Réglementation

Collectivités locales Aides aux entreprises : comment les réformer ?

Mots clés : Aide d'état - Collectivités locales - Economie mixte - Jurisprudence - Réglementation européenne

-Le dispositif d’encadrement des aides des collectivités territoriales aux entreprises est critiqué pour l’enchevêtrement des textes, l’incertitude des principes et les modalités techniques des interventions. -Une réforme est d’actualité et le précédent gouvernement avait annoncé un projet de loi en préparation. -Si les propositions de réforme sont hétérogènes, elles s’accordent sur la nécessité de simplifier et de clarifier le système.

Deux rapports officiels, l’un de la Cour des comptes (1), l’autre du député Marc Laffineur (2), ont mis en cause la cohérence, l’efficacité économique et l’effectivité juridique du régime des interventions économiques des collectivités locales. Le même écho se fit entendre lors d’un récent colloque tenu à Orléans (3). Le droit des interventions locales auprès des entreprises repose sur un double socle de droit national et de droit communautaire (4). Du côté du droit national, l’essentiel procède des règles posées par la grande loi du 2 mars 1982 et par la loi du 7 janvier 1982 (5), approuvant le plan intérimaire, règles modifiées notamment en 1988, et complétées, sur le plan réglementaire, par une série de décrets du 22 septembre 1982.

Le dispositif qui en résulte suit quelques principes bien connus : les aides directes sont fortement encadrées et pilotées par les régions ; les aides indirectes sont libres, à l’exception des garanties et cautionnements d’emprunts, et des rabais sur la vente ou la location de bâtiments qui font l’objet de règles de plafonnement ; les prises de participations sont interdites hormis dans quelques cas, le principal concernant les sociétés d’économie mixte.

Du côté du droit communautaire, il y a un principe, posé à l’article 92 du Traité de Rome (6), d’interdiction des aides publiques économiques « qui faussent, ou menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions ».

Ce principe qui, en soi, est susceptible de proscrire à peu près toutes les aides économiques, est assorti de quelques exceptions dans lesquelles peut se glisser l’intervention économique locale : notamment, l’article 92 admet « les aides destinées à faciliter le développement de certaines activités ou de certaines régions économiques».

Encore la licéité communautaire de telles aides est-elle subordonnée à leur autorisation par la Commission. Mais, dans une communication du 20 février 1990, modifiée par la suite, la Commission a admis que les aides ne dépassant pas certains seuils pouvaient être délivrées sans son aval (7).

Les critiques adressées à la réglementation actuelle

Ces critiques peuvent être résumées autour de trois axes.

UN ENCHEVETREMENT DES SOURCES

Deux phénomènes sont à souligner.

Droit interne. Le premier concerne purement le droit interne, qui, si l’on y regarde bien, constitue un écheveau un peu compliqué. En vérité, le présenter comme reposant sur les lois du 2 mars et du 7 janvier 1982 et leurs décrets d’application, est simplificateur.

En pratique, le droit des aides locales aux entreprises puise largement ailleurs. Il emprunte au droit administratif général, par exemple lorsqu’est en cause la qualification des contrats passés avec les entreprises ou leurs financeurs, ou bien encore la responsabilité des collectivités pour les fautes qu’elles commettent. Il emprunte au droit de l’aménagement du territoire et de l’urbanisme, à la fois en ce qui concerne le régime des aides directes et celui des exonérations fiscales, l’un et l’autre reliés au zonage de l’aménagement du territoire et, pour le second, empruntant aujourd’hui à la politique de la ville.

Le régime des interventions concernant l’immobilier d’entreprise « flirte » aujourd’hui avec le droit des délégations de service public. Le plus inattendu a été de découvrir que le régime des interventions économiques pouvait se heurter aussi à des contraintes venues du droit bancaire, et, précisément, de la loi du 24 janvier 1984 relative à l’activité et au contrôle des établissements de crédit.

Le contact avec le droit bancaire a d’ailleurs très bien révélé que les différentes sources internes de droit des aides locales ne se combinaient pas toujours facilement. On a, en effet, découvert que certaines interventions autorisées par les lois de 1982 pouvaient ne pas être compatibles avec la loi bancaire de 1984, laquelle réserve aux établissements bancaires la réalisation habituelle des opérations de crédit. D’où des interrogations relatives au crédit-bail, que le ministère de l’Intérieur conseille de n’utiliser qu’avec retenue (8).

Pourtant, un arrêt de la Cour de Cassation du 30 novembre 1993 est venu indiquer que le crédit-bail était, non une opération de crédit, mais un contrat de louage : l’obstacle venu du droit bancaire semble donc, en fin de compte, écarté pour ce type de montage.

Droit national et droit communautaire. La même impression d’une difficile combinaison des diverses sources peut être ressentie si l’on examine la manière dont le droit national et le droit communautaire s’articulent. La France a considéré qu’à partir du moment où les textes de 1982 avaient été notifiés à la Commission, et où celle-ci n’y avait pas objecté, les aides accordées par les collectivités sur leur fondement n’avaient pas à être individuellement notifiées.

Cette analyse est admissible, la Cour de Justice acceptant en effet que l’assentiment de la Commission s’obtienne pour des régimes d’aides, et que les aides particulières entrant dans ces régimes soient ensuite dispensées de notification (9), mais elle ne peut pas valoir pour les aides indirectes, puisque, comme il a été rappelé, les textes de 1982 ne les réglementent pas : on ne peut donc pas estimer que le régime de ces aides aurait été avalisé par la Commission.

DES PRINCIPES AU CONTENU

PARFOIS INCERTAIN

L’encadrement juridique des aides des collectivités territoriales aux entreprises repose sur des principes dont le contenu est souvent d’une clarté assez relative.

La lacune la plus fréquemment dénoncée à cet égard concerne la distinction des aides directes et des aides indirectes. Essentielle dans le dispositif résultant des lois de 1982, cette distinction n’a cessé d’apparaître comme difficile à utiliser. Elle pose des problèmes d’interprétation : en particulier, en ce qui concerne les aides véhiculées par des organismes-relais (10). Elle apparaît comme d’autant plus encombrante qu’elle est inconnue du droit communautaire, pour qui la forme de l’intervention, son circuit, ses vecteurs, sont indifférents : seule importe l’origine publique du soutien (11).

Pourtant, il existe des incertitudes plus fondamentales encore. La frontière entre les aides réglementées et les aides non réglementées – libres, donc – est loin d’être parfaitement...

Vous lisez un article de la revue Moniteur n° 4884 du 04/07/1997
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