Immobilier

DEUXIÈME PARTIE : UNE RÉFORME INSUFFISANTE POUR PERMETTRE DE RÉPONDRE AUX NOMBREUX DÉFIS QUE LA POLITIQUE IMMOBILIÈRE DOIT TRAITER

Mots clés : Gestion et opérations immobilières

I. Une réforme inachevée et critiquée

A. La réforme n’a pas été menée à son terme

Plus d’un semestre après, vos rapporteurs spéciaux ne peuvent que renouveler les critiques sur l’inachèvement de la réforme initiée début 2016 qu’ils ont formulées dans leur rapport sur les crédits proposés dans le projet de loi de finances pour 201738 . En effet, la mandature s’est achevée sans que deux textes conditionnant la mise en œuvre des nouvelles orientations aient été publiés : – d’une part, la nouvelle charte de gestion du CAS, précisant notamment les modalités de fonctionnement de l’enveloppe mutualisée pourtant augmentée du fait de la suppression de la contribution au désendettement de l’État, n’est toujours pas finalisée ; – d’autre part, la nouvelle circulaire générale du Premier ministre définissant les nouvelles normes de la stratégie immobilière de l’État , n’aura finalement pas été formalisée. Cette situation est d’autant plus problématique que ce texte devait constituer la référence de la politique immobilière de l’État en se substituant à quatre circulaires39 et parachever les évolutions intervenues depuis 2016.

Cette lacune dévitalise en partie les ajustements initiés visant à renforcer le rôle de l’État propriétaire.

Dans le même sens, l’inertie prévaut sur deux éléments importants de la politique immobilière de l’État : – la question de l’avenir des loyers budgétaires demeure posée. Interrogé par vos rapporteurs spéciaux en avril dernier, le secrétaire d’État chargé du budget Christian Eckert avait indiqué que cette question figurait à l’agenda de la conférence nationale de l’immobilier public (CNIP) pour 2017 et qu’il incomberait au prochain Gouvernement de la trancher ; – malgré son expérimentation en Pays de la Loire de puis 2015, la mise en place d’une comptabilité analytique bâtimentaire n’a pas connu de développement important . Or il s’agit d’un chantier prioritaire, dès lors qu’elle doit permettre d’identifier les dépenses de chaque bâtiment, en précisant un coût au mètre carré. Ces difficultés traduisent plus généralement l’appréhension très lacunaire de la dépense immobilière, y compris au niveau agrégé (cf. infra ). Elles tranchent avec la situation prévalant au Royaume-Uni, où les données publiques distinguent le coût de l’immobilier par fonctionnaire, évalué à 4 587 livres en 2015-2016 et le coût de l’immobilier par mètre carré, s’élevant à 443 livres en 2015-201640.

B. Une réforme timide et court-termiste

1. Des arbitrages a minima

a) Une réforme centrée sur les questions de gouvernance

Il existe un double décalage entre la lettre de mission, le contenu des propositions du rapport de l’inspection générale des finances et les mesures in fine retenues. De fait, ce sont essentiellement les recommandations relatives à la gouvernance de la politique immobilière de l’État et à l’organisation administrative qui ont été reprises. De surcroît, les arbitrages rendus se cantonnent aux solutions minimales. Tel est par exemple le cas de la transformation de France Domaine en direction de l’immobilier de l’État, intégrée à la DGFiP. Les analyses de la mission de l’inspection générale des finances la conduisaient à préférer un rattachement direct au ministre des Finances et, en tout état de cause, à écarter « la création d’une direction au sein de la DGFIP [dans la mesure où] le maintien de l’entité représentant l’État propriétaire au sein de la DGFiP ne marquerait pas suffisamment la volonté de considérer la politique immobilière de l’État comme une politique de gestion d’actifs, mission qui ne relève pas a priori des compétences, fiscales ou comptables, de cette direction générale » .

De même, la nouvelle gouvernance est critiquée par les ministères occupants pour son formalisme exagéré et son caractère chronophage, dès lors que la création d’une instance unique s’est conjuguée avec l’abandon des réunions bilatérales, pourtant nécessaires pour prendre en compte la spécificité des besoins immobiliers de certains ministères, et une multiplication des réunions multilatérales – la conférence nationale de l’immobilier public (CNIP), pourtant instituée le 6 juin 2016, s’étant ainsi réunie à vingt-deux reprises en 2016, puis à dix reprises au cours du premier trimestre 2017. Par exemple, alors que jusqu’à présent le ministère de la Justice participait en moyenne à un comité d’orientation de la politique immobilière de l’État (COMO) par mois, quelques réunions de l’instance nationale d’examen des projets immobiliers (INEI) dans l’année et deux comités de politique immobilière (CPI) par an, il doit désormais être présent aux CNIP.

Si cette démarche peut être comprise à titre exceptionnel pour permettre la mise sur pied du nouveau cadre de la politique immobilière de l’État et par un souci d’amélioration de la connaissance partagée du parc immobilier, y compris spécifique, elle exige un investissement qui ne saurait être soutenable dans la durée. Renforcement de l’État propriétaire et formalisme ne doivent pas être confondus.

b) L’intégration du programme 309 au sein du CAS constitue une « rénovation superficielle » (IGF)

Analysant les différentes voies d’évolution pour répondre aux enjeux de financement de la politique immobilière de l’État, la mission de l’inspection générale des finances souligne que « l’option d’un élargissement du CAS aux crédits du programme 309 ne serait qu’une rénovation superficielle et insuffisante » . Or cette solution fut finalement privilégiée ce qui traduit, sur le plan stratégique, une timidité, mais surtout, sur le plan budgétaire, un opportunisme certain (cf. infra).

De surcroît, aucune actualisation de la maquette de performance n’est intervenue pour prendre en compte l’extension des dépenses et des recettes retracées par le CAS depuis 2017. Ainsi, aucun indicateur relatif à l’entretien du parc, s’attachant aux anciennes dépenses du programme 309 « Entretien des bâtiments de l’État », ni aucun indicateur s’attachant à la dynamisation des produits tirés des redevances domaniales, ne sont aujourd’hui prévus. Or l’appréciation de la direction de l’immobilier de l’État sur l’évolution de la maquette de performance semble avoir changé : alors que la directrice, Nathalie Morin, précisait à l’automne 2016 que ce chantier nécessaire n’avait pas été mené à bien faute de temps, les informations transmises en mars 2017 indiquent que la maquette de performance actuelle reflète fidèlement les caractéristiques du CAS.

2. L’opportunisme budgétaire semble avoir primé sur la stratégie immobilière

L’unification des vecteurs budgétaires de l’État propriétaire constitue une avancée vers plus de souplesse que vos rapporteurs spéciaux soutenaient et, partant, approuvent. Le constat de leur éparpillement était en ce sens souvent déploré, et avait été à nouveau mis en évidence lors de l’expérimentation initiale des schémas directeurs immobiliers régionaux (SDIR). Cette situation conduisait de facto à l’imputation de dépenses relevant en théorie du programme 309 « Entretien des bâtiments de l’État » sur le CAS « Gestion du patrimoine immobilier de l’État »41 , tandis que le programme 309 finançait essentiellement des travaux de mise en conformité et de remise en état, loin de son esprit initial.

De même, la logique de priorisation des financements sur les opérations structurantes et jugées les plus performantes présidant désormais aux financements supportés par le CAS répond à la critique récurrente du saupoudrage des crédits sur des dépenses de montants réduits plutôt que sur des opérations significatives.

Pour autant, vos rapporteurs spéciaux critiquent les modalités de cette unification, qui sous-tend la recherche d’objectifs d’économies budgétaires plutôt que la rationalisation du circuit de la dépense. En effet, l’intégration du programme 309 est opérée sans contrepartie, de sorte que la suppression de la contribution obligatoire au désendettement de l’État apparaît dans ces conditions comme une condition nécessaire à l’équilibre du CAS et comme un moyen de réduire artificiellement les dépenses du budget général de l’État. Vos rapporteurs spéciaux s’interrogent donc sur les motivations principales de l’unification budgétaire des vecteurs budgétaires de l’État propriétaire. Le graphique ci-dessous illustre ainsi cette diminution agrégée des crédits immobiliers interministériels à périmètre constant.

Or cette baisse s’inscrit dans une tendance d’attrition du programme 309 depuis sa création. Les problèmes de calendrier42 entraînaient une sous-exécution structurelle du programme, conduisant « la direction du budget à réduire les crédits du programme, alors même qu’elle ne reflétait pas une absence de besoin mais traduisait davantage des difficultés de gestion »43 (cf. graphique infra ). Les autorisations d’engagement initiales du programme 309 ont diminué de 37 % entre 2011 et 2016, baisse doublée d’annulations de crédits importantes en cours de gestion.

II. La soutenabilité de la politique immobilière n’est pas assurée

Les modifications mises en œuvre en 2016-2017 n’apportent pas une réponse suffisante aux « défauts qui nuisent à l’efficacité générale »44 de la politique immobilière de l’État recensés dans la lettre de mission précitée, au premier rang desquels le fait que « la majorité des crédits immobiliers restent portés par les programmes supports des ministères occupants, et échappent donc au contrôle de France Domaine qui […] n’est pas en capacité de s’assurer de leur pertinence ni de concevoir une programmation immobilière d’ensemble cohérente »44 . Deux difficultés s’ensuivent : – d’une part, l’impossibilité d’établir avec précision le coût total de la dépense immobilière , contrevenant en ce sens aux dispositions de la loi organique relative aux lois de finances ; – d’autre part, les ministères occupants maîtrisant près de 95 % des crédits immobiliers, la portée de la voix de l’État propriétaire demeure bien souvent réduite.

A. La dépense immobilière totale ne peut être totalement retracée

1. Si la dépense immobilière totale n’est pas établie avec précision…

Selon les données du document de politique transversale annexé au projet de loi de finances pour 2017, le montant total des crédits consacrés à la politique immobilière de l’État en 2017 s’élève à près de 9 milliards d’euros en autorisation d’engagement (AE) et 6,7 milliards d’euros en crédits de paiement (CP). À titre indicatif, la politique immobilière de l’État ne pouvant être appréhendée de façon autonome des politiques publiques qu’elle soutient, elle représente un poids budgétaire sensiblement équivalent à la mission « Écologie, développement et mobilité durables » pour les AE (9,6 milliards d’euros), ou aux missions « Aide publique au développement », « Culture » et Outre-mer » réunies. Sur les trente-et-une missions du budget général, elle constituerait la quatorzième mission en montant d’AE45.

Encore ces chiffres ne constituent-ils qu’une estimation, dès lors qu’aucune vision globale, homogène et précise des dépenses immobilières de l’État n’est disponible. Déjà constatée par la Cour des comptes fin 201446 , cette impossibilité est à nouveau relevée par la mission de l’inspection générale des finances : « les données du DPT ne permettent pas de mesurer la dépense immobilière de l’État […]. Ces travaux demeurent liés à une comptabilité budgétaire, sans lien avec la comptabilité générale et la vision de l’immobilier comme un « actif » […] et ne permettent pas d’évaluer la qualité de la dépense immobilière, notamment en raison de l’absence de comptabilité analytique de l’État, et donc de l’impossibilité de mesurer le « coût immobilier complet » du parc de l’État » . Suivant une méthode ad hoc , la mission évalue les paiements de l’État sur son budget général à 9 milliards d’euros par an en matière immobilière en moyenne pour la période 2012-2014, alors que le montant figurant dans le DPT est 17 % moins important (7,5 milliards d’euros).

Ce flou, auquel aucune réponse n’a été apportée par la réforme de 2016, est préjudiciable à double titre : – sur le plan du droit budgétaire, il ne respecte pas les dispositions de la loi organique relative aux lois de finances. Il se double de la difficulté d’identifier les crédits relevant du propriétaire et de l’occupant au sein des programmes ministériels ; –sur le plan de l’efficacité de la politique menée, dans la mesure où la connaissance de la dépense immobilière totale constitue le préalable indispensable à la définition d’une stratégie immobilière par l’État propriétaire . La programmation des dépenses de l’ex-programme 309 « Entretien des bâtiments de l’État » sans vision sur les autres dépenses d’entretien lourd engagées par les ministères en constitue une traduction.

2. … la baisse des crédits immobiliers interministériels est certaine

S’il est difficile d’estimer la totalité des crédits immobiliers éclatés entre les programmes ministériels, il est plus aisé d’analyser les crédits immobiliers interministériels et leur baisse tendancielle depuis 2013 (- 27 %).

B. La dépense immobilière demeure maîtrisée par les occupants, y compris pour celles relevant du propriétaire

En regard de cette baisse des crédits interministériels, la part des ministères occupants dans la dépense immobilière s’est accrue pour répondre aux besoins. Ainsi, les crédits de paiement consacrés à l’entretien lourd recensés dans le DPT pour 2016 sont plus de six fois supérieurs aux crédits ouverts dans l’ex-programme 309.

Comme le relève le rapport de l’inspection générale des finances, « il est manifeste que les ministères occupants maîtrisent à la fois l’ensemble des crédits de l’occupant et l’essentiel des crédits du propriétaire. En 2014, 77 % des crédits du propriétaire sont inscrits sur leurs programmes » . Cette proportion atteint même 96 % pour le ministère de la Justice en 201647.

Au sein même des ministères, la dépense immobilière est éclatée. Le décret du 24 juillet 2014 relatif aux secrétaires généraux des ministères48 renforce leur rôle de mutualisation des fonctions transverses, dont l’immobilier. Pourtant, une certaine hétérogénéité subsiste. S’agissant du ministère de la justice, le secrétaire général demeure moins directement associé à l’immobilier pénitentiaire et à l’immobilier de la protection judiciaire de la jeunesse, qui constituent pourtant près de 60 % des sites du ministère et 78 % de ses crédits immobiliers en 2016. Toutefois, sa position devrait prochainement être consolidée, avec une responsabilité étendue à l’immobilier de la direction de la protection judiciaire de la jeunesse et à l’immobilier non spécifique de la direction de l’administration pénitentiaire49 .

C. Une situation instable, favorisant l’essor de montages financiers complexes, pesant sur les finances publiques

De la mainmise des ministères occupants sur le levier budgétaire et de la faiblesse des crédits immobiliers interministériels découle le recours croissant à des tiers-financeurs dans les projets immobiliers . S’ils revêtent des caractéristiques propres – partenariat public-privé, crédit-bail immobilier – ils partagent l’avantage immédiat de lisser la charge budgétaire de l’État, le tiers supportant le financement de l’opération initiale. Pour autant, leur intérêt économique à long terme demeure incertain, a fortiori dans un contexte de taux d’intérêt très faibles. Or si ces choix sont opérés par les ministères occupants, leurs conséquences financières engagent l’État propriétaire. S’agissant des crédits-baux immobiliers, le rapport de l’inspection générale des finances a ainsi calculé que le coût global des cinq contrats conclus entre 2012 et juin 2015 pour un montant total de 1,1 milliard d’euros, serait renchéri de 5 % par rapport à un financement direct de l’État, sans intermédiaire.

Cette situation concerne au premier chef le ministère de la Justice, confronté ces dernières années à un conflit entre la tension sur les crédits budgétaires et à un besoin croissant de construction, notamment pour l’immobilier pénitentiaire. Ainsi, dix contrats de partenariat conclus représentent 26 % des crédits immobiliers du programme 107 « Administration pénitentiaire » en 2016 , pour un loyer annuel d’environ 170 millions d’euros, en progression constante jusqu’à atteindre 226 millions d’euros en 2022. En regard, les bâtiments ainsi financés ne concernent que 14 % de la surface hors œuvre nette (SHON) domaniale de l’administration pénitentiaire. En application de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 201950 , une revue de dépenses sur les partenariats public-privé pénitentiaires est en cours afin d’éclairer l’opportunité d’un nouveau recours à ce type de contrat pour la construction de nouveaux établissements pénitentiaires.

Aux loyers relatifs à l’administration pénitentiaire s’ajoutent, pour la mission « Justice », ceux concernant l’administration centrale et les juridictions. Par exemple, le nouveau palais de justice de Paris, situé à Clichy-Batignolles, entraînera le paiement d’un loyer annuel moyen de près de 90 millions d’euros pendant vingt-sept ans, soit l’équivalent de plus de la moitié des crédits de paiement consacrés à l’investissement judiciaire pour 201751 .

En retard sur ses voisins européens, la France n’est actuellement pas en mesure de répondre aux défis de sa politique immobilière

D. Trois défis principaux doivent être traités

1. Le défi stratégique de l’entretien des bâtiments publics

La situation de l’entretien des bâtiments publics est préoccupante et s’explique à la fois par les lacunes du diagnostic technique du parc ne permettant pas d’établir une prévision du vieillissement des biens, par le hiatus né de l’affirmation de la distinction entre État propriétaire et ministères occupants et de la réalité de la répartition des moyens financiers, et par le manque d’inscription dans une perspective pluriannuelle, qui devrait conduire à privilégier l’entretien préventif. L’analyse des données du diagnostic technique des schémas directeurs immobiliers régionaux (SDIR) atteste de cette réalité, dans la mesure où, selon la direction de l’immobilier de l’État, « les résultats du diagnostic font ressortir l’insuffisance des moyens alloués à la maintenance et à l’entretien »52.

En particulier, la diminution répétée des investissements portés par l’ex-programme 309 traduit le choix des gestionnaires de réaliser des économies ponctuelles et faciles, en renonçant à des travaux lourds, au détriment du maintien en état de l’immobilier de l’État , renchérissant le coût in fine supporté par les finances publiques.

Les dépenses immobilières des ministères occupants en matière d’entretien lourd, à rebours de la logique de la politique immobilière de l’État, se révèlent particulièrement difficiles à identifier au sein des programmes ministériels. Encore, quand l’identification est possible, illustre-t-elle la très forte disparité de prise en compte selon les ministères : sur six programmes incluant un indicateur relatif au ratio de dépenses d’entretien lourd par surface utile brute (SUB), les valeurs varient d’un rapport de 1 à 2353.

Le parc immobilier pénitentiaire illustre bien ce défaut d’entretien, entraînant la poursuite de l’État devant les juridictions administratives pour « traitement inhumain et dégradant » . Selon les informations transmises, les crédits affectés ces dix dernières années à la maintenance et à l’entretien variaient de 66 millions d’euros à 90 millions d’euros, alors que les besoins étaient évalués à 130 millions d’euros. Si ce seuil a pu être atteint grâce aux crédits supplémentaires votés dans le cadre du deuxième plan d’urgence antiterroriste pour les années 2016 et 2017, cette réévaluation reste limitée à ces deux exercices et doit encore être poursuivie à l’occasion du prochain budget triennal.

De fait, une meilleure appréhension du patrimoine immobilier comme un actif, devant être géré comme tel, doit conduire à privilégier une vision préventive et pluriannuelle (cf. infra ).

2. Les défis de la mise aux normes d’accessibilité et de la transition écologique

À l’entretien des bâtiments publics s’ajoute la nécessaire mise aux normes d’accessibilité dans le cadre des agendas d’accessibilité programmés (Ad’AP)54 visant à atteindre les objectifs fixés par la loi du 12 février 200555 . Prévus pour trois périodes successives de trois ans jusqu’en 2024, les Ad’AP nécessiteront de mobiliser 117,3 millions d’euros, dont 55 % provenant du compte d’affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l’État » et 45 % des programmes ministériels. Or l’essentiel des montants (44 %) doit être engagé durant la première période (2016 -2018), accentuant d’autant les tensions sur l’enveloppe.

De même, atteindre 60 % d’économies d’énergie à horizon 2050 par rapport aux niveaux constatés en 2010, tel que le prévoit la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte56, nécessite un travail de fiabilisation des données bâtimentaires de consommation des fluides et d’importants investissements. La feuille de route mise en œuvre par la direction de l’immobilier de l’État en 2016 pour inscrire la transition énergétique au cœur des objectifs de la politique immobilière de l’État répartit l’effort entre six leviers présentés ci-après. Or l’activation des trois premiers leviers, représentant 55 % de l’effort – pilotage et maintenance ainsi que travaux de gros entretien et de rénovation globale – nécessite de consacrer près de 100 millions d’euros de crédits annuels, soit près de 7 % de l’ensemble des crédits de paiement inscrits en loi de finances pour 2017 pour les travaux structurants et d’entretien lourd57.

De façon surprenante, la direction de l’immobilier de l’État indique que les estimations de coûts pour les autres leviers, représentant pourtant près de la moitié des économies d’énergies escomptées, ne sont pas encore disponibles.

Plus généralement, une meilleure connaissance de la consommation de fluides doit être prise en compte dans les décisions d’arbitrage patrimonial.

3. Le défi de la capacité de l’État à conduire ces travaux

Au-delà des enjeux financiers liés à l’entretien et à la mise aux normes des biens immobiliers de l’État, la question de sa capacité à conduire de tels chantiers doit être posée. La mission de l’inspection générale des finances indiquait ainsi que « la majorité des ministères rencontrés a souligné son inquiétude quant à l’attrition de la compétence de l’État en matière de maîtrise d’ouvrage et de construction » . Or l’année 2017 marque une rupture dans la mesure où, après l’abandon de la mission d’ingénierie publique concurrentielle en 2012, le ministère de l’Environnement a prévu l’extinction de ses capacités de conduite d’opérations et de maîtrise d’ouvrage à la fin de l’année. Par conséquence, « les compétences actuelles des directions départementales des territoires (DDT) sont donc appelées à devenir résiduelles, alors même qu’elles irriguaient l’ensemble des compétences immobilières des autres ministères »58.

Certes, certains ministères ont développé des compétences propres au travers d’opérateurs dédiés, notamment pour répondre à la spécificité de leurs implantations immobilières. Outre l’APIJ pour le parc pénitentiaire, tel est par exemple le cas du ministère de la culture avec l’opérateur du patrimoine et des projets immobiliers de la culture (OPPIC). Toutefois, d’une part ces logiques s’écartent de l’objectif de centralisation de la politique immobilière de l’État, et d’autre part elles ne répondent pas aux besoins des autres ministères. Le recours à des prestataires, quoiqu’indispensable pour pallier ces lacunes, exige un minimum de compétences techniques pour en assurer le pilotage et le suivi. Lors de la table ronde organisée par la commission des finances du Sénat le 13 mai 2015 sur la politique immobilière de l’État, Jean-Pierre Bayle, président de chambre à la Cour des comptes, dressait le constat d’une attrition des capacités techniques de l’État : « l’État a également perdu ses capacités de maîtrise d’œuvre. Il faut rappeler que dans les années 1980-1990, il avait pu conduire en direct la construction du ministère des finances à Bercy. Il en serait incapable aujourd’hui, faute d’avoir conservé des compétences techniques suffisantes en son sein. Cette carence l’entraîne dans des voies sous-optimales, comme cela a été constaté avec des partenariats public-privé » .

La création de la direction de l’immobilier de l’État s’est accompagnée d’un renforcement des moyens humains, notamment par la voie d’un plan de formation et le recrutement de profils techniques. Toutefois, ces efforts doivent être soutenus et amplifiés pour constituer une véritable filière professionnelle immobilière au sein de l’État , préalable indispensable au renforcement de l’État propriétaire et au pilotage de la dépense immobilière. La mission de l’inspection générale des finances concluait ainsi que « seul un tiers des effectifs [assurant leurs missions sous le pilotage de France Domaine] est effectivement dédié à la politique immobilière de l’État elle-même, le reste des effectifs étant consacré aux fonctions d’évaluation domaniale, à la gestion des patrimoines privés et à la comptabilité spécialisée du domaine » . De même, le diagnostic des moyens humains tiré des schémas directeurs immobiliers régionaux (SDIR) par la direction de l’immobilier de l’État la conduit à noter « la prédominance de la gestion administrative, budgétaire et technique, et la concentration des moyens et des compétences techniques sur certains services (direction régionale et interdépartementale de l’environnement et de l’énergie, direction départementale des territoires et Centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement) »59 .

4. Une fenêtre d’opportunité à saisir

Outre la nécessité d’une réforme plus ambitieuse pour la soutenabilité de la politique immobilière de l’État, vos rapporteurs spéciaux insistent sur le contexte favorable pour deux raisons principales : – d’une part, les réorganisations liées à la réforme territoriale se poursuivent, le premier recul permettant désormais d’établir une projection sur les implantations nécessaires ; – d’autre part, le « volet diagnostic » des schémas directeurs immobiliers régionaux (SDIR), achevé fin 2016 pour le périmètre de bâtiments prioritaires, et désormais étendu au reste du parc immobilier, offre un état des lieux du bâti, ainsi que des moyens humains et financiers actuellement disponibles sur tout le territoire national. Si, au niveau agrégé, les enseignements transmis par la direction de l’immobilier de l’État confirment le constat partagé d’un éclatement, d’un cloisonnement et d’une insuffisance de ces deux ressources, le recensement permet de préciser les enjeux à cet échelon pertinent.

S’ouvre désormais la phase de stratégie, dont l’ambition est de dépasser la gestion opération par opération au profit d’une stratégie de pilotage global du parc régional, en précisant d’abord le périmètre projeté des implantations d’ici cinq années, conditionnant les opérations immobilières à conduire, puis les interventions d’entretien et de rénovation nécessaires.

Vos rapporteurs spéciaux ont fait l’expérience de la réussite des SDIR sur le terrain. Cependant, comme tout outil, leur réussite dépend du contexte dans lequel ils interviennent. Aussi convient-il que leur phase de déploiement stratégique s’accompagne d’une réelle nouvelle étape de la politique immobilière de l’État, renforçant l’État propriétaire et ses capacités financières.

E. La France apparaît à la traîne par rapport à ses voisins européens

Contrairement à l’adage, point de consolation dans la comparaison : définie en même temps que chez nos voisins européens, la politique immobilière de l’État en France n’a pas atteint la même maturité . Un symbole de ce retard a été souligné à plusieurs reprises par les différents interlocuteurs étrangers sollicités : l’étrangeté de la représentation française au sein du réseau européen de l’immobilier public ( Public real-estate network – PuRE-Net60 ). Contrairement aux vingt-et-un autres membres, pour lesquels le ministère ou l’agence chargée de l’immobilier public participe aux échanges, le membre désigné par la France est la Société de valorisation foncière et immobilière (Sovafim)61, ce qui surprend à la fois nos partenaires et vos rapporteurs spéciaux. La direction de l’immobilier de l’État devrait en ce sens rapidement assurer la représentation française au sein du PuRE-Net.

1. Une tendance générale à la centralisation et à la valorisation du patrimoine immobilier public

De façon générale, la définition des politiques immobilières publiques en Europe coïncide avec une centralisation au profit de l’État central, la recherche d’une valorisation du patrimoine et l’importance des produits de gestion dans leur financement.

L’Allemagne incarne parfaitement cette tendance. Créée début 2005, la Bundesanstalt für Immobilienaufgaben (BImA) a mis en place un système standardisé de gestion du parc immobilier. Entre 2005 et 2013, la propriété de la quasi-totalité des biens immobiliers du Bund lui a été progressivement transférée, pour un actif estimé à 22 milliards d’euros en 2015. En retour, elle gère ce patrimoine et fournit des services immobiliers aux administrations et opérateurs fédéraux occupants soit, fin 2015, 114 utilisateurs différents et plus de 4 300 baux. Elle constitue l’un des premiers propriétaires immobiliers du pays, avec quelque 18 000 immeubles, 490 000 hectares de terrain et 38 000 logements. Elle dispose de plus de 800 agents et son fonctionnement est essentiellement assuré par des produits de gestion, avec 3,1 milliards d’euros de loyers perçus et 2,7 milliards d’euros reversés au Trésor fédéral en 2015.

Outre la gestion du parc immobilier de l’État fédéral et la location aux ministères, les missions de la BImA s’étendent : – à la gestion d’actifs à travers la cession des propriétés que le Bund n’utilise plus. Pour ce faire, elle conduit des analyses de marché, conclut des accords d’urbanisme afin d’établir un projet de valorisation. En onze exercices (2005-2016), près de 26 000 contrats de cessions ont ainsi été passés ; – à la gestion des travaux de rénovation et de construction des nouveaux projets immobiliers, soit par financement direct, soit par tiers-financement, à l’instar du ministère fédéral de l’éducation et de la recherche inauguré à Berlin en 2014.

Ce rapide tableau donne une idée de l’écart avec la situation prévalant en France. De façon plus pragmatique, deux exemples doivent nourrir notre réflexion sur les évolutions à engager pour la politique immobilière de l’État : l’Italie, où une organisation administrative proche rend plus pertinente une comparaison, le Royaume-Uni, où des initiatives récentes ont permis des résultats rapides. À l’instar de la France, l’activation de la politique immobilière publique s’est effectuée dans un contexte de tension sur les dépenses publiques et de réforme de l’État. T rois caractéristiques principales ressortent de ces analyses : –une politique assimilée à la gestion d’actifs , impliquant une vision pluriannuelle et la recherche de valorisation ; –la centralisation de la fonction immobilière aux mains de l’organisme incarnant l’État propriétaire , avec la fixation d’objectifs volontaristes de rationalisation et de réduction des emprises immobilières. Les enjeux spécifiques de l’immobilier à l’étranger et de l’immobilier du ministère de la Défense justifient un traitement à part ; –l’extension de la réflexion aux autres collectivités publiques , au premier rang desquelles les collectivités territoriales, par une démarche partenariale, prenant acte de l’imbrication des patrimoines des personnes publiques et de leurs utilisations croisées.

2. En Italie, une appréhension globale du patrimoine immobilier public, tournée vers la valorisation

Plusieurs structures publiques se partagent les missions de valorisation et de cession du patrimoine immobilier public : – l’Agence du domaine est issue en 1999 d’une réforme de l’organisation du ministère de l’économie et des finances, qui en assure toujours la tutelle. Elle a ensuite été transformée en organisme public économique, un statut analogue à celui d’établissement public industriel et commercial, en 2004. Dotée d’environ 1 000 agents et d’un budget proche de 100 millions d’euros, elle a pour mission la gestion, la rationalisation et la valorisation du patrimoine immobilier de l’État. Lui sont notamment transférés les biens à céder, afin de les valoriser puis de les céder. Elle intervient également en appui de toutes les collectivités publiques dans leurs projets de valorisation patrimoniale ; – la Caisse des dépôts et des prêts agit principalement aux côtés des collectivités locales, à travers deux filiales ; – la société INVIMIT, créée en 2013 et détenue en totalité par le Trésor italien, gère des fonds communs d’investissements participant notamment aux fonds immobiliers constitués par les collectivités publiques en vue de valoriser leurs biens non utilisés à des fins institutionnelles puis de les céder62.

La valorisation apparaît toujours comme une étape préalable à la cession . Cette conception se retrouve dans le fait que le Trésor, depuis 2009, procède à une valorisation à la valeur de marché, et non à la valeur comptable, de l’ensemble du patrimoine public.

Trois points en particulier retiennent l’attention : – l’Agence du domaine centralise la gestion de l’immobilier de l’État : elle constitue, depuis 2011, l’agent d’entretien unique du patrimoine de l’État, en complément de sa fonction initiale de recensement, d’inventaire et de connaissance de l’état des bâtiments, regroupant ainsi l’ensemble des décisions de dépenses et d’intervention sur le parc immobilier de l’État. Les administrations de l’État doivent lui transmettre une prévision à trois ans de leurs besoins d’espaces et de superficies occupées mais non nécessaires. L’Agence contrôle ces demandes au regard des objectifs fixés63 puis définit un plan de rationalisation des espaces transmis aux ministères et publié sur son site internet ; –la location à des tiers de biens immobiliers appartenant à l’État , prenant différentes formes, avec un loyer ordinaire ou réduit pour répondre à certains besoins. Surtout, des biens immobiliers de l’État ou des collectivités locales peuvent être loués ou concédés à des acteurs privés en vue de leur reconversion, pour une durée permettant d’atteindre l’équilibre économique et financier de l’opération mais toujours inférieure à 50 ans. À l’échéance, le ministère des finances et l’agence du domaine reconnaissent à la personne privée un droit de priorité pour l’acquisition du bien, sauf si subsistent des exigences d’usage à des fins institutionnelles. Il s’agit en quelque sorte du miroir des partenariats public-privé ; –une association de l’ensemble des collectivités publiques vers la modernisation de la politique immobilière – collectivités locales, universités, organismes sociaux. Le pragmatisme l’impose, compte tenu que plus des trois quarts du patrimoine immobilier public appartiennent aux collectivités locales. Si la valeur du patrimoine immobilier de l’État atteint 60 milliards d’euros, comme en France, la valeur du patrimoine immobilier public total est estimée à 370 milliards d’euros, soit six fois plus. Le projet « Propositions immobilières » permet d’identifier un portefeuille de biens publics à valoriser ou à céder et de soutenir toutes les autorités publiques dans la modernisation de leur parc. En 2016, 544 biens ont ainsi été sélectionnés par 241 autorités locales.

Les chiffres illustrent cette démarche conjointe : entre 2012 et 2016, 6 milliards d’euros de produits de cessions ont été enregistrés, soit, en moyenne annuelle, le double des réalisations en France entre 2005 et 2016. Pour autant, les seules cessions du patrimoine de l’État sont plus de deux fois inférieures en Italie, avec 220 millions d’euros en moyenne annuelle. De fait, l’État ne représente que 18 % des cessions en valeur, contre 53 % pour les collectivités locales et 29 % pour les organismes sociaux. Les données relatives à la répartition des cessions effectuées par les différentes administrations publiques n’existent pas en France. Cette absence traduit la nécessaire mise en œuvre d’une politique immobilière des administrations sociales.

3. Au Royaume-Uni, une dynamisation rapide de la politique immobilière

Dans le cadre des réformes budgétaires mises en œuvre par le Gouvernement Cameron à compter de 2010, une modernisation de la politique immobilière publique a été poursuivie afin de réduire les dépenses de fonctionnement de l’État. C’est dans ce cadre que le Government Property Unit (GPU) a été créé en 2010, placé dans le giron du Cabinet Office , pour piloter la stratégie immobilière de l’État sur une logique interministérielle. Ce contexte détermine en partie les axes déployés au Royaume-Uni, la politique immobilière étant largement conçue comme un levier de réforme de l’État et de la fonction publique.

La compétence du GPU se concentre sur le Central Civil Estate , à savoir essentiellement les bâtiments de bureaux des ministères, à l’exception du Foreign Office et du ministère de la Défense ; l’immobilier spécifique, tels les prisons ou les hôpitaux par exemple, font l’objet d’un traitement spécifique64. La répartition des implantations révèle une différence avec la France, la domanialité étant nettement moins prépondérante65 : 39 % du parc est possédé par l’État, 29 % est loué et 32 % est sous statut intermédiaire de Private Finance Initiative (PFI)66.

De fait l’essentiel de l’effort a porté sur l’immobilier de bureaux, responsable de 95 % des surfaces libérées depuis 2010. Des réalisations rapides ont été enregistrées, puisqu’entre mai 2010 et septembre 2013, la surface de bureaux a été réduite de 16 % : quelque 2 000 propriétés ont été cédées, pour près de 2 milliards de livres de produits de cession et 800 millions de livres d’économies annuelles en coûts de fonctionnement67. Ce mouvement s’est ensuite accéléré, permettant de retrancher l’équivalent de 336 terrains de football des surfaces occupées par les administrations de l’État (près de 2,5 millions de mètres carrés) ; l’année fiscale 2015-201668 a permis un milliard de livres de produit tirés de 468 propriétés vendues. Des objectifs ambitieux ont été à nouveau fixés en 2015 : entre 5 milliards et 6 milliards de livres sont escomptés, répartis entre les ministères et leurs opérateurs.

Pour ce faire, le GPU s’appuie sur de précieux outils.

Vos rapporteurs spéciaux soulignent en particulier l’écart avec la France en matière de connaissance du parc et de son état . Le State of the Estate (« état du patrimoine ») agrège ainsi annuellement des données sur la politique immobilière publique : par exemple, le coût de fonctionnement total du parc, l’évolution des surfaces vacantes, etc. Vos rapporteurs spéciaux ont constaté l’exhaustivité des caractéristiques bâtimentaires recensées et affichées à l’accueil de chaque bâtiment public, où figure le classement de l’édifice au regard de sa consommation énergétique ou de sa production de déchets. Le document général State of the Estate procède d’une double logique de transparence de l’information et d’incitation réputationnelle des ministères et est présenté devant le Parlement. La comparaison entre cette publication et le document de politique transversale est à ce titre instructive. Parmi les indicateurs y figurant se retrouve le ratio de surface utile brute par agent, passé de 15 mètres carrés en 2007 à moins de 10 mètres carrés en 2017. Encore, pour certains nouveaux projets immobiliers, atteint-elle 6 mètres carrés. Ce ratio s’élève à près de 14 mètres carrés par poste de travail en France69.

De même, une logique de pôles régionaux a été mise en œuvre, afin de mutualiser les services publics étatiques sur vingt-deux implantations. Compte tenu du coût de l’immobilier dans la capitale, cette démarche est particulièrement accentuée pour Londres, où le nombre d’implantations doit être réduit de 7,5 en dix ans, passant de 150 en 2010 à 20 en 2020 . La carte présentée ci-après suffit à comprendre la rationalisation en cours.

Ces développements traduisent plus globalement une conception différente de l’organisation du travail, que vos rapporteurs spéciaux ont pu constater lors de leur visite des locaux du Trésor britannique. Les open spaces (bureaux ouverts) priment, parfois sans place attitrée, avec une même salle parfois utilisée par deux ministères occupants. De même, le bâtiment du National Audit Office (NAO), l’équivalent britannique de la Cour des comptes, ne dispose pas de capacités d’accueil suffisantes pour l’ensemble de ses personnels.

Toutefois, ces précisions apportées, vos rapporteurs spéciaux retiennent deux caractéristiques de la modernisation rapide de la politique immobilière britannique : – d’une part, l’association des administrations occupantes à la rationalisation : les contraintes triennales de réduction des dépenses les conduisent nécessairement à rechercher une réduction de leurs coûts immobiliers, a fortiori compte tenu de la part des surfaces louées. Chaque vente donne lieu à une négociation avec le Trésor relative à l’affectation du produit de cession. Si une partie revient en général au ministère, il ne s’agit qu’exceptionnellement d’un retour direct du montant encaissé, mais plutôt d’une économie répercutée sur les coûts de fonctionnement par ailleurs facturés sur son parc. La connaissance précise des données bâtimentaires permet de calculer les économies de fonctionnement permises par un changement d’implantation, ce qui est souvent impossible en France ; – d’autre part, la mise en place progressive d’une agence préfigurant une entité publique propriétaire des immeubles de bureaux du Central Civil Estate , la Govern-ment Property Agency, fonctionnant actuellement à blanc, avant d’être rendue opérationnelle dans le courant de l’année. Cette agence recevra d’ici cinq ans la propriété des bureaux des administrations du Central Estate , qui devront lui verser un loyer déterminé à une valeur de marché. Elle proposera également une prise en charge mutualisée des fonctions support d’entretien courant des bâtiments.

38) Rapport général sur le projet de loi de finances pour 2017, Tome III, « Les moyens des politiques publiques et les dispositions spéciales », annexe n° 16, « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », « Crédits non répartis » et « Compte d’affectation spéciale : Gestion du patrimoine immobilier de l’État », p. 91 (https://www.senat.fr/rap/l16-140-316/l16-140-3161.pdf).

39) La circulaire du 28 février 2007 relative à la modernisation de la gestion du patrimoine immobilier de l’État, les deux circulaires du 16 janvier 2009 relatives à la politique immobilière de l’État et la circulaire du 16 décembre 2014 relative à l’expérimentation des SDIR.

40) « The state of the Estate in 2015-2016 », Government Property Unit, Cabinet Office, 2016.

41) Rappelons que la répartition des dépenses immobilières entre le programme 309 et le CAS « Gestion du patrimoine immobilier de l’État » était fixée par la notion d’augmentation de la valeur vénale de l’immeuble concerné. Ainsi, lorsque des opérations structurantes (déménagement, réhabilitation, restructuration etc.) conduisaient à l’augmentation de cette valeur, les dépenses afférentes devaient être rattachées au CAS. Les dépenses d’entretien lourd relevant du propriétaire, qui sont seulement destinées à maintenir le bien dans un bon état d’utilisation (remplacement d’une chaudière, etc.), devaient par contre être rattachées au programme 309.

42) Principalement expliqués par l’absence de visibilité en n-1 sur les crédits disponibles en n, empêchant les gestionnaires d’anticiper les marchés publics à passer en préalable de la réalisation des travaux.

43) Cf. rapport précité « Rénovation du cadre institutionnel et modernisation des outils de la politique immobilière de l’État », Inspection générale des finances, novembre 2015.

44) Lettre de mission du ministre des Finances et des Comptes publics et du secrétaire d’État chargé du budget adressée au Chef de service de l’inspection générale des finances le 31 mars 2015 pour conduire une réflexion sur la rénovation du cadre institutionnel et la modernisation des outils actuels de la politique immobilière de l’État.

45) Cette comparaison est mentionnée à titre indicatif afin d’appréhender l’importance budgétaire de cette politique, dans la mesure où les crédits immobiliers sont eux-mêmes inscrits à plus de 90 % au sein des différentes missions du budget général de l’État.

46) « Le bilan de la politique immobilière de l’État », référé n° 71427, 30 décembre 2014.

47) 406,5 millions d’euros en crédits de paiement sont inscrits sur les différents programmes de la mission « Justice » pour les dépenses du propriétaire, contre 16,6 millions d’euros à destination de cette mission dans les programmes 309 et 723.

48) Décret n° 2014-834 du 24 juillet 2014 relatif aux secrétaires généraux des ministères.

49) L’agence publique pour l’immobilier de la justice (APIJ), établissement national à caractère administratif placé sous la tutelle conjointe du secrétariat général du ministère, de la direction des services judiciaires et de la direction de l’administration pénitentiaire, est compétente pour l’immobilier pénitentiaire spécifique.

50) Article 22 de la loi n° 2014-1653 du 29 décembre 2014 de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019.

51) Rapport d’information n° 495 (2016-2017) de M. Philippe Bas, Mme Esther Benbassa, MM. Jacques Bigot, François-Noël Buffet, Mme Cécile Cukier-man, MM. Jacques Mézard et François Zocchetto, fait au nom de la commission des lois, 4 avril 2017, pages 85 et 86.

52) Réponse de la direction de l’immobilier de l’État au questionnaire de vos rapporteurs spéciaux, mars 2017.

53) De 1,75 euros par mètre carré pour le programme 105 « Action de la France en Europe et dans le monde » à 40 euros par mètre carré pour le programme 129 « Coordination du travail gouvernemental », pour une moyenne établie à 21,5 euros par mètre carré. Sont également inclus dans ce comparatif les programmes 214 « Soutien de la politique de l’éducation nationale », 215 « Conduite et pilotage des politiques de l’agriculture », 218 « Conduite et pilotage des politiques économiques et financières » et 224 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture ».

54) Dispositif prévu par l’ordonnance n° 2014-1090 du 26 septembre 2014 relative à la mise en accessibilité des établissements recevant du public, des transports publics, des bâtiments d’habitation et de la voirie pour les personnes handicapées.

55) Loi n° 2005-102 du 12 février 2005 pour l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées. 56) Loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte.

57) D’après les données du document de politique transversale « Politique immobilière de l’État ».

58) « Rénovation du cadre institutionnel et modernisation des outils de la politique immobilière de l’État », Inspection générale des finances, novembre 2015.

59) Réponse de la direction de l’immobilier de l’État au questionnaire de vos rapporteurs spéciaux, mars 2017.

60) Fondé en 2007, le réseau a été formellement établi en janvier 2011 à Prague. Il compte vingt-deux membres européens et se réunit au moins une fois par an. Le prochain atelier se tiendra en juin 2017 à Tallin (http://pure-net.org).

61) Société publique créée en 2006 pour valoriser les biens de Réseau ferré de France (RFF), dont la compétence a ensuite été étendue aux biens de l’État (voir infra).

62) À noter qu’une réflexion est actuellement conduite autour d’une rationalisation des structures immobilières : la Caisse des dépôts et des prêts (CDP) pourrait, en lien avec l’Agence des domaines, devenir le principal acteur des opérations de valorisation et de cession du patrimoine public, la société INVIMIT étant alors soit adossée à la CDP, soit liquidée.

63) En 2014, des objectifs renforcés ont été fixés, prévoyant qu’à partir de 2016, chaque administration doit réduire d’au moins 50 % ses dépenses de location et d’au moins 30 % ses espaces utilisés dans les immeubles de l’État par rapport à 2014. Les emplacements liés à la sécurité publique, au secours public et les bâtiments pénitentiaires n’entrent pas dans le champ.

64) Le National Health Service (NHS) dispose ainsi de sa propre agence immobilière – PropCo.

65) En France, l’État est propriétaire de 72 % des surfaces de bureaux qu’il occupe ou met à disposition. 66) Il s’agit d’un contrat de partenariat faisant intervenir un tiers-financeur.

67) Compte tenu du manque de connaissance des données bâtimentaires, le calcul des économies de fonctionnement permises par l’ensemble des cessions ne peut être effectué en France.

68) L’année fiscale britannique s’étend du 1er avril de n au 31 mars de n+1.

69) Réalisation 2015, source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2017.

Vous devez être abonné au moniteur pour lire la suite de ce contenu
PAS ENCORE ABONNÉ
En poursuivant votre navigation sur ce site, vous acceptez l'utilisation de cookies pour vous proposer des services et offres adaptés à vos centres d'intérêt. OK En savoir plus X