Economie Rapport de Bruno Fareniaux, Rouchdy Kbaier, Pierre Narring (coordonnateur) et Dominique Stevens (CGEDD) Mars 2017

Des constats générateurs d’interrogations sur la « durabilité » de l’urbanisme commercial

Mots clés : Urbanisme - aménagement urbain

1. La prolifération des espaces commerciaux périphériques pose des questions majeures à l’égard des enjeux du développement durable des territoires

Les surfaces commerciales ont connu un développement considérable dans les périphéries urbaines et le rythme actuel des créations reste très soutenu

Le développement commercial périphérique marque profondément la physionomie des entrées de ville et des territoires périurbains des agglomérations françaises de toute taille. Depuis plus de quarante ans, les formes de commerce propres à la grande distribution se sont multipliées dans les périphéries urbaines, ne cessant de croître en ampleur et en diversité. Après les premiers supermarchés dédiés aux produits alimentaires (400 à 2 500 m² de surfaces de vente), sont venus les hypermarchés puis les grandes surfaces spécialisées. Ces différents formats se sont regroupés et ont participé à l’émergence de zones d’activités commerciales. Les années 1980 ont vu apparaître les premiers centres commerciaux. Dans les années 1990, de nouveaux formats de vente sont apparus comme les parcs d’activités commerciales ou retail parks 4. À l’exception des centres commerciaux qui sont également présents en centre-ville, ces différents concepts d’équipements poursuivent une même logique de juxtaposition et d’extension de l’offre commerciale à la périphérie des villes, laissant peu de place à des espaces publics ouverts de qualité ou à des formes d’organisation plus urbaine du commerce, par exemple, en pied d’immeuble.

Après un développement soutenu au cours des vingt dernières années, le rythme des autorisations données par les commissions départementales et nationale d’aménagement commercial (CDAC et CNAC) comme celui de la délivrance des permis de construire connaissent une certaine baisse.

On est passé de 3 millions de m² autorisés en commission par an dans les années 2009-2011, qui ont suivi la loi de modernisation de l’économie (LME) de 2008, à un peu plus de 2 millions au cours des trois années suivantes. Cette baisse se retrouve dans l’évolution de la totalité des surfaces autorisées (avec ou sans passage en commission) et des surfaces mises en chantier, comme le montre le graphique ci-après.

Elle peut s’expliquer par plusieurs facteurs tels que les évolutions réglementaires (comme la modification des seuils d’examen par les commissions), la situation économique et la concurrence du commerce en ligne. Si une certaine saturation de l’offre dans nombre de territoires a pu ralentir le lancement de nouveaux projets, cette évolution ne signifie pas pour autant l’arrêt du fort développement commercial périphérique que connaît notre pays. Force est en effet de constater que plusieurs opérations d’envergure ont été livrées en 20155 et que les intentions de projets des promoteurs restent soutenues, avec près de 5 millions de m² en projet, dont 50 % sont déjà autorisés. Ces opérations concernent principalement des implantations périphériques qui représentent en 2015 plus de 90 % des nouveaux projets contre à peine 7 % pour les projets de centre-ville. Des opérations de grande, voire très grande taille, continuent d’être envisagées dans les périphéries urbaines.

ÉVOLUTION ANNUELLE DE LA TOTALITÉ DES SURFACES AUTORISÉES (AVEC OU SANS PASSAGE EN COMMISSION) ET DES SURFACES MISES EN CHANTIER

Les impacts de cette prolifération sont considérables d’un point de vue qualitatif ou quantitatif

Ce processus qui se poursuit apparaît paradoxal à l’époque d’une prise en compte croissante et générale des impératifs de durabilité et de préservation des espaces naturels et agricoles. Depuis l’origine, il a en effet d’importantes répercussions sur l’environnement, contribuant notamment à l’étalement urbain, à la production de paysages urbains de faible qualité, à une organisation des flux marquée par un usage massif de la voiture individuelle. Comme l’expriment de nombreux observateurs et médias, on constate une banalisation des entrées de ville, des déséquilibres entre centre et périphérie, des flux de circulation mal maîtrisés, une standardisation de l’architecture commerciale, la constitution de blocs monofonctionnels mal articulés avec les autres espaces urbains, l’altération des paysages par la publicité, le gaspillage du foncier disponible par manque de rationalité, l’artificialisation et l’imperméabilisation des sols…

Si elle n’est pas responsable de tous les maux du périurbain, cette phase de développement des équipements commerciaux a entraîné la production d’espaces et de paysages caractéristiques d’un âge du commerce marqué par des zones étendues, constituées d’immeubles à bas coûts de construction, et principalement accessibles en voiture grâce à des rocades et des voiries de grand gabarit qui aspirent le trafic aux heures de pointe et les relient au cœur d’agglomération. De nombreux travaux ont décrit ce processus, comme ceux de René Péron, qui souligne « la fin des vitrines », symbole de la boutique traditionnelle et l’avènement des « usines à vendre »6 , les fameuses « boîtes à chaussures » selon le langage commun. Jean Soumagne 7, quant à lui, montre comment le commerce participe à l’étalement urbain en passant dans les années 1960 « d’un ravitaillement de proximité à une logique d’attraction par l’offre »8 .

Le phénomène est difficile à quantifier puisque les implantations commerciales sont souvent intégrées aux « activités économiques et industrielles » dans les statistiques et qu’il faudrait aussi prendre en considération les aménagements induits, notamment les infrastructures, pour avoir une appréciation globale. Selon une étude en cours du Centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement (CEREMA) relative à l’impact de l’aménagement commercial sur les territoires, qui reprend les données diffusées par le service de l’observation et des statistiques (SOeS) du ministère de l’environnement, de l’énergie et de la mer, la progression spatiale des « zones industrielles et commerciales » s’élève entre 2006 et 2012 à 27 428 hectares contre 23 131 entre 2000 et 2006. Ces chiffres, qui agrègent deux types d’activités différentes, ne sont qu’indicatifs, mais traduisent une production soutenue de nouvelles surfaces. L’analyse du CEREMA indique également les premiers résultats d’une exploitation des fichiers fonciers visant à mesurer l’artificialisation des sols due au développement du commerce dans les EPCI de taille moyenne (entre 30 000 et 130 000 habitants). Sur la période 2004-2011, elles auraient ainsi progressé de 15 445 835 m² dans cette catégorie de territoires.

À défaut de données nationales plus précises, la mission a repéré l’existence d’analyses localisées, comme celle d’Arnaud Gasnier 9 sur la consommation de ressources foncières par l’activité commerciale à l’échelle du Scot du Pays du Mans. Selon cette étude, la surface foncière occupée par les commerces a connu un taux d’accroissement de 55 % entre 2000 et 2010, qu’il s’agisse des bâtiments, de la surface imperméabilisée ou de l’ensemble de la surface aménagée 10. À une échelle plus vaste, l’Institut d’aménagement et d’urbanisme (IAU) de la Région d’Ile-de-France montre, dans un rapport de 2015 sur la consommation foncière par le commerce entre 1982 et 2012 (hors stationnement, espaces verts et de circulation), que malgré un ralentissement depuis 2008, le parc immobilier dédié à cette activité a été multiplié par 2,5 en trente ans. La croissance des surfaces commerciales a été de 36 hectares par an entre 1982 et 1994 et de 19 hectares par an entre 2008 et 2012. À cette date, selon le « MOS »11, les emprises commerciales totalisent dans la région 1 695 ha, le double si on prend en compte les surfaces de stationnement.

Philippe Hamman 12 conçoit la ville durable comme « recyclable, compacte et se renouvelant sans nécessiter d’investissements croissants ». Fondé sur un modèle extensif favorisant l’étalement et le délitement des aires urbaines, et donc la consommation d’espace, l’urbanisme commercial pratiqué depuis quarante ans a contribué à la désorganisation des espaces périurbains, à l’opposé de cette vision.

Cette appréciation rétrospective globale est largement partagée, en dépit de l’insuffisance d’éléments d’évaluation quantitative consolidés au niveau national. Après ce constat général, comment peut-on procéder à une analyse de l’urbanisme commercial en regard des principes du développement durable et de ses différents critères ? Qu’en est-il pour ce qui concerne les effets des projets de la période actuelle ? Si leurs promoteurs se prévalent d’une meilleure « qualité intrinsèque », le nombre, la taille et la situation des opérations récentes ou projetées font que leurs impacts en termes de développement durable restent forts et suscitent un débat. Afin d’objectiver ces impacts, il convient d’abord d’établir une méthode d’analyse complète, en se fondant sur le concept même de développement durable et son mode d’application dans le domaine de l’aménagement.

2. Les principes du développement durable et leur mise en application ont pénétré pour partie le champ du commerce

Le concept de développement durable s’est constitué peu à peu, depuis le premier « sommet de la Terre » de 1972 à Stockholm, à l’occasion d’événements internationaux majeurs qui ont contribué à le faire émerger, signe d’une prise de conscience croissante de la part de la communauté internationale. Entre le rapport Brundtland (1987) qui définit le « sustainable development », imparfaitement traduit par « développement durable », et l’accord de Paris sur la lutte contre le changement climatique (2015), on relève notamment le Pacte mondial des Nations unies (2000) qui définit notamment l’approche de précaution face aux questions d’environnement et précise le rôle des entreprises dans le développement durable : cet enjeu majeur est ainsi l’affaire de tous les acteurs, qu’ils soient publics ou privés.

Les principes du développement durable n’ont rencontré que récemment les questions de développement commercial

Diverses lois, réglementations et autres dispositions ont été mises en œuvre pour traduire les principes du développement durable dans le contexte français, depuis la loi Barnier de 1996 instituant la protection de l’environnement comme principe général du droit jusqu’à la loi du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages 6.

Parallèlement à cette construction progressive d’un référentiel du développement durable, le domaine du commerce a connu des évolutions législatives successives avec la « loi Royer »13 qui fixait à 1 000 m² la surface minimale à partir de laquelle les commissions départementales d’aménagement commercial doivent être saisies, la « loi Raffarin »14 qui abaisse ce seuil à 300 m² et la loi du 4 août 2008 de modernisation de l’économie (LME) qui l’a relevé à 1 000 m² et a révisé la composition et le fonctionnement des commissions, en réponse à une mise en demeure de la Commission européenne. Mais parmi ces trois lois, aucune ne fait explicitement référence aux principes et objectifs du développement durable, pas plus que les premières étapes d’introduction du développement durable n’évoquent directement le sujet du commerce.

Si les lois « Grenelle » et « ALUR » ne sont pas sans effet sur le secteur commercial, il faut attendre la loi pour l’artisanat, le commerce et les très petites entreprises (ACTPE), ou « loi Pinel », promulguée le 18 juin 2014, pour que l’urbanisme commercial soit explicitement et précisément concerné par le développement durable. Le texte précise et étoffe en effet les critères 15 à prendre en compte par les commissions d’aménagement commercial lors de l’examen des projets d’implantations. Ainsi, l’inscription du développement durable dans le droit relatif aux autorisations commerciales est désormais actée. Est-elle suffisamment précise pour être effective et opératoire dans le fonctionnement des dispositifs de planification et de régulation ? Avant de répondre à cette question, il convient d’approfondir l’ensemble des enjeux que porte le développement durable à l’égard de l’urbanisme commercial.

Il importe d’analyser comment l’urbanisme commercial peut prendre en compte toutes les dimensions du développement durable

La croissance du parc commercial français et la montée en puissance des principes du développement durable dans les législations ou les pratiques semblent avoir longtemps constitué deux mouvements parallèles mais contraires.

Le cadre juridique applicable à l’urbanisme commercial dans notre paysa constamment privilégié le principe de liberté d’établissement inscrit dans le droit européen 16 via la loi LME tout en repoussant à plus tard une réforme globale de l’urbanisme commercial (le rapport Charié de 2009 et la proposition de loi Piron-Ollier de 2010 restent sans suite 17 ). La législation française accorde ainsi une place secondaire aux enjeux d’aménagement du territoire et de protection du consommateur reconnus pourtant par le droit européen comme des exigences susceptibles de justifier, dans les conditions qu’il détermine, les restrictions apportées à la liberté d’établissement. Au contraire, d’autres États membres, comme les Pays-Bas ou l’Allemagne, ont privilégié une approche plus équilibrée, en continuant de défendre la pertinence de leurs modèles de développement urbain et le . Ces pays se sont ainsi donné les moyens de préserver le commerce en centre-ville, notamment lorsqu’il a pour objet de satisfaire des besoins primaires, principalement alimentaires, pour n’autoriser en périphérie que des commerces liés à des achats occasionnels. Le Royaume-Uni défend un modèle plus volontariste encore, faisant de l’implantation du commerce en périphérie l’exception.

En parallèle, les pratiques des différents acteurs ont connu des inflexions allant plutôt dans le sens d’une plus grande ouverture aux questions de développement durable.

Un certain nombre d’opérateurs immobiliers ont progressivement adopté, du moins pour les projets importants, des démarches de labellisation et de certification 19 environnementale et énergétique qui se multiplient aux niveaux national (Valorpark et HQE en France) et international (LEED, BREEAM). Elles empruntent à des méthodologies différentes, mais poursuivent les mêmes objectifs d’évaluation de la performance énergétique et environnementale des bâtiments. De même, la plupart des entreprises adoptent aujourd’hui une démarche de Responsabilité Sociétale des Entreprises (RSE). Ces démarches sont en partie contraintes 20, mais reposent également sur l’action indépendante des groupes pour qui elles représentent un enjeu de valorisation de leur image et de démonstration de leur exemplarité.

Les pouvoirs publics ont, quant à eux, témoigné d’une prise de conscience des enjeux du développement durable dans la mise en œuvre de leurs politiques, à tous les niveaux, national et local, qui reste toutefois variable selon les cas. L’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie a développé « l’approche environnementale de l’urbanisme » qui est une méthodologie mise au service des acteurs de l’urbanisme et des collectivités territoriales. La perception d’un épuisement ou d’une fragilisation des ressources conduit également à la recherche de compromis locaux qui se concrétisent dans des chartes de territoire articulant les enjeux de développement commercial et de développement durable. C’est dans cette voie que les métropoles d’Angers, de Lyon et de Bordeaux, parmi d’autres, se sont engagées en amont de l’élaboration de leur Scot. Des pratiques de mise en réseau des collectivités territoriales et d’acteurs professionnels sur ces thématiques se développent également comme en témoigne l’action de l’association « Centre-Ville en Mouvement » qui anime le « Réseau des centres-villes durables et de l’innovation ». Quel que soit leur intérêt, ces bonnes pratiques ne sont pas pour autant représentatives de ce qui se passe sur l’ensemble du territoire national, lequel connaît la poursuite d’un mouvement d’urbanisation de la périphérie des villes sous la pression de projets commerciaux rarement vertueux au regard des critères environnementaux.

Enfin, le développement durable devient un sujet d’émulation entre des territoires qui entendent faire de la qualité des conditions de vie un atout. Il joue ainsi un rôle important dans la stratégie d’attractivité des villes soucieuses de faire valoir leurs performances dans ce domaine. Face à ces enjeux de politique environnementale et d’attractivité, un marché de prestations et d’expertises s’est développé pour accompagner les élus dans leurs projets de territoire. Il est cependant encore peu déployé en dehors des grandes villes.

Si ces démarches témoignent d’une prise de conscience de la part des collectivités et des opérateurs privés, un grand nombre de pratiques relèvent encore du greenwashing ou d’une « écologie de façade ». La posture des élus face au développement de l’offre commerciale sur leur territoire reste souvent favorable sans trop de réserves, ou bien ambiguë (notamment lorsqu’ils sont à la fois élus communaux et intercommunaux) comme l’illustrent leurs prises de position au sein des commissions départementales d’aménagement commercial. La perspective de nouvelles ressources fiscales, de nouveaux emplois et d’une plus forte attractivité de leur territoire pèse alors d’un poids important face aux enjeux d’équilibre entre centre et périphérie, de limitation de l’étalement urbain et de préservation des ressources foncières.

Le développement durable implique une démarche exigeante et globale qui ne peut se réduire à une approche partielle, limitée à la prise en compte de quelques aspects environnementaux. Il a donc paru nécessaire aux rapporteurs d’établir, à partir des différentes méthodes et grilles d’analyse existantes, un ensemble de critères permettant d’apprécier de façon plus fine et plus complète les différents impacts des opérations commerciales. La réflexion a rapidement conduit à distinguer deux échelles : celle de l’opération immobilière et celle du territoire dans lequel elle s’inscrit.

À l’échelle de l’opération, les impacts des projets semblent peu à peu davantage pris en compte et pour partie mieux maîtrisés

Les impacts d’un projet d’immobilier commercial à l’échelle de l’opération peuvent être appréciés selon quatre critères :

– la sobriété foncière à l’échelle de l’opération, en mesurant le foncier directement utilisé par le projet, y compris infrastructures d’accès et parking (le stationnement qui représente en moyenne 28 % du foncier21 consommé peut être aménagé uniquement au sol mais aussi en silos, en sous-sol ou en toiture) ;

– la qualité paysagère et la prise en compte de la biodiversité , sachant que le traitement végétal de l’équipement permet un embellissement esthétique fonctionnel et utile, une amélioration de la qualité de l’air, la préservation de la biodiversité et une diminution de la température grâce à l’aménagement d’îlots de fraîcheur en milieu urbain ;

– la qualité de l’architecture et de la construction , y compris le choix de matériaux recyclables ou produits localement, l’approche en coût global intégrant l’entretien et l’exploitation, la prise en compte du confort d’utilisation acoustique, visuel et olfactif pour les visiteurs et pour les salariés ;

– la maîtrise des flux et les réseaux , s’agissant du cycle de l’eau (consommation d’eau économe, récupération des eaux pluviales et minimisation de l’artificialisation des sols, noues paysagères…), de la gestion optimale de l’énergie (économies d’énergie et énergies renouvelables), de la collecte et du traitement des déchets, de la gestion de la phase chantier et de celle du quotidien.

Ces critères sont progressivement mieux pris en compte dans la conception des nouvelles opérations de taille significative, du moins pour certaines des opérations présentées en CNAC. Toutefois, d’importantes marges de progrès subsistent, y compris pour nombre de petits projets, en matière d’insertion architecturale et paysagère, de maîtrise de l’occupation et d’artificialisation du sol… Les opérateurs ont saisi l’intérêt d’une meilleure prise en compte du développement durable, non seulement comme exigence réglementaire, mais aussi comme levier d’attractivité et vecteur promotionnel. Ils s’appuient sur les démarches de certification, principalement HQE et BREEAM. La démarche HQE présente l’avantage d’être globale, assez souple et adaptable mais rend la comparaison des performances des immeubles plus difficile, puisqu’elle n’intègre pas de notation. Les certifications anglo-saxonnes, LEED et surtout BREEAM, rencontrent la préférence des acteurs, en raison d’une meilleure notoriété internationale.

Mais HQE comme BREEAM prennent peu en compte les dimensions sociétales et sociales et intègrent peu la dimension territoriale : HQE a développé depuis les années 2000 la démarche « HQE-Aménagement » qui dépasse l’échelle de la construction mais se limite à celle de l’opération, alors que la certification BREEAM semble intégrer une réflexion un peu plus poussée à l’échelle du territoire, mais limitée au volet « Transport » 22. Certaines foncières ont développé leurs propres outils comme Mercialys, filiale immobilière de Casino, avec son propre label de développement durable, « V » ou encore la foncière Frey avec ses Greencenters . Enfin, le Conseil national des centres commerciaux, organisation professionnelle française fédérant l’ensemble des professionnels de l’industrie des centres commerciaux, a mis au point le label « Valorpark » qui évalue, à partir d’une grille de notation, la performance des projets de parcs d’activités commerciales de ses adhérents en matière d’accessibilité, de signalisation, de lisibilité, de convivialité et d’environnement.

Les opérateurs adoptent donc, de plus en plus, des approches environnementales dans la construction de centres commerciaux, notamment dans le domaine énergétique. Concrétisées par l’obtention de certifications et de labels communs ou qui leur sont propres, ces approches témoignent non seulement d’une prise de conscience des enjeux sociétaux mais de la recherche des effets d’image correspondants, sources de valorisation immobilière et financière auxquels investisseurs et développeurs sont particulièrement sensibles.

La performance d’un bien immobilier en matière de durabilité est un élément essentiel de la performance financière de l’investissement correspondant, car c’est un moyen d’éviter ou de repousser le cycle de son obsolescence. Or, les démarches de certification et les concepts durables développés par les centres commerciaux se limitent en général à une analyse ciblée principalement sur le bâtiment et son environnement immédiat, laissant en grande partie de côté ce qui relève d’impacts mesurables à un niveau territorial plus large. Cette dimension territoriale est essentielle. Elle reste à appréhender et à intégrer dans les démarches et stratégies des opérateurs, dont les décisions obéissent souvent à de tout autres logiques, notamment en termes de choix de lieu d’implantation des projets.

3. Les impacts des projets demeurent mal appréhendés et traités à l’échelle du territoire

Pour évaluer les effets des projets à l’échelle du territoire d’impact, on peut distinguer quatre critères :

– la question des mobilités, les effets induits en matière d’étalement urbain,

– l’organisation territoriale,

– les aspects économiques et sociaux.

Les constats qui peuvent être établis selon chacun de ces critères mettent en évidence des impacts forts insuffisamment pris en compte.

Une cohérence très insuffisante entre les nouvelles implantations commerciales et les réseaux de transports qui favorise la voiture

Le développement des surfaces commerciales périphériques est intimement lié à celui de la motorisation des ménages dont le taux est passé de 58 % en 1970 à 83,5 % en 2010. La position décentrée de ces surfaces et à proximité des échangeurs, leur conception et la façon dont elles ont été aménagées pour et par l’automobile, rendent les autres modes de déplacement particulièrement difficiles à utiliser. Le portage des achats est aussi un critère, variable selon les types de produits et d’effet amoindri en fonction du recours au e-commerce.

L’automobile reste aujourd’hui le moyen de locomotion essentiel pour l’accès aux zones commerciales, comme le confirme une étude d’Altaréa-Cogedim de 2015 qui relève que 49 % des visiteurs des centres commerciaux du groupe viennent en voiture, contre 20 % à pied, 7 % en bus et 2 % en tramway, le reste étant représenté par les deux roues, le train et le métro23 . Des travaux de la direction de la recherche et des affaires scientifiques et techniques (devenue direction de la recherche et de l’innovation) du ministère de l’environnement, de l’énergie et de la mer ont également montré que la part modale de la voiture pour l’accès à un centre commercial ou un hypermarché implanté en périphérie est de 95 %.

Les lignes de transports en commun, mises en place notamment lors des opérations plus récentes, restent souvent insuffisamment cadencées et attractives, donc peu rentables et susceptibles d’être remises en cause. L’omniprésence de la voiture et la configuration des voiries rendent les déplacements à vélo difficiles et dangereux, à l’exception des zones qui prévoient un axe dédié de circulation. Les distances, les ruptures de nivellement et de cheminement par les accès automobiles compliquent la circulation piétonne pour accéder à la zone commerciale et même pour se déplacer à l’intérieur, sauf dans certaines galeries aménagées comme des lieux de déambulation, qui reprennent les gabarits et les thèmes des rues et des centres-villes traditionnels.

Le recours très majoritaire à la voiture conduit à une empreinte carbone plus élevée pour les produits commercialisés en périphérie que pour ceux des commerces de proximité (de 60 % supérieure selon certains travaux de recherche24 ). Enfin, les impacts (lieux de stockage, trafic induit…) liés à la logistique, présentent un aspect de plus en plus prégnant notamment dans le cadre du développement du e-commerce25 .

Des conditions d’implantation des espaces commerciaux qui contribuent à l’étalement urbain au-delà de l’espace directement utilisé

Le développement du commerce périphérique, lorsqu’il se produit au-delà des limites de l’urbanisation existante, contribue à la formation de nouveaux espaces artificialisés non seulement en raison de l’emprise propre du projet (critère relatif à l’opération évoqué précédemment) mais aussi en raison des effets qu’il induit. Dans un secteur géographique donné, l’implantation commerciale ne précède pas toujours le phénomène d’étalement urbain mais l’accompagne et l’amplifie souvent par une consommation et une fragilisation de terres naturelles et agricoles périurbaines.

Par sa nature extensive, le développement de surfaces commerciales conduit bien souvent à l’artificialisation de terres non urbanisées qui participent d’une activité économique vitale pour l’approvisionnement des populations urbaines en denrées alimentaires ou représentent également des espaces de respiration en bordure du milieu urbain qui peuvent être riches en biodiversité.

Leur préservation est à mettre en lien avec des enjeux de qualité de vie et de santé publique, notamment du fait des « services écosystémiques » rendus à l’homme. Dans la perspective d’un développement commercial durable, il semble donc opportun de passer d’une logique extensive à une utilisation de l’espace déjà urbanisé, des friches et des interstices urbains lorsqu’ils existent.

Cette question prend un relief particulier au vu de la stratégie anticipatrice de certains groupes comme Immochan, qui ont constitué des réserves foncières à partir d’emprises agricoles non urbanisées, mais susceptibles d’être rattrapées à terme par l’étalement urbain et les infrastructures routières…

Des polarités commerciales perturbatrices, tant pour l’équilibre de l’organisation spatiale du commerce que pour le fonctionnement global de la ville et de son centre

Le territoire français n’apparaît pas globalement sous-équipé en offre commerciale. Pourtant, la quantité de projets et de surfaces commerciales autorisés chaque année demeure élevée alors que la croissance des revenus et du pouvoir d’achat des ménages français reste faible. La croissance annuelle de la consommation se situe autour de 1,5 % selon l’OCDE, alors que l’observatoire de PROCOS remarque une croissance de 3 % des surfaces commerciales.

Ainsi, à l’exception de certains secteurs géographiques en développement, on observe un découplage entre la dynamique de croissance de l’offre commerciale et celle de la consommation des ménages. Cela ne peut conduire qu’à des déséquilibres, avec une hausse de la vacance commerciale et l’apparition de friches, un phénomène déjà fortement présent et observé aux États-Unis. Ces impacts peuvent concerner d’autres polarités commerciales plus anciennes et rendre plus difficile le renouvellement des espaces existants ou bien fragiliser les centres-villes notamment de villes moyennes, voire contribuer à leur mise en péril comme l’a montré le récent rapport IGF-CGEDD26 . Le phénomène est difficile à appréhender et à quantifier selon les différents types de quartiers ou de commerces, notamment dans les périphéries.

Dans les centres-villes, la vacance commerciale, qui se maintenait autour de 6 à 7 % dans les années 2000, n’a cessé d’augmenter depuis 2010, pour atteindre 9,5 % en 2015, et se situer de manière alarmante entre 15 et 25 % dans les villes moyennes les plus atteintes (la tendance se poursuivant en 2016 selon PROCOS). Le niveau de vacance augmente également dans les centres commerciaux, dont la majeure partie se situe en périphérie, avec des variations importantes selon la localisation et l’ancienneté de l’équipement27 .

Cette évolution pose donc la question des outils d’identification et de veille territoriale à mettre en place, ainsi que des instruments opérationnels de requalification des friches naissantes. Des dispositifs ont été créés ou renforcés récemment pour lutter contre ces phénomènes : une taxe sur les friches commerciales peut être instituée par les communes ou les intercommunalités28 , ainsi qu’une obligation de remise en état du foncier en cas de fermeture d’un centre commercial. L’utilisation de ces outils semble pour l’instant encore faible (la taxe sur les friches commerciales n’avait été mise en place que par 73 communes en 201429 ) et le sujet mériterait de faire l’objet d’une enquête auprès des acteurs locaux avant une éventuelle relance.

Des effets économiques et sociaux insuffisamment évalués et le plus souvent beaucoup moins positifs qu’annoncés sur le tissu économique et l’emploi

Les acteurs du commerce ont un fort impact sur l’économie des territoires, que ce soit par les projets qu’ils engagent ou par les ressources fiscales qu’ils génèrent pour les collectivités territoriales, notamment via le versement de la taxe d’aménagement et des taxes annuelles foncières et autres, mais aussi parce que les enjeux en termes d’emplois liés à la construction de l’espace commercial et à son exploitation sont importants. Il convient de rappeler que globalement, le secteur du commerce représente un poids majeur dans l’économie de notre pays (un chiffre d’affaires de 1 409 Md e et 3,5 millions d’emplois en 201530 ).

Leur démarche en matière de « responsabilité sociétale des entreprises » occupe une part importante des rapports annuels d’activité et documents de référence que publient les acteurs du secteur et qui cherchent souvent à valoriser « la place qu’ils redonnent au centre commercial dans la cité31 ». Les emplois créés font également l’objet d’une communication active qui valorise tant les dispositifs (conventions systématiques avec Pôle emploi, clauses d’emploi local avec les enseignes) que les postes créés. Il est vrai que l’industrie des centres commerciaux représente un nombre important d’emplois, estimé par l’ICSC en 2014 à 4,2 millions pour l’Europe (soit un emploi sur 11) et à 516 000 pour la France.

En période de chômage élevé et d’activité économique atone, l’argument de la création d’emplois est régulièrement mis en avant par les porteurs de projets commerciaux. Toutefois, les conséquences vertueuses des implantations commerciales en matière d’emplois doivent être sérieusement nuancées. Tout d’abord, comme le note Philippe Moati, la rationnalisation des procédés comme des effectifs conduit « la grande distribution (à transposer) dans le monde du commerce des leviers mis à l’œuvre dans l’industrie : exploitation systématique des économies d’échelles […], substitution du capital au travail, déqualification du ». Avec les caisses automatiques, la main-d’œuvre est remplacée par le client lui-même. Et surtout, par un système de vases communicants, les nouveaux emplois sont créés au détriment d’emplois préexistants, dans une proportion qu’il est cependant difficile de prévoir et même de mesurer ex-post.

Parmi les rares sources identifiées sur le sujet, figure une étude réalisée en 2008 tendant à montrer qu’in fine les ouvertures de magasins Wal-Mart réduisent l’emploi dans le commerce de détail : chaque emploi salarié créé par le groupe engendre la destruction d’1,4 emploi en moyenne dans le reste du secteur 33. Plus récemment, le débat public qui s’est tenu en 2016 sur le projet « EuropaCity » illustre le besoin d’une évaluation préalable sérieuse des effets économiques et sociaux des projets. Initialement, le maître d’ouvrage avait considéré que l’impact sur les commerces existants serait minime et qu’il était inutile de le chiffrer en termes d’emplois. Il a appliqué le même raisonnement aux autres activités prévues dans « EuropaCity », considérant qu’elles ne se situaient pas dans un contexte concurrentiel en raison de leur spécificité. « L’absence de chiffrage de la cannibalisation dans le dossier du maître d’ouvrage sur le motif d’un effet limité n’est pas recevable » écrit l’expert de la commission particulière du débat public ; celui-ci a simulé l’impact de deux scénarios selon lesquels 20 à 40 % du chiffre d’affaires d’« EuropaCity » serait réalisé au détriment des commerces existants, d’où une destruction de 1 500 à 2 000 emplois, ramenant la création nette d’emplois autour de 8 000. D’autres expertises mobilisées par des parties critiques à l’égard du projet ont estimé que le gain net d’emploi pourrait se situer entre 500 et 3 100 emplois, voire constituer un jeu à somme nulle.

De façon générale, en dehors des zones touristiques ou en forte croissance démographique, il est difficile de considérer qu’un nouveau projet suscitera une création nette d’emplois alors que le niveau de consommation des ménages est tout au plus stable. Par ailleurs, la nature et le niveau de qualification des emplois liés à l’activité des enseignes et au fonctionnement des équipements commerciaux apparaissent insuffisamment étudiés, surtout en dehors des centres-villes. Il en va de même pour ce qui est de leur pérennité. Il serait possible d’établir des prévisions mieux fondées si l’on pouvait disposer d’une série suffisante d’analyses ex post sur ce sujet qui mériterait un travail d’observation et d’évaluation sur période longue. En dépit de récents travaux de l’INSEE portant sur l’évolution de l’emploi commercial dans les centres qui mettent en évidence sur dix ans des évolutions fortement contrastées selon les aires urbaines, on ne peut pour l’instant s’appuyer sur un système de données suffisamment développé et portant sur l’ensemble des territoires.

Un autre sujet d’approfondissement souhaitable concerne l’analyse des effets fiscaux, compte tenu de l’importance des sommes concernées ou escomptées et de leur rôle dans les négociations locales : taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB), cotisation foncière des entreprises (CFE) et contribution sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), taxe sur les surfaces commerciales (TaSCom, dont environ le quart est payé par les grands distributeurs)35 .

4. Un système d’acteurs sur lesquels la régulation et la planification ont une prise insuffisante

Le fonctionnement du système d’acteurs a fortement contribué à produire la situation urbaine et environnementale que l’on constate, à des degrés divers, dans les villes et les territoires de France. Actuellement, ce processus se poursuit malgré un dispositif de régulation et de planification territoriale remanié au cours des dernières années. Celui-ci ne semble toujours pas à même de permettre une maîtrise effective des autorisations des nouvelles implantations commerciales, ainsi que l’ont montré les analyses réalisées dans le rapport IGF-CGEDD précité36 , reprises et actualisés ci-après.

Le jeu des acteurs de l’aménagement commercial est un facteur explicatif essentiel

Les logiques d’opérateurs

Dans les situations les plus courantes et hormis lors de projets récents ou de réalisations spécifiques sur lesquels nous reviendrons, des pratiques concordantes peuvent être identifiées malgré la diversité des situations et des profils d’acteurs. Une logique naturelle des opérateurs consiste en effet à rechercher l’emprise foncière la moins coûteuse et la plus facilement maîtrisable. Cette emprise doit également présenter peu de contraintes, offrir le cas échéant des possibilités d’extension et permettre d’installer de vastes parkings, ce qui induit à une consommation d’espace importante et avantage les terrains situés à la périphérie des agglomérations. Les bâtiments doivent quant à eux être les moins onéreux et les plus rapidement construits, pour être rapidement amortis. Ils sont souvent identiques du nord au sud du pays, quel que soit le contexte, dotés d’un bandeau d’enseigne reconnaissable pour être identifiables et doivent être visibles et accessibles depuis les voies à grande circulation : c’est le modèle déjà évoqué de la « boîte à chaussures », dupliqué pendant de nombreuses années, qui marque fortement les entrées de villes et contribue à une forte banalisation des paysages. Desservir par l’automobile une vaste zone de chalandise, souvent située entre plusieurs agglomérations, conduit également à des implantations excentrées. S’ajoute à cela la conquête de parts de marché qui implique fréquemment de rechercher, dans la zone de chalandise d’un concurrent, la localisation d’un nouvel équipement plus grand et plus attractif, d’où non seulement une multiplication des implantations, mais aussi une accélération de leur obsolescence.

Les logiques d’élus locaux

Compte tenu de la taille des communes françaises, il est difficile aux élus de conduire une politique urbaine locale cohérente entre centre et périphérie et c’est particulièrement le cas en matière d’aménagement commercial. Les élus de périphérie auxquels une enseigne propose l’arrivée d’un équipement créateur d’emplois locaux et développant l’offre commerciale, peuvent être facilement séduits par ces arguments. Ils y voient par ailleurs un avantage concurrentiel vis-à-vis des territoires voisins qui risquent de « récupérer » le projet si eux-mêmes le refusent. Ils sont enfin attirés par la perspective de recettes fiscales conséquentes, alors même que la commune peut être amenée à accepter de financer l’investissement et le fonctionnement de nouvelles infrastructures liées au projet. « Comment un élu peut-il facilement refuser un projet parasite si c’est par ailleurs une source de financement pour le budget communal ? Comment tenir une cohérence, si les communes voisines la torpillent ? » écrivait en 2009 Jean-Paul Charié 37.

La montée en régime des intercommunalités avec des EPCI de plus grande taille et aux compétences élargies, notamment avec la réalisation, en janvier 2017, de la dernière carte intercommunale, constitue a priori un facteur favorable à la mise en œuvre d’une politique mieux maîtrisée. Encore faut-il que le périmètre de l’intercommunalité soit assez large et que ses équilibres internes et son fonctionnement permettent d’assurer les arbitrages nécessaires entre intérêts communaux et communautaires. Comme l’a constaté le rapport IGF-CGEDD relatif à la revitalisation commerciale des centres-villes, ces conditions ne sont pas remplies pour maintes villes petites et moyennes qui ne bénéficient pas d’une intercommunalité suffisamment mature et intégrée, couvrant l’essentiel de leur bassin de vie.

Même des agglomérations plus importantes rencontrent ce type de difficulté, ainsi que l’illustre, parmi bien d’autres, le cas de Perpignan : le développement d’une offre commerciale périphérique pléthorique au cours des dernières années a été encouragé par le dynamisme démographique du bassin de vie et par les besoins saisonniers liés à l’attractivité touristique du Roussillon. Couplée à l’absence d’un projet urbain fort pour requalifier le centre-ville, la multiplication des projets commerciaux extérieurs a contribué à la perte de substance du cœur de ville, ce qui rend aujourd’hui encore plus difficile son redressement, pourtant souhaité par la municipalité. L’existence d’une communauté d’agglomération (aujourd’hui transformée en communauté urbaine) n’a pour le moment pas suffi à faire naître une politique urbaine capable d’enrayer les développements périphériques excessifs. D’autant que certains se situent au-delà des limites de l’intercommunalité perpignanaise, ce qui n’est pas sans accroître encore les difficultés.

Les difficultés à établir et maintenir une gouvernance locale forte

L’existence de structures intercommunales et d’outils de planification tels que Scot et PLUi qui seront évoqués ci-après, aussi nécessaire soit-elle, ne suffit pas si les conditions d’une gouvernance forte et stable ne sont pas assurées pour gérer dans le temps long des évolutions urbaines souvent complexes et pour construire un dialogue et organiser un partenariat équilibré avec les opérateurs. Ce niveau de maîtrise des enjeux urbains est difficile à atteindre et à maintenir, non seulement pour les villes moyennes mais aussi, pour des villes plus importantes ; ces dernières peuvent être capables de réussir l’intégration d’un projet commercial donné mais rencontrent davantage de difficultés pour suivre une stratégie de long terme.

Le cas de Metz est intéressant, d’autant que cette ville bénéficie d’une politique urbaine et environnementale robuste. Elle a longtemps connu un centre-ville commerçant très animé dont le rayonnement a su se maintenir malgré la crise de la sidérurgie lorraine. Le cœur historique et commercial de la ville, bénéficiant de nombreux atouts urbains et patrimoniaux, reste dynamique mais manifeste pourtant des signes de plus en plus nets de fragilité, alors que les grandes zones commerciales périphériques voient encore l’arrivée de nouveaux projets. L’ouverture de Waves, un retail park de 40 000 m²38 au bord de la vaste zone commerciale Actisud 39 a augmenté l’offre périphérique, au lieu d’être l’occasion du lancement d’un grand projet de restructuration et de requalification de ce secteur périphérique qui aurait pu intégrer la réutilisation d’une base militaire voisine désaffectée. On observe, dans ce cas, une difficulté de gouvernance de ce vaste territoire périphérique dépendant de plusieurs EPCI : l’intercommunalité messine n’a pas été en mesure d’initier une démarche globale impliquant la création d’une structure adaptée pour piloter le devenir d’Actisud avec l’intercommunalité voisine. Par ailleurs, le projet Muse 40 en cours de réalisation sur une friche proche de la gare et du centre Pompidou peut, quant à lui, être qualifié de plus central et cohérent avec le développement d’un grand quartier mixte sur une friche urbaine ; mais sa prochaine ouverture, alors que le programme du nouveau quartier n’en est qu’à ses débuts de réalisation, ne pourra être sans effet sur les commerces du centre historique de la ville.

Le dispositif de régulation demeure insuffisamment efficace en dépit des améliorations législatives récentes

Le dispositif législatif a fait l’objet d’évolutions successives. La volonté de réguler l’offre commerciale en limitant le développement de grandes surfaces périphériques fragilisant les petits commerces des centres-villes a prévalu depuis la loi Royer (1973) jusqu’à la loi LME (2008 )41. Mais la traduction concrète de cette volonté a été limitée par des pratiques locales, souvent marquées par la concurrence entre communes et l’émiettement des compétences d’urbanisme, alors que la planification territoriale était encore trop faiblement développée au travers des Scot.

La loi LME est intervenue après une mise en demeure de la Commission européenne 42 : le système des commissions chargées de délivrer les autorisations a été réformé, les seuils ont été relevés et il n’est plus permis de procéder à des évaluations préalables des effets économiques d’un projet commercial. Le dispositif français est alors entré dans le paradoxe de devoir encadrer l’implantation et le développement d’un objet économique sans prévoir aucune analyse économique préalable concernant son impact sur le territoire. Depuis ce moment, les tentatives se poursuivent pour compléter une réforme jugée hâtive et incomplète par un ensemble de mesures permettant de rééquilibrer le dispositif mais les ajustements législatifs restent limités. Depuis la dernière réforme introduite par la loi du 18 juin 2014 relative à l’artisanat, au commerce et aux très petites entreprises (ACTPE), le dossier présenté aux commissions est le même que celui qui est soumis pour l’obtention du permis de construire et l’autorité compétente pour la délivrance de ce dernier ne peut prendre une décision positive qu’en cas d’avis favorable de la commission. La loi a aussi modifié la composition des CDAC et de la CNAC pour assurer une meilleure représentativité des collectivités et introduit la possibilité pour la CNAC de s’autosaisir pour les projets de plus de 20 000 m². De façon paradoxale à l’heure de la transition écologique, les associations de protection de l’environnement ne peuvent plus saisir la CNAC 43.

Comme évoqué précédemment (§ 1.1.1), le nombre de dossiers autorisés et les surfaces commerciales correspondantes ont été très élevés dans les années qui ont suivi l’entrée en vigueur de la loi de modernisation de l’économie (LME) en 2008, puis ont connu un ralentissement en 2012-2014, tout en restant soutenus, avec 1 000 dossiers pour un peu plus de 2 millions de m² autorisés par an. Davantage que les conséquences d’un cadrage renforcé des commissions, on peut y voir l’effet de la crise économique, de la saturation de l’offre dans nombre d’agglomérations, du développement du e-commerce et de la création en grand nombre des drive, qui n’était pas soumise à autorisation avant 2014. En effet, la proportion d’avis favorables en CDAC est restée stable à un niveau très élevé entre 2009 et 2015 (avec un taux d’acceptation de près de 90 %, en nombre de dossiers44 et en surface autorisée), ce qui rend perplexe sur l’efficacité de la régulation à ce niveau.

Il convient de rappeler que la CDAC, présidée par le préfet, est composée de 7 élus45 , dont le maire de la commune d’implantation, et de 4 personnalités qualifiées : deux dans le domaine de la consommation et de la protection des consommateurs et deux dans le domaine du développement durable et de l’aménagement du territoire (article L.751-2 du code de commerce). Alors que, pour le législateur français, l’échelle départementale n’est plus apparue comme pertinente pour orienter les activités économiques (avec la création par la loi NOTRe d’outils tels que les SRDEII et SRADDET), la vérification du respect des critères de la loi relative au commerce n’a pas non plus montré son efficacité lorsqu’elle s’exerce à l’échelon départemental. Les recours contre les décisions des CDAC sont présentés devant la commission nationale d’aménagement commercial (CNAC). Celle-ci est rattachée à la direction générale des entreprises des ministères de l’économie et des finances. L’instruction des dossiers est confiée à un service ad hoc. Les douze membres de la commission sont répartis en trois collèges : les grands corps et inspections de l’État46 , les élus47 , les personnalités qualifiées48 . Le taux de décisions favorables rendues par la CNAC est nettement inférieur à celui des CDAC : actuellement de l’ordre de la moitié en surface ou en nombre de dossiers (la proportion en nombre de dossiers a légèrement remonté en 2015, mais après avoir fortement baissé depuis 200949 ), marquant ainsi sa plus grande vigilance sur la consommation d’espaces naturels ou agricoles.

On doit relever le fait que les recours devant ces commissions peuvent être le fait de concurrents mais non plus des associations de cadre de vie ou de citoyens depuis la réforme du contentieux de l’urbanisme, ce qui constitue une source d’étonnement dans la mesure où ces commissions sont appelées à se prononcer suivant les critères de l’aménagement, de l’environnement ou de la protection des consommateurs.

Le rapport d’activité 2014 de la CNAC est le premier qui, selon les dispositions de la loi ACTPE, rend compte, non seulement de son propre bilan, mais aussi des remontées d’information des CDAC. Si, comme l’affirme l’éditorial de ce rapport, la réforme introduite par la loi ACTPE « donne au droit de l’urbanisme un nouveau point d’équilibre », on peut continuer de s’interroger sur l’efficacité et le bon équilibre du dispositif français d’autorisation, en dépit de ses adaptations successives.

Le rapport d’activité 2015 de la CNAC, qui vient d’être publié, constate que les CDAC ont autorisé moins de projets et de surfaces que les années précédentes, mais que la proportion de décisions favorables ou défavorables ne change pas. Ceci laisse penser qu’elles ne jouent pas leur rôle de régulation et que la prise en compte des critères posés par la loi est insuffisante, comme l’indique l’éditorial. Le rapport présente par ailleurs une intéressante analyse de l’examen des projets par la CNAC : elle montre une réelle prise en considération des critères, qui reste circonstanciée et pondérée, parfois remise en cause de façon inattendue au contentieux par les cours administratives d’appel, compétentes en premier et dernier ressort. Dans plusieurs des cas cités, on aboutit finalement à une autorisation en dépit de l’usage d’importants espaces naturels ou agricoles, d’une implantation en périphérie urbaine ou d’un impact plus que potentiel sur un centre-ville50 . Globalement, on observe que sur les 1 432 489 m² autorisés par les CDAC, les recours devant la CNAC (portant sur 25 % des dossiers et représentant 44 % des surfaces) ont conduit à un avis favorable pour 1 225 119 m². Ceci conduit à s’interroger sur tous les autres projets autorisés par les CDAC mais n’ayant pas fait l’objet de recours devant la CNAC et plaide pour le lancement d’une évaluation de leur qualité.

Les critères des commissions départementales d’aménagement commercial

L’énoncé de ces critères manifeste une réelle avancée de la loi mais certaines notions restent soit insuffisamment précises, comme la « localisation du projet », la « préservation des centres urbains » ou « l’effet sur l’animation de la vie urbaine », soit difficiles à interpréter et à pondérer entre eux, ce qui tend à réduire le développement durable à la qualité environnementale et paysagère du projet. On peut s’interroger sur la capacité des commissions départementales à analyser et appliquer ces critères, comme tente de le faire la CNAC : en effet, le positionnement des CDAC permet-il le recul nécessaire par rapport aux enjeux locaux et leur fonctionnement une analyse préalable et une prise en compte suffisante des enjeux ? Autre illustration du manque de clarté des critères : ils conduisent la DGALN à opposer un nombre important d’avis négatifs aux projets présentés en CNAC, alors que les DDT se montrent souvent favorables aux mêmes projets. Enfin, on observe que les contentieux conduisent à corriger les décisions plus souvent dans un sens favorable, ce qui n’est peut-être pas sans lien avec les questions soulevées par l’application des principes du droit européen sur lesquelles nous reviendrons.

Ces considérations montrent que la France n’est pas allée au bout des réformes enclenchées par le législateur et attendues par de nombreux responsables et experts.

La planification territoriale peine à intégrer et à encadrer effectivement l’urbanisme commercial

Les outils de planification constituent un ensemble référentiel fondamental mais qui comporte des limites liées notamment à des questions de gouvernance et de périmètre.

Les schémas de cohérence territoriale (SCot) définissent des objectifs et des orientations portant sur l’aménagement des territoires et l’usage des sols. Les équipements commerciaux font normalement partie des thèmes à traiter dans ces documents, mais les modalités de cette prise en compte ont évolué au fil des textes successifs, en même temps que le régime des autorisations. Pour limiter l’étalement urbain, les lois « Grenelle » ont introduit dans le Scot un document d’aménagement commercial (DAC) permettant de cadrer le développement des équipements commerciaux en les cantonnant dans des secteurs appelés zones d’aménagement commercial (ZACom). L’application de ce dispositif a été délicate, pouvant conduire, soit à des orientations trop floues et inopérantes, soit au contraire à des prescriptions trop précises et tout aussi inopérantes parce qu’attaquables en droit, comme l’a montré un contentieux concernant l’agglomération de Bordeaux (CE, 12 décembre 2012, Société Davalex) qui rappelle que la relation entre Scot et PLU ou autorisation d’urbanisme est une relation de compatibilité, et non de conformité.

Cette jurisprudence fait partie, avec les risques d’infraction aux règles de libre concurrence, des éléments qui ont conduit le législateur à supprimer le DAC, puis à réintroduire dans les Scot un document facultatif, le document d’aménagement artisanal et commercial (DAAC). L’examen de quelques Scot d’élaboration ou de révision récente51 révèle la diversité continue des interprétations et des pratiques qui n’est pas de nature à clarifier la doctrine et à stabiliser la méthodologie. Il faut aussi indiquer que les grandes enseignes disposent de conseils juridiques avertis qui analysent les Scot et en exploitent les failles.

Ajoutons qu’une grande partie des Scot existants couvrent des superficies insuffisantes et ont souvent donné lieu à des périmètres concurrentiels ou défensifs, opposant centre et périphérie ou des périphéries entre elles. De plus, au sein même de leur périmètre, des situations de concurrence entre communes peuvent persister. Dans la mesure où le Scot ne repose pas toujours sur un périmètre de bassins de vie ou de bassins d’emploi mais résulte encore parfois de constructions politiques ou affinitaires, il lui est difficile, voire impossible de prendre en compte les conséquences de l’implantation d’un équipement commercial à vocation plus large que la satisfaction des besoins des populations incluses dans le périmètre du Scot. Les plans locaux d’urbanisme (PLU) sont des documents opposables qui définissent des orientations mais aussi des prescriptions précises déterminant le droit des sols, y compris en matière de commerce. La prise en compte du commerce selon une approche différenciée n’est pas exempte de difficultés et de risques. Mais depuis le décret relatif au nouveau règlement type du PLU, entré en vigueur le 1er janvier 2016, la commune ou l’EPCI peuvent définir des prescriptions fines selon les secteurs, par exemple en privilégiant le commerce de détail plutôt que d’autres types d’occupation qui contribuent moins à la dynamique d’une centralité ; à l’inverse, les implantations commerciales peuvent être interdites dans d’autres zones du PLU.

Alors que les Scot sont des documents de stratégie et d’orientation dont il apparaît difficile de faire des outils prescriptifs de niveau détaillé, il importe de trouver les moyens de les renforcer et de s’appuyer complémentairement sur les PLU pour encadrer précisément des périmètres d’implantation commerciale et, en partie au moins, la nature des commerces autorisés dans ces périmètres. Toutefois, seuls des plans locaux d’urbanisme intercommunaux (PLUi) intégrant, en compatibilité avec les Scot, la problématique commerciale peuvent permettre un équilibre concerté du développement des équipements commerciaux entre les territoires d’un même bassin de vie, sous réserve d’un périmètre adapté. En effet, le périmètre des PLUi, voire de certains Scot, peut être insuffisant pour prendre en compte la zone de chalandise, essentielle pour aborder la question du commerce, et nécessiter un cadrage à une échelle plus large.

À ce jour, les PLUi ne sont pas encore en vigueur dans une grande partie des territoires mais leur développement progresse. On relève donc les difficultés à produire rapidement et partout des documents pertinents et efficaces alors que les dynamiques commerciales évoluent vite. La complémentarité entre Scot et PLUi est toutefois prometteuse, surtout si les documents d’urbanisme de différents niveaux et de territoires adjacents peuvent s’appuyer sur une vision stratégique cohérente et partagée à l’échelle des régions et des aires métropolitaines ou urbaines.

4) « Ensembles commerciaux à ciel ouvert, réalisés et gérés comme une unité. Ils comprennent au moins 5 unités locatives et leur surface est supérieure à 3 000 m² SHON » (source : CBRE).

5) On peut retenir à titre d’exemples Polygone-Riviera à Nice (74 000 m²), Les Saisons de Meaux (30 000 m²) ou encore Supergreen à Terville (28 000 m²). (Source Cushman & Wakefield)

6) Voir Péron R., La fin des vitrines – Des temples de la consommation aux usines à vendre, éditions de l’ENS Cachan, 1993.

7) Enseignant-chercheur en géographie et aménagement urbain 8) Voir Soumagne J. « Développement durable et commerce », Dictionnaire du commerce et de l’aménagement, sous la direction de Desse R-P, Fournié A. Gasnier A. Lemarchand N. Metton A. Soumagne J, PUR, 2008.

9) Géographe, chercheur au laboratoire ESO (Espace et Société) Le Mans, UMR CNRS 10) Source : ESO Le Mans 11) Base de données « Mode d’occupation du sol » gérée par l’IAU.

12) Sociologue à l’Institut d’Urbanisme et d’Aménagement Régional (IUAR) de Strasbourg. Voir Aurélie Choné, Isabelle Hajek, Philippe Hamman (dir.), Guide des Humanités environnementales, Villeneuve-d’Ascq, PU du Septentrion, « Environnement et société », 2016.

13) Loi n° 73-1193 du 27 décembre 1973 d’orientation du commerce et de l’artisanat 14) Loi n° 96-603 du 5 juillet 1996 relative au développement et à la promotion du commerce et de l’artisanat 15) Cf. Encadré du § 1.3.1 16) Voir § 2.3 17) Cf. René-Paul Desse La fin de l’urbanisme commercial à la française dans Les annales de la recherche urbaine n° 108, octobre 2013.

18) Voir § 2.3.

19) La certification est une procédure volontaire par laquelle une tierce personne, un organisme certificateur indépendant, donne une assurance écrite qu’un système d’organisation, un processus, une personne, un produit ou un service est conforme à des exigences précises et spécifiées par une norme, un référentiel ou une réglementation. Les labels, en revanche, sont des pratiques non encadrées réglementairement. (Source : CSTP) 20) Depuis 2015 par exemple et l’adoption de la loi de transition énergétique pour la croissance verte, les entreprises d’une certaine importance doivent réaliser un rapport annuel portant sur les risques financiers liés au changement climatique.

21) Source : IAURIF.

22) On notera que selon l’étude comparative sur les certifications environnementales internationales pour la conception et la construction des bâtiments non résidentiels conduite en 2015 par Alto Ingénierie et France GBC, la certification BREEAM, souvent choisie par les opérateurs, est moins exigeante que LEED et HQE, car elle « impose très peu de seuils minimums aux projets pour prétendre à la certification (en BREEAM un bâtiment peut être certifié « Very Good » avec un travail très limité sur la performance énergétique par exemple, ce qui n’est pas possible avec HQE et LEED) ».

23) Ce document prend en considération les centres commerciaux du groupe, toutes localisations confondues. 24) Source : INRETS.

25) La question de la logistique est développée au § 2 et dans l’annexe Prospective.

26) IGF- CGEDD La revitalisation commerciale des centres-villes, juillet 2016.

27) Cf. § 2.2.1 et analyses de Pascal Madry, fondées sur des données CODATA-PROCOS, dans sa thèse Ville et commerce à l’épreuve de la déterritoriali-sation, décembre 2016.

28) L’article 83 de la loi n° 2012-1509 du 29 décembre 2012 de finances pour 2013 renforce le dispositif et donne notamment la possibilité de majorer les taux de la taxe.

29) Source : DGFiP, bureau GF-3C cité par le rapport IGF-CGEDD, juillet 2016.

30) Source : INSEE – Commission des comptes commerciaux de la nation, le commerce en 2015, CdCF (Conseil du commerce de France). 31) Document de référence de Mercialys de 2015.

32) Voir Moati, P « Transformation du commerce et dynamique du capitalisme », dans Le commerce dans tous ses états. Espaces marchands et enjeux de société, sous la direction de Gasnier A. et Lemarchand N, PUR, 2014.

33) Travaux de D. Neumark, J. Zhang et S. Ciccarella cités dans une note de la Commission d’étude des effets de la loi pour la croissance et l’activité. Mesures touchant à l’urbanisme commercial, janvier 2015.

34) INSEE Références, édition 2016-Dossier- Le commerce de centre-ville.

35) La TaSCom représentait en 2014 712 M € de recettes pour les collectivités locales, selon le Rapport de l’Observatoire des finances locales 2015, p 21. 36) IGF- CGEDD La revitalisation commerciale des centres-villes, juillet 2016.

37) Urbanisme commercial : des dérives à maîtriser -2009 – Rapport demandé au député Jean-Paul Charié, sur l’urbanisme commercial 38) Réalisé par la Compagnie de Phalsbourg 39) Actisud, l’une des plus grandes zones commerciales de France (100 hectares), est répartie sur trois communes et deux intercommunalités (CA Metz Métropole, CC Val de Moselle) ; elle regroupe environ 206 000 m² de surface de vente (dont 17 % de vacance commerciale) et occupe environ 5 000 emplois.

40) Opération mixte (groupe Apsys) de 80 000 m² comprenant des logements, des bureaux, des activités de sports et de loisirs ainsi que 113 commerces pour 26 100 m² de surface de vente.

41) Cf. § 1.2.1.

42) Par lettre du 5 juillet 2006 puis avis motivé du 12 décembre 2006.

43) La pratique des recours est un sujet en soi qui mériterait une évaluation spécifique.

44) 88 % en 2009, 89 % en 2010, 91 % en 2011, 89 % en 2012, 91 % en 2013, 89 % en 2014 et 89 % en 2015 (source rapport 2015 de la CNAC).

45) a) Le maire de la commune d’implantation ou son représentant ; b) Le président de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont est membre la commune d’implantation ou son représentant ; c) Le président du syndicat mixte ou de l’établissement public de coopération intercommunale mentionné à l’article L. 143-16 du code de l’urbanisme chargé du schéma de cohérence territoriale dans le périmètre duquel est située la commune d’implantation ou son représentant ou, à défaut, le maire de la commune la plus peuplée de l’arrondissement ou, à défaut, un membre du conseil départemental ; d) Le président du conseil départemental ou son représentant ; e) Le président du conseil régional ou son représentant ; f) Un membre représentant les maires au niveau départemental ; g) Un membre représentant les intercommunalités au niveau départemental.

46) Conseil d’État, Cour des Comptes, IGF, CGEDD 47) Désignés par l’AMF, l’ADCF, l’ADF et l’ARF 48) Désignées par le président de l’Assemblée Nationale, le président du Sénat, le ministre du commerce et le ministre de l’urbanisme 49) 69 % en 2009, 74 % en 2010, 77 % en 2011, 67 % en 2012, 59 % en 2013, 53 % en 2014, 59 % en 2015.

50) On notera particulièrement le cas de Mulhouse, où la cour administrative d’appel a jugé qu’un projet périphérique de 19 490 m² de surface de vente ne portait pas atteinte au commerce de centre-ville.

51) Cf. le cas de plusieurs Scot d’Alsace dans IGF- CGEDD La revitalisation commerciale des centres-villes, juillet 2016.

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Les critères des commissions départementales d'aménagement commercial

Conformément aux dispositions de l’article 49 de la loi ACTPE du 18 juin 2014, les CDAC doivent prendre en considération : 1. En matière d’aménagement du territoire :

– la localisation du projet et son intégration urbaine ;

– la consommation économe de l’espace, notamment en termes de stationnement ;

– l’effet sur l’animation de la vie urbaine, rurale et dans les zones de montagne et du littoral ;

– l’effet du projet sur les flux de transports et son accessibilité par les transports collectifs et les modes de déplacement les plus économes en émission de dioxyde de carbone.

2. En matière de développement durable :

– la qualité environnementale du projet, notamment du point de vue de la performance énergétique, du recours le plus large qui soit aux énergies renouvelables et à l’emploi de matériaux ou procédés écoresponsables, de la gestion des eaux pluviales, de l’imperméabilisation des sols et de la préservation de l’environnement ;

– l’insertion paysagère et architecturale du projet, notamment l’utilisation de matériaux caractéristiques des filières de production locales ;

– les nuisances de toute nature que le projet est susceptible de générer au détriment de son environnement proche.

3. En matière de protection des consommateurs :

– l’accessibilité, en termes, notamment, de proximité de l’offre par rapport aux lieux de vie ;

– la contribution du projet à la revitalisation du tissu commercial, notamment par la modernisation des équipements commerciaux existants et la préservation des centres urbains ;

– la variété de l’offre proposée par le projet, notamment par le développement de concepts novateurs et la valorisation de filières de production locales ;

– les risques naturels, miniers et autres auxquels peut être exposé le site d’implantation du projet, ainsi que les mesures propres à assurer la sécurité des consommateurs.

À titre accessoire, la commission peut prendre en considération la contribution du projet en matière sociale.

Source : Code du commerce, article L.752-6

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