Economie

Des propositions pour réconcilier les dynamiques commerciales avec la ville durable

Mots clés : Démarche environnementale

1. Inventer un urbanisme commercial durable, anticipateur et résilient

L’analyse menée permet de porter une première appréciation des impacts des implantations commerciales passées et récentes, selon une approche fondée sur des critères de développement durable appréhendant toutes les échelles opérationnelles et territoriales. La réflexion met aussi en évidence des enjeux essentiels : évolution des attentes des consommateurs, logiques économiques des différents acteurs, dimensions réglementaires liées à l’application du droit européen. L’observation des pratiques françaises et européennes fait apparaître de nouvelles stratégies ; elles sont susceptibles de s’inscrire et de se conjuguer dans des projets territoriaux concertés, préfigurant une approche renouvelée de l’urbanisme commercial.

Les pratiques observées dans certaines villes françaises ouvrent des perspectives intéressantes tout en suscitant des interrogations quant à leur possible généralisation

Un certain nombre de villes et de sites de projet ont fait l’objet d’une visite par l’équipe de mission (Bordeaux, Lille, Montpellier, Saint-Étienne, Poitiers). Le choix de ces villes a été fait pour compléter celui des villes moyennes visitées ou étudiées lors de la mission IGFCGEDD relative aux centres-villes 102. D’autres projets ont été repérés, certains réalisés, d’autres envisagés mais non aboutis ou mis à l’étude. L’ensemble permet de réunir des éléments de compréhension utiles pour dégager des pistes d’action et identifier les conditions d’une approche nouvelle de l’urbanisme commercial.

L’intérêt d’établir et d’entretenir une vision partagée entre les acteurs

Les retours d’expérience confirment tous que la principale difficulté qui s’oppose à une bonne organisation de l’offre commerciale est liée à des questions de gouvernance. Les conséquences négatives sont, comme cela a été dit, d’une part, la déstructuration des espaces périphériques et l’étalement urbain, d’autre part, la fragilisation des centralités existantes, et notamment la mise en péril du centre-ville, comme le montrent les exemples évoqués tels que Marseille, Perpignan et ceux de nombreuses villes moyennes et petites.

L’intérêt est donc réel de construire, entre les collectivités territoriales et les acteurs économiques, une vision partagée des enjeux du commerce et de ses perspectives de développement. Cela a notamment été le cas dans des villes et agglomérations comme Bordeaux ou Lille. Les outils mis en place, telles les chartes d’urbanisme commercial, ont structuré la réflexion et permis ensuite d’établir des Scot mieux à même de jouer leur rôle de planification. Malgré ces démarches, la prise en compte du commerce n’est pas toujours allée de soi et a connu des avatars divers. Dans certains cas, les Scot se sont révélés trop laxistes en définissant des secteurs d’implantation trop étendus ou, au contraire, ont été fragilisés, par exemple du fait de la volonté locale de permettre un projet non compatible avec le document de planification et susceptible de le décrédibiliser. Toutefois, les démarches non réglementaires ont en général permis de constituer une culture commune des acteurs propice à la mise en œuvre d’une politique commerciale plus cohérente et équilibrée qu’ailleurs.

D’un bon climat de concertation entre collectivités territoriales et acteurs du commerce peuvent naître des choix qui optimisent les projets du point de vue de leur nature ou de leur localisation. C’est le cas du centre commercial Ruban bleu qui a conforté le centre-ville de Saint-Nazaire, alors qu’Apsys avait auparavant des intentions de construire en périphérie. À une tout autre échelle, Euralille va également dans ce sens. À Marseille, la réalisation de nouveaux centres commerciaux, proches du centre-ville, qui accroissent fortement l’offre sans qu’une politique de requalification de l’existant ne soit menée concomitamment, risque en revanche d’avoir des effets déséquilibrants.

Les villes moyennes, particulièrement fragilisées

Le rapport IGF-CGEDD 103 relatif à la revitalisation commerciale des centres-villes montre que les villes moyennes sont particulièrement touchées par la montée de la vacance commerciale et connaissent (ou risquent de subir) une dégradation plus globale de leur cœur de ville. Le commerce n’est pas le seul aspect de ce phénomène. Il peut en être un symptôme ou un facteur aggravant et constitue certainement un des leviers importants d’une politique de revitalisation de ces villes et de leur centre. Les cas visités ou analysés par la mission mettent en évidence l’aggravation de certaines situations, du fait non seulement de la situation économique et démographique, mais aussi de l’absence de politique intercommunale cohérente et d’une trop grande dispersion de l’offre commerciale dans les quartiers et dans les périphéries. Pourtant, il n’y a pas de fatalité : des villes moyennes comme Vierzon, Bourges, Roanne ou Mulhouse (à la limite de la catégorie) ont su amorcer une inversion de tendance. Elles ont conduit une politique foncière et urbaine volontariste en commençant par cibler leur action sur un périmètre restreint au sein de leur centre-ville et en suscitant une organisation cohérente des commerçants entre eux, dans le cadre d’un partenariat durable.

Des projets de renouvellement qui se mettent peu à peu en œuvre ,

Huit sites périurbains, comme celui d’Arctisud à Metz 104, ont fait l’objet il y a quatre ans d’un atelier national piloté par la direction de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages (DHUP) du ministère de l’environnement, de l’énergie et de la mer portant sur les territoires économiques, dont l’expérience est relatée dans un ouvrage récent 105. À ce jour, seuls quelques-uns des projets suivis dans ce cadre ont pu être mis en œuvre, non sans difficultés ou réorientations. C’est le cas des projets « Ode à la mer » à Montpellier et « Pont de l’Ane-Monthieu » à Saint-Étienne, visités par la mission.

Après une phase de maturation très longue (une dizaine d’années), due aux négociations avec les enseignes et avec les propriétaires fonciers, le projet « Ode à la mer » est désormais stabilisé et opérationnel. Il est en cours de mise en œuvre (sur une autre dizaine d’années), constituant actuellement l’une des rares démarches de restructuration urbaine globale et mixte engagées à grande échelle dans les périphéries de villes françaises. Sous le pilotage de la Société d’économie mixte de la région de Montpellier (SERM), il consiste à réorganiser un axe d’entrée de ville (qui se prolonge jusqu’à la mer) en trois pôles commerciaux mixtes regroupés autour des arrêts du tramway, l’espace interstitiel, partiellement inondable, retournant à l’état naturel ou agricole. Sous réserve d’être conduit à son terme, ce projet constitue un exemple intéressant de rattrapage de l’organisation d’une périphérie marquée par un puissant phénomène d’étalement urbain, bien qu’il se caractérise aussi par une augmentation significative de l’offre commerciale.

À une échelle plus modeste, la restructuration de l’entrée de ville de l’est de Saint-Étienne est également en phase opérationnelle. La démarche engagée sur le quartier Pont de l’Ane-Monthieu peut être comprise comme une opération de renouvellement urbain en « tiroir » visant à proposer une nouvelle offre immobilière (l’opération « Steel », réalisée par Apsys) où seront transférées les enseignes historiques de l’entrée de ville. L’Établissement public d’aménagement de Saint-Étienne (EPASE) qui pilote le projet dans le cadre d’une opération d’intérêt national (OIN) prévoit d’acquérir les « boîtes à chaussure » libérées par les enseignes transférées pour procéder à leur démolition, avant réaffectation de ces secteurs, notamment en logements. Les coûts importants de l’opération d’aménagement (hors spécificités que constituent les aléas miniers ou les frais de dépollution) sont principalement dus à l’acquisition des « boîtes » commerciales situées en secteur de mutation et aux frais de transfert ou d’éviction des enseignes.

Un portage foncier à long terme et une ingénierie puissante pour faciliter le développement de ces projets

Les principales difficultés de telles démarches viennent des enseignes les plus fragiles et surtout des propriétaires immobiliers, d’où l’importance de la maîtrise foncière qui a été longue à obtenir sur les deux sites (longues négociations, contentieux). On observe aussi, du côté des grandes enseignes de distribution, une forme de contradiction entre des visions de long terme et les intérêts de court terme qui influent sur leur implication dans de tels projets. Dans le cas de Montpellier comme dans celui de Saint-Étienne, les grandes enseignes étaient proactives et parties prenantes dans la phase d’émergence du projet, faisant prévaloir une posture anticipatrice de l’évolution des besoins des consommateurs et de l’organisation de la vie urbaine ; mais la logique d’exploitation (une réorganisation limitée du magasin existant suffisant à assurer sa rentabilité à court terme) a, dans les deux situations, pris finalement le dessus et les a amenées à se mettre en retrait du projet, provoquant ainsi son profond remaniement.

Du point de vue de l’équipe de l’opérateur Apsys, à Saint-Étienne, la difficulté de l’opération réside dans sa complexité, due notamment à la forte compacité exigée par les pouvoirs publics mais reconnue comme condition nécessaire d’une bonne intégration urbaine du projet au même titre que l’effort demandé en matière de design, de marketing et de développement durable. Selon l’EPASE, parmi les pistes de réflexion qui pourraient être approfondies figure celle du portage foncier à long terme. En effet, si les collectivités ou les aménageurs avaient pu agir de façon anticipée, dans le cadre d’une DUP de dix, voire quinze ans, les frais de requalification foncière auraient été grandement amortis, grâce à la captation d’une partie de la valeur liée à l’exploitation des commerces locaux existants. Sur le plan de l’aménagement opérationnel, les outils existants (concession, ZAC…) paraissent convenir, à condition d’être mis en œuvre par une ville volontariste et un opérateur s’appuyant sur une forte ingénierie.

Les divers types de stratégies observées appellent des « règles du jeu » pour conduire à des projets vertueux

À partir des situations observées par les rapporteurs ou analysées dans diverses études 106, on peut identifier plusieurs types de stratégies.

Relocalisation et modernisation d’un équipement commercial

À l’initiative d’une grande enseigne ou d’un groupe de distribution, un équipement commercial est déplacé pour trouver une localisation plus attractive, se moderniser et parfois s’étendre plus facilement. Si l’opération se fait selon une démarche de concertation en amont avec la collectivité territoriale, comme dans le cas de « L’escapade » à Troyes, elle peut s’inscrire dans une restructuration de quartier cohérente et inclure une réutilisation de l’emprise initiale.

À défaut, le résultat ne sera pas nécessairement positif en termes d’organisation urbaine et d’attractivité de l’offre commerciale locale, notamment dans le cas de petites communes qui n’ont pas une capacité suffisante d’analyse des conséquences de l’opération et de négociation avec l’opérateur commercial. Il peut s’agir d’un groupe qui a décidé de dérouler une stratégie de repositionnement de ses magasins sans suffisamment tenir compte des contextes locaux. À titre d’exemple, dans le cadre du plan de développement du groupe Lidl, ont été constatés des transferts permettant la réutilisation de friches urbaines, mais aussi le déplacement de supermarchés situés au centre d’un bourg vers des carrefours d’entrées de ville, plus visibles pour les automobilistes.

Stratégie de recyclage foncier permettant une gestion économe de l’espace

La nouvelle implantation commerciale a lieu sur une ressource foncière constituée et déjà artificialisée, par exemple sur une friche (industrielle, militaire, portuaire, commerciale ou culturelle) que l’on reconvertit. Les emprises préexistantes sont réhabilitées et le commerce devient un moteur de régénération urbaine. Cette approche, fortement développée dans les pays voisins, notamment en Italie du nord avec la réutilisation de friches issues de l’industrie automobile, est aussi présente sur certains sites en France, comme à Abbeville (réaménagement d’une ancienne sucrerie par le groupe Intermarché) ou à Bordeaux (aménagement du « Quai des Marques » par réutilisation de hangars portuaires).

De telles opérations, non consommatrices de nouveaux espaces naturels ou agricoles, peuvent de plus contribuer à une politique de régénération foncière et urbaine, voire de sauvegarde de patrimoines pouvant s’inscrire dans la reconstitution de centralités de qualité, à condition d’être bien situées. Cela pourra justifier certains surcoûts d’aménagement.

Renforcement et restructuration des polarités commerciales centrales ou périphériques

La rénovation et l’éventuel agrandissement d’un ensemble commercial existant (ou de tout un secteur plus vaste) évitent ou limitent l’extension sur terrain non urbanisé. L’espace peut être densifié et dans certains cas acquérir des fonctions de centralité urbaine et commerciale plus diversifiées et attractives. La difficulté principale du réaménagement de zones commerciales existantes se trouve dans la multiplicité des acteurs et des propriétaires en présence et les coûts de réaménagement qui peuvent constituer un frein à la concrétisation du projet.

Cette stratégie peut concerner les centres-villes historiques ou les polarités périphériques. Dans le premier cas, il s’agit notamment de recomposer le tissu existant et de réinsérer des commerces ou ensembles commerciaux pour redynamiser le cœur de la cité, ce qui suppose la mise en œuvre d’un projet de restructuration foncière et urbaine complexe, comme évoqué au sujet des villes moyennes dans le rapport IGF-CGEDD. Dans le second cas 107, il s’agit de négocier avec les groupes de distributions et autres grandes enseignes du site, puis de résoudre les difficultés liées à la recomposition d’une propriété foncière souvent très morcelée et au transfert des enseignes et des baux commerciaux correspondants.

Cette piste n’en demeure pas moins réalisable à certaines conditions, comme le montre un nombre pour l’instant limitatif de cas, à l’image de deux exemples visités par la mission : l’opération « Pont de l’Ane-Monthieu » à Saint-Etienne portée par l’EPASE et l’opération « Ode à la Mer » concernant d’importantes mutations foncières portées par la SERM dans la périphérie de Montpellier. L’examen de ces opérations permettra de dégager les conditions politiques et techniques de leur transposition dans un grand nombre d’autres sites.

Création ou extension d’un espace commercial en limite de zone urbaine

Cette approche ne peut être justifiée en termes de développement durable que si une implantation périphérique est nécessaire du fait du type de commerce (jardinerie, animalerie, matériaux de construction…), de l’absence d’opportunités foncières plus centrales (friches urbaines ou dents creuses) et de besoins d’une urbanisation nouvelle liée à une croissance économique et démographique du bassin de vie concerné. Elle doit faire preuve d’une très grande exemplarité tant en matière de qualité urbaine, architecturale et paysagère que d’accessibilité tous modes depuis les origines géographiques des consommateurs. « L’Atoll », près d’Angers, pourrait, par sa conception architecturale, répondre à certains de ces critères, mais sa situation excentrée et mal connectée au tissu urbain existant pose problème. De fait, la mission n’a pas identifié d’opérations répondant de manière pleinement satisfaisante à cette dernière stratégie.

Les principes du développement durable conduisent à promouvoir aujourd’hui une nouvelle approche fondée sur une application mieux équilibrée des règles européennes

Le développement durable est désormais inscrit dans la charte de l’environnement, texte de valeur constitutionnelle 109, et fait l’objet d’une formulation législative à l’article L110-1 du code de l’environnement. Cet article traduit une préoccupation générale de protection de l’environnement et de bonne gestion de ses différentes composantes (espaces, ressources et milieux naturels, sites, paysages, qualité de l’air, êtres vivants, biodiversité), qui font partie du « patrimoine commun de la nation ». Leur connaissance, leur protection, leur mise en valeur, leur restauration, leur remise en état, leur gestion, la préservation de leur capacité à évoluer et la sauvegarde des services qu’ils fournissent, qui sont d’intérêt général et concourent à l’objectif de développement durable, s’inspirent d’un certain nombre de principes comme celui d’action préventive et de correction des atteintes à l’environnement ou celui de participation. Ces principes fondamentaux sont déterminants pour évaluer les pratiques de l’urbanisme commercial et examiner comment les « mettre à l’heure » du développement durable.

La bonne gestion des ressources nécessite d’éviter la consommation de terrains non urbanisés au profit de nouvelles implantations commerciales pour deux raisons.

D’une part, on l’a vu, l’offre commerciale est souvent déjà très abondante par rapport aux besoins (à l’exception de quelques secteurs en forte croissance). D’autre part, il existe, dans la plupart des villes, des lieux de centralité à requalifier, des friches à reconquérir et des espaces urbains à densifier qui pourraient permettre de restructurer et développer la plus grande partie de l’équipement commercial (sous réserve de quelques spécificités comme les jardineries ou les établissements de vente de matériaux de bricolage). Le principe de prévention implique de chercher en priorité à éviter les impacts négatifs, à défaut, d’en réduire la portée, en dernier lieu de compenser les atteintes qui n’ont pu être ni évitées ni réduites. Le principe de participation implique une information partagée et une gouvernance transparente au stade de l’élaboration et de l’évaluation des projets préalable aux décisions.

Dans le même esprit, la préservation des centres urbains doit être considérée, non pas comme un critère ayant pour fin exclusive la protection des consommateurs comme le fait la loi ACTPE mais, compte tenu des multiples enjeux 109, comme un objectif en soi, à l’égard duquel on ne peut plus, désormais, prendre aucun risque de fragilisation. Comme l’inspire la démarche du « test séquentiel » britannique, il conviendrait d’inverser la charge de la preuve en demandant au porteur d’un nouveau projet d’étudier d’abord une implantation en centre urbain avant d’envisager, le cas échéant, une autre localisation s’il démontre l’impossiblité de la première option.

Aussi conviendrait-il d’affirmer une ferme volonté d’orienter les politiques publiques afin que l’urbanisme commercial s’inscrive pleinement dans une approche cohérente du territoire et respecte une utilisation de l’espace conforme aux principes du développement durable.

1. Affirmer au niveau national une réorientation majeure des politiques publiques à l’égard de l’urbanisme commercial conforme aux principes suivants : accorder la priorité à la consolidation des centres-villes et des autres centralités urbaines ainsi qu’à la requalification des friches et des tissus commerciaux existants, afin de produire un développement urbain cohérent et d’éviter la consommation de nouveaux espaces naturels ou agricoles.

Ces principes pourraient se traduire, dans un premier temps, par une directive nationale d’orientation (ou au moins par une circulaire interministérielle) qui donne un sens à l’action publique et signifie l’engagement d’un processus de transformation des outils et des méthodes. Les adaptations législatives nécessaires au respect de ces priorités et à la mise en œuvre d’une réelle gouvernance territoriale de l’urbanisme commercial seraient effectuées dans un deuxième temps, par l’adaptation du code de l’urbanisme et du code général des collectivités territoriales, et surtout par le renforcement des dispositions de la loi ACTPE en hiérarchisant les priorités et en précisant certains critères, comme la préservation des centres-villes ou encore la desserte en transports en commun (cf. ci-après). On s’inspirera utilement, à cet effet, des pratiques mises en œuvre dans les pays européens voisins ; on a vu qu’elles permettent souvent un meilleur encadrement de l’urbanisme commercial et une organisation plus cohérente du commerce dans les villes et les territoires, selon une approche moins « dogmatique », plus tempérée, de la liberté d’implantation commerciale.

Il serait, de plus, opportun de prendre l’initiative de lancer une concertation avec les États membres qui partagent ces préoccupations, comme évoqué au paragraphe 2.3. Elle permettrait non seulement d’échanger sur les bonnes pratiques, mais aussi d’énoncer de façon coordonnée avec nos voisins les modalités d’un nécessaire équilibre entre l’application des règles de concurrence, des principes du développement durable et des politiques de cohésion sociale. On notera que l’Union européenne apporte déjà son soutien aux politiques urbaines durables dans le cadre de l’usage des fonds structurels. Par ailleurs, des documents européens récents soulignent l’importance du commerce de proximité comme élément de lien et de vie sociale et recommandent aux autorités locales et régionales d’adopter une approche équilibrée entre centralités et périphéries 110.

Des échanges informels avec les services de la Commission européenne suggèrent que ceux-ci sont ouverts à l’engagement d’une discussion qui permettrait d’avancer vers une vision plus équilibrée et plus cohérente plutôt que d’attendre l’issue incertaine et lointaine de contentieux en cours ou potentiels. La France pourrait prendre l’initiative de cette discussion permettant de réfléchir dans un cadre approprié à des critères d’identification et de mise en œuvre « des raisons impérieuses d’intérêt général » dans le champ de l’environnement et, plus largement, dans celui du développement durable. Au moment où le sens et l’efficacité du projet européen font profondément débat, cette démarche permettrait d’ouvrir une réflexion utile sur la question de l’urbanisme commercial et, plus largement, sur la promotion d’une ville européenne durable, socle de la cohésion sociale.

2. Établir, selon les principes énoncés, les modifications de la législation française en matière d’urbanisme commercial, en s’inspirant des meilleures pratiques européennes, et prendre l’initiative d’une concertation avec les États membres et les services de la Commission européenne visant à définir les conditions d’un meilleur équilibre dans la prise en compte des principes de libre concurrence, de protection de l’environnement, d’aménagement du territoire et de protection du consommateur.

Des moyens sont à mettre en place pour assurer une connaissance partagée et une meilleure synergie entre tous les acteurs de la ville et du commerce

Sans réduire le jeu local à une simple opposition entre acteurs 111 , on constate que des logiques différentes sont à l’œuvre qui ont souvent du mal à se comprendre et à se croiser. Dans les centres-villes, malgré les difficultés, les élus locaux et les commerçants ou leurs associations se connaissent et se rencontrent autour d’enjeux communs d’animation et de fréquentation. Le dialogue est moins facile pour ce qui concerne les périphéries urbaines. Les acteurs du commerce sont des groupes de distribution ou de grandes enseignes spécialisées et des opérateurs immobiliers dont les principes d’action sont souvent éloignés des enjeux de qualité urbaine. Ils demeurent difficiles à décrypter par les élus locaux, eux-mêmes étant dans des postures différentes selon les enjeux de développement de leur commune et leur plus ou moins grande impplication dans les politiques d’agglomération. Certains peuvent adopter des positions ignorant les réalités économiques, d’autres ne pas être en capacité de mener à bien un partenariat équilibré.

Pour développer une connaissance partagée des réalités et améliorer la compréhension des logiques d’acteurs, les organisations professionnelles et les chambres de commerce et d’industrie peuvent jouer un rôle important. Le fait que ces dernières ne soient plus représentées dans les CDAC ne doit pas les empêcher ou les dissuader de s’impliquer dans l’observation en croisant les données et analyses dont elles disposent avec celles des agences d’urbanisme et des organismes ou services de l’État (INSEE, DGFIP pour les données fiscales…). Plusieurs moyens complémentaires sont à développer ou à mettre en place :

– des observatoires territoriaux du commerce, à l’échelle de chaque bassin de vie, afin de mieux appréhender les enjeux et de suivre les impacts (environnementaux, urbains, socio-économiques, fiscaux…) des orientations d’aménagement ou des décisions d’implantation,

– une expertise spécialisée permettant aux élus et aux acteurs du commerce de développer une culture partagée et de mieux fonder leurs décisions,

– des programmes de recherche-action pour évaluer les effets qualitatifs et qualitatifs des opérations, notamment en matière d’aménagement du territoire et d’emploi et pour modéliser de nouvelles approches de renouvellement urbain,

– une mise en réseau des acteurs déclinée à tous niveaux, s’appuyant sur un lieu de coordination, d’animation et de capitalisation relatif à l’urbanisme commercial, sous le pilotage des ministères concernés, avec leurs services et leurs réseaux techniques respectifs.

Concernant les observatoires, l’État était chargé, depuis la loi du 5 juillet 1996, d’animer des observatoires départementaux d’équipement commercial (ODEC) dont le rôle était aussi d’élaborer les schémas de développement commercial. La loi ACTPE a mis fin à ce dispositif mais prévoit un système d’observation par le service de l’État chargé de la réalisation des études statistiques. Cependant, le dispositif semble peiner à se mettre en place. Il importe de rétablir un système d’observation territorial permettant également d’alimenter le niveau national, voire d’établir des comparaisons européennes ; sa mise en œuvre devrait être coordonnée à l’échelle nationale et confiée aux intercommunalités (en s’appuyant notamment sur les services concernés de l’État, l’INSEE, les agences d’urbanisme et les chambres de commerce et d’industrie afin de croiser les données nécessaires).

3. Rétablir une obligation d’observation territoriale en matière de commerce et désigner un pilote technique, comme le CEREMA, pour organiser, sous l’égide des intercommunalités et avec les acteurs locaux concernés (services de l’État et des régions, agences d’urbanisme, chambres de commerce et d’industrie…) un réseau d’observatoires des évolutions socio-économiques et environnementales au niveau de chaque bassin de vie, selon une méthodologie permettant une consolidation régionale et nationale.

Dans le même esprit, la notion même de développement durable doit faire l’objet d’une acception partagée entre les acteurs publics et privés. Les analyses multicritères développées au premier chapitre montrent que cette notion doit englober à la fois la dimension de l’opération et celle de son territoire d’influence. Cela suppose que les outils112 de type labels et certifications soient revus pour prendre en compte tous les aspects attachés à ces deux dimensions. Un travail conjoint pourrait être réalisé entre le réseau technique du ministère de l’environnement, de l’énergie et de la mer et les organismes qui décernent des labels ou des certifications pour examiner la manière d’élargir la prise en compte du développement durable à ses dimensions territoriales. Une autre piste d’action, complémentaire ou alternative, pourrait être de développer une démarche s’inspirant de celle des « écoquartiers », appliquée à des ensembles urbains comportant des espaces commerciaux.

Ainsi, des opérations intéressantes sur le plan architectural ou par certains aspects de leur conception ne pourront être considérées comme exemplaires que si elles prennent en compte l’ensemble des dimensions du développement durable. Cela ne dépend pas que des opérateurs et nécessite une coopération effective entre ceux-ci et les collectivités territoriales concernées. Ce dialogue constitue un facteur essentiel de qualité des projets. L’approche peut être également appliquée à la manière dont les opérateurs immobiliers et les acteurs du commerce abordent leur RSE et en rendent compte. L’élaboration d’une charte, dans le cadre du réseau national proposé ci-dessus, permettra de définir un corpus de connaissances et une approche commune des principes de développement durable appliqués au commerce.

4. Proposer aux organismes décernant des labels et des certifications en matière de développement durable l’engagement d’une réflexion visant à élargir et reconfigurer ces dispositifs, selon une approche globale du développement durable prenant en compte l’ensemble de ses dimensions territoriales, et intégrant les capacités d’adaptation du site commercial, sur la longue durée, aux évolutions du territoire et des comportements des consommateurs.

D’autres aspects du développement durable, au-delà des questions d’urbanisme, concernent le commerce pour ses impacts économiques et ses enjeux sociétaux

Le développement durable intègre les aspects économiques, environnementaux, sociaux et sociétaux. Le commerce est concerné par des sujets qui se raccrochent directement ou indirectement à tel ou tel de ces aspects : la participation des habitants et l’association des consommateurs-usagers, la consommation responsable, l’empreinte carbone et la qualité des produits, notamment dans le domaine alimentaire… Il paraîtrait notamment judicieux d’ouvrir aux associations de consommateurs le droit de saisir les commissions d’aménagement commercial. On peut aussi évoquer la question de la liberté des consommateurs face aux diverses formes de publicité, l’utilisation des multiples données collectées pour orienter leur intérêt et leurs choix, l’ambiance visuelle, olfactive et sonore qu’ils subissent dans nombre de grandes surfaces… Tous ces sujets, situés au-delà de l’urbanisme commercial stricto sensu et qui dépassent le champ de ce rapport, mériteraient d’être analysés par ailleurs.

La question de l’impact économique et de l’emploi doit être traitée avec un soin particulier, compte tenu de sa sensibilité et de l’importance de ce critère dans l’accueil réservé par les élus aux décisions d’implantation de nouveaux équipements commerciaux. Il est indispensable de se donner les moyens d’une expertise affinée des impacts escomptés d’un nouveau projet, en prenant en compte ses conséquences sur l’évolution du commerce existant, pour éviter les annonces discutables. Il importe aussi de veiller à une optimisation des effets liés aux évolutions, notamment en matière de nouveaux types d’emploi qui peuvent intéresser des publics (particulièrement des jeunes) en inser tion professionnelle, et de procéder à un suivi partenarial associant notamment les régions, organisé dans le temps à l’échelle la plus appropriée.

5. En s’appuyant sur les travaux des nouveaux observatoires du commerce, demander aux collectivités territoriales, aux chambres de commerces et d’industrie et aux opérateurs du commerce d’établir entre eux, au niveau de chaque bassin de vie ou d’emploi, un protocole permettant de cadrer les perspectives qualitatives et quantitatives en matière d’emploi puis de suivre leurs évolutions et le respect des engagements pris.

2. Adapter les dispositifs de régulation et de planification pour que l’urbanisme commercial puisse être pris en compte dans une gouvernance territoriale équilibrée

La nouvelle orientation qu’il est proposé de donner à l’urbanisme commercial implique de faire évoluer le dispositif de régulation et de planification. Pour l’essentiel, les propositions ici énoncées reprennent et précisent celles issues de la mission IGFCGEDD113 , en faveur d’une politique de préservation et de revitalisation des centres-villes. Compte tenu des difficultés qui se sont présentées lors des tentatives antérieures de réforme, il est suggéré de commencer par mettre en place les moyens d’une approche fondée sur les principes de développement durable114 susceptible d’être largement partagée, avant de procéder à la réorganisation du système d’autorisation.

Ce processus de réforme devrait être facilité par le nouveau paysage institutionnel issu des dernières réformes territoriales avec, d’une part, de grandes régions pourvues de compétences économiques et chargées d’établir un schéma d’aménagement intégré, d’autre part, des métropoles et des intercommunalités établies sur des périmètres élargis disposant d’une compétence de « politique locale du commerce ».

Mieux encadrer l’urbanisme commercial en apportant aux commissions des éléments d’appréciation fondés

Il apparaît indispensable d’apporter aux commissions CDAC et CNAC des éléments d’appréciation plus complets des projets, sans pour autant demander au porteur de projet une évaluation économique, ce qui n’est juridiquement plus permis. Les services de l’État, instructeurs des dossiers présentés, sont, selon les départements, inégalement sollicités et à même de fournir des avis. S’il existe des données et des études dans les agences d’urbanisme et dans les CCI, les éléments disponibles sont le plus souvent trop parcellaires et insuffisamment exploités dans l’instruction des dossiers. Le fait que les chambres consulaires ne soient plus membres des commissions ne doit pas empêcher de les interroger, en attendant la relance d’observatoires partenariaux 115 (dont quelques uns fonctionnent encore dans certaines métropoles). De plus, pour les dossiers susceptibles de réels impacts au sens de la loi ACTPE, il conviendrait de solliciter des expertises indépendantes ou contradictoires et de faire procéder à l’analyse comparative de variantes, notamment pour ce qui concerne les choix d’implantation du projet.

Dans le très court terme, l’envoi d’une circulaire aux préfets reprenant ces éléments serait très souhaitable, mais il apparaît nécessaire d’aller plus loin.

La mission suggère de faire réaliser par un « tiers de confiance » une étude d’impact global préalable à l’autorisation d’un projet d’équipement commercial, sur le modèle d’une évaluation environnementale élargie à l’ensemble des thématiques du développement durable (qui pour l’essentiel recoupent la liste de critères de la loi ACTPE). De la sorte, la présentation du projet serait accompagnée d’une analyse prenant en compte l’ensemble des critères définis par la loi. Il s’agit ainsi de suivre la logique de l’évaluation environnementale, dont la pratique est largement soutenue et régulièrement renforcée par les directives européennes. Le dispositif pourrait être testé et mis au point en s’inspirant à la fois de la démarche allemande, qui s’efforce de favoriser l’implantation commerciale au sein du tissu urbain, et du sequential test britannique, qui vise à donner la priorité au renforcement des centres-villes « en inversant la charge de la preuve »116 . L’étude d’impact devrait notamment étudier les variantes possibles d’implantation du projet et, le cas échéant, démontrer par exemple pourquoi il serait impossible d’installer celui-ci en centre-ville.

On observe que certains projets soumis aux commissions d’aménagement commercial, et qui sont d’importance significative, échappent actuellement à l’évaluation environnementale pour des raisons de seuil (du fait qu’actuellement le seuil d’obligation concerne les « opérations d’aménagement » de plus de 40 000 m²) ou parce qu’ils sont situés dans des zones d’aménagement concerté ayant déjà fait l’objet d’évaluation au moment où le projet commercial n’était pas encore défini. Il pourrait donc être proposé que tout projet d’aménagement commercial de plus de 2 500 m² de surface de vente soit soumis à évaluation (un régime de « cas par cas » pourrait en outre être envisagé afin de statuer sur la nécessité d’évaluation des projets de moindre taille, en fonction de leurs risques d’impact). Cette modification à apporter à la loi ACTPE devrait, par cohérence, être complétée par un élargissement, pour les projets commerciaux, du contenu de l’étude environnementale tel que prévu au code de l’environnement, à l’impage de ce qui existe pour les projets d’infrastructure (article R 122-5 alinéa III), afin de permettre une prise en compte de tous les principes du développement durable.

6. Inscrire dans la réglementation de l’urbanisme commercial l’obligation de réalisation, par un organisme tiers indépendant et préalablement à l’autorisation d’équipement commercial, d’une étude d’impact englobant l’ensemble des critères de la loi ACTPE, permettant de veiller à une réelle intégration environnementale et urbaine des projets, y soumettre ceux qui dépassent 2 500 m² de surface de vente ainsi que, dans le cadre d’un régime au cas par cas, tous autres projets susceptibles d’impacts significatifs au titre de la loi ; de façon complémentaire prévoir à l’article R 122-5 du code de l’environnement un élargissement du contenu de l’étude environnementale spécifique aux projets commerciaux en fonction des critères de la loi ACTPE.

Compte tenu des enjeux en matière de mobilité, les principes de cohérence énoncés ci-dessus doivent être spécifiés en matière de transports collectifs, en donnant une portée plus prescriptive au critère inscrit dans la loi ACTPE : établir une obligation de desserte de qualité des projets commerciaux significatifs, bénéficiant aux habitants de la zone de chalandise selon une part minimale qui pourrait être fixée (par voie réglementaire) en fonction de la taille de l’équipement, par exemple au moins 30 % pour un équipement de plus de 5 000 m² de surface de vente et au moins 60 % pour plus de 10 000 m ².

7. Préciser le critère de la loi ACTPE relatif à l’accessibilité d’un projet commercial par les transports collectifs en établissant l’obligation de sa desserte, selon une cadence suffisante, par un système de transports collectifs pérenne et accessible aux habitants de la zone de chalandise, selon des conditions déterminées en fonction de l’importance de l’équipement.

Conforter le dispositif de planification (SRADDET, Scot, PLUi) et le déployer sur tous les territoires

Les régions engagent actuellement l’établissement de leur premier schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET) et les schémas de cohérence territoriale (Scot) connaissent une généralisation de leur mise en œuvre, Dans le même temps, les plans locaux d’urbanisme intercommunaux (PLUi) poursuivent leur développement avec 548 intercommunalités représentant 11 196 communes (soit près de 30 %) qui exercent aujourd’hui la compétence PLU.

La région, compétente en matière de développement économique, a vocation à participer, pour ce qui relève de son niveau, à une stratégie de reconquête commerciale des centres-villes et de restructuration des espaces périphériques ou périurbains. Le niveau régional, en dialogue avec celui des aires urbaines (Scot) et des intercommunalités (PLUi), peut avec le SRADDET devenir une échelle pertinente pour définir des orientations et les partager avec les acteurs principaux de l’aménagement commercial, notamment pour ce qui concerne l’implantation des équipements ou des pôles de grande envergure. Cela suppose que le code général des collectivités territoriales qui définit les SRAD-DET (article L.4251-1) soit complété afin de prévoir un volet commercial comportant ces éléments, la thématique n’étant actuellement pas mentionnée dans les contenus obligatoires du document.

Au niveau du bassin de vie, le Scot doit permettre de promouvoir un cadre de référence, en organisant et en hiérarchisant l’offre commerciale en cohérence avec la démographie et l’armature urbaine, par exemple selon la typologie suivante du commerce :

– de proximité : commerces traditionnels répondant aux achats quotidiens et de grande proximité à l’échelle d’un quartier ou d’une commune ;

– intermédiaire : fonction de desserte locale à l’échelle communale ou intercommunale pour des fréquences d’achat hebdomadaires ;

– majeur : achats ponctuels, spécialisés, souvent effectués à un rythme mensuel, excepté en alimentaire où la consommation en hypermarché relève davantage d’un rythme hebdomadaire ;

– métropolitain : achats occasionnels liés à une offre spécialisée à forte attractivité.

La réglementation en vigueur relative aux Scot s’avère toutefois insuffisamment précise et peut même laisser planer le doute quant à l’obligation d’une réelle prise en compte du commerce. Ainsi l’article L.122-1-9 du code de l’urbanisme (devenu L.141-16 et L.141-17 dans la nouvelle codification) dispose que le document d’orientation et d’objectifs (DOO) définit la localisation « préférentielle » du commerce et renvoie à un document d’aménagement artisanal et commercial (DAAC) facultatif le soin de définir une organisation effective des implantations commerciales sur le territoire (localisation des secteurs et conditions d’implantation des équipements susceptibles d’impact significatif).

Afin de remédier à cette carence déjà analysée dans le rapport IGF-CGEDD relatif aux centres villes117 ; plusieurs options se présentent :

– conserver le statu quo en recommandant aux élus porteurs des Scot de mieux prendre en compte le commerce tout en les laissant libres de mettre en place ou non un DAAC, ce qui a l’avantage de la souplesse mais risque de ne pas répondre à l’enjeu, tant le développement commercial est une composante essentielle de l’aménagement, quels que soient les territoires, leur degré d’urbanisation ou leur situation économique ;

– faire du Scot un document d’urbanisme à effet prescriptif précis en matière commerciale, ce qui conduirait, sur une thématique importante, à faire évoluer la na ture du Scot, qui devrait alors entretenir sur ce champ une relation de conformité et non plus de compatibilité avec les documents de rangs inférieurs et les autorisations d’urbanisme. Ceci peut présenter des difficultés non seulement juridiques (architecture d’ensemble de la planification territoriale selon laquelle le Scot est avant tout un document « stratégique », compatibilité avec le droit constitutionnel et européen…) mais aussi pratiques (faisabilité d’un accord politique précis et figé sur un domaine sujet à des évolutions économiques rapides) ;

– assurer l’obligation de prise en compte du commerce à l’échelle du Scot en intégrant les dispositions du DAAC au Scot (mais avec le risque qu’une annulation du DAAC n’entraîne l’annulation du Scot) ou bien en rendant obligatoire l’élaboration d’un DAAC et s’appuyer sur la complémentarité Scot/PLUi. La réglementation du PLUi y est adaptée, il reste à assurer l’effectivité de prise en compte du sujet commercial, en lien avec la nouvelle compétence de politique locale du commerce. Il convient ainsi de s’appuyer sur l’ensemble des documents d’urbanisme (SRADDET, Scot, PLUi) en établissant l’obligation de prise en compte du commerce, selon des degrés différents de prescription, adaptés à l’échelle de chacun des documents.

Les rapporteurs privilégient ce dernier scénario, en cohérence avec les réflexions et conclusions du rapport IGF-CGEDD, et proposent de retenir l’option de rendre le DAAC obligatoire. Les Scot deviennent ainsi des documents permettant la définition d’un contenu détaillé des obligations faites aux PLUi en matière commerciale. Le DAAC, pendant du volet commerce du SRADDET proposé par la mission, vise à insérer l’urbanisme et l’aménagement commercial dans une démarche d’aménagement du territoire et de planification urbaine, devenant le premier critère de choix des projets. L’intérêt de disposer d’un volet spécifique comme le DAAC est sa plus grande souplesse de révision, contrepartie de la précision qui serait exigée de ce document.

En toute hypothèse, il reste à élargir en tant que de besoin le périmètre des Scot afin qu’ils prennent en compte la totalité d’un bassin de vie et, le cas échéant à organiser la cohérence entre les Scot voisins, en s’appuyant sur les objectifs énoncés au niveau du SRADDET et sur les démarches « Inter-SCoT ». Celles-ci sont en effet utiles pour sensibiliser les élus au besoin de privilégier l’intérêt général sur la concurrence territoriale. Les rapporteurs estiment que l’intégration dans un Scot de secteurs de développement commercial allant manifestement, par leur calibrage ou leur situation, au-delà des besoins de la population concernée, devrait être cadrée dans le volet commerce du SRADDET et être soumis au résultat d’une concertation entre les Scot voisins, en s’inspirant des pratiques en vigueur en Allemagne. Le système allemand de planification territoriale hiérarchisé et interactif entre le niveau fédéral, celui du Land et celui des communes constitue en effet un modèle intéressant dont le dispositif français peut utilement se rapprocher avec l’articulation proposée entre SRADDET, Scot et PLUi. De plus, notre pays peut aussi s’inspirer des pratiques britanniques et néerlandaises, qui ont défini des orientations nationales fortes et privilégient une importante concertation. Aussi serait-il opportun de revisiter la pratique des chartes d’urbanisme commercial préparatoire à l’élaboration d’un Scot qui a généré des effets intéressants sur certains territoires. La présentation préalable, dans le cadre d’une agence d’urbanisme ou d’un syndicat de Scot, des intentions ou des projets en cours de préparation est une pratique qui pourrait être plus fortement encouragée.

Le développement d’un dispositif de planification intégrant complètement l’urbanisme commercial peut – il, dans la nouvelle organisation territoriale, assurer une gouvernance effective ? Peut-on alors envisager, pour simplifier le dispositif, d’aller jusqu’à la suppression des commissions spécialisées, en ne conservant qu’un dispositif de contrôle et d’appel en cas de contestation ? En attendant que la maturité du système de planification soit partout suffisante 118, il serait utile de repérer les pratiques récentes intéressantes (voir notamment les Scot du nord de l’Alsace119 ) et de développer des démarches exemplaires de planification articulant SRADDET, Scot et PLUi avant de tester, dans les secteurs concernés, la mise en œuvre de procédures d’autorisation des projets peu impactants sans passage en commission d’urbanisme commercial, comme évoqué à l’alinéa suivant.

8. Renforcer la prise en compte du développement commercial aux trois niveaux de planification, en créant un volet commercial dans le SRADDET (qui doit énoncer les grandes orientations et les objectifs avec lesquels les Scot doivent être compatibles), en rendant obligatoire le DAAC dans tous les Scot (qui doit définir à son échelle les conditions et localisations d’implantations commerciales, en cohérence avec les besoins du territoire) et en généralisant le PLUi (qui doit édicter les règles d’urbanisme en compatibilité avec le Scot et en tenant compte de la politique locale du commerce).

Réorganiser le système de régulation pour assurer son efficience

En dépit des dernières réformes législatives, la capacité de régulation des CDAC n’est pas avérée, comme le confirme le dernier rapport d’activité de la CNAC. L’instance départementale, trop proche du terrain, ne dispose pas des moyens d’analyse et du recul nécessaires. Son remplacement par une commission de niveau régional, déjà envisagé par le passé, est désormais justifié également par la nouvelle organisation territoriale avec la compétence des régions en matière de développement économique et d’élaboration d’un SRAD-DET. Symétriquement, la mise en œuvre, évoquée ci-dessus, d’un dispositif de planification complet et articulé conduit à envisager que les projets intégrés à l’urbanisation et ne présentant pas de gros risques d’impacts selon les critères de la loi, puissent faire l’objet d’une autorisation par les intercommunalités dès lors que celles-ci seraient dotées d’un Scot et d’un PLUi120 prenant effectivement en compte le commerce. Ceci suppose l’intervention d’une expertise adéquate et d’une validation préalable du volet commerce de ces documents, qui pourrait être réalisée par les futures commissions régionales d’aménagement commercial.

C’est pourquoi les rapporteurs proposent de transférer à des commissions régionales l’examen des projets de taille supérieure à un certain seuil (qui pourrait être fixé à 2 500 m² de surface de vente), la CNAC restant l’instance de contrôle et de recours. Les projets inférieurs à ce seuil resteraient de la compétence des CDAC, les commissions régionales devenant les instances de recours, jusqu’à ce que le transfert de compétence puisse être opéré au bénéfice des intercommunalités pourvues d’un Scot avec DAAC approuvé par l’instance régionale, celle-ci demeurant l’instance de contrôle et de recours. Le seuil pourrait être ultérieurement remplacé par l’examen au cas par cas déjà évoqué121 , dans la logique du droit européen. On irait ainsi vers un traitement différencié des projets, comme c’est le cas dans plusieurs pays voisins. Il convient aussi d’anticiper la prise en compte au bon niveau des nouvelles formes de commerce comme les plateformes logistiques liées au développement du e-commerce. Comme évoqué dans le rapport IGF-CGEDD relatif à la revitalisation commerciale des centres-villes, la mise en place de commissions régionales serait l’occasion de revoir leur composition dans un sens plus équilibré. La commission régionale pourrait être présidée par le préfet et associer la région, les autres niveaux de gouvernance territoriale concernés et des personnalités qualifiées. Les critères de la loi seraient plus aisés à analyser du fait de l’existence, au niveau régional, de compétences à solliciter, comme celles des directions régionales de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DREAL) auxquelles la mission suggère de confier l’instruction des délibérations des commissions de niveau local puisque ces directions ont pleinement dans leurs champs de compétence trois des quatre critères principaux exigés par la loi122 . Au niveau national, une réflexion semblable est à mener pour optimiser l’instruction des dossiers soumis à la CNAC, de même que l’organisation des dispositions relatives à l’urbanisme commercial entre les différents domaines législatifs concernés.

9. Réformer le système de régulation en transférant les attributions des commissions départementales d’aménagement commercial à des commissions régionales pour les projets de plus de 2 500 m² de surface de vente (la commission nationale restant l’instance de recours) ; conserver la commission départementale pour les projets situés en dessous de ce seuil (la commission régionale devenant l’instance de recours) jusqu’au transfert du pouvoir de décision aux intercommunalités après approbation d’un Scot avec DAAC validé par la commission régionale.

Le rapprochement du dispositif de régulation de la région (même s’il ne s’agit pas d’une commission dépendant de cette collectivité territoriale) pourrait être favorable à l’implication de celle-ci dans des politiques de soutien au maintien et au développement équilibré du commerce au nom des compétences que lui attribue la loi NOTRe en matière de développement économique.

3. Engager la restructuration des périphéries urbaines et commerciales

La réorientation proposée de la « doctrine » en matière d’urbanisme commercial ne vise pas à freiner la dynamique des acteurs du commerce et de l’immobilier commercial : elle entend faire en sorte que leur créativité et leur souci constant d’adaptation s’inscrive dans une démarche vertueuse de développement urbain durable par des projets intégrés, adaptés aux aspirations actuelles et futures des consommateurs et qui ne se réalisent pas au détriment des centres-villes ou autres espaces commerciaux fragiles. L’innovation architecturale 123 voire environnementale dont témoignent certains projets devrait être mise au service de cet objectif, tout comme l’exigence d’une très bonne desserte des sites concernés par les transports en commun. C’est pourquoi le moment est venu d’engager une grande politique de renouvellement urbain portant sur les périphéries des villes, orientation à laquelle des acteurs importants du commerce sont eux-mêmes favorables 124.

La restructuration des espaces commerciaux d’entrée de ville doit s’inscrire dans une politique ambitieuse et ciblée de renouvellement urbain des périphéries fondée sur une solide gouvernance territoriale

Les grands ensembles commerciaux périphériques et les zones dites d’entrée de ville ne sont que les éléments les plus visibles de la désorganisation et des dysfonctionnements qui affectent les secteurs périphériques et périurbains. Dans un rapport récent1 25, le CGEDD avait déjà préconisé de porter un nouveau regard sur les espaces périurbains et de s’appuyer sur les polarités commerciales pour les structurer autour de nouvelles centralités urbaines multifonctionnelles. Le besoin de conférer davantage de cohérence organisationnelle et de cohésion sociale à ces espaces implique d’inviter les acteurs publics et privés à un travail conjoint. L’objectif est de créer des « villes-territoires », selon un modèle polycentrique et hiérarchisé autour des nœuds de transports ou des pôles de commerce et d’animation, conformément à l’ambition exprimée de plus en plus souvent par les Scot.

Les enseignements tirés de l’atelier national « Territoires économiques » et de ses suites 126 montrent l’intérêt de mener des projets urbains et les difficultés qui sont à surmonter : quelques démarches sont aujourd’hui opérationnelles, comme celles engagées à Montpellier et à Saint-Étienne mais, dans la plupart des autres sites, les intentions se sont enrayées, principalement en raison d’une carence de gouvernance politique et opérationnelle à la bonne échelle territoriale permettant de faire converger les logiques publiques et privées. On connaît pourtant l’intérêt de projets réorientés et optimisés grâce à un dialogue « performanciel » entre développeurs et élus, soucieux de donner une attractivité au territoire, comme dans les exemples déjà évoqués de Saint-Nazaire ou de Bercy Village.

La mise en place de métropoles et d’intercommunalités puissantes dotées de la compétence « politique locale du commerce » devrait permettre de surmonter cette difficulté, même si le périmètre pertinent de gouvernance pourra nécessiter la négociation d’un accord intercommunautaire à l’échelle du Scot ou au-delà et, le cas échéant, la mise en place d’une structure adaptée dotée d’une ingénierie suffisante. La place du citoyen, pas seulement du consommateur, dans la préparation des projets et les prises de décisions est également une préoccupation importante, encore peu traitée dans les quelques exemples en cours. Enfin, ces exemples restent trop souvent limités à des périmètres principalement commerciaux, même si, à Montpellier, « Ode à la mer » intègre d’autres problématiques de logement et de risques d’inondations.

Une politique partenariale ambitieuse de rénovation des périphéries urbaines devra ainsi porter sur de grands territoires incluant les espaces commerciaux d’entrées de ville. Elle devrait être engagée à partir de plans de restructuration des espaces périphériques fondés sur une approche concertée avec les acteurs locaux du commerce et être pilotée par une gouvernance à l’échelle pertinente. Si on considère que les villes de toutes tailles peuvent être concernées par un ou plusieurs secteurs périphériques à restructurer, ceux-ci devront donc être ciblés selon des critères de faisabilité, de localisation et de fonction dans l’organisation urbaine et commerciale. Les projets à concevoir devront être adaptés à des contextes différents : le « modèle économique » ne sera pas le même selon qu’on se situera dans un secteur en déprise, où il pourra être nécessaire d’organiser un « resserrement » des activités commerciales, ou bien dans un bassin en fort développement où il s’agira d’orienter les acteurs privés prêts à s’investir.

Il apparaît opportun de commencer par le lancement à court terme de projets tests, par exemple en lançant un appel à projets auprès des collectivités territoriales et de leurs groupements. On peut s’inspirer de la manière dont les « grands projets urbains » (GPU) avaient préfiguré les « grands projets de ville » (GPV) puis le premier programme national de rénovation urbaine (PNRU). Pour s’inscrire dans une démarche globale de développement durable, il va de soi qu’un tel appel à projets devrait sélectionner des projets de territoire portés par une gouvernance politique cohérente et un partenariat avec les acteurs privés, mais non pas de simples îlots à restructurer.

10. Préfigurer une politique nationale de renouvellement des territoires périphériques qui intègrent entrées de villes et équipements commerciaux, en lançant un premier appel à projets pilotes auprès des intercommunalités et des métropoles, portant sur la mise en œuvre, dans le cadre de leur compétence « politique locale du commerce », de grandes opérations urbaines concertées de redynamisation et d’embellissement de ces territoires stratégiques, à restructurer autour de nouvelles centralités ouvertes et d’espaces publics conviviaux.

Une forte impulsion nationale est nécessaire, en s’appuyant sur un partenariat, des moyens et une méthode

La réussite d’une telle politique dépend avant tout de l’engagement des villes et métropoles assurant le portage politique nécessaire. Elle suppose ensuite la mobilisation de moyens de conception et d’ingénierie à un niveau élevé. Elle repose enfin sur des conditions de gouvernance à la bonne échelle et de partenariat avec des acteurs économiques de grande envergure, notamment les groupes de distribution et les grandes enseignes. C’est pourquoi une impulsion nationale dans le cadre d’une politique publique en faveur de la transition écologique s’impose, ainsi qu’un dispositif assurant la cohérence et la faisabilité des projets. Comme cela a été dit, le dispositif peut utilement s’inspirer de celui mis en place pour le renouvellement urbain des quartiers relevant de la politique de la ville : une présentation et une validation des projets devant une instance nationale associant les représentants des acteurs économiques concernés, en l’occurrence les opérateurs du commerce et de l’immobilier notamment commercial (mais aussi industriel), ainsi que des partenaires facilitant la mise en œuvre des projets comme les Régions qui pourraient s’impliquer dans cette politique et la Caisse des dépôts qui pourrait l’accompagner. Cette organisation pourrait se traduire, dans une période de préfiguration, par un renouvellement périodique de l’appel à projets évoqué ci-dessus et la création d’un « atelier national » pour suivre et appuyer les opérations locales, puis, dans une phase de maturité, par la mise en place d’une Agence nationale pour le renouvellement urbain périphérique, se différenciant toutefois fortement du modèle de l’Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) en termes de pacte partenarial et de modèle économique.

La faisabilité financière des projets implique en effet :

– un besoin subventionnel significatif mais qui doit être calibré en fonction des surcoûts liés à la reconquête de friches et au réaménagement de sites urbains (notamment coûts de dépollution, frais liés au transfert d’activités existantes) afin d’assurer l’équilibre du bilan d’aménagement ; celui-ci pourrait être pris en charge par la collectivité territoriale porteuse du projet, une participation des régions, l’apport de fonds européens et l’État, grâce à la mise en œuvre du produit d’une ressource dédiée issue d’une fiscalité écologique incitative ;

– une reconfiguration de la fiscalité du commerce permettant notamment de stimuler les implantations vertueuses (qui bénéficieraient d’un appui significatif) aux dépens des logiques dominantes pratiquées antérieurement 127 (un relèvement de la fiscalité des projets et des ensembles existants serait pratiqué lorsqu’ils sont consommateurs d’espace naturel ou agricole 128 et éloignés des lieux de vie des populations, dans la mesure où ils font peser sur le client et le contribuable des externalités coûteuses, telles que frais de déplacements, pollution engendrée, coût de raccordement de transports collectifs) ; les moyens ainsi dégagés permettraient de contribuer à l’objectif énoncé (incitation fiscale aux projets exemplaires, alimentation du fonds dédié proposé ci-dessus) ;

– un besoin important d’investissements privés dont la rentabilité pourra nécessiter une période plus longue d’amortissement que celle habituellement pratiquée dans le domaine du commerce 129 ; le modèle économique à mettre en œuvre suppose la mise en place de montages financiers impliquant à la fois la mobilisation de fonds d’investissement et de prêts à long terme et de garanties par la Caisse des dépôts ; il repose sur un engagement des grandes enseignes et groupes de distribution ainsi que des sociétés immobilières opératrices à dégager une section d’« investissements d’avenir » s’inscrivant dans leur démarche de RSE, la recherche d’autres partenaires qui pourraient s’investir (par exemple, en matière de logements de toutes catégories) dans des projets de nature multifonctionnelle.

Le dispositif national permettra de s’assurer de la pertinence et de la qualité des projets et d’apporter en tant que de besoin l’appui d’expertises de haut niveau. Il devra ensuite mobiliser les différents moyens financiers évoqués et s’assurer de la faisabilité économique des projets grâce à une ingénierie financière appropriée, puis suivre leur mise en œuvre dans le cadre d’une contractualisation. Le cadre réglementaire, financier et fiscal permettra aux acteurs du commerce et de l’immobilier commercial d’inscrire leur action dans une politique urbaine durable.

Quel dimensionnement pourrait prendre cette politique, quel serait l’ordre de grandeur des moyens financiers en jeu et des impacts en termes d’activité économique ? En supposant que 250 villes soient concernées pour un ou plusieurs grands territoires à restructurer et en comptant, en moyenne par ville, sur un bilan d’aménagement total de 200 M e pour un montant global d’investissements de 1Md e , la mise en œuvre du programme national représenterait 250 Mds e dont 50 Mds e d’aménagement ; en faisant l’hypothèse d’une réalisation sur vingt ans et d’un taux de subvention de 20 % des coûts d’aménagement, le besoin de financements subventionnels serait de 500 M e par an (à partager entre collectivités territoriales, État, fonds européens…)

Des outils et des modes opératoires adaptés permettront de préparer les projets et d’en faciliter le déploiement

La mise en œuvre de tels projets nécessite un temps important de préparation et de négociation avec les propriétaires fonciers et les enseignes présentes, ce qui suppose non seulement un portage politique fort et stable mais aussi la mobilisation d’un opérateur d’aménagement solide tel qu’un établissement public d’aménagement (EPA), ou une entreprise publique locale (EPL) de type société publique locale (SPL) ou société d’économie mixte (SEM). Dans certains cas, on pourra aussi envisager la mise en place d’un opérateur ad hoc comme une société de projet ou un autre type d’opérateur partenarial public-privé. Des organismes spécialisés comme l’Établissement public national d’aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux (EPARECA) ou certaines SEM pourront aussi être sollicités de manière ciblée compte tenu de leur savoir-faire et de leur capacité à investir dans le cas d’opérations de restructuration particulièrement difficiles, par exemple lorsqu’on est amené à intervenir sur un ensemble commercial en copropriété130 .

Lorsque le plan de restructuration implique un changement de localisation de la « locomotive commerciale » et que l’aménageur peut le négocier dans de bonnes conditions avec elle, les autres enseignes qui l’entourent sont incitées à suivre le mouvement pour continuer à bénéficier de sa force d’entraînement. Ce cas de figure est intéressant car il permet de limiter les besoins de financement public du projet. Toutefois, comme l’ont montré les exemples de Montpellier et de Saint-Étienne, les intérêts à court terme de la grande enseigne concernée peuvent finalement primer sur un projet de transfert qui ne sera rentabilisé que plus tard, d’où la nécessité d’une forte incitation financière ou fiscale notamment à son égard.

En première analyse, les outils réglementaires de l’aménagement (concession, zone d’aménagement concerté…) paraissent adaptés pour la mise en œuvre de ces projets urbains. Un cadre d’action renforcé comme une opération d’intérêt national (OIN) telle que mise en œuvre à Saint-Étienne, ou un projet d’intérêt majeur (PIM) permettant un partenariat consolidé entre grands acteurs, pourra s’avérer utile dans certains cas. Les premiers projets qui pourraient être étudiés à titre de préfiguration permettront de voir si des adaptations particulières sont nécessaires, en particulier pour faciliter le transfert des commerces existants. Les premiers retours d’expérience issus des démarches en cours montrent en effet des difficultés liées à la rigidité de la législation française relative aux baux commerciaux, faite normalement pour protéger l’intérêt des commerçants ; des dispositions particulières pourraient être appliquées dans les périmètres de projet concernés (par exemple, un assouplissement des dispositions relatives à la durée et aux modalités de renouvellement des baux commerciaux en contrepartie d’un d’accompagnement facilitant leurs transferts).

La transformation urbaine et la diversification fonctionnelle d’une emprise comportant des surfaces commerciales impliquent un recyclage du foncier soulevant d’importants problèmes de faisabilité. La valeur des fonds de commerce et le niveau de rentabilité pour le propriétaire foncier constituent un double frein à l’opération de restructuration. L’acquisition du foncier à un coût raisonnable est difficile tant que le site commercial est en fonctionnement et que la valeur locative du bien est encore élevée. Attendre une dégradation complète de la zone commerciale avant d’agir n’est cependant pas la meilleure stratégie possible, du moins le plus souvent. Une maîtrise foncière organisée en amont supposera des coûts d’acquisition plus importants que si le foncier acquis n’est plus productif. En revanche, elle permettra de gérer au mieux l’attractivité de la zone, de préparer les transferts et elle apportera à la collectivité des ressources d’exploitation pendant une période transitoire qui s’avère être souvent longue. À cette fin, il apparaît indispensable de mobiliser en amont les établissements publics fonciers (EPF) afin qu’ils puissent intervenir en portage immobilier avec leur ressource propre (TSE), soit directement, soit par le biais d’un véhicule de portage immobilier partenarial.

11. Évaluer et mobiliser, en fonction du retour d’expérience des premiers projets pilotes, les moyens nécessaires au déploiement de grands projets de renouvellement urbain périphérique sur l’ensemble des territoires stratégiques qui le nécessitent, en termes de maîtrise foncière préalable et de mise en œuvre opérationnelle (EPF, EPA, EPARECA, EPL, sociétés de projets, opérateurs privés…), d’ingénierie technique (expertise et conception) et financière (ressource fiscale dédiée, fonds d’investissement, de prêt et de garantie…) et d’outils réglementaires (à adapter en tant que de besoin, par exemple, pour faciliter le transfert des baux commerciaux existants).

4. Engager un plan d’action pour la mise en œuvre des nouvelles orientations en matière d’aménagement commercial et de restructuration des zones périphériques

Le champ de l’urbanisme commercial a fait l’objet depuis 2009 soit d’ajustements limités successifs et parfois erratiques, soit de tentatives de réformes plus globales mais restées sans suite. C’est pourquoi la démarche proposée au terme du présent rapport consiste à mettre en œuvre un processus progressif : initier une nouvelle approche et la tester avant de procéder aux modifications législatives et réglementaires nécessaires puis appliquer et développer cette politique sur tous les territoires, d’où la suggestion d’un plan d’action en trois étapes.

Première étape (année 1) :

Énoncé des nouvelles orientations, émissions de directives gouvernementales visant à une meilleure instruction des projets, mise en place de réseaux d’observation et d’échange, sélection des meilleures pratiques de planification et de régulation, lancement d’un appel à projets tests pour le renouvellement urbain des périphéries ;

Deuxième étape (années 2 et 3) :

Bilan partagé des retours d’expérience des projets tests, élaboration et adoption des réformes législatives et réglementaires (reprise et précisions apportées à la loi ACTPE, réécriture des articles du code de l’urbanisme…), définition des outils financiers nécessaires ;

Troisième étape (années 3 et suivantes) :

Mise en œuvre de la nouvelle approche, lancement du dispositif national d’intervention dans les zones périphériques à restructurer et déploiement des projets de renouvellement sur tous les territoires concernés. Dès l’immédiat, il est proposé d’ouvrir le chantier de travail de l’urbanisme commercial et de mettre en place, à cet effet, le dispositif d’échange proposé pour porter la réflexion et impliquer l’ensemble des acteurs concernés, en liaison avec la commission de concertation du commerce (3C). Ce dispositif a vocation à suivre dans le temps la mise en œuvre des divers aspects du plan d’action et, le moment venu, à faciliter la mise en place de l’agence ou de la plate-forme nationale d’appui aux projets de renouvellement urbain périphériques.

12. Lancer, sous l’égide de la DGALN, un dispositif national d’échange visant à partager des éléments d’analyse et à développer une vision prospective en matière d’urbanisme commercial entre services concernés de l’État, collectivités territoriales, associations de consommateurs, organisations professionnelles et grands opérateurs du commerce ; organiser le moment venu, dans ce cadre partenarial, une plateforme nationale d’accompagnement et d’appui pour la mise en œuvre des projets de renouvellement urbain périphérique.

102) Comme Romans-sur-Isère, Montrouge, Vierzon, Béziers…

103) IGF- CGEDD La revitalisation commerciale des centres-villes, juillet 2016.

104) Voir § 1.4.1

105) Du Far West à la ville, l’urbanisme commercial en question sous la direction de Cristina Garcez et David Mangin, Éditions Parenthèses, octobre 2014.

106) Voir notamment : Intégration des fonctions commerciales dans le tissu urbain : mixité, densité, desserte et insertion architecturale et paysagère, CEREMA, décembre 2015.

107) Voir J. Le Grelle, « Le renouvellement urbain des sites commerciaux », Du Far-West à la ville. L’urbanisme commercial en question, sous la direction de D. Mangin et Garcez C, Parenthèses, novembre 2014. S. Simonet, « Nouvelles formes commerciales et stratégies urbaines », dans (Ré) aménager les rez-de-chaussée de la ville, sous la direction d’A. Masboungi, Le Moniteur, février 2013.

108) Loi constitutionnelle n° 2005-205 du 1er mars 2005 relative à la Charte de l’environnement 109) Rapport IGF- CGEDD La revitalisation commerciale des centres-villes, juillet 2016.

110) Avis du Parlement européen en date du 14 novembre 2013, suite à la communication du 31 janvier 2013 intitulée « Un plan d’action européen pour le commerce de détail » 111) Cf § 1.4.1.

112) Ce qui peut être envisagé plus aisément pour les outils français comme HQE mais avec davantage de difficultés pour les outils comme LEED ou BREEAM.

113) IGF- CGEDD La revitalisation commerciale des centres-villes, juillet 2016.

114) Notamment sur les aspects d’éloignement des principaux bassins d’habitat et de génération de déplacements individuels. 115) Cf. Recommandation 3.

116) Comme évoqué au 3.1.2.

117) IGF- CGEDD La revitalisation commerciale des centres-villes, juillet 2016. § 2.1.2.5.p. 33.

118) Sauf dans quelques cas récents, la capacité des Scot en vigueur à cadrer effectivement l’urbanisme commercial laisse à désirer, les PLUi progressent et les SRADDET en sont à leurs débuts.

119) IGF- CGEDD La revitalisation commerciale des centres-villes, juillet 2016. § 2.1.1.4. p. 28

120) De façon symétrique, la mise en attente de tout nouveau projet significatif en l’absence de PLUi est préconisée par le rapport IGF- CGEDD La revitalisation commerciale des centres-villes, juillet 2016.

121) Examen préalable d’un projet ou d’un programme par l’Autorité environnementale pour déterminer s’il doit être soumis à évaluation environnementale. 122) Compatibilité avec le SCOT, aménagement du territoire, environnement ; seule la protection des consommateurs n’entre pas dans leur domaine de compétence mais dans celui des DIREECTE.

123) On peut évoquer à titre illustratif certaines opérations récentes comme l’Atoll ou Waves réalisées par la Compagnie de Phalsbourg.

124) Cf. notamment le CdCF qui estime que les abords des villes nécessitent « une reconfiguration massive » dans sa publication Une nouvelle politique du commerce, janvier 2017.

125) CGEDD Requalifier les campagnes urbaines de France, août 2015.

126) Cf. 1.4.2 et Du Far West à la ville, l’urbanisme commercial en question sous la direction de Cristina Garcez et David Mangin, Éditions Parenthèses, octobre 2014.

127) Cf. § 1.4.1.

128) La fin envisagée de ce type d’opération ne pourra exclure totalement des projets en cours ou certaines extensions de pôles existants. 129) Ainsi que comme le montre l’attitude des grands groupes de distribution selon l’analyse des exemples étudiés dans le rapport.

130) À noter toutefois, pour ce qui est de l’EPARECA, que cet organisme intervient en investisseur sur des opérations immobilières plutôt que comme aménageur, et que son champ d’action est pour l’instant limité aux territoires de la politique de la ville.

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