arbitrages a minima

a) Une réforme centrée sur les questions de gouvernance

Il existe un double décalage entre la lettre de mission, le contenu des propositions du rapport de l’inspection générale des finances et les mesures in fine retenues. De fait, ce sont essentiellement les recommandations relatives à la gouvernance de la politique immobilière de l’État et à l’organisation administrative qui ont été reprises. De surcroît, les arbitrages rendus se cantonnent aux solutions minimales. Tel est par exemple le cas de la transformation de France Domaine en direction de l’immobilier de l’État, intégrée à la DGFiP. Les analyses de la mission de l’inspection générale des finances la conduisaient à préférer un rattachement direct au ministre des Finances et, en tout état de cause, à écarter « la création d’une direction au sein de la DGFIP [dans la mesure où] le maintien de l’entité représentant l’État propriétaire au sein de la DGFiP ne marquerait pas suffisamment la volonté de considérer la politique immobilière de l’État comme une politique de gestion d’actifs, mission qui ne relève pas a priori des compétences, fiscales ou comptables, de cette direction générale » .

De même, la nouvelle gouvernance est critiquée par les ministères occupants pour son formalisme exagéré et son caractère chronophage, dès lors que la création d’une instance unique s’est conjuguée avec l’abandon des réunions bilatérales, pourtant nécessaires pour prendre en compte la spécificité des besoins immobiliers de certains ministères, et une multiplication des réunions multilatérales – la conférence nationale de l’immobilier public (CNIP), pourtant instituée le 6 juin 2016, s’étant ainsi réunie à vingt-deux reprises en 2016, puis à dix reprises au cours du premier trimestre 2017. Par exemple, alors que jusqu’à présent le ministère de la Justice participait en moyenne à un comité d’orientation de la politique immobilière de l’État (COMO) par mois, quelques réunions de l’instance nationale d’examen des projets immobiliers (INEI) dans l’année et deux comités de politique immobilière (CPI) par an, il doit désormais être présent aux CNIP.

Si cette démarche peut être comprise à titre exceptionnel pour permettre la mise sur pied du nouveau cadre de la politique immobilière de l’État et par un souci d’amélioration de la connaissance partagée du parc immobilier, y compris spécifique, elle exige un investissement qui ne saurait être soutenable dans la durée. Renforcement de l’État propriétaire et formalisme ne doivent pas être confondus.

b) L’intégration du programme 309 au sein du CAS constitue une « rénovation superficielle » (IGF)

Analysant les différentes voies d’évolution pour répondre aux enjeux de financement de la politique immobilière de l’État, la mission de l’inspection générale des finances souligne que « l’option d’un élargissement du CAS aux crédits du programme 309 ne serait qu’une rénovation superficielle et insuffisante » . Or cette solution fut finalement privilégiée ce qui traduit, sur le plan stratégique, une timidité, mais surtout, sur le plan budgétaire, un opportunisme certain (cf. infra).

De surcroît, aucune actualisation de la maquette de performance n’est intervenue pour prendre en compte l’extension des dépenses et des recettes retracées par le CAS depuis 2017. Ainsi, aucun indicateur relatif à l’entretien du parc, s’attachant aux anciennes dépenses du programme 309 « Entretien des bâtiments de l’État », ni aucun indicateur s’attachant à la dynamisation des produits tirés des redevances domaniales, ne sont aujourd’hui prévus. Or l’appréciation de la direction de l’immobilier de l’État sur l’évolution de la maquette de performance semble avoir changé : alors que la directrice, Nathalie Morin, précisait à l’automne 2016 que ce chantier nécessaire n’avait pas été mené à bien faute de temps, les informations transmises en mars 2017 indiquent que la maquette de performance actuelle reflète fidèlement les caractéristiques du CAS.

2. L’opportunisme budgétaire semble avoir primé sur la stratégie immobilière

L’unification des vecteurs budgétaires de l’État propriétaire constitue une avancée vers plus de souplesse que vos rapporteurs spéciaux soutenaient et, partant, approuvent. Le constat de leur éparpillement était en ce sens souvent déploré, et avait été à nouveau mis en évidence lors de l’expérimentation initiale des schémas directeurs immobiliers régionaux (SDIR). Cette situation conduisait de facto à l’imputation de dépenses relevant en théorie du programme 309 « Entretien des bâtiments de l’État » sur le CAS « Gestion du patrimoine immobilier de l’État »41 , tandis que le programme 309 finançait essentiellement des travaux de mise en conformité et de remise en état, loin de son esprit initial.

De même, la logique de priorisation des financements sur les opérations structurantes et jugées les plus performantes présidant désormais aux financements supportés par le CAS répond à la critique récurrente du saupoudrage des crédits sur des dépenses de montants réduits plutôt que sur des opérations significatives.

Pour autant, vos rapporteurs spéciaux critiquent les modalités de cette unification, qui sous-tend la recherche d’objectifs d’économies budgétaires plutôt que la rationalisation du circuit de la dépense. En effet, l’intégration du programme 309 est opérée sans contrepartie, de sorte que la suppression de la contribution obligatoire au désendettement de l’État apparaît dans ces conditions comme une condition nécessaire à l’équilibre du CAS et comme un moyen de réduire artificiellement les dépenses du budget général de l’État. Vos rapporteurs spéciaux s’interrogent donc sur les motivations principales de l’unification budgétaire des vecteurs budgétaires de l’État propriétaire. Le graphique ci-dessous illustre ainsi cette diminution agrégée des crédits immobiliers interministériels à périmètre constant.

Or cette baisse s’inscrit dans une tendance d’attrition du programme 309 depuis sa création. Les problèmes de calendrier42 entraînaient une sous-exécution structurelle du programme, conduisant « la direction du budget à réduire les crédits du programme, alors même qu’elle ne reflétait pas une absence de besoin mais traduisait davantage des difficultés de gestion »43 (cf. graphique infra ). Les autorisations d’engagement initiales du programme 309 ont diminué de 37 % entre 2011 et 2016, baisse doublée d’annulations de crédits importantes en cours de gestion.

II. La soutenabilité de la politique immobilière n’est pas assurée

Les modifications mises en œuvre en 2016-2017 n’apportent pas une réponse suffisante aux « défauts qui nuisent à l’efficacité générale »44 de la politique immobilière de l’État recensés dans la lettre de mission précitée, au premier rang desquels le fait que « la majorité des crédits immobiliers restent portés par les programmes supports des ministères occupants, et échappent donc au contrôle de France Domaine qui […] n’est pas en capacité de s’assurer de leur pertinence ni de concevoir une programmation immobilière d’ensemble cohérente »44 . Deux difficultés s’ensuivent : – d’une part, l’impossibilité d’établir avec précision le coût total de la dépense immobilière , contrevenant en ce sens aux dispositions de la loi organique relative aux lois de finances ; – d’autre part, les ministères occupants maîtrisant près de 95 % des crédits immobiliers, la portée de la voix de l’État propriétaire demeure bien souvent réduite.

A. La dépense immobilière totale ne peut être totalement retracée

1. Si la dépense immobilière totale n’est pas établie avec précision…

Selon les données du document de politique transversale annexé au projet de loi de finances pour 2017, le montant total des crédits consacrés à la politique immobilière de l’État en 2017 s’élève à près de 9 milliards d’euros en autorisation d’engagement (AE) et 6,7 milliards d’euros en crédits de paiement (CP). À titre indicatif, la politique immobilière de l’État ne pouvant être appréhendée de façon autonome des politiques publiques qu’elle soutient, elle représente un poids budgétaire sensiblement équivalent à la mission « Écologie, développement et mobilité durables » pour les AE (9,6 milliards d’euros), ou aux missions « Aide publique au développement », « Culture » et Outre-mer » réunies. Sur les trente-et-une missions du budget général, elle constituerait la quatorzième mission en montant d’AE45.

Encore ces chiffres ne constituent-ils qu’une estimation, dès lors qu’aucune vision globale, homogène et précise des dépenses immobilières de l’État n’est disponible. Déjà constatée par la Cour des comptes fin 201446 , cette impossibilité est à nouveau relevée par la mission de l’inspection générale des finances : « les données du DPT ne permettent pas de mesurer la dépense immobilière de l’État […]. Ces travaux demeurent liés à une comptabilité budgétaire, sans lien avec la comptabilité générale et la vision de l’immobilier comme un « actif » […] et ne permettent pas d’évaluer la qualité de la dépense immobilière, notamment en raison de l’absence de comptabilité analytique de l’État, et donc de l’impossibilité de mesurer le « coût immobilier complet » du parc de l’État » . Suivant une méthode ad hoc , la mission évalue les paiements de l’État sur son budget général à 9 milliards d’euros par an en matière immobilière en moyenne pour la période 2012-2014, alors que le montant figurant dans le DPT est 17 % moins important (7,5 milliards d’euros).

Ce flou, auquel aucune réponse n’a été apportée par la réforme de 2016, est préjudiciable à double titre : – sur le plan du droit budgétaire, il ne respecte pas les dispositions de la loi organique relative aux lois de finances. Il se double de la difficulté d’identifier les crédits relevant du propriétaire et de l’occupant au sein des programmes ministériels ; –sur le plan de l’efficacité de la politique menée, dans la mesure où la connaissance de la dépense immobilière totale constitue le préalable indispensable à la définition d’une stratégie immobilière par l’État propriétaire . La programmation des dépenses de l’ex-programme 309 « Entretien des bâtiments de l’État » sans vision sur les autres dépenses d’entretien lourd engagées par les ministères en constitue une traduction.

2. … la baisse des crédits immobiliers interministériels est certaine

S’il est difficile d’estimer la totalité des crédits immobiliers éclatés entre les programmes ministériels, il est plus aisé d’analyser les crédits immobiliers interministériels et leur baisse tendancielle depuis 2013 (- 27 %).

B. La dépense immobilière demeure maîtrisée par les occupants, y compris pour celles relevant du propriétaire

En regard de cette baisse des crédits interministériels, la part des ministères occupants dans la dépense immobilière s’est accrue pour répondre aux besoins. Ainsi, les crédits de paiement consacrés à l’entretien lourd recensés dans le DPT pour 2016 sont plus de six fois supérieurs aux crédits ouverts dans l’ex-programme 309.

Comme le relève le rapport de l’inspection générale des finances, « il est manifeste que les ministères occupants maîtrisent à la fois l’ensemble des crédits de l’occupant et l’essentiel des crédits du propriétaire. En 2014, 77 % des crédits du propriétaire sont inscrits sur leurs programmes » . Cette proportion atteint même 96 % pour le ministère de la Justice en 201647.

Au sein même des ministères, la dépense immobilière est éclatée. Le décret du 24 juillet 2014 relatif aux secrétaires généraux des ministères48 renforce leur rôle de mutualisation des fonctions transverses, dont l’immobilier. Pourtant, une certaine hétérogénéité subsiste. S’agissant du ministère de la justice, le secrétaire général demeure moins directement associé à l’immobilier pénitentiaire et à l’immobilier de la protection judiciaire de la jeunesse, qui constituent pourtant près de 60 % des sites du ministère et 78 % de ses crédits immobiliers en 2016. Toutefois, sa position devrait prochainement être consolidée, avec une responsabilité étendue à l’immobilier de la direction de la protection judiciaire de la jeunesse et à l’immobilier non spécifique de la direction de l’administration pénitentiaire49 .

C. Une situation instable, favorisant l’essor de montages financiers complexes, pesant sur les finances publiques

De la mainmise des ministères occupants sur le levier budgétaire et de la faiblesse des crédits immobiliers interministériels découle le recours croissant à des tiers-financeurs dans les projets immobiliers . S’ils revêtent des caractéristiques propres – partenariat public-privé, crédit-bail immobilier – ils partagent l’avantage immédiat de lisser la charge budgétaire de l’État, le tiers supportant le financement de l’opération initiale. Pour autant, leur intérêt économique à long terme demeure incertain, a fortiori dans un contexte de taux d’intérêt très faibles. Or si ces choix sont opérés par les ministères occupants, leurs conséquences financières engagent l’État propriétaire. S’agissant des crédits-baux immobiliers, le rapport de l’inspection générale des finances a ainsi calculé que le coût global des cinq contrats conclus entre 2012 et juin 2015 pour un montant total de 1,1 milliard d’euros, serait renchéri de 5 % par rapport à un financement direct de l’État, sans intermédiaire.

Cette situation concerne au premier chef le ministère de la Justice, confronté ces dernières années à un conflit entre la tension sur les crédits budgétaires et à un besoin croissant de construction, notamment pour l’immobilier pénitentiaire. Ainsi, dix contrats de partenariat conclus représentent 26 % des crédits immobiliers du programme 107 « Administration pénitentiaire » en 2016 , pour un loyer annuel d’environ 170 millions d’euros, en progression constante jusqu’à atteindre 226 millions d’euros en 2022. En regard, les bâtiments ainsi financés ne concernent que 14 % de la surface hors œuvre nette (SHON) domaniale de l’administration pénitentiaire. En application de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 201950 , une revue de dépenses sur les partenariats public-privé pénitentiaires est en cours afin d’éclairer l’opportunité d’un nouveau recours à ce type de contrat pour la construction de nouveaux établissements pénitentiaires.

Aux loyers relatifs à l’administration pénitentiaire s’ajoutent, pour la mission « Justice », ceux concernant...

Vous lisez un article de la revue Moniteur n° 5955 du 29/12/2017
PAS ENCORE ABONNÉ
En poursuivant votre navigation sur ce site, vous acceptez l'utilisation de cookies pour vous proposer des services et offres adaptés à vos centres d'intérêt. OK En savoir plus X