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Centre de décision économique et attractivité du territoire national

Mots clés : Aide d'état - Conjoncture économique - Fiscalité - Fonction publique - Marchés publics - Prix d'architecture - Protection sociale - Sécurité publique - Situation économique - Temps de travail

Rapport d’information du Sénat – Août 2007 – (2ème partie)

III. L’État régulateur économique

Une série de domaines sera évoquée sous cette rubrique qui regroupe les mesures de moyen terme favorables à la compétitivité des entreprises : l’action pour encourager l’épargne à long terme, les volets fiscaux et sociaux, de nature à favoriser le maintien, le développement et l’implantation de centres de décision économiques, ainsi que deux sujets à caractère européen, le droit de la concurrence et la protection des secteurs sensibles.

A. Le renforcement des défenses en amont par une politique favorisant l’épargne longue

Une des faiblesses majeures de notre pays est l’absence de fonds de pension et, corrélativement, l’importance de l’endettement public. Tout se passe comme si, en dépit des incitations fiscales multiples mises en place ces dernières années, les Français préféraient prêter à l’Etat que d’investir dans les fonds propres des entreprises.

Comme le soulignait devant la commission des finances, M. Jean-Paul Betbeze, ils achètent notre dette publique sous forme de bons du trésor pour, sinon vendre leurs actifs, du moins les laisser acheter par d’autres : or ce qu’il faudrait faire, c’est inciter les Français à acheter des actifs plutôt que du passif !

1. Le développement de l’épargne retraite

comme moyen de compenser

le défaut de fonds de pension

Le choix de la France de financer ses retraites sur le mode de la répartition se traduit par un déficit d’épargne en actions, spécifiquement de long terme. Comme l’a constaté M. Henri de Castries, président du directoire d’AXA, lors de son audition, « les seules « mains longues » qui [restent en France] vraiment sont les assureurs. Ils ont une bonne raison, pratique et économique, c’est qu’ils prennent des engagements longs. En face d’engagements longs, il faut avoir des placements longs. » Le placement long par excellence étant le financement de sa retraite, le fait que celui-ci s’effectue en répartition et ne se traduise pas par de l’épargne, rend bien compte du manque d’investisseurs de long terme en actions dans notre pays.

Cela se traduit par une nette montée en puissance, depuis 20 ans, des investisseurs financiers étrangers au sein du capital des entreprises françaises cotées, rendue de toute façon nécessaire par les besoins de ces sociétés en capitaux. Et, plus fondamentalement encore, comme l’ont bien montré MM. Augustin Landier et David Thesmar dans leur ouvrage « Le grand méchant marché » précité, cela a abouti à un découplage des intérêts entre des citoyens « créanciers », dont l’épargne est pour l’essentiel investie en obligations et qui donc touchent les intérêts et non les dividendes de leurs économies, et des entreprises dont près de la moitié des richesses créées profite à des étrangers. Les auteurs écrivent que « ce que [les Français désirent], en bons créanciers, c’est forcer [leurs] débiteurs (les entreprises) à limiter la prise de risque. Dans un geste parfaitement cartésien, les Français ont aligné leurs aspirations politiques sur leurs intérêts économiques peu préoccupés par la croissance, la performance de l’économie. Ils sont en revanche obsédés par la sécurité, le maintien du statu quo. Et ceux qui parient sur la croissance du pays (les actionnaires) sont dépourvus de soutien politique. »

Le gonflement de l’épargne de long terme en actions diversifiées apparaît donc non seulement comme susceptible de renforcer la part française de l’actionnariat de nos entreprises cotées, mais aussi comme le moyen de réaligner les intérêts des citoyens et des entreprises et de faire naître un « désir de croissance » chez nos compatriotes. Pour les raisons évoquées supra, le financement de la retraite apparaît comme le meilleur véhicule pour développer une telle épargne. C’est donc le développement de ce type d’épargne que l’Etat doit favoriser.

Le président de la mission commune d’information a publié, au nom de votre commission des finances, un rapport d’information397 en septembre 2006 dans lequel il exposait 40 propositions pour développer l’épargne retraite en France. La mission commune d’information approuve cette orientation et se félicite de l’adoption de nombre desdites propositions depuis la publication de ce rapport, notamment dans le cadre de la loi de finances pour 2007 et de la loi n° 2006-1770 du 30 décembre 2006 pour le développement de la participation et de l’actionnariat salarié.

Elle regrette toutefois que deux mesures figurant dans ledit rapport et de nature à encourager l’épargne investie en actions n’aient pu encore trouver de traduction législative. Il s’agit :

– en premier lieu, de permettre la déductibilité fiscale des cotisations complémentaires dépendance sur un contrat d’épargne retraite, dans les mêmes conditions que les cotisations de base aux régimes d’épargne retraite. En effet, le vieillissement démographique, ainsi que l’absence de branche spécifique couvrant le risque dépendance dans le système de sécurité sociale français sont de nature à créer une demande de couverture individuelle du risque dépendance. Selon la Fédération française des sociétés d’assurance (FFSA) 398, 3 millions de personnes ont déjà souscrit un contrat dépendance et ce chiffre pourrait s’élever à 8 ou 10 millions de personnes sur la base d’une enquête confiée à l’institut d’études CSA. La couverture du risque dépendance pourrait aussi s’opérer dans le cadre d’un dispositif d’épargne retraite. Ainsi, l’article 108 de la loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites avait prévu la possibilité d’une couverture spécifique de l’invalidité par un PERP, mais il ne s’agissait que d’une option.

Or, coupler un contrat d’épargne retraite et un contrat de dépendance permettrait de prendre en compte deux demandes propres au « troisième âge » : d’une part, il s’agirait d’une prestation complémentaire au contrat d’épargne retraite et d’autre part, une telle mesure permettrait d’assurer une gestion des actifs à plus long terme, favorable aux actions. Un tel couplage permettrait de majorer les cotisations de base sur un contrat d’épargne retraite, en contrepartie d’une rente plus élevée (ou du versement d’un capital supplémentaire, dans l’hypothèse d’une sortie en capital) en cas de survenance du risque dépendance. Ce complément de ressources permettrait de faire face aux besoins de financement induits par la dépendance.

Cette proposition a fait l’objet d’un amendement en loi de finances pour 2007, retiré à la suite de réserves exprimées par M. Jean-François Copé, alors ministre délégué au budget et à la réforme de l’Etat, qui souhaitait attendre les conclusions du rapport demandé à Mme Hélène Gisserot, procureur général honoraire auprès de la Cour des comptes, sur les modes de financement complémentaire de la dépendance, avant d’engager une réforme de ce type.

Votre rapporteur observe qu’à l’occasion de la remise dudit rapport, le 20 mars 2007, M. Philippe Bas, alors ministre délégué à la sécurité sociale, aux personnes âgées, aux personnes handicapées et à la famille, a déclaré vouloir permettre le développement d’une couverture complémentaire dépendance, distribuée par les mutuelles, les institutions de prévoyance sociale ou les assureurs privés. Le ministre délégué a précisé souhaiter « favoriser le développement de cette forme de prévoyance, en permettant son accès au plus grand nombre, dans des conditions plus transparentes que celles des contrats actuels où les Français ont de la peine à s’y retrouver car il n’y a pas de cahier des charges commun. » Votre rapporteur estime qu’une telle évolution est tout à fait compatible avec le couplage épargne retraite – complémentaire dépendance souhaité par M. Philippe Marini, qui éviterait, de surcroît, de multiplier les contrats ;

– en second lieu, il conviendrait d’assouplir les règles de sécurisation progressive des investissements sur un contrat plan d’épargne retraite populaire (PERP). En effet, afin de prendre en compte la durée des cotisations, tout en prévenant d’éventuels risques de moins-values boursières au fur et à mesure que l’épargnant se rapproche de l’âge de cessation d’activité professionnelle, la réglementation a prévu une sécurisation progressive des placements investis dans un PERP. La sécurisation progressive signifie qu’un montant minimum de l’épargne soit affecté au fonds garanti en euros, cette proportion s’élevant avec l’âge jusqu’à atteindre 90 % de l’investissement deux ans avant la retraite.

Si, au regard des expériences étrangères, le principe de sécurisation progressive des placements apparaît préférable à la liberté de choix entière du salarié, il semble que les seuils fixés l’aient été de manière excessivement prudente, au regard des probabilités historiques de survenance des moins-values boursières sur les délais considérés.

Il s’agirait donc d’assouplir les règles de sécurisation progressive, selon les modalités détaillées dans le tableau ci-dessous, tiré du rapport précité du président de la mission commune d’information en sa qualité de membre de la commission des finances. Il convient de préciser que ces dispositions relèvent du domaine réglementaire.

TABLEAU : Les règles de sécurisation progressive des investissements sur un contrat PERP

2. Les participations croisées :

une méthode qui a montré ses limites

Parmi la gamme des mesures de défense « anti-OPA » envisageables, en dehors du statut de société en commandite par actions et des autres formes de dissociation droits de vote/droits financiers, (organisations efficaces contre la prédation, mais en principe peu incitatives pour les investisseurs), certaines entreprises françaises, ont un temps, cru trouver la meilleure parade aux offensives susceptibles de les frapper dans le système des participations dites « croisées » ou « réciproques », dans lequel deux sociétés détiennent, chacune, une fraction du capital de l’autre.

Cette technique, qui s’est particulièrement développée au cours de la décennie 1990, a visé, avant tout, à suppléer les mécanismes d’autocontrôle (assurant la détention indirecte, par une société, de ses propres actions, selon des schémas triangulaires ou circulaires de participations entre plusieurs entreprises) rendus indisponibles du fait des dispositions introduites par la loi n° 89-531 du 2 août 1989 relative à la transparence et à la sécurité du marché. Ce texte, en effet, dans un but de préservation de la démocratie actionnariale, a supprimé tout droit de vote à raison des actions détenues en autocontrôle (article L. 233-31 du code de commerce).

La situation de Renault-Nissan – Renault détient 44 % du capital de Nissan, Nissan détient 15 % du capital de Renault – incarne ce modèle des participations croisées comme rempart contre les prises de contrôle indésirables. Ainsi que l’a indiqué M. Thierry Moulonguet, directeur général adjoint et directeur financier de Renault, auditionné par le rapporteur de la mission commune d’information399, un tel montage, compte tenu de la participation parallèle de l’Etat au capital de l’entreprise (à hauteur de 15 %), prémunit en pratique Renault contre tout risque sérieux d’OPA hostile, ou quasiment. M. Thierry Moulonguet, a d’ailleurs fait observer la facilité du recours à ce mode de protection, pour lequel aucune intervention législative ou réglementaire n’est nécessaire.

Cependant, hors cas particulier, les limites du « verrouillage par solidarité » que constituent des participations réciproques entre sociétés paraissent devoir être vite atteintes.

Il convient d’abord de relever que la mise en œuvre de participations croisées est – à juste titre – encadrée par la loi. Le code de commerce (article L. 233-29) interdit à une société par actions de posséder des actions d’une autre société du même type dès lors que cette seconde société détient déjà une fraction supérieure à 10 % du capital de la première. « À défaut d’accord entre les sociétés intéressées pour régulariser la situation, celle qui détient la fraction la plus faible du capital de l’autre doit aliéner son investissement. Si les investissements réciproques sont de la même importance, chacune des sociétés doit réduire le sien, de telle sorte qu’il n’excède pas 10 % du capital de l’autre. » La même règle vaut lorsque l’une des deux sociétés en cause n’est pas une société par actions (article L. 234-1 du code du commerce). En synthèse, seules peuvent être croisées, entre deux entreprises dont l’une au moins est une société par actions, des participations inférieures ou égales à 10 % du capital de chacune. Cette restriction, toutefois, ne trouve pas à s’appliquer dans l’hypothèse où l’une des deux sociétés est de droit étranger.

Les contraintes législatives précitées visent à conserver une réalité au capital social. On touche ici au cœur des limites des participations croisées envisagées comme outil défensif des entreprises à l’égard d’OPA agressives : tout montage de ce genre, par nature, tend à amoindrir la marge de manœuvre et la garantie que constitue le capital. En effet, il s’agit d’organiser la possession par une société d’une part du capital d’une autre… qui détient elle-même une partie du capital de la première. Ce faisant, comme l’a analysé M. Patrick Artus, directeur de la recherche et des études économiques et financières d’IXIS-CIB, lors de son audition par la mission commune d’information400, « l’opération revient à stériliser les fonds propres des deux entreprises ». La fraction de capital employée aux participations croisées se trouve en quelque sorte « dévitalisée ». C’est une des raisons pour lesquelles les entreprises françaises ont progressivement diminué puis supprimé leurs participations réciproques : soucieuses de mener leurs investissements sans devoir s’endetter à l’excès, elles ont ainsi retrouvé une capacité d’autofinancement.

De façon plus globale, enfin, on observe que les participations croisées, à l’épreuve des faits, résistent souvent assez mal. Comme l’a exposé M. Patrick Artus, « en règle générale, les managements ne s’entendent pas et n’arrivent pas à se mettre d’accord sur une stratégie industrielle. Or, il est très difficile d’être actionnaire d’une autre entreprise avec laquelle vous n’avez pas de partenariat industriel. Des essors transeuropéens ont été enregistrés. À un moment donné, on a cru que BNP et Dresdner allaient fusionner car la participation croisée entre les deux structures était très importante. Mais tout a été vendu car, sur le terrain, le partenariat ne produisait rien. La participation croisée, purement actionnariale, sans réalité industrielle, explose donc très rapidement. En tout cas, l’expérience historique démontre que le dispositif ne fonctionne pas. Les entreprises évoluent, en règle générale, dans le même secteur. Elles sont donc dans le capital l’une de l’autre, alors que, dans la réalité, elles sont concurrentes. Cela ne peut réussir que si la fusion est réelle. En conséquence, toutes les entreprises qui ont vécu des participations croisées en sont sorties. »

3. Le suivi nécessaire du projet de directive « Solvabilité II » et des modalités d’application des normes IFRS pour en limiter les risques macroéconomiques

a) Les normes d’information financière et comptable : une consécration de la transparence ou de la volatilité ?

L’internationalisation des échanges et les impératifs d’harmonisation, de transparence financière et de prévention des risques systémiques ont conduit à l’élaboration de normes techniques internationales à caractère transversal ou sectoriel, qui ont été profondément rénovées au cours des dix dernières années ou sont encore en cours de négociation.

Les normes comptables internationales IAS/IFRS sont ainsi applicables aux sociétés européennes cotées depuis l’adoption du règlement européen du 19 juillet 2002401, complété par d’autres règlements modificateurs et les avis du comité européen EFRAG (European Financial Reporting Advisory Group). Dans le cadre du Plan d’action pour les services financiers, mis en œuvre par la Commission européenne entre 2000 et 2005, l’information financière des sociétés cotées a également été normalisée par la directive « transparence » du 15 décembre 2004402, qui a consacré le principe d’une périodicité trimestrielle.

À la différence des normes américaines US-GAAP, souvent considérées comme excessivement précises (avec des risques de contournement), les normes IAS/IFRS se veulent fondées sur des principes. Cette approche présente cependant l’inconvénient de donner prise à des divergences d’interprétation par les régulateurs nationaux

Si les orientations des normes comptables ont dans l’ensemble été approuvées, la norme IAS 39, relative à la comptabilisation et à la valorisation des instruments financiers, a été très controversée, l’option de la « juste valeur » (finalement adoptée par la Commission européenne en novembre 2005) étant perçue comme une source d’instabilité et de volatilité des bilans, en particulier dans le secteur bancaire.

Si cet impact devait se confirmer, la plus grande variabilité des résultats pourrait nuire à la sécurité et à la confiance des investisseurs et, in fine, au financement par le marché et à l’épargne longue.

b) « Solvabilité II », un projet qui dissuade l’investissement pérenne en actions ?

Les secteurs des banques et de l’assurance font l’objet d’une vigilance particulière, compte tenu de leur rôle clef dans le financement et la gestion des risques des entreprises et sont soumis à des normes de solvabilité d’inspiration commune, également intégrées dans la législation communautaire.

Les nouvelles normes de fonds propres réglementaires des établissements de crédit et des entreprises d’investissement, élaborées par le Comité de Bâle et à ce titre dénommées « Bâle II », ont ainsi donné lieu à la révision de deux importantes directives en 2006403.

Le régime de solvabilité des compagnies d’assurance européennes a été mis à jour en 2002 par la réforme appelée « Solvabilité I » et fait actuellement l’objet d’un projet de modernisation, « Solvabilité II », qui donnera lieu à une proposition de directive dans le courant de l’année 2007.

Ce projet, en cours de négociation entre la Commission européenne, les États membres et les instances professionnelles, est d’une portée beaucoup plus étendue que la seule exigence de marge de solvabilité. Il conduit à traiter différents sujets tels que l’adoption d’un système davantage fondé sur la mesure du risque, l’harmonisation de l’évaluation des provisions techniques, les nouvelles techniques de transfert de risque et les évolutions récentes en matière de comptabilité.

Au-delà de ces aspects d’une grande technicité et qui ne sauraient être ici abordés, l’impact macro-économique potentiel de ce dispositif donne lieu à des controverses. Ainsi que l’ont relevé MM. Henri de Castries, président du directoire d’Axa et Patrick Artus, directeur de la recherche de Natixis, lors de leur audition par la mission d’information404, l’approche prévalant dans « Solvabilité II » pourrait conduire les compagnies d’assurance, qui figurent parmi les principaux investisseurs institutionnels, à diminuer leurs placements en actions.

L’approche micro-économique de la solvabilité et de la cohérence entre le passif et l’actif des compagnies d’assurance pourrait dans ces conditions contrevenir à l’impératif macro-économique de soutien aux fonds propres des entreprises, particulièrement en France.

Les propos de M. Henri de Castries se révèlent suffisamment éclairants sur le cheminement et les risques du projet « Solvabilité II », tels qu’ils étaient appréciés fin 2006 :

« Le deuxième débat qui se profile porte sur « Solvabilité II », pour notre secteur, sur lequel on a commencé très vite à alerter les pouvoirs publics sur un certain nombre de risques de dérives. Cette fois, on a été un peu mieux entendu. Solvabilité II pose la question du capital nécessaire pour qu’un assureur puisse opérer avec des marges de solvabilité réglementaire suffisantes. Pour répondre à cette question, il faut définir le degré de risque acceptable dans le système. Pour cela, il faut définir quelle probabilité de défaut et de banqueroute on est prêt à accepter. La Commission avait fixé un taux de probabilité équivalent à la solvabilité d’un acteur de niveau BBB, ce qui était raisonnable ; puis, elle a confié à un collège de régulateurs, appelé le CEIOPS405, le soin de déterminer comment organiser cela.

« Dans la première phase de ses travaux, ledit CEIOPS, et donc les 27 régulateurs européens d’assurance qui le composent, ont assez largement ignoré la consigne qui était le niveau de risque BBB et ont analysé ce qui leur convenait à chacun d’entre eux, avant d’additionner leurs contraintes et de demander aux entreprises de faire leur calcul. On a obtenu un système appelé « Quantitative Impact Studies 2 » qui est une enquête dans laquelle on a demandé aux divers acteurs de faire leurs calculs. Le résultat de QIS2 a permis de constater que si on appliquait ce qu’il demandait on aurait probablement besoin d’encore plus de capital.

« Je pense avoir attiré l’attention de nos amis de Bercy et du Trésor, en leur expliquant que si QIS2 devenait une réalité nous serions probablement amenés à diviser nos investissements actions par quatre ou cinq et à réduire la duration des obligations que nous achetons, dont certaines sont des obligations d’État, de sept ans à deux ans. Si cela n’était pas la démonstration que l’exercice était biaisé, c’était bien étonnant.

« Ainsi, tout ce qui va se réaliser autour de Solvabilité II est extrêmement important pour le futur des investissements actions. (…) Il ne s’agit pas d’un débat « des gros contre les petits », des anglo-saxons contre les autres. Nous disposons aujourd’hui des instruments permettant de mesurer le capital nécessaire pour opérer dans des conditions de sécurité satisfaisante.

« Il faut faire très attention à ce que Solvabilité II ne conduise pas subrepticement à décourager les placements longs. Si les placements longs des seuls acteurs « mains longues » en Europe étaient découragés, il ne faudrait alors pas s’étonner ni de voir le capital des groupes industriels et de services européens être détenu par des mains non-européennes, ni d’un nouveau ralentissement de croissance. Si personne ne peut financer le capital des entreprises, un certain nombre de projets ne pourront pas se développer et la croissance en souffrira. »

De même, M. Patrick Artus a considéré que le dispositif « Solvabilité II » tendait à fixer le capital réglementaire des assureurs en fonction de l’écart de duration406 moyenne constaté entre l’actif et le passif. Les exigences de capital des sociétés d’assurance sont ainsi une fonction croissante de l’écart entre la nature de leur actif et la nature de leur passif. Or, selon M. Patrick Artus, la duration moyenne du passif des compagnies d’assurance françaises est de douze ans, alors que celle des actions est nulle, de telle sorte que la minoration du capital réglementaire induit une prime à la détention de titres obligataires, qui sont de duration longue et de faible risque407.

Cette appréciation doit cependant être fortement nuancée. C’est plutôt parce que le projet de formule standard du QIS2 reflétait mal cet écart de duration entre actif et passif que les investissements en actions se révélaient fortement pénalisés. En effet, on considère habituellement que les actions ont une duration très longue dans la mesure où elles ne sont jamais remboursées, de telle sorte que si cette caractéristique était bien prise en compte, les assureurs opérant sur des branches de long terme (telles que la responsabilité civile médicale ou la construction) se verraient « récompensés » par une moindre exigence de solvabilité.

Une meilleure description du problème serait de considérer que le projet de formule standard du QIS2 tendait à considérer les volatilités respectives des actifs sur un an et de façon isolée, sans se soucier de la structure du passif ni de la stratégie financière de l’entreprise. Il en résultait qu’il était moins risqué et moins coûteux de détenir des obligations d’État plutôt que des actions.

Le dispositif applicable aux fonds de pension est différent mais conduit, selon M. Patrick Artus, aux mêmes résultats408. Il a également estimé que l’insuffisante couverture dont disposaient les fonds de pension américains et britanniques pour assurer le financement de prestations définies avait accru l’aversion au risque des régulateurs, les conduisant à introduire une quasi-logique de répartition dans les bilans de ces organismes.

La troisième étude quantitative d’impact (QIS3) réalisée par le CEIOPS, lancée le 2 avril 2007 et qui devrait s’achever fin juin, devrait cependant conduire à infléchir les orientations du projet de directive et à mieux préserver l’investissement en fonds propres. Un coefficient de solvabilité de 32 %, au lieu de 40 % dans QIS2, est ainsi évoqué409.

Il ressort également des entretiens que le président de la mission d’information a eus avec les services de la Direction générale du marché intérieur et des cabinets des commissaires compétents de la Commission européenne, le 13 mars 2007, que celle-ci a bien intégré les inquiétudes des assureurs et ne compte pas se cantonner à la seule approche micro-économique.

B. Le volet fiscal : renforcer l’attractivité du territoire

La fiscalité française des entreprises doit évoluer, dans le cadre d’une nouvelle stratégie économique. La nécessaire amélioration de son attractivité passe par une action sur les taux, le soutien à certaines initiatives communautaires et surtout l’introduction de la « TVA sociale ». Il faut, en outre, souhaiter la simplification des textes d’application, un effort de pédagogie et de promotion des dispositions favorables et une relation plus apaisée entre les contribuables et l’administration.

1. L’impôt sur les sociétés au cœur du sujet

a) Donner un signal positif par une diminution maîtrisée du taux nominal

La France ne peut se permettre de demeurer durablement « hors jeu » dans la compétition fiscale en affichant un taux nominal d’IS parmi les plus élevés au sein des pays développés. Bien que notre pays dispose d’atouts reconnus en matière de qualité des infrastructures et de la main-d’œuvre, comme de dispositifs fiscaux avantageux pour les entreprises internationalisées, ou à tout le moins équivalents à ceux de ses principaux concurrents, le taux apparent de 33,3 % crée une perception négative, inertielle et qui conforte celle d’un environnement réglementaire peu accueillant (not « business friendly », dans l’acception anglo-saxonne) pour le maintien et les implantations de centres de décision.

La cible d’un taux de 20 %, aussi attrayant soit-il pour les entreprises, apparaît cependant irréaliste dans le contexte budgétaire actuel. Il semble plus concevable, dans un premier temps, de se fixer l’objectif d’un taux légèrement inférieur au seuil psychologique de 30 %. Le « recyclage » des trop nombreuses « niches » et aides fiscales, à l’exception du crédit impôt-recherche, permettrait de contribuer au moins partiellement au financement d’une telle mesure.

b) Faire aboutir l’initiative communautaire ACCIS

Partant du constat des importantes divergences dans la fixation de l’assiette de l’IS au sein des États membres et de la difficulté de légiférer en matière fiscale compte tenu du principe de l’unanimité, la Commission européenne estime que le seul moyen efficace de lutter contre les entraves fiscales auxquelles se heurtent les entreprises qui effectuent des opérations transfrontalières est de leur permettre d’être imposées sur la base d’une assiette homogène et consolidée de l’IS, couvrant l’ensemble de leurs activités dans l’Union.

La Commission souhaite également éviter que le débat ne se focalise sur les taux et n’entend pas remettre en cause la concurrence fiscale.

Les lignes directrices sur les prix de transfert, recommandations diverses sur la coordination des systèmes fiscaux410, et mesures ciblées de suppression des pratiques fiscales dommageables411 se révèlent nécessaires mais ne permettent pas de régler définitivement le problème fondamental que constitue la coexistence de 27 systèmes fiscaux différents. Seule une approche globale permettrait d’apporter des améliorations sensibles sur ce terrain.

La Direction générale de la fiscalité et de l’union douanière a donc mis en œuvre une double approche, confirmée par la Commission européenne le 24 novembre 2003412, en concertation avec les États membres :

– la détermination d’une assiette commune, optionnelle et consolidée d’impôt sur les sociétés (ACCIS), dans le cadre d’un groupe de travail qui a reçu le soutien d’une large majorité d’États membres lors du Conseil Ecofin informel des 10 et 11 septembre 2004. La consolidation est apparue indissociable du caractère commun de l’assiette, afin de bénéficier pleinement des avantages de ce système. Le choix d’une assiette consolidée implique également de concevoir une clef de répartition équitable du produit de l’impôt entre les États membres ;

– et un système pilote optionnel d’imposition selon les règles de l’Etat de résidence (« Home state taxation »), applicable aux PME.

L’initiative ACCIS pourrait donner lieu à une proposition de directive dans le courant de l’année 2008, précédée d’une analyse d’impact et qui préserverait le caractère optionnel du mécanisme. Lors de ses réunions en 2006 et en mars 2007, le groupe de travail ACCIS a abordé, dans le cadre de différents sous-groupes, les thèmes suivants :

– la définition du revenu imposable (charges non déductibles, éléments déductibles spécifiques, critère de finalité économique, traitement des pertes, méthode de détermination…) ;

– les aspects internationaux (définition de la résidence fiscale et de l’établissement stable, principes de bénéfice mondial et de territorialité, inclusion ou exclusion des revenus étrangers passifs, application de l’ACCIS aux revenus de source communautaire perçus par des non-résidents) ;

– les entités couvertes (hypothèse d’une application de l’ACCIS aux seules entités menant des activités transfrontalières, traitement des institutions financières, partenariats, entités transparentes et hybrides) ;

– la consolidation et la fiscalité de groupe (principes et seuil de consolidation, consolidation obligatoire ou non, traitement des pertes antérieures et des transactions intragroupe…) ;

– la valorisation des actifs financiers, les dividendes et plus-values de cession de participations ;

– le cadre administratif et juridique (harmonisation ou coordination, aspects pratiques afférents aux déclarations fiscales, contrôles, interprétations, échanges d’informations…) ;

– les mécanismes de répartition de l’assiette fiscale consolidée (approche microéconomique de la valeur ajoutée ou répartition proportionnelle, utilisation d’une formule et de pondérations communes ou distinctes, choix de facteurs éventuels dans le cadre de la répartition proportionnelle).

L’objectif de l’ACCIS est très ambitieux, ainsi que l’illustrent les nombreuses questions techniques soulevées et il sera sans doute difficile de dégager un consensus au sein du Conseil. Néanmoins, le principe général paraît aujourd’hui acquis, grâce notamment à une inflexion de la position du Royaume-Uni, qui a obtenu des garanties sur le respect du principe de souveraineté fiscale auquel il est traditionnellement attaché. La consolidation fait cependant encore débat au sein des États membres, certains craignant une perte de recettes fiscales, de même que les modalités d’intégration du secteur financier dans l’ACCIS et son encadrement administratif (notamment la mise en place d’un guichet unique).

La mission commune d’information considère que la France doit soutenir activement cette initiative, le cas échéant en recourant à une coopération renforcée avec d’autres partenaires européens. L’ACCIS est, en effet, un facteur de simplification de la fiscalité des groupes et de meilleure comparabilité des régimes fiscaux nationaux. L’établissement d’un bénéfice consolidé à l’échelle européenne sur une assiette commune contribuerait certes à infléchir le principe de territorialité de l’IS, mais également à atténuer le handicap français d’un taux élevé appliqué à une assiette réduite.

c) Assouplir le régime du bénéfice mondial consolidé

Le régime du bénéfice mondial consolidé, prévu par l’article 209 quinquies du code général des impôts et accordé sur agrément du ministre de l’économie, des finances et de l’industrie, constitue une dérogation aux principes de territorialité de l’IS et de personnalité fiscale des filiales. Introduit en 1965, il permet aux groupes internationalisés de déterminer le résultat de la société mère imposable en France :

– en retenant l’ensemble de son résultat français et des résultats de ses exploitations directes (succursales, bureaux, comptoirs…) à l’étranger (bénéfice mondial) ;

– et en ajoutant à l’ensemble ainsi déterminé la part lui revenant dans les résultats de ses exploitations indirectes, soit les filiales françaises et étrangères dans lesquelles la société mère détient, directement ou indirectement, 50 % au moins des droits de vote (bénéfice consolidé).

Les impôts payés par les exploitations directes ou indirectes étrangères peuvent s’imputer sur le montant d’IS calculé. En application de la règle dite « du butoir », leur montant est toutefois limité, pays par pays, au montant de l’impôt français qui frapperait le bénéfice, provenant de chacun de ces pays, reconstitué selon les règles du droit français. La fraction d’impôt qui excéderait cette limite est reportable sur les résultats des cinq exercices suivants dans le pays en cause.

ENCADRE : Vers un « Small business Act » adapté à la réalité française ?

Partant du constat que les PME françaises ont une croissance insuffisante, de nombreux responsables plaident pour l’adoption d’un « Small business Act à la française ». Loi américaine datant du 30 juillet 1953, le Small business Act, bien que modifié à plusieurs reprises depuis lors, reste la base de la politique des États-Unis en matière de petites et moyennes entreprises. Cette politique est mise en œuvre par la « Small business administration » (SBA), agence fédérale unique dédiée au soutien aux PME créée par le Small business Act, ce qui constitue un facteur important de simplification de l’environnement de ces entreprises. Elle se décline essentiellement en quatre axes :

– l’accès aux marchés publics, la SBA aidant les PME américaines à obtenir, au titre de contrats directs, 23 % desdits marchés, d’autres programmes existant pour la sous-traitance, ainsi que pour certaines sous-catégories de PME (zones défavorisées…) ;

– la défense des PME, la SBA veillant à ce que leur spécificité soit prise en compte lors de l’élaboration des réglementations ;

– la formation, le conseil et l’assistance technique, la SBA proposant des programmes personnalisés aux chefs d’entreprises ;

– les aides au financement, la SBA proposant à cet effet aux PME un programme de garantie de prêts ainsi que divers programmes de prêts, incluant un dispositif de micro-crédits et un mécanisme de soutien au capital-risque.

La mission commune d’information considère qu’il est important de promouvoir le développement des PME en France, aussi bien afin de consolider le tissu économique national que pour encourager, parmi les plus performantes, l’émergence des « champions » de demain. Elle n’est donc pas opposée au concept de « Small business Act à la française ». Cependant, elle considère qu’il serait réducteur d’importer un modèle tel quel, aussi fructueux qu’aient pu être ses résultats et il lui semble nécessaire de bien prendre en compte les spécificités nationales.

Ainsi, d’une part, bien que n’ayant pas adopté de « texte fondateur », la France a avancé sur la voie d’un « Small business Act ». Ainsi, la création d’OSEO en 2005 constitue une simplification, certes sans doute insuffisante, du paysage des pourvoyeurs d’aides publiques destinées aux PME. De plus, des dispositifs comme France investissement (détaillé infra) ou le statut de PME de croissance introduit par la loi de finances pour 2007 (qui permet aux PME dont la masse salariale a augmenté d’au moins 15 % deux années consécutives de bénéficier d’avantages fiscaux) vont dans le sens de l’encouragement des PME les plus dynamiques.

Au total, la mission commune d’information souhaite que soit poursuivie la rationalisation des structures de l’Etat dédiées aux PME afin que les entreprises françaises puissent, comme aux États-Unis, s’adresser à un « guichet unique ». De même, les procédures administratives doivent être encore simplifiées.

Pour ce qui concerne les marchés publics, la France doit, en liaison avec ses partenaires européens, négocier au sein de l’OMC afin d’obtenir un assouplissement des contraintes actuelles. En effet, comme l’a souligné Mme Christine Lagarde, alors ministre déléguée au commerce extérieur, le 9 mai 2007, la clé pour débloquer ce dossier est avant tout européenne, « Bruxelles [devant demander] à l’OMC […] une dérogation pour l’accès des PME-PMI européennes aux marchés publics ». La ministre expliquait qu’il fallait en convaincre les commissaires concernés pour simplement « être à égalité avec les Américains, les Canadiens, les Coréens ou les Japonais », ajoutant que, dans ces conditions, un régime particulier pourrait être adopté avant la fin de l’année 2007. La mission commune d’information partage cet objectif, tout en considérant qu’un tel seuil pourrait, en pratique, être formulé en tant qu’objectif et non en tant qu’impératif qui risquerait de s’avérer trop contraignant pour plusieurs collectivités ou administrations.

Elle estime que dans les faits, un tel affichage permettrait d’atteindre de façon souple le but recherché grâce à son effet d’entraînement sur de nombreuses PME qui ne soumissionnent actuellement pas aux marchés publics, soit par ignorance soit par excès de « timidité ».

Dans l’immédiat, elle considère nécessaire de développer des démarches telles que le « Pacte PME » lancé fin 2005 par OSEO et le Comité Richelieu qui permet la mise en relation des grands comptes publics, comme privés, avec des PME généralement innovantes.

Ce régime offre donc le double avantage de la prise en compte des déficits subis à l’étranger par les succursales et filiales, ou à l’inverse de l’imputation sur le déficit de la société mère des bénéfices réalisés par ces entités et de l’élimination de toute double imposition. Il peut, à ce titre, permettre des économies d’impôt substantielles.

Il ne connaît cependant qu’un succès limité et a été choisi par un petit nombre de grands groupes français413, bien que son périmètre se révèle plus étendu que celui des régimes étrangers du bénéfice mondial, qui ne s’applique qu’aux succursales. Outre que la technique (encadrée) des abandons de créances peut conduire à un résultat proche, il est perçu comme excessivement complexe, en particulier pour les entreprises moyennes fortement internationalisées.

La mission d’information plaide donc pour une plus grande diffusion de ce régime, soit par simplification de l’actuel (notamment la règle du butoir), soit par création d’un régime allégé pour les PME. L’extension du bénéfice mondial inciterait les entreprises françaises à prendre davantage de risques sur des marchés étrangers en forte croissance, où les investissements nécessaires lors des premières années d’implantation donnent souvent lieu à des pertes. Il serait cependant sans doute nécessaire de réviser parallèlement certaines conventions fiscales, afin d’assurer la remontée des profits.

Au-delà de ce régime spécifique, se pose la question de l’opportunité du maintien du principe de territorialité (même restreinte), que la France, avec le Danemark et la Suisse, est un des rares pays à appliquer.

Il serait utile que le Gouvernement, en s’appuyant sur de nombreuses expériences étrangères, transmette au Parlement un rapport sur les avantages et inconvénients liés à un éventuel abandon du principe de territorialité.

d) Simplifier et étendre le régime de l’intégration fiscale

Le régime de groupe de l’article 223 A du code général des impôts, qui fonctionne selon le principe de l’intégration fiscale, a été introduit en 1988 et amélioré au cours des dernières années. Il constitue un atout de la fiscalité française et exerce des effets positifs sur les conditions de développement des groupes, comme en témoigne son adoption croissante. Il présente notamment l’avantage d’être un régime optionnel de droit commun, renouvelable tous les cinq ans par tacite reconduction et de laisser le choix annuel du périmètre d’intégration, qui peut descendre au niveau des sous-filiales.

En permettant la circulation des déficits et la neutralité des opérations internes, il est complémentaire du régime des mères et filiales, qui procède d’une conception très élargie du groupe (le seuil minimal de participation dans les sociétés distributrices étant de 5 %) mais n’a vocation qu’à atténuer les frottements fiscaux sur les remontées de dividendes.

Le seuil de participation exigé dans les filiales, de 95 %, est toutefois un des plus élevés en Europe414. En outre, la complexité des opérations de retraitement (élimination des doubles déductions, neutralisation des cessions intragroupe et des aides interentreprises, imputation des crédits d’impôt dont bénéficient les filiales…) le rend difficilement accessible aux PME, en particulier celles qui ne disposent pas d’un service fiscal interne.

L’attractivité de ce régime pourrait donc être renforcée par l’introduction de modalités intermédiaires d’intégration, à caractère optionnel ou se substituant au dispositif actuel. L’intégration pourrait être proportionnelle à partir d’un seuil de détention de 75 %, puis intégrale – comme c’est aujourd’hui le cas – au-delà de 95 %. Cette réforme irait dans le sens de la cohérence avec la pratique comptable d’intégration proportionnelle, conforterait l’existence fiscale des groupes et limiterait les incidences sur les droits des actionnaires minoritaires.

2. Établir une relation de confiance entre les entreprises et l’administration fiscale

a) Un champ du rescrit désormais relativement étendu

Le rescrit général (terme qui ne figure pas comme tel dans la réglementation), introduit en 1987 en droit fiscal français et défini à l’article L. 80 B du livre des procédures fiscales, est une procédure de consultation préalable permettant au contribuable de bonne foi de se prémunir contre tout rehaussement d’imposition ou changement de doctrine lorsque l’administration a pris formellement position sur une situation de fait au regard d’un texte fiscal. Cette garantie peut toutefois prendre fin lorsque le droit a évolué, la situation de fait a été modifiée, ou que l’administration change son analyse de cette situation.

Ces dispositions générales ont été ensuite complétées, au sein de l’article L. 80 B précité, par des procédures dédiées à des opérations ou situations particulières et par des modalités plus souples d’accord tacite de l’administration.

Les groupes d’entreprises français ou étrangers sont ainsi plus particulièrement concernés dans quatre cas :

– les accords préalables sur les prix de transfert (7° de l’article L. 80 B), légalisés par l’article 20 de la loi de finances rectificative pour 2004 ;

– les dépenses éligibles au crédit d’impôt-recherche (3° de l’article L. 80 B), dont le délai d’acceptation tacite est fixé à 6 mois ;

– l’assurance, pour un contribuable étranger, qu’il ne dispose pas en France d’un établissement stable ou d’une base fixe au sens de la convention fiscale liant la France à son Etat de résidence (6° de l’article L. 80 B). Le délai de reconnaissance tacite est fixé à 3 mois ;

– et surtout, la garantie contre la procédure de répression des abus de droit, définie à l’article L. 64 B du livre des procédures fiscales.

Elle s’applique lorsque la consultation de l’administration remplit quatre conditions415 et le délai d’autorisation implicite est de 6 mois. Cette garantie revêt une importance particulière car elle est susceptible de s’appliquer aux montages d’optimisation fiscale.

b) Des améliorations possibles au regard des délais et de la sécurité juridique

En dépit d’efforts réels de promotion par l’administration fiscale416 et du caractère opposable (sur le fondement de l’article L. 80 A du livre des procédures fiscales) de la publication de ses décisions417, les demandes de rescrit auprès de l’administration centrale418 sont encore relativement faibles (de l’ordre de quelques dizaines par an). La procédure de l’article L. 64 témoigne en particulier de la persistance d’une méfiance réciproque de la part des grandes entreprises et de l’administration fiscale.

En effet, les entreprises et leurs conseils juridiques estiment que les réponses de l’administration sont encore trop souvent négatives et que l’information ainsi collectée sur les nouvelles pratiques fiscales lui permet d’opérer a posteriori des redressements ou de renforcer sa doctrine. Ils sont dès lors réticents à recourir à une procédure jugée peu sûre et inéquitable et préfèrent formuler des demandes informelles d’interprétation sur l’opération envisagée ou, le cas échéant, plaider la bonne foi auprès du comité consultatif de répression des abus de droit en cas de désaccord sur les rectifications notifiées par l’administration.

En outre, le rescrit n’apparaît pas encore suffisamment moderne et efficace si on le compare aux procédures analogues de ruling des administrations néerlandaise et suisse (cf. supra). Alors qu’aux Pays-Bas, un ruling peut être accordé en l’espace de 2 à 4 semaines, une demande formulée en France peut nécessiter jusqu’à 6 mois pour une validation tacite. Bien qu’elle se soit renforcée dans la période récente, la dimension d’échange et de négociation est également moins présente dans le rescrit français et ne porte pas sur le taux d’imposition.

La condition – dans le cadre de la procédure de l’article L. 64 B précité – portant sur la fourniture de tous les éléments utiles pour apprécier la portée véritable de l’opération peut être source d’insécurité juridique, car son non-respect, volontaire ou non, empêche le contribuable de se prévaloir d’une quelconque garantie en l’absence de réponse de l’administration. Or en cas de silence valant approbation, l’entreprise de bonne foi n’obtient pas la certitude que les documents fournis seront à l’avenir jugés suffisants. Il semble donc qu’il subsiste une marge d’appréciation et de répression pour l’administration et qu’une réponse expresse et précise de sa part soit le seul moyen de réellement garantir la sécurité financière de l’opération projetée.

La mission d’information reconnaît les progrès accomplis par l’administration fiscale dans la compréhension des situations individuelles des contribuables mais considère que le rescrit, en particulier au titre de la procédure de répression de l’abus de droit, doit encore s’améliorer et placer davantage l’administration fiscale en posture d’écoute, de réactivité et de conseil, plutôt que de soupçon, d’insécurité et de tutelle. Un renforcement du rescrit ne devrait pas empêcher les redressements et pénalités – d’office ou à l’issue de vérifications – sur les fondements de la fraude à la loi et de la mauvaise foi du contribuable.

Ce constat est également valable, dans le domaine boursier, pour l’Autorité des marchés financiers, dont la doctrine est souvent jugée peu lisible et prévisible par les émetteurs et leurs conseils, alors que l’autorité de régulation américaine a mis en place une procédure d’agrément des opérations qui l’engage et la lie davantage.

3. Deux réformes d’attractivité

Il s’agit de deux exemples de réformes axées autour de l’attractivité, dont l’idée remonte au déplacement à Londres qu’a effectué, à la mi-avril dernier, le président de la mission commune d’information.

a) Créer un statut de résident fiscal non domicilié

En dépit des avantages réels du régime des impatriés, la fiscalité française des cadres et salariés des centres de décision demeure dissuasive et renchérit le coût d’implantation de sièges et fonctions de direction. Dans le domaine de l’industrie financière, l’expérience britannique révèle que la concentration des talents à la City et le développement de Jersey doivent notamment au régime de « résident non-ordinaire », décrit ci-après.

ENCADRE : Le régime britannique de « résident non-ordinaire »

Les résidents britanniques fiscalement considérés comme « résidents non-ordinaires » (« non ordinary residents ») au Royaume-Uni ne sont imposés que sur leurs revenus de source britannique. Ils ne sont imposés sur leurs revenus de source étrangère que dans la mesure où ceux-ci sont transférés au Royaume-Uni (« remittance basis »).

La législation fiscale britannique se caractérise ainsi par un étagement des niveaux de résidence fiscale (résidence, résidence ordinaire, domicile), correspondants à des liens personnels de plus en plus étroits et clairement établis avec le Royaume-Uni. Cet étagement est en particulier utilisé pour délimiter le champ d’application de la « remittance basis », aménageant ainsi une certaine transition vers l’assujettissement illimité.

Les résidents non-ordinaires bénéficient généralement, de manière occulte, de deux contrats de travail (« dual contract »), voire davantage, afin de percevoir des rémunérations hors du Royaume-Uni, susceptibles d’échapper à toute taxation lorsqu’elles proviennent de sociétés off shore. Un cas fréquent consiste ainsi, pour les banquiers d’affaire et traders, à transférer leurs bonus hors de la City dans le cadre d’un contrat de travail distinct.

De plus le régime de non-résident britannique expatrié conforte le développement de l’activité financière de Jersey. Si un résident britannique est à l’étranger pendant au moins 12 mois consécutifs, il est considéré comme expatrié et autorisé, pendant le temps de son expatriation, à accumuler des revenus sur un compte à Jersey sans être taxé au Royaume-Uni.

Source : mission économique de Londres

La mission d’information estime qu’il est possible de s’inspirer de ce régime pour créer un dispositif permettant notamment à des cadres ayant à titre temporaire leur domicile fiscal en France, impatriés nationaux ou étrangers expatriés, de n’être imposés que sur leurs revenus de source française, contribuant ainsi à déplafonner l’option d’exonération actuelle (cf. supra sur le régime fiscal des impatriés). Afin d’encadrer le dispositif, de le réserver aux contribuables disposant de hauts revenus et de l’orienter vers la création de richesses, les deux conditions suivantes devraient être réunies :

– le bénéfice du régime serait accordé sur agrément pour une durée maximale de 5 ans et le bénéficiaire devrait ne pas avoir été fiscalement domicilié en France au cours des 5 années précédant la demande ;

– le bénéficiaire devrait souscrire au capital d’une PME pour un montant excédant la limite supérieure de la deuxième tranche du barème de l’impôt de solidarité sur la fortune.

Afin de limiter d’éventuelles contestations sur les fondements du principe constitutionnel d’égalité des citoyens devant l’impôt et du principe communautaire de liberté d’établissement, les caractéristiques suivantes devraient être prises en considération :

– les conditions de délivrance de l’agrément ministériel seraient définies avec suffisamment de précision, en faisant référence à l’article 1649 nonies du code général des impôts ;

– la qualification d’aide d’État (directe ou indirecte) pourrait être évitée, dès lors que le dispositif n’inciterait pas au transfert d’activités sur le territoire national, mais constituerait simplement une incitation à l’investissement dans les PME.

b) Définir une cadre adapté à la finance islamique

Londres a l’ambition de devenir un centre mondial pour la finance islamique et les autorités ont pris depuis 2006 plusieurs mesures pour adapter le cadre réglementaire et fiscal aux produits de finance islamique telles que la suppression du double droit de timbre sur les prêts immobiliers islamiques, ou l’alignement des règles d’émission des sukuks sur celles des obligations conventionnelles.

L’importance de la question pour les Britanniques peut être illustrée par le fait que lors du passage à Londres du président de la mission commune d’information, le ministre en charge de la City, M. Ball, a fait paraître un communiqué rendant compte de sa rencontre avec les principales parties prenantes de la place en matière de finance islamique.

Il conviendrait que la place de Paris entreprenne la même démarche d’attractivité.

On peut noter qu’en France la première demande d’autorisation d’ouverture d’une banque islamique a été déposée à la Commission bancaire en décembre 2006 par FS International Partners. BNP Paribas, Calyon et la Société Générale ont également développé une expertise et des produits spécifiques dans ce domaine.

ENCADRE : Principes et croissance de la finance islamique

Née il y a trente ans, la finance islamique a pour objet de proposer des services bancaires et des produits financiers compatibles avec les principes de la loi coranique (« charia compliant »).

1 – L’application des principes de la loi coranique

Quatre grands principes structurent la finance islamique :

– le principe d’interdiction d’intérêt (riba), c’est-à-dire l’impossibilité de réclamer ou de verser des intérêts lors d’une transaction financière ;- le principe de partage des pertes et des profits entre les parties prenantes d’une transaction financière ;

– le principe d’interdiction de l’incertitude, ce qui écarte la spéculation et les instruments qui en dérivent ;

– le principe « d’asset-backing », qui implique que toute transaction financière soit garantie par un actif tangible et identifiable.

En outre, les investissements dans les secteurs comme le tabac, l’alcool, le jeu ou l’armement sont prohibés.

Les principaux véhicules financiers islamiques sont :

– la Mourabaha : contrat d’achat et de revente dans lequel la banque achète à un fournisseur un bien corporel à la demande de son client, le prix de revente étant fondé sur le coût plus une marge bénéficiaire ;

– l’Ijara : contrat de crédit bail par lequel une partie loue un bien pour un loyer et une échéance déterminée ;

– la Moucharaka : contrat de prise de participation dans lequel la banque et son client participent ensemble au financement d’un projet ;

– et la Moudaraba : contrat de fiducie par lequel une partie fournit le capital pour un projet et l’autre le travail.

Les produits sont orientés essentiellement vers l’immobilier et les valeurs mobilières. En apparence simple, les instruments développés peuvent devenir complexes lorsque plusieurs éléments sont combinés. Aujourd’hui, certains financiers islamiques proposent des placements aussi sophistiqués et risqués que les hedge funds.

2 – Le développement de la finance islamique

Malgré une place encore restreinte dans le système financier mondial, la finance islamique connaît un développement certain.

Selon les dernières études, l’ensemble des actifs bancaires et des investissements financiers représenterait près de 700 milliards de dollars. Ainsi les actifs gérés par les banques islamiques resteraient limités à 265 milliards de dollars et les investissements financiers seraient évalués à 400 milliards de dollars. Le stock d’obligations islamiques (sukuks) serait de 47 milliards de dollars. Il s’agit toutefois d’un marché en forte expansion, de l’ordre de 15 % par an ces trois dernières années et de 10 % au cours des dix dernières années.

Deux raisons majeures peuvent expliquer cet essor. D’une part, une forte demande des musulmans recherchant des services financiers conformes à la charia ; d’autre part, un besoin important de placement de la part des investisseurs des pays du golfe, où les surplus pétroliers des pays exportateurs, soit 1 500 milliards de dollars, ont doublé par rapport à la décennie précédente.

Ces actifs sont toutefois peu localisés en Europe. Sur 283 fonds en actions ouverts et investis selon les principes islamiques, 23 sont investis en Europe et 159 en Asie du sud est. On note toutefois une évolution.

Le Royaume-Uni a été le premier pays européen à avoir autorisé en 2004 l’ouverture de banques islamiques et plusieurs mesures fiscales ont été prises pour assurer le développement de la finance islamique. En Allemagne, un « fonds islamique » ouvert à des investisseurs individuels devrait être lancé prochainement.

C. Le volet social : charges sociales et droit du travail

Sous cette rubrique sociale, il est proposé d’évoquer, indépendamment de la question de la TVA sociale, deux types de mesures différentes mais relevant du droit social :

– d’une part, dans le prolongement de la mesure sur les résidents non domiciliés, il convient d’examiner les pistes pour alléger les charges sociales pesant sur les hauts salaires et qui, nonobstant leur caractère de contributions sociales, sont perçues comme un impôt par de nombreux cadres de haut niveau.

Ceux-ci ne voient pas, surtout lorsqu’ils sont étrangers et ne résident en France que pour un relativement bref laps de temps, l’avantage de type mutualiste, qui est la contrepartie de leurs « cotisations » ;

– d’autre part, il faut continuer à promouvoir l’actionnariat salarié comme force de dissuasion et stabilisateur à long terme de l’actionnariat des groupes cotés.

1. Des pistes pour alléger les cotisations sur les hauts revenus sans mettre en cause

l’économie sociale de marché

Les modalités du prélèvement social peuvent avoir des effets plus ou moins incitatifs ou dissuasifs sur la localisation en France des centres de décision économique. On examinera de ce point de vue la problématique générale du prélèvement et un cas particulier intéressant spécifiquement l’encadrement employé dans les centres de décision.

a) Le mode de financement de la sécurité sociale

Le rapport sur les prélèvements obligatoires annexé au projet de loi de finances pour 2007 relève, parmi les défis que doit affronter aujourd’hui le financement de la protection sociale, la mondialisation, « qui exerce une pression à la baisse des prélèvements, particulièrement sur les facteurs de production les plus mobiles – capital et travail qualifié […] ».

Il est de fait que le régime social du travail qualifié, qui n’est pas sans incidence sur l’attractivité du territoire français pour les centres de décision économique, connaît en France depuis quelques décennies un certain durcissement.

Le financement de la sécurité sociale, construit à l’origine selon des modalités qui assuraient la dégressivité des cotisations par rapport aux salaires – le système combinait des cotisations plafonnées, des prestations plafonnées et la possibilité pour les cadres de souscrire à des régimes complémentaires- a profondément évolué depuis vingt-cinq ans dans un sens différent.

Le premier facteur d’évolution a été la substitution progressive d’une logique de prélèvement proportionnel au modèle initial de prélèvement dégressif. La pression du besoin de financement de la sécurité sociale et l’argument du caractère anti-redistributif du système ont justifié cette évolution lancée à partir de 1967 par le déplafonnement des cotisations et poursuivie en 1991 par la création d’une contribution sociale généralisée (CSG) assise sur les revenus d’activité, de remplacement, du patrimoine et sur les produits de placements.

ENCADRE : Réduire le coût du travail par la TVA sociale

L’instauration d’une « TVA sociale » permettrait de réduire les cotisations sociales pesant sur les salaires, de manière à réduire l’écart entre le salaire brut total payé par les entreprises et le salaire net perçu par les salariés. Cette mesure serait financée par une augmentation à due concurrence de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA).

GRAPHIQUE : Diagramme simplifié du mécanisme de la TVA sociale

Le choix de la TVA, payée par les entreprises étrangères vendant en France et pas par les entreprises françaises qui exportent, aurait pour avantage de contribuer à rendre l’économie française plus compétitive, en taxant les produits plutôt que la production. D’autres États européens, comme le Danemark et, tout récemment, l’Allemagne, ont suivi cette démarche.

Cette fiscalisation pourrait en particulier concerner les dépenses d’assurance maladie et de la branche famille. Le financement des régimes de retraite obligatoires doit en revanche rester à la charge de l’employeur et du futur retraité car il s’agit d’un salaire différé. De même, le risque d’accident du travail ne saurait être transféré à la collectivité nationale, la vigilance et la responsabilité devant incomber à l’entreprise et à ses collaborateurs. Pour des raisons identiques, le risque chômage doit lui aussi rester à la charge des employeurs et des salariés et être géré par les partenaires sociaux.

Cette réforme est depuis longtemps préconisée par le président de votre commission des finances, notre collègue Jean Arthuis, et par le président de la mission commune d’information. À leur initiative, la commission des finances a d’ailleurs organisé, le 14 mars 2007, deux tables rondes ouvertes à l’ensemble des sénateurs, à la presse et au public, rassemblant, à dessein, des intervenants d’horizons très divers. La première table ronde a porté sur la « TVA sociale » comme alternative au mode de financement de la sécurité sociale. La seconde a traité de l’impact de la TVA sociale sur l’économie et l’emploi en France. Les débats tenus à cette occasion sont reproduits dans un rapport d’information récemment publié419.

Idéalement, il s’agirait de fiscaliser l’ensemble des branches famille et maladie, dans le cas des salariés du secteur privé. Une telle réforme impliquerait d’augmenter de 5 points le taux normal et le taux réduit de TVA et de compléter ces recettes grâce à, notamment, la suppression de « niches » fiscales et sociales.

La seconde cause d’évolution a été la création d’allégements de cotisations sur les bas salaires. Cette politique a été inspirée par le souci de ne pas pénaliser l’emploi et la croissance, un système de prélèvements sociaux assis principalement sur le facteur travail étant jugé défavorable à l’emploi des personnes les moins qualifiées. On ne peut que constater son caractère désormais permanent et massif. Rappelons que les premières mesures d’exonérations ont été, à la fin des années 1970, centrées sur les jeunes, puis sur les chômeurs créateurs d’entreprises, les chômeurs de longue durée, les salariés à temps partiel. Ces exonérations ciblées représentaient 5,9 milliards d’euros en 2006. À partir de 1993, une politique plus générale d’exonérations de cotisations sur les bas salaires s’est imposée comme outil essentiel de la politique de l’emploi. C’est ainsi que la loi du 17 juillet 1993 a instauré un allégement de cotisations patronales pour l’ensemble des salariés proches du SMIC. À partir de 1998, la politique d’exonération a accompagné la réduction du temps de travail. Enfin, la loi du 17 janvier 2003 relative aux salaires, au temps de travail et à l’emploi a instauré une réduction générale des cotisations patronales de sécurité sociale dont le taux maximum (26 % de la rémunération) est atteint au niveau du SMIC horaire, le niveau de la réduction diminuant ensuite jusqu’à 1,6 SMIC horaire. En 2006, le coût de ces exonérations générales a été estimé à 19,1 milliards d’euros.

Peut-on parler dans ce domaine d’un arbitrage en faveur de la politique de l’emploi au détriment de l’attractivité du territoire français pour les centres de décision ? Se tenir à cette alternative serait ignorer une autre dimension essentielle du dossier : si les études empiriques on démontré l’impact positif de la diminution du coût relatif du travail peu qualifié sur l’emploi, les conséquences des exonérations sur la compétitivité de l’économie française restent contestées.

Auditionné récemment au Sénat, M. André Gauron, conseiller à la Cour des comptes, mentionnant un rapport sur les exonérations de charges sociales remis par la Cour à la Commission des finances de l’Assemblée nationale, s’est appuyé sur l’exemple du secteur textile pour mettre en perspective la pertinence stratégique des exonérations : « ce secteur s’est battu pendant des années pour obtenir des exonérations de charges afin d’essayer de résister aux délocalisations. Parallèlement, les Allemands ont fait le choix de développer un secteur du textile dit technique. Ils ont su changer de métier. Les textiles techniques connaissent un véritable développement de leur marché, en particulier dans l’habillement sportif. Les Français ont compris tardivement que leur industrie textile était détruite par la concurrence européenne et non asiatique.

« Les industries textiles françaises ont décidé d’opérer une mutation technologique en formant les salariés à de nouveaux métiers, à de nouvelles compétences. Des accords signés à l’automne dernier actent le fait qu’au lieu de réclamer des exonérations de charges vaines pour tenter de concurrencer les bas salaires des pays d’Europe de l’Est, du sud de la Méditerranée et du sud est asiatique, les aides accordées portent sur le financement de la formation technologique.

« Dans une société de la connaissance, nous devons fixer comme objectif la valorisation des compétences en qualifiant les salariés, tout en gérant la transition des salariés peu qualifiés vers ce nouveau marché du travail. Ce choix est fondamentalement différent d’une politique de défense des emplois peu qualifiés. Or la France a pendant des années englouti des sommes considérables pour maintenir des emplois non qualifiés, avec la complicité d’économistes qui continuent à vanter les mérites de l’exonération de charges sociales comme étant le summum de la politique de l’emploi. »

La politique d’appui aux secteurs en déclin est ainsi assez vigoureusement contestée tant dans son principe que dans ses modalités, en particulier les exonérations de cotisations sociales.

Or cette politique a introduit dans le mode de financement de la sécurité sociale de notables éléments de progressivité, a priori peu favorables au travail très qualifié et donc à l’attractivité du territoire français pour les centres de décision économique.

Si les incidences de cette évolution sur l’emploi des cadres dirigeants ne sont pas nécessairement décisives, elles s’en présentent pas moins comme un signal défavorable adressé aux états-majors des grandes entreprises mondialisées.

Aussi conviendrait-il d’envisager sérieusement la possibilité de revenir en matière de prélèvements sociaux à une proportionnalité propice à l’installation des centres de décision tout en étant respectueuse de notre modèle social, dans la mesure où la progressivité ne peut pas être considérée comme un principe fondateur de la sécurité sociale.

Quelle pourrait être l’économie d’un système ainsi rééquilibré ? Dans son rapport présenté le 21 juin 2006 pour le débat d’orientation sur les finances publiques, le président de la mission commune d’information en sa qualité de rapporteur général de la commission des finances du Sénat, estimait, dans cet ordre d’idées, nécessaire de réfléchir à une modulation des prestations selon le revenu et la situation de fortune de l’assuré social : « il n’est pas certain que le remboursement des médicaments et des soins doive demeurer identique quels que soient les moyens du bénéficiaire », notait-il en estimant inéluctable une remise en cause de ce principe. « Il reste, précisait-il, à définir des seuils raisonnables et à garantir aux classes moyennes et supérieures un système de financement des régimes sociaux qui ne les pénalise pas une nouvelle fois. » C’est pourquoi il se déclarait « attaché au maintien de la proportionnalité (et à la déductibilité) de la contribution sociale généralisée, laquelle a vocation à fusionner avec l’actuel impôt sur le revenu, appelé à devenir la part progressive d’un nouvel impôt, plus large et plus simple, sur la personne et le foyer fiscal ». « Sur le plan technique, concluait-il, c’est sans doute par une modulation des tickets modérateurs (ou du reste à charge), selon les catégories de revenus, que cette évolution sera la plus acceptable. »

La problématique n’a guère évolué mais l’idée poursuit son chemin. En réponse à une question du président de la mission d’information sur l’intérêt de mettre en place un système de financement des régimes sociaux « par des prélèvements proportionnels, avec comme contrepartie une variation des prestations des dépenses sociales en fonction des variations de revenus et de patrimoine des bénéficiaires », M. Jean-Philippe Cotis, économiste en chef du département des affaires économiques de l’OCDE, a effectué le constat suivant : « les prélèvements sociaux sont effectivement très progressifs et le risque de maladie est déconnecté du paiement. La dépense pourrait être plus redistributive. Cela ferait sens en interne, ainsi qu’en termes d’attractivité des territoires. »

ENCADRE : Une difficulté d’application de la législation sociale :

le statut des salariés étrangers en mobilité internationale

M. Christophe de Margerie, directeur général du Groupe TOTAL a signalé, lors de son audition du 25 avril 2007, une difficulté liée à l’application de la législation sociale, que la mission n’a pas pu expertiser sur le fond mais pour laquelle elle souhaite qu’un arrangement acceptable soit trouvé rapidement :

« Nous recrutons 4 000 salariés par an dans le domaine pétrolier. 27°% de ces 4 000 nouveaux collaborateurs sont des citoyens français. À ce propos, je souhaite dire un mot des difficultés que nous avons rencontrées avec la Sécurité sociale française s’agissant du statut des salariés étrangers en mobilité internationale « impatriés » en France.

« Vous le savez, depuis près de vingt ans, ils ont la possibilité de ne pas cotiser au régime français, mais de disposer de contrats de droit suisse, au travers de la filiale de Total qui y assure leur couverture sociale et leur régime de retraite par capitalisation. Il nous a récemment été notifié, par les organismes de sécurité sociale, la remise en cause de ce dispositif qui vise, pourtant, plus de mille salariés et leurs ayants-droit, dont certains sont demeurés dans leur pays d’origine, parmi lesquels 400 travaillent en France, alors que, dans le même temps, environ 23 400 expatriés français du groupe continuent de cotiser auprès des organismes français de Sécurité sociale. »

b) Le régime social des cadres étrangers de groupes multinationaux établis en France, « impatriés » pour des durées limitées

M. Christophe de Margerie a évoqué, lors de son audition par la mission d’information, des difficultés récentes de son groupe avec les organismes français de sécurité sociale au sujet de l’affiliation de cadres étrangers « impatriés » momentanément en France.

La présence en France de cadres étrangers, pour des durées moyennes excédant rarement deux à trois ans, peut correspondre soit à une étape de la formation et de la consolidation de l’expérience professionnelle des intéressés, soit à l’objectif de les intégrer au sein du groupe en favorisant le partage d’une culture commune, soit à leur participation à un groupe chargé de piloter un projet dans une implantation de l’entreprise à l’étranger, soit à une étape française dans la carrière internationale d’un cadre non français. Ces mouvements sont ainsi liés à la dimension internationale de la gestion de l’encadrement dans une société multinationale et les conditions juridiques dans lesquelles ils ont lieu peuvent avoir une influence sur les choix orientant l’implantation des centres de décision. Le cas particulier exposé par le directeur général de Total est donc emblématique, il convient de s’y arrêter en dépit de la modestie, en valeur absolue, des effectifs et des montants financiers concernés.

Les « impatriés » du groupe Total dépendent de la filiale suisse Total Gestion Internationale (TGI), structure utilisée pour gérer la mobilité internationale à l’intérieur du groupe. L’objectif est de leur offrir un ensemble de conditions homogènes et cohérentes, dont une couverture sociale adaptée à leurs besoins. En l’occurrence, il importe à ces salariés astreints à une grande mobilité au cours de leur carrière, d’une part que leurs droits à retraite soient gérés de façon uniforme au fil de leurs affectations successives, et d’autre part, que les membres de leur famille demeurant dans leur pays d’origine bénéficient de leur couverture maladie. Or l’affiliation aux régimes locaux de sécurité sociale ne permet pas nécessairement de satisfaire ces exigences, spécialement quand la personne concernée est originaire d’un pays non partie aux conventions internationales de sécurité sociale.

La solution, pratiquée depuis deux décennies, consiste à faire relever ces salariés, liés à TGI par un contrat de travail de droit suisse, de la sécurité sociale suisse complétée par un mécanisme d’assurance privée. Selon les indications fournies par M. Christophe de Margerie, sur un effectif groupe de quelque 3 600 personnes en mobilité internationale, TGI compte environ 1 000 personnes, dont 400 travaillant en France, alors que dans le même temps 2 400 expatriés français du groupe continuent de cotiser auprès des organismes français.

En 2006, a encore indiqué M. Christophe de Margerie, la direction de la sécurité sociale a demandé au groupe Total d’assujettir à l’avenir les salariés étrangers relevant de TGI au régime français de sécurité sociale. Dans le cadre d’un moratoire partiel jusqu’au 31 décembre 2007, les salariés originaires de pays non-membres de l’Union européenne ne disposant pas de convention de sécurité sociale avec la France continuent cependant à bénéficier du système dérogatoire.

Pour autant, Total estime que l’affiliation à la sécurité sociale française ne correspondrait pas, dans la plupart des cas, aux besoins des intéressés, notamment en matière de retraite et pourrait en outre faire peser sur le régime général français des charges de gestion importantes, notamment en ce qui concerne la couverture des dépenses médicales effectuées hors de France par les ayants droit, ou encore en ce qui concerne l’articulation avec les régimes locaux et les dispositifs étrangers de couverture complémentaire.

Ces difficultés portent sur des points sensibles, et leur incidence sur l’attractivité de la France pour les centres de décision économique ne saurait donc être minimisée.

Aussi faut-il souhaiter que l’IGAS, chargée à la fin de 2006 par le ministère chargé de la sécurité sociale d’évaluer les difficultés que rencontrent les grands groupes dans la gestion de leurs salariés en mobilité internationale, dégage une solution efficace, juste et pérenne. La mission d’information y est particulièrement attentive.

2. L’actionnariat salarié comme force de dissuasion

Le développement de l’actionnariat salarié s’inscrit, comme un certain nombre d’affaires récentes ont permis de la constater, dans le cadre d’une politique d’ensemble de stabilisation de l’actionnariat des entreprises françaises.

On esquissera une évocation sommaire du régime complexe de l’actionnariat salarié en notant que, selon le rapport annuel pour 2004-2005 sur la participation financière du conseil supérieur de la participation, celui-ci couvre :

– le cas du salarié à qui sont attribuées des actions gratuites et qui les place sur un plan d’épargne salariale ;

– le cas du salarié qui reçoit sa quote-part de participation sous forme d’actions de son entreprise ;

– le cas du salarié qui reçoit sa quote-part de participation (plus du tiers de l’actif) sous forme de fonds commun de placement d’entreprise (FCPE) ou de SICAV principalement investies en actions de son entreprise ;

– le cas du salarié qui reçoit sa quote-part de participation sous forme de FCPE ou de SICAV investies pour une part plus faible que ci-dessus, en actions de son entreprise ;

– le cas du salarié qui achète des actions de son entreprise, dans le cadre d’un plan d’épargne d’entreprise (PEE) ou d’un plan d’épargne de groupe (PEG) ;

– le cas d’un salarié qui achète des parts ou actions de FCPE ou de SICAV majoritairement investies (plus du tiers de l’actif) en actions de son entreprise, dans le cadre du PEE ou du PEG ;

– le cas d’un salarié qui achète des parts ou actions de FCPE ou de SICAV investies pour une part plus faible que ci-dessus, en actions de son entreprise, dans le cadre d’un PEE, PEG, plan d’épargne interentreprises (PEI), plan d’épargne pour la retraite collectif (PERCO), PERCO-I ;

– le cas de rachat d’une entreprise par ses salariés ;

– le cas des titres détenus par les salariés des sociétés coopératives ouvrières de production (SCOP).

Le même rapport note, en ce qui intéresse la réflexion de la mission d’information, que « la part de capital détenue par les salariés est réputée moins volatile que celles détenues par des particuliers ou des institutionnels ce qui peut être tout à fait profitable pour réduire certains risques d’OPA inamicales ».

Les chefs d’entreprise auditionnés par la mission ont très largement partagé ce point de vue. M. Jean-Cyril Spinetta a ainsi indiqué : « il faut, ce qui est largement fait en France, que les États créent les conditions d’un actionnariat salarié plus facile et plus puissant. C’est un des moyens de se mettre à l’abri. La Société Générale l’a démontré dans le cadre d’une opération franco-française », mentionnant aussi les avantages de l’actionnariat salarié du point de vue des relations sociales : « l’actionnariat salarié s’élève à 15 % chez Air France. Cette situation instaure, de fait, des relations différentes entre les salariés et le management. Le message économique passe mieux et le management a plus d’obligations envers ses salariés actionnaires. J’imagine quelles seraient les réactions si notre titre réalisait de mauvaises performances. […] Il ne s’agit pas du tout de co-gestion, mais le management se trouve dans l’obligation de mieux expliciter ses décisions, de convaincre, d’exposer sa stratégie, au-delà de la protection que ce dispositif représente. Je crois que l’Etat ne fera jamais trop pour favoriser la constitution et le renouvellement de l’actionnariat salarié. Il s’agit sans conteste d’une action majeure pour empêcher que les entreprises soient des cibles faciles pour des fonds de private equity divers, dès lors qu’il existe une véritable cohésion entre le management et les salariés. »

Pour M. Christian Streiff, « ce système constitue une protection fantastique face aux prédateurs éventuels. Saint-Gobain avait tenté de faire l’acquisition d’Essilor, mais y a finalement renoncé après avoir compris que les deux types d’actionnariats n’étaient pas compatibles. »

Dans un sens identique :

– M. Jean-François Roverato a indiqué que les salariés d’Eiffage, presque tous actionnaires, détenaient 23 % du capital, qu’Eiffage avait décidé une augmentation de capital réservée aux salariés afin de renforcer son principal pôle de stabilité et que les efforts de l’entreprise en matière d’épargne salariale avaient exclusivement porté sur le développement de l’actionnariat salarié pour cette raison stratégique ;

– M. Xavier Fontanet a indiqué que la structure Valoptec, où est logé le capital détenu par les salariés d’Essilor, ainsi que par la famille Lissac, détient 8 % du capital et 15 % des droits de vote, tout en notant qu’il serait souhaitable que cette part monte à 20 % des droits de vote afin de mieux sécuriser le déroulement des assemblées générales ;

– M. Patrick Artus a estimé que la promotion de l’épargne salariale était une voie judicieuse pour protéger le capital des entreprises, pour autant que cette épargne soit investie en actions.

Aussi convient-il de se féliciter, pour la pérennisation de la localisation des centres de décision économique installés dans notre pays, que la loi du 30 septembre 2006 pour le développement de la participation et de l’actionnariat salarié ait sensiblement conforté le régime juridique, social et fiscal de cet actionnariat.

La loi prévoit, en autres dispositions favorables, la création d’un mécanisme d’attributions collectives d’actions gratuites. Inspirée du dispositif mis en place par la loi de finances pour 2005, cette nouvelle forme d’actionnariat étend le bénéfice de l’attribution d’actions gratuites à l’ensemble des salariés. La répartition des actions gratuites entre les salariés sera réglée par un accord d’entreprise ou, à défaut, par décision des organes de direction de l’entreprise. Elle peut être uniforme, proportionnelle à la durée de présence ou aux salaires ou combiner les deux critères. La limite maximale pouvant être distribuée dans ce cadre est fixée à 10 % du capital de l’entreprise. Au-delà de la période d’acquisition d’au moins deux ans, les actions peuvent être versées dans un PEE, éventuellement par le biais d’un FCPE. En contrepartie d’un blocage quinquennal, la fiscalité applicable à la cession de ces actions est celle du plan d’épargne (absence d’imposition sur les plus-values hormis les prélèvements sociaux habituels). Pour l’entreprise, les actions distribuées peuvent être déduites de l’assiette d’imposition.

La loi institue d’autres dispositions tendant au développement de l’actionnariat salarié. Elle accorde ainsi aux entreprises le droit de pratiquer la déductibilité fiscale de la décote accordée aux salariés lors des augmentations de capital réservées (sur la base de la différence entre la valeur de l’action le jour de l’augmentation de capital et le prix de souscription). Elle permet aux entreprises qui le souhaitent de céder à leurs salariés les actions qu’elles détiennent en propre selon des modalités identiques à celles des augmentations de capital réservées, dans une limite maximale de 10 % des titres émis. Pour les FCPE en titres non cotés, la loi 30 septembre 2006 permet de conclure un pacte d’actionnaires (transmission d’entreprise, stabilité de l’actionnariat ou liquidité du fonds).

Il semble bien, en définitive, que le renforcement de l’actionnariat salarié soit un outil véritablement utile de stabilisation du capital des sociétés cotées. Il conviendra, quand la loi du 30 septembre 2006 aura déployé ses effets, d’évaluer la corrélation attendue entre la montée en puissance de l’actionnariat salarié et le sort des OPA inamicales.

D. La politique européenne de la concurrence, handicap structurel ?

Le rachat de nos entreprises par des groupes étrangers étant préjudiciable au maintien comme au développement de centres de décision économique sur le territoire national, il convient de s’assurer que les champions français et européens jouent à armes égales avec leurs concurrents, essentiellement américains, en particulier s’agissant de la course à la croissance que mènent depuis plusieurs décennies les géants mondiaux dans la quasi-totalité des secteurs. Les groupes américains, dont la capitalisation est facilement le double de celles de leurs rivaux européens, pourraient en prendre le contrôle alors que l’inverse paraît beaucoup plus difficile.

Sur le fondement de l’article 3 du traité de Rome, aux termes duquel la Communauté établit un « régime assurant que la concurrence n’est pas faussée dans le marché intérieur », la Commission intervient dans trois domaines particuliers :

– la répression des pratiques anticoncurrentielles : lutte contre les ententes (article 81 du TCE) et abus de position dominante (article 82 du TCE) ;

– le contrôle des concentrations (règlement n° 4064/89, révisé en 2004) ;

– et le contrôle des aides d’État (articles 87-1 et 87-2 du TCE)

Sur ce sujet, la Commission européenne, qui bénéficie de pouvoirs étendus qui l’érigent en autorité supra-nationale de régulation, est l’objet de critiques qui peuvent être légitimes, mais qui sont aussi parfois excessives ou mal dirigées.

1. La politique européenne de la concurrence

au banc des accusés

La critique la plus fréquemment adressée à la Commission dans sa politique de contrôle porte sur la notion de « marché pertinent », c’est-à-dire de délimitation géographique et matérielle du marché sur lequel s’apprécie l’atteinte à la concurrence.

En fait, le point 3 de l’article 2 du règlement n° 139/2004 du 20 janvier 2004 relatif au contrôle des concentrations entre entreprises prévoit que « les concentrations qui entraveraient de manière significative une concurrence effective dans le marché commun ou une partie substantielle de celui-ci, notamment du fait de la création ou du renforcement d’une position dominante, doivent être déclarées incompatibles avec le marché commun ».

La Commission dispose d’une marge d’appréciation importante pour définir une « partie substantielle » du marché commun. Il arrive souvent qu’elle prenne en compte des marchés nationaux, ce qui ne paraît pas justifié si l’on raisonne à l’échelle européenne, voire à l’échelle mondiale. Cette conception trop étroite des marchés pertinents avait été particulièrement critiquée en 2001, lorsque la Commission avait interdit la concentration entre Schneider et Legrand.

Elle l’avait été également en 2004, lors de la fusion entre Sanofi-Synthélabo et Aventis. La décision de la Commission avait en effet imposé aux parties de vendre ou de concéder douze licences de spécialités pharmaceutiques. Les marchés avaient été définis au niveau national, alors que dans ce secteur, la concurrence est véritablement mondiale.

Plus récemment, la décision relative à la fusion entre Suez et Gaz de France constitue un autre exemple. Bien que la Commission ait autorisé cette opération le 14 novembre 2006, elle a imposé des mesures correctrices très importantes, en fondant son analyse sur les marchés français et belge. Par cette décision, la Commission ne prend pas en compte la nécessité d’avoir de grands groupes européens, particulièrement dans le domaine de l’énergie où se pose la question de la sécurité des approvisionnements et où il est nécessaire de réaliser des investissements très élevés dans un contexte d’intense concurrence mondiale.

ENCADRE : La politique européenne de la concurrence en question : l’exemple du fret maritime

À côté des règles relatives aux concentrations et aux aides d’État, la politique européenne de la concurrence prévoit un contrôle des ententes. Ce dernier aspect peut avoir des effets directs sur l’organisation entière d’un secteur, comme l’atteste le cas du transport maritime étudié par plusieurs membres de la délégation à l’occasion de la visite du siège de la compagnie CMA-CGM à Marseille.

En fait, sur le fondement du règlement n° 4056/86, les armateurs de lignes régulières bénéficiaient d’un régime d’exemption des règles de concurrence européenne, en application des règles du traité, leur permettant en particulier la fixation entre eux des prix et capacités de transport, ce qui favorisait la stabilité de l’offre de transport maritime nécessaire à la régularité du commerce international. Or, ce régime a été abrogé par le Conseil Ecofin en 2006, la décision prenant effet en 2008.

Compte tenu des risques réels de déstabilisation du secteur que créerait l’application absolue des règles de concurrence, de nouveaux aménagements sont actuellement en négociation entre l’organisation internationale des armateurs (ELAA) et la Commission européenne. Le compromis devrait prendre la forme de lignes directrices précisant l’application des règles générales de concurrence au secteur maritime.

Par rapport à l’avant-projet présenté par la Commission, l’enjeu essentiel du débat est l’existence -dans ces lignes directrices- de dispositions suffisamment précises pour garantir aux armateurs la possibilité de procéder entre eux à des échanges d’informations sur les volumes et les capacités de transport ainsi qu’un index de prix.

La mission commune d’information estime qu’il s’agit d’un nouveau cas où le droit communautaire de la concurrence doit faire montre d’une certaine souplesse, dès lors qu’en l’absence d’un système d’information entre armateurs, ces derniers peuvent connaître des difficultés à prendre leurs décisions d’investissement et donc à assurer.

2. l’introuvable avantage américain

En dépit de critiques récurrentes, la comparaison des politiques européenne et américaine de la concurrence ne fait pas apparaître d’avantage définitif au profit de cette dernière.

Tout d’abord, s’agissant du marché pertinent, il convient de rappeler que si la réforme a eu pour effet de donner une plus grande marge d’appréciation à la Commission, c’est précisément pour permettre une analyse plus souple, au cas par cas, des risques encourus par une concentration. En cela, la formulation retenue s’est beaucoup inspirée et rapprochée du droit américain, alors que le règlement de 1989 ne retenait comme seul critère que l’abus de position dominante. Il est possible et souhaitable que le rapprochement avec la situation américaine concerne aussi l’assouplissement observé depuis quelques années aux États-Unis en matière de concentrations.

De même, la modernisation du « test de dominance » introduite par le règlement de 2004 a pour objet de mieux prendre en compte les effets économiques des rapprochements et tend à s’inspirer du « test SLC » américain (substantial lessening of competition, soit la « diminution substantielle de la concurrence »), qui était auparavant perçu comme un élément distinctif de l’approche américaine. La relative convergence entre les deux systèmes de contrôle de la concurrence pourrait également s’inscrire dans la continuité de l’assouplissement observé depuis quelques années aux États-Unis en matière de concentrations.

Cette évolution pourrait notamment s’inscrire dans la prise en compte croissante de préoccupations de politique industrielle, plus volontiers affichée par la Commission, en particulier depuis sa communication du 9 octobre 2005 sur ce sujet, ainsi intitulée : « Un cadre politique pour renforcer l’industrie manufacturière : l’Union européenne vers une approche intégrée de la politique industrielle ».

Ensuite, il convient de rappeler que la traditionnelle rigueur européenne sur le sujet correspond à une volonté de privilégier une intervention ex ante, en évitant que la constitution d’un groupe trop important n’aboutisse à une position dominante et en s’épargnant ainsi d’avoir à décider de la dissociation d’un groupe déjà constitué.

Cette politique préventive apparaît fondée dès lors que l’on n’imagine pas que les institutions européennes (Commission et CJCE) puissent décider et obtenir le démantèlement d’une entité déjà existante, comme ce fut possible aux États-Unis pour AT T, avec une fermeté difficile à imaginer en Europe.

S’agissant des aides d’État, en revanche, il existe une réelle différence entre le discours européen et la pratique américaine, qui consiste en une politique industrielle indirecte mais volontariste visant notamment à favoriser les secteurs de haute technologie ou les secteurs industriels les plus structurants, comme l’automobile.

Il convient toutefois de noter que la Commission européenne a su ainsi se montrer pragmatique, en admettant par exemple les soutiens nationaux à l’aéronautique, au travers des avances remboursables, pendant indispensable au soutien américain à Boeing, notamment par le biais des commandes militaires. Le fait que la politique européenne de la concurrence ne constitue par un désavantage absolu ne signifie toutefois pas qu’elle ne gagnerait pas à être aménagée, et ce, dans le respect de ses principes.

3. Trois axes d’actions prioritaires

À l’issue de ses travaux, qui ont permis de recueillir différentes opinions parfois contradictoires sur le sujet, la mission commune d’information estime prioritaire d’engager trois types d’actions visant à mieux inscrire la politique de la concurrence dans la réalité européenne.

En matière de concentrations, il apparaît in fine que le problème n’est pas l’existence d’un biais de la Commission en faveur d’une définition étroite du marché pertinent. En revanche, il ressort clairement que l’utilité économique d’un rapprochement, dans le cadre de l’examen de l’abus de position dominante, est insuffisamment prise en compte dans les lignes directrices et les communications de la Commission, alors même que le règlement de 2004 prévoit une analyse de l’efficience économique. La première proposition de la mission consisterait donc en une prise en compte par la Commission des effets économiques des fusions, à l’instar de ce qui se fait en France où le Conseil de la concurrence établit un bilan économique qui est susceptible de compenser une appréciation négative sur le bilan concurrentiel.

En matière de contrôle des aides d’État, la mission estime qu’une compétition économique équitable exige que les entreprises européennes ne soient pas désavantagées par rapport à leurs concurrents internationaux au cas où ces derniers bénéficient de soutiens publics.

L’OMC se cantonnant au contrôle des seules aides à l’exportation, il serait souhaitable que la Commission procède à des études des aides pratiquées par nos concurrents directs, mette en œuvre des tests de concurrence et se fonde sur leurs résultats pour admettre ou non un Etat européen à accorder à son tour des aides, dans le cadre d’une nouvelle approche de la réciprocité.

Enfin, la mission estime nécessaire d’engager une politique de sensibilisation de nos partenaires commerciaux extra-européens aux intérêts qu’ils pourraient retirer – d’abord pour eux-mêmes – de la mise en place d’une politique de la concurrence portant à la fois sur le contrôle des situations de position dominante, des ententes, des monopoles ou encore des aides publiques.

Cette action de sensibilisation, qui pourrait être menée dans le cadre de l’OMC ne devrait pas a priori être mal accueillie si elle reposait sur la démonstration des avantages que tirent les deux plus grandes puissances commerciales du monde de l’existence de telles politiques au service du bon fonctionnement de leur marché intérieur et de leur compétitivité.

La mission d’information estime, en effet, qu’il ne faut pas perdre de vue que la politique de la concurrence demeure fondamentalement un élément d’amélioration de l’efficacité économique qu’il convient d’aménager pour qu’il ne se transforme pas, dans certains cas, en handicap.

E. Les secteurs sensibles

La question des secteurs sensibles a été évoquée à plusieurs reprises par les personnalités entendues par la mission commune d’information, qu’il s’agisse de la surveillance des entreprises stratégiques ou de celles soumises à la réglementation anti-corruption de l’OCDE. En raison des enjeux économiques et des entreprises concernées, le plus souvent du secteur de la défense, il ne s’agit pas que d’une simple affaire juridique.

1. Une législation « Exon-Florio » difficilement transposable

Les États-Unis se sont dotés d’une législation protectrice des centres de décision économique stratégiques avec l’adoption, en 1988, de l’amendement dit « Exon-Florio » à l’« Omnibus trade and competitiveness Act ».

Alors essentiellement destinée à protéger les entreprises américaines dans le contexte de la montée en puissance des groupes japonais, cette législation donne au Président des États-Unis le pouvoir de bloquer l’acquisition d’une société américaine par des intérêts étrangers pour des raisons de sécurité nationale. Cette autorité a, en pratique, été déléguée à une commission interagences, la commission sur les investissements étrangers aux États-Unis (CFIUS).

Alors qu’à l’origine, le dispositif était résolument restrictif, le Congrès l’a considérablement élargi en 1992 à l’occasion de l’examen du budget de la défense nationale pour 1993 (amendement Byrd). Désormais, la CFIUS, et donc le Président, doit s’appuyer sur les éléments suivants afin de décider de l’éventuel blocage d’un projet de fusion ou d’acquisition :

– la production domestique pour les besoins prévisionnels de la défense nationale ;

– la capacité des entreprises domestiques de satisfaire les besoins de la défense nationale, notamment pour ce qui concerne les disponibilités humaines, en produits, en technologies, en matériaux et autres biens et services ;

– le contrôle des industries domestiques et de l’activité commerciale par des citoyens étrangers dès lors qu’elle affecte la capacité des États-Unis à satisfaire les besoins de la sécurité nationale ;

– les effets potentiels de la transaction sur les ventes de biens, d’équipements ou de technologies militaires à un pays soutenant le terrorisme ou participant à la prolifération des technologies sur les missiles ou les armes chimiques et biologiques ;

– les effets potentiels de la transaction sur le leadership technologique américain dans des domaines affectant la sécurité nationale.

C’est, bien entendu, ce dernier point qui permet les interprétations les plus larges même si les exemples d’utilisation des dispositions Exon-Florio restent relativement rares (25 recommandations d’enquêtes complètes de la CFIUS ayant entraîné 13 retraits spontanés et un véto présidentiel). L’histoire montre cependant que l’existence même d’un tel dispositif constitue un moyen de pression puissant et que des prises de position politiques, même au niveau du Congrès, ont pu suffire à empêcher des transactions de se conclure, comme le rappelle l’encadré ci-dessous.

ENCADRE :Trois exemples divers d’utilisation des dispositions Exon-Florio

– Verio : fournisseur de service internet basé à Denver (Colorado) sur lequel l’entreprise de télécommunications japonaise NTT, alors possédée à 53 % par le Gouvernement japonais, a lancé une OPA en 2000. Après que le ministère de la justice américain et le bureau fédéral d’investigation (FBI) aient exprimé des craintes quant à la possibilité, pour le Japon, d’accéder, du fait de cette acquisition, à des données sensibles, NTT a dû trouver un accord avec le Gouvernement fédéral pour créer une filiale américaine complètement séparée au sein de laquelle ne travaillaient que des employés américains. NTT America a, dans ces conditions, pu acquérir Verio pour 5,5 milliards de dollars et la possède d’ailleurs toujours à ce jour.

– P et O : opératrice des ports de New York, du New Jersey, de Philadelphie, de Baltimore, de la Nouvelle-Orléans et de Miami, cette société a fait l’objet d’une acquisition de la compagnie DP World, possédée par le gouvernement de l’émirat de Dubaï, en mars 2006. Alors que la CFIUS avait accordé son feu vert à l’opération, celle-ci a subi le feu croisé de nombreux parlementaires républicains et démocrates qui s’appuyaient sur les conclusions du rapport de la commission sur le 11 septembre, lequel soulignait que deux des terroristes avaient la nationalité émiratie. Devant la polémique et malgré le soutien du Président George W. Bush, DP World a préféré céder P O à un groupe américain.

– Unocal : société pétrolière américaine qui a fait l’objet d’une tentative d’acquisition par la compagnie chinoise CNOOC en 2005. Là encore, les dispositions Exon-Florio n’ont pas été strictement appliquées, des menaces de parlementaires ayant suffi à convaincre la CNOOC d’arrêter son OPA.

Le contraste entre ces dispositions et les règles en vigueur en Europe a fait réagir de façon très diverse les personnalités auditionnées par la mission commune d’information.

Ainsi, M. Denis Ranque, président-directeur général de Thales, a souligné que les États-Unis « entretiennent la notion de patrimoine sensible bien au-delà du seul secteur de la défense » et que la CFIUS « constitue une véritable ressource de contrôle des investissements étrangers et intervient dès lors que les intérêts nationaux sont en jeu ».

Allant plus loin dans son analyse, M. Jean Peyrelevade, associé-gérant de Toulouse et Associés, a, lors de son audition du 20 septembre 2006, estimé que « quand on accuse de protectionnisme les gens qui veulent protéger la propriété de leur entreprise, on commet un abus de langage caractérisé en assimilant la protection de la propriété des entreprises au droit de douane. Ces deux phénomènes n’ont strictement rien à voir : le droit de douane représente, à terme, une perte économique pour l’ensemble des intervenants ; aucun économiste n’est capable de démontrer que fonctionner sur un marché du capital totalement fluide à l’échelle mondiale est un avantage en terme de croissance. […] la naïveté française à cet égard me paraît extraordinaire. » Il a plaidé pour un patriotisme européen, regrettant vivement que « la liberté des mouvements de capitaux [soit] valable erga omnes, c’est-à-dire aussi bien à l’intérieur de l’Europe que vis-à-vis des pays tiers », et ajoutant qu’« au nom de cela, il n’y a absolument aucun élément non seulement de protection mais aussi de réflexion sur les sujets que je viens d’évoquer ».

En revanche, plusieurs intervenants, tels que M. Henri de Castries, président du directoire d’AXA, ou encore M. Xavier Musca, directeur général du Trésor et de la politique économique, se sont opposés à l’adoption par la France d’une législation trop protectrice, relevant, d’une part, qu’elle risquerait de susciter des réactions d’hostilité en Europe et dans le monde, et, d’autre part, qu’elle pourrait installer les entreprises françaises dans un trop grand confort alors même qu’elles doivent être responsables au premier chef de leur compétitivité et de la stabilité de leur capital.

La mission commune d’information, tout en comprenant que la France ne doit pas faire preuve de naïveté dans ce domaine, partage ces préoccupations.

D’une part, elle constate que le droit existant ne laisse pas notre pays démuni.

En premier lieu, comme indiqué supra, la directive et la loi relatives aux OPA précitées introduisent le principe de réciprocité, ce qui semble un instrument efficace contre des tentatives d’acquisitions « déloyales » d’acteurs protégés, même s’il gagnerait à être précisé.

ENCADRE : Le cas du Royaume-Uni : une grande ouverture qui n’exclut pas des mécanismes de protection discrets

L’archétype du pays ouvert aux prises de contrôle par des capitaux étrangers

Le Royaume-Uni se distingue par le peu d’importance qu’il accorde à l’origine nationale susceptible de racheter les entreprises. À ce titre, le rachat de British Airport Authority par Ferrovial est le contre exemple donné à l’échec de l’opération de Dubaï Port Authority aux États-Unis. De même, le rachat du producteur d’acier britannique Corus par le conglomérat indien Tata s’est déroulé sans polémique, ni commentaire particulier du gouvernement.

Par ailleurs, la directive européenne sur les offres publiques d’achat a été transcrite en droit britannique sans prévoir de clause de réciprocité, comme la réglementation européenne l’y autorisait, pour assurer qu’une entreprise étrangère rachetant une entreprise britannique répond aux mêmes critères de gouvernance que ceux qui sont requis en droit britannique. Les possibilités que gardent le gouvernement d’intervenir lors d’un investissement étranger sont limitées à quelques secteurs : la défense, une notion d’intérêt national définie de manière étroite, la presse et la distribution d’eau, cette liste pouvant toutefois être élargie facilement.

En fait, tout se passe comme si l’ouverture de l’économie britannique renforçait plutôt qu’elle n’inhibait les efforts de l’Etat pour retenir les centres de décision. Si la nationalité du capital importe peu, mais aucune des autres composantes du pouvoir dans l’entreprise n’est ignorée, avec invariablement dans cette approche un rôle central de Londres et de la City comme « centre de gravité » des affaires.

Des dispositifs de protection souples et à caractère largement dissuasif

L’Enterprise Act 2002 apparaît globalement comme un texte libéral visant à dépolitiser le contrôle des concentrations. Le gouvernement britannique conserve néanmoins un certain nombre de prérogatives pouvant faire obstacle à des prises de contrôle (« public interest cases » et « special public interest cases »).

Si la nouvelle procédure ne permet au Ministre de l’Industrie d’intervenir que de façon beaucoup plus encadrée, l’Enterprise Act dispose également que le Ministre de l’Industrie peut édicter par voie d’ordonnances les considérations d’intérêt public pouvant motiver son intervention. L’ordonnance peut-être adoptée alors même que l’examen d’une opération de concentration est en cours. De surcroît, le DTI est libre de retenir toute définition de l’intérêt public, dans le cadre toutefois des dispositions communautaires notamment en matières d’établissement et de circulation des capitaux. Par ailleurs, l’ordonnance (order) doit être validée (finalised) « au plus tôt » par le Parlement, et dans un délai de 24 semaines à compter de l’intervention notice. La Competition Commission ne pourra tenir compte de la considération d’intérêt public que si elle a été validée par le Parlement.

Depuis l’entrée en vigueur de l’Enterprise Act 2002, le mécanisme des ordonnances n’a jamais été mis en œuvre mais il a été envisagé dans l’affaire Centrica/Gazprom. Lorsque des rumeurs d’une offre de Gazprom sur Centrica avait circulé, le Ministre du Commerce et de l’Industrie, avait en effet fait part de son intention d’examiner minutieusement le dossier (« robust scrutiny »). Parallèlement, ce même ministre réunissait ses équipes pour envisager l’adoption d’une ordonnance lui permettant de contrôler l’opération. Aussi, malgré les assurances d’ouvertures données par le Premier ministre Tony Blair, on peut estimer que la possibilité du recours aux ordonnances a pu dissuader Gazprom de persister dans démarche.

Pour l’heure, si aucune jurisprudence n’existe encore sur le sujet, il apparaît qu’un pays aussi libéral que le Royaume-Uni a pu, en menaçant de mettre un « veto » sur le projet, décourager la société Gazprom de lancer une offre sur l’énergéticien Centrica.

Ensuite, le décret n° 2005-1739 du 30 décembre 2005 réglementant les relations financières avec l’étranger et portant application de l’article L. 151-3 du code monétaire et financier soumet à une procédure d’autorisation l’acquisition d’entreprises exerçant des activités stratégiques visées par ledit décret, ce qui constitue une forte protection

ENCADRE : Extrait du décret n° 2005-1739 du 30 décembre 2005

Relèvent d’une procédure d’autorisation au sens du I de l’article L. 151-3 les investissements étrangers mentionnés à l’article R. 153-1 réalisés par une personne physique ressortissante d’un Etat non-membre de la Communauté européenne, par une entreprise dont le siège social se situe dans l’un de ces mêmes États ou par une personne physique de nationalité française qui y est résidente, dans les activités suivantes :

1° Activités dans les secteurs des jeux d’argent ;

2° Activités réglementées de sécurité privée ;

3° Activités de recherche, de développement ou de production relatives aux moyens destinés à faire face à l’utilisation illicite, dans le cadre d’activités terroristes, d’agents pathogènes ou toxiques et de prévenir les conséquences sanitaires d’une telle utilisation ;

4° Activités portant sur les matériels conçus pour l’interception des correspondances et la détection à distance des conversations, autorisés au titre de l’article 226-3 du code pénal ;

5° Activités de services dans le cadre de centres d’évaluation agréés dans les conditions prévues au décret n° 2002-535 du 18 avril 2002 relatif à l’évaluation et à la certification de la sécurité offerte par les produits et les systèmes des technologies de l’information ;

6° Activités de production de biens ou de prestation de services de sécurité dans le secteur de la sécurité des systèmes d’information d’une entreprise liée par contrat passé avec un opérateur public ou privé gérant des installations au sens des articles L. 1332-1 à L. 1332-7 du code de la défense ;

7° Activités relatives aux biens et technologies à double usage énumérés à l’annexe IV du règlement (CE) n° 1334/2000 du Conseil du 22 juin 2000 modifié instituant un régime communautaire de contrôle des exportations de biens et technologies à double usage ;

8° Activités relatives aux moyens de cryptologie et les prestations de cryptologie mentionnés aux paragraphes III, IV de l’article 30 et I de l’article 31 de la loi n° 2004-575 du 21 juin 2004 pour la confiance dans l’économie numérique ;

9° Activités exercées par les entreprises dépositaires de secrets de la défense nationale notamment au titre des marchés classés de défense nationale ou à clauses de sécurité conformément au décret n° 98-608 du 17 juillet 1998 relatif à la protection des secrets de la défense nationale ;

10° Activités de recherche, de production ou de commerce d’armes, de munitions, de poudres et substances explosives destinées à des fins militaires ou de matériels de guerre et assimilés réglementés par le titre III ou le titre V du livre III de la deuxième partie du code de la défense ;

11° Activités exercées par les entreprises ayant conclu un contrat d’étude ou de fourniture d’équipements au profit du ministère de la défense, soit directement, soit par sous-traitance, pour la réalisation d’un bien ou d’un service relevant d’un secteur mentionné aux points 7° à 10° ci-dessus.

D’autre part, il n’est possible d’ignorer le contexte européen. Or, le décret n° 2005-1739 a été reçu froidement par la Commission européenne qui a fait parvenir à la France un avis motivé en date du 12 octobre 2006 à ce sujet, auquel le gouvernement a répondu le 11 décembre 2006. Si la procédure semble « gelée » depuis lors, une saisine de la CJCE reste possible (voir encadré ci-dessous) ; en tout état de cause, il semble difficile d’aller sensiblement au-delà sans se heurter aux principes régissant le droit européen.

Enfin, au-delà des problèmes d’image et d’efficacité évoqués par MM. Henri de Castries et Xavier Musca, le principe de réciprocité lui-même pourrait se retourner contre le développement des entreprises françaises si notre pays adoptait une législation exagérément restrictive.

ENCADRE :Décret « anti-OPA dans les secteurs stratégiques » :

une euro-compatibilité sujette à débat entre le Gouvernement

et la Commission européenne

La publication du décret n° 2005-1739 du 30 décembre 2005 a suscité une vive réaction de la Commission européenne qui a envoyé successivement à la France une lettre de demande d’information le 20 janvier 2006, une lettre de mise en demeure le 4 avril 2006 et, ultime étape avant une éventuelle saisine de la Cour de justice des communautés européennes (CJCE), un avis motivé le 12 octobre 2006 auquel le gouvernement a répondu le 11 décembre 2006 dans le respect du délai de deux mois valable en cette matière.

Selon Bruxelles, sur le fond, le décret ne respecterait ni la liberté de circulation des capitaux au sens de l’article 56 du Traité communautaire, ni la liberté d’établissement (article 43). Sur la forme, trois principes seraient battus en brèche.

Pour ce qui est du non-respect du principe de proportionnalité, la Commission considère que les opérations d’investissements étrangers n’ont pas lieu d’entraîner automatiquement les risques qui motivent la nécessité d’une autorisation. En outre, Paris englobe des investissements réalisés dans des sociétés du seul fait que leur chiffre d’affaires proviendrait d’activités intéressant l’ordre public, la sécurité publique ou la défense nationale. Enfin, l’inclusion des casinos paraît inadéquate en raison de la directive relative au blanchiment de capitaux qui devrait être transposée dans le droit français d’ici à 2007.

Pour ce qui est du non-respect du principe de non-discrimination, la Commission met l’accent sur la non-justification apportée à l’assimilation des sociétés implantées dans l’Union européenne mais contrôlées par des investisseurs de pays tiers avec les sociétés de pays tiers soumises à une procédure plus sévère. Cette absence de différenciation est jugée inopportune si l’on considère qu’une société implantée légalement et matériellement dans un Etat membre devrait être traitée comme un ressortissant de cet Etat.

En réponse, la France estime normal d’empêcher n’importe quelle société non européenne ayant une filiale dans l’Union de « faire son shopping » en France sans contrôle, d’autant que les investisseurs français sont connus avant même qu’ils n’investissent, ce qui n’est pas le cas des investisseurs étrangers. Quant aux entreprises dont une part marginale du chiffre d’affaires est réalisée dans des activités sensibles, Paris fait valoir que le décret prévoit, pour les sociétés de l’UE, un examen de « la branche stratégique » visée et « non de l’ensemble de l’entreprise ». En outre, le gouvernement peut examiner une prise de contrôle « sans bloquer l’investissement », en demandant à l’investisseur « des engagements » limités au seul établissement concerné ». Enfin, il reconnaît que le secteur des casinos pourrait être exclu du champ du décret.

La Commission européenne s’est récemment montré plus rassurante et le décret n’a pas valu à la France, à ce jour, un examen un collège d’infraction, instance qui pourrait décider de la saisine de la CJCE. Néanmoins, le cas n’est toujours pas formellement clos.

2. Pour une application homogène de la législation anticorruption qui ne doit pas devenir un « désavantage compétitif »

L’Organisation pour la coopération et le développement économiques (OCDE) et cinq pays non-membres (l’Argentine, le Brésil, la Bulgarie, le Chili et la République slovaque) ont adopté, le 21 novembre 1997, une convention sur la lutte contre la corruption d’agents publics étrangers dans les transactions commerciales internationales. L’ensemble des signataires ont ratifié ce texte ambitieux et l’ont transposé dans leur droit interne

ENCADRE : Extraits de la Convention de l’OCDE sur la lutte contre la corruption

Article 1 – L’infraction de corruption d’agents publics étrangers

1. Chaque partie prend les mesures nécessaires pour que constitue une infraction pénale en vertu de sa loi le fait intentionnel, pour toute personne, d’offrir, de promettre ou d’octroyer un avantage indu pécuniaire ou autre, directement ou par des intermédiaires, à un agent public étranger, à son profit ou au profit d’un tiers, pour que cet agent agisse ou s’abstienne d’agir dans l’exécution de fonctions officielles, en vue d’obtenir ou conserver un marché ou un autre avantage indu dans le commerce international.

Article 2 – Responsabilité des personnes morales

Chaque partie prend les mesures nécessaires, conformément à ses principes juridiques, pour établir la responsabilité des personnes morales en cas de corruption d’un agent public étranger.

Article 3 – Sanctions

1. La corruption d’un agent public étranger doit être passible de sanctions pénales efficaces, proportionnées et dissuasives. L’éventail des sanctions applicables doit être comparable à celui des sanctions applicable à la corruption des agents publics de la partie en question et doit, dans le cas des personnes physiques, inclure des peines privatives de liberté suffisantes pour permettre une entraide judiciaire efficace et l’extradition.

Article 4 – Compétence

1. Chaque partie prend les mesures nécessaires pour établir sa compétence à l’égard de la corruption d’un agent public étranger lorsque l’infraction est commise en tout ou partie sur son territoire.

2. Chaque partie ayant compétence pour poursuivre ses ressortissants à raison d’infractions commises à l’étranger prend les mesures nécessaires pour établir sa compétence à l’égard de la corruption d’un agent public étranger selon les mêmes principes.

La France a traduit ladite convention dans son droit de façon très stricte et très fidèle aux dispositions d’origine, par la loi n° 2000-595 du 30 juin 2000 modifiant le code pénal et le code de procédure pénale relative à la lutte contre la corruption.

Cette loi pénalise, en particulier, la corruption de fonctionnaires étrangers au même titre que la corruption de fonctionnaires français.

Ne prévoyant aucune dérogation pour quelque motif que ce soit, elle fait encourir aux personnes reconnues coupables de tels agissements des peines allant jusqu’à 10 ans de prison et 150 000 euros d’amende.

Or, s’il y a tout lieu de se féliciter d’une telle évolution du droit international, la mission commune d’information a été alertée par plusieurs personnalités auditionnées du manque d’uniformité quant à la transposition de la Convention dans le droit interne des États membres.

Ainsi, M. Denis Ranque, président-directeur général de Thales, a observé que la loi allemande de transposition, qui repose sur les mêmes principes que la loi française, a prévu une entorse à ces mêmes principes si les poursuites pouvaient être dommageables aux intérêts de la République fédérale d’Allemagne, ce qui, dans le cadre de nombreux marchés internationaux, est susceptible de vider le texte de sa substance.

Il a également fortement regretté la jurisprudence britannique, l’attorney general (l’équivalent du ministre de la justice), qui s’appuyait sur l’article 6.5 du « Code for Crown prosecutors »420, ayant récemment demandé au Serious fraud office (le parquet) d’abandonner les poursuites contre la société BAE Systems sur une affaire de corruption en Arabie saoudite, officiellement pour préserver les relations diplomatiques entre les deux pays. En conséquence, il apparaît clairement qu’au Royaume-Uni, l’intérêt national prime sur l’application de la Convention de l’OCDE. M. Christophe de Margerie, directeur général de Total, s’est exprimé exactement dans le même sens, craignant l’introduction d’une distorsion de concurrence en défaveur des entreprises françaises.

Pour sa part, la mission commune d’information considère que la Convention représente un réel progrès pour la moralisation du commerce international et se félicite tant de la force de ce texte que de la rigueur de sa transposition par la France. Pour autant, elle ne saurait se satisfaire que des pays partenaires, moins stricts dans leur droit ou dans leur pratique, se voient récompensés de leur manque de vertu.

Elle relève cependant que la position britannique a suscité des réactions. Ainsi, le groupe de travail de l’OCDE a exprimé sa préoccupation à plusieurs reprises, notamment le 18 janvier 2007, où il a exprimé « ses graves inquiétudes » sur la volonté réelle du Royaume-Uni de lutter contre la corruption et le 14 mars, où il a souligné « les lacunes persistantes de la législation britannique anticorruption ». Ce groupe a, en conséquence, décidé d’envoyer une équipe à Londres, au plus tard d’ici à un an, pour faire le point sur les efforts britanniques accomplis dans la lutte anticorruption, tout comme il l’a déjà fait pour le Japon et tout comme il pourrait le faire bientôt pour un autre pays membre.

D’autre part, la mission commune d’information note que le ministère américain de la justice a entrepris des démarches pouvant aboutir au déclenchement d’une enquête officielle sur les accusations de corruption précitée. L’ensemble de ces éléments pourrait faire évoluer la position britannique.

En tout état de cause, la mission commune d’information juge indispensable que la Convention de l’OCDE soit appliquée de façon uniforme dans l’ensemble des pays signataires, faute de quoi les entreprises françaises de plusieurs secteurs stratégiques risqueraient de subir une forte distorsion de concurrence pouvant, à terme, les affaiblir de façon notable.

Elle recommande donc au Gouvernement français de prendre toutes les mesures diplomatiques nécessaires pour s’assurer du respect de la lettre et de l’esprit de la Convention par tous les membres de l’OCDE, ne souhaitant pas que la solution extrême de la révision de la loi du 30 juin 2000 précitée puisse être envisagée.

En cas d’insuccès de ces mesures, il faudrait pourtant se résoudre à la révision de cette loi.

IV. L’ETAT ACTIONNAIRE

Héritage de l’Histoire, le portefeuille de titres détenu par l’Etat est-il géré de façon optimale ? Après les valses-hésitations de ces derniers mois, les solutions industrielles, manifestement pas étudiées à fond, qu’il s’agisse du projet de fusion entre Gaz de France et Suez ou de la constitution de Safran, on peut se le demander et même aller plus loin en posant franchement la question : les participations permanentes de l’Etat sont-elles toujours nécessaires ?

La question ne peut pas être examinée indépendamment de celle des privatisations : selon le rapport relatif à l’Etat actionnaire, le total des produits de cessions d’actifs421 réalisés entre 1986 et l’année 2005 incluse s’est élevé, en euros courants, à 81,7 milliards d’euros. Près de 82 % de ce montant (66,9 milliards d’euros) ont servi à des opérations de capitalisation d’entreprises publiques. Seuls 10 milliards d’euros sont allés au désendettement de l’Etat tandis que 1,6 milliard d’euros a été versé au Fonds de réserve des retraites : le septième des recettes422.

Privatisations, recapitalisations, redistributions des actifs de l’Etat entre les différentes entreprises publiques, autant d’opérations de respiration qui devraient être conçues dans une perspective globale en fonction de projets industriels. Or le sentiment dominant est que les gouvernements ont eu plus tendance à agir sous la pression des événements qu’en fonction d’une stratégie méditée. Cette remarque vaut notamment pour le secteur de la défense dans lequel la stratégie ne peut se définir qu’en tenant compte des métiers spécifiques des entreprises concernées et des possibilités d’alliance au niveau européen.

A. Un poids qui reste important

Au 15 mai 2007, la valeur des actions de l’Etat dans les seules entreprises cotées en Bourse s’élevait à près de 170 milliards d’euros, soit un poids conséquent sans être prépondérant (à titre de comparaison, Total, plus grosse capitalisation de l’indice CAC 40, était valorisée à environ 135 milliards d’euros au 15 mai 2007).

De plus, l’Etat peut aussi être présent dans le capital de certaines sociétés de façon indirecte, par l’intermédiaire de structures telles que la Caisse des dépôts et consignations (CDC) ou le Fonds de réserve des retraites (FRR).

Les modes d’action de l’Etat actionnaire diffèrent bien sûr grandement selon ces différents véhicules.

1. Un portefeuille important d’actions détenues « en direct »

Souvent critiqué pour son manque de contrôle, de cohérence et de sens stratégique, l’Etat actionnaire a su rationaliser son action avec la création de l’Agence des participations de l’Etat (APE), par le décret n° 2004-963 du 9 septembre 2004.

Rattachée à la direction générale du Trésor et de la politique économique (DGTPE), l’APE trouve son origine dans le rapport commandé le 6 novembre 2002 par M. Francis Mer, alors ministre de l’économie, des finances et de l’industrie à un groupe de travail sur « l’Etat actionnaire et le gouvernement des entreprises publiques » animé par M. René Barbier de la Serre, avec le concours de MM. Jacques Henri David, Alain Joly et Philippe Rouvillois.

A cette réorganisation opérationnelle a par ailleurs correspondu une rationalisation budgétaire : du fait des dispositions de l’article 21 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), les recettes de cessions des participations de l’Etat sont clairement identifiées au sein d’un compte d’affectation spéciale, dénommé « Participations financières de l’Etat » et ne sont donc plus assimilées à des produits courants qui financeraient le fonctionnement de l’Etat.

Cependant, si ces remises en ordre constituent en soi un réel progrès, elles ne sauraient dispenser l’Etat d’une réflexion sur le sens de ses participations au capital de certaines entreprises : du point de vue de la mission commune d’information, quelles sont celles qui ont un caractère stratégique du point de vue des centres de décision économique ?

TABLEAU : Les entités relevant du périmètre de consolidation de l’APE sont retracées dans le tableau suivant :

TABLEAU : Portefeuille des participations cotées de l’Etat

2. Les principaux véhicules d’actionnariat indirect de l’Etat

a) La Caisse des dépôts et consignations

La Caisse des dépôts et consignations (CDC) figure au premier rang d’entre eux.

La CDC est une institution financière publique, créée par la loi du 28 avril 1816 et régie par le code monétaire et financier (livre V, titre I, chapitre VIII). Ses fondateurs l’ont dotée d’un statut et d’un mode de gouvernance uniques en France, visant à assurer son autonomie afin qu’elle puisse gérer des fonds privés nécessitant une protection particulière. À cette fin, ils l’ont placée « de la manière la plus spéciale sous la surveillance et la garantie de l’autorité législative » (article L. 518-2 du code monétaire et financier) exercée par une commission de surveillance, instance indépendante composée de 12 personnalités qualifiées, dont 3 députés et un sénateur désignés par leurs pairs. Le directeur général de la Caisse des Dépôts est nommé par décret du Président de la République pris en Conseil des ministres pour un mandat de 5 ans.

Comme l’a rappelé M. Augustin de Romanet, directeur général de la Caisse, devant la mission commune d’information le 9 mai 2007, la CDC, qui possède un portefeuille propre de 35 milliards d’euros, est le premier ou le deuxième actionnaire d’un tiers des entreprises cotées figurant à la définition de l’indice CAC 40.

b) CDC capital investissement, CDC entreprises et France investissement

Filiales de la Caisse des dépôts et consignations, CDC capital investissement et CDC entreprises jouent un rôle important dans l’univers français du capital investissement.

CDC capital investissement, qui a réalisé plus de 60 opérations ces 10 dernières années, gère un portefeuille de fonds communs de placement à risque (FCPR) d’environ 1,8 milliard d’euros. Elle investit dans des entreprises valorisées jusqu’à un milliard d’euros, en majoritaire ou en minoritaire, sur l’ensemble des branches du capital investissement (capital-risque, capital développement, capital transmission).

CDC entreprises, en charge des missions d’intérêt général de la CDC dans le domaine du capital investissement, couvre l’ensemble des segments de ce marché allant de l’amorçage technologique aux petites transmissions, au niveau national et régional. Initialement chargée de mettre en œuvre le programme PME Innovation, auquel elle a consacré 150 millions d’euros par an, CDC entreprises s’est vu confier par le Gouvernement en novembre 2006, dans le prolongement de ses activités, le volet public du programme France investissement. Ce dispositif partenarial entre la CDC et les acteurs privés du secteur doit lever 3 milliards d’euros en faveur des PME, soit 500 millions d’euros par an pendant 6 ans, conformément au souhait exprimé par M. Jacques Chirac, alors Président de la République, lors de ses vœux aux forces vives de la Nation pour l’année 2006. La mission commune d’information a auditionné M. René Ricol, président du conseil d’orientation de France investissement, le 9 mai 2007, qui lui a confirmé que France investissement était sur le point de réaliser ses premiers investissements.

M. René Ricol a d’autre part précisé les modalités d’action de France investissement, qui doit absolument éviter de concurrencer les fonds existants sur des segments de marché déjà pourvus au risque de n’aboutir qu’à une hausse des prix. Cette structure se concentrera donc sur des affaires de taille modeste, les moins bien financées du marché et compte développer le marché en s’appuyant sur le réseau des experts-comptables afin de convaincre les chefs d’entreprises de se développer en ouvrant leur capital.

c) Le Fonds de réserve pour les retraites (FRR)

Établissement public à caractère administratif créé par la loi n° 2001-624 du 17 juillet 2001 modifiée par la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites, le FRR a pour mission principale de gérer les sommes qui lui sont affectées afin de constituer des réserves destinées à contribuer à la pérennité des régimes de retraite. Les sommes affectées au fonds sont mises en réserve jusqu’en 2020. Le FRR assure également la gestion financière d’une partie de la contribution exceptionnelle, forfaitaire et libératoire due à la Caisse nationale d’assurance vieillesse des travailleurs salariés en application du 3° de l’article 19 de la loi n° 2004-803 du 9 août 2004 relative au service public de l’électricité et du gaz et aux entreprises électriques et gazières.

M. Augustin de Romanet a indiqué lors de son audition devant la mission commune d’information que « le FRR est un établissement public indépendant qui agit avec des personnels de la CDC mis à disposition contre remboursement. Le lien le plus fort de la Caisse des dépôts avec le Fonds de réserve des retraites est d’une part son personnel mais surtout le fait que le président du directoire du FFR est le directeur général de la Caisse des dépôts. »

Disposant à ce jour d’environ 30 milliards d’euros de réserves, il délègue à des sociétés de gestion des « poches de gestion » (actions japonaises, américaines, européennes, françaises, obligations asiatiques, etc…) déterminées par le conseil de surveillance, en fonction d’une allocation stratégiques soumise au conseil de surveillance par les économistes du Fonds de réserve des retraites. Comme l’a précisé M. Augustin de Romanet, le Fonds « joue donc un rôle qui n’est actif que dans son allocation stratégique mais, dès lors qu’il a confié un mandat à un gestionnaire d’actif, ce rôle est totalement passif. La seule intervention du Fonds de réserve des retraites consiste à demander aux gérants de voter suivant un guide fixé par le Fonds de réserve des retraites, avec des règles concernant le développement durable, l’éthique des politiques de rémunération et l’éthique générale des affaires. »

L’horizon de décaissement du FRR restant lointain, l’allocation stratégique des actifs dévolue aux actions, déjà élevée, a été augmentée en mai 2006 pour atteindre désormais 60 %, ce type de placements assurant les meilleurs rendements sur le long terme. En revanche, une nouvelle poche « actifs de diversification » (10 % de l’actif), faiblement corrélée aux actions, a été créée.

TALEAU : Allocation stratégique des actifs du Fonds de réserve pour les retraites

La mission commune d’information partage le souhait du maintien de l’indépendance totale du FRR pour ses investissements, celui-ci ne devant avoir qu’un seul objectif : l’avenir des retraites. Il ne saurait donc avoir d’autre effet sur l’économie française que son poids d’investisseur de long terme

ENCADRE : Fonds de réserve des retraites : des ressources à abonder régulièrement

Les ressources du Fonds de réserve des retraites, définies à l’article L135-7 du code de la sécurité sociale, peuvent être regroupées en quatre catégories :

– une part du prélèvement social de 2 % sur les revenus du patrimoine et de placement ;

– les excédents de la Caisse nationale d’assurance vieillesse (CNAV) ;

– le produit de cessions d’actifs (privatisations, cession des parts de Caisses d’épargne, produit de la vente des licences UMTS,…) ;

– des dotations de natures diverses.

Des arrêtés des ministres chargés de la sécurité sociale et du budget déterminent la fraction de la plupart des ressources susceptibles d’alimenter le FRR qui lui sont réellement affectées. Il résulte de ce mode de fonctionnement une grande irrégularité des ressources du Fonds, qu’illustre bien le graphique ci-dessous :

GRAPHIQUE

L’abondement du FRR est donc tendanciellement à la baisse depuis 2002, surtout si l’on précise que le « pic » de 2005 est dû à une contribution exceptionnelle de 3,06 milliards d’euros versée en 2005 au FRR par la Caisse nationale des industries électriques et gazières (laquelle a atteint 3,7 milliards d’euros à la clôture de l’exercice 2006), destinée à être reversée à la Caisse nationale d’assurance vieillesse des travailleurs salariés (CNAVTS) à compter de 2020.

Votre mission considère pour sa part que, tant pour assurer sa mission d’aide au financement des retraites à compter de 2020423 que pour jouer pleinement son rôle d’investisseur aux « mains longues », le FRR doit être abondé de façon plus régulière et prévisible à un niveau convenable, de l’ordre de 3,5 milliards d’euros par an, ce qui correspond à la moyenne des versements effectués depuis l’adoption de la loi n° 2001-624 du 17 juillet 2001 ayant créé l’établissement public à caractère administratif Fonds de réserve pour les retraites.

B. Des participations à redéployer

Une fois dressé le tableau des principales participations de l’Etat dans des entreprises, ainsi que de ses véhicules et modes d’intervention se posent les questions de la légitimité de telles interventions dans un univers d’économie de marché globalisé et, de là, celle de leur avenir.

1. Les obligations constitutionnelles ou légales

Parmi les participations de l’Etat, rares sont celles qui présentent un caractère constitutionnel, en vertu du 9e alinéa du préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, visé dans le préambule de la Constitution du 4 octobre 1958 : « tout bien, toute entreprise, dont l’exploitation a ou acquiert les caractères d’un service public national ou d’un monopole de fait, doit devenir la propriété de la collectivité ». Il s’agit essentiellement des gestionnaires de réseau, comme Réseau ferré de France ou RTE, filiale d’EDF gestionnaire du réseau de transport d’électricité (qui ne figure donc pas dans le périmètre de consolidation direct de l’Etat). Il s’agit aussi d’entreprises comme la SNCF, La Poste ou la Française des jeux, dont certaines activités conservent un caractère monopolistique. Et encore faut-il raisonner en termes de contrôle de l’Etat sur ces entreprises, qui peuvent avoir des actionnaires minoritaires.

Les autres peuvent donc théoriquement être cédées, d’éventuelles limites législatives pouvant toutefois exister. Ainsi, l’article 24 de la loi n° 2004-803 du 9 août 2004 relative au service public de l’électricité et du gaz et aux entreprises électriques et gazières (modifié par l’article 39 de la loi n° 2006-1537 du 7 décembre 2006 relative au secteur de l’énergie) dispose que l’Etat détient plus de 70 % du capital d’EDF et plus du tiers du capital de Gaz de France.

2. Mérites et inconvénients des participations de l’Etat dans des entreprises relevant d’activités concurrentielles.

a)Une source de stabilisation du capital des entreprises cotées.

Pour un pays comme la France, qui ne compte que trop peu d’actionnaires nationaux de long terme, la participation de l’Etat au capital de certains groupes, qu’elle soit directe ou indirecte, peut constituer un facteur de stabilisation.

Ainsi, M. Jean-Cyril Spinetta, président-directeur général d’Air France – KLM, a déclaré devant la mission commune d’information : « lorsque l’Etat est présent dans les entreprises, comme chez Air France-KLM ou Renault, je crois qu’il est raisonnable qu’il y reste. Nos actionnaires n’y voient aucun inconvénient. […] Je ne suis pas du tout demandeur d’un retrait de l’Etat du capital de notre entreprise. » Il a précisé qu’une « présence de l’Etat à plus de 10 % représente incontestablement un élément de dissuasion pour les éventuels prédateurs ».

M. Augustin de Romanet, directeur général de la Caisse des dépôts et consignations, abonde dans le même sens lorsqu’il souligne que la CDC « est un des rares investisseurs institutionnels qui peut conserver des actions dans la durée et, au lieu de rester 6 à 7 mois, envisager de rester 6 à 7 ans ». Il a par ailleurs observé que « les sociétés en risque d’OPA identifiées par le Gouvernement y figurent en bonne place ; nous possédons une participation au minimum égale à 2,4 % et au maximum à 5 % dans les huit sociétés de la liste signalées comme menacées par les pouvoirs publics ».

À cet égard, l’action stabilisatrice de la CDC dans le capital d’Eiffage aux côtés des salariés actionnaires de ce groupe a été tout à fait notable lors de la montée en puissance « rampante » de la compagnie espagnole Sacyr, qui a finalement été contrainte de lancer une OPA sur sa cible pour tenter d’en prendre le contrôle de façon transparente. La « puissance de feu » de la Caisse sur le marché boursier est cependant à la fois appréciable et limitée. Elle ne permet pas de prendre une part déterminante du capital d’un grand groupe coté, sauf à concentrer considérablement son risque, ou de s’opposer efficacement à l’offensive d’un acteur industriel ou financier et ce n’est d’ailleurs pas son rôle.

En effet, d’éventuelles interventions de l’Etat ou de la CDC visant à prévenir des OPA participeraient de la même problématique que les projets de législation de type « Exon-Florio » étudiés supra. L’analyse sera donc la même. Il convient d’éviter qu’à assurer une forte protection, l’Etat n’installe certaines entreprises dans un trop grand confort de nature à leur faire perdre de la compétitivité.

b) Un facteur de handicap pour le développement de certaines entreprises

La présence de l’Etat au sein du capital d’entreprises exerçant des activités concurrentielles est cependant susceptible de poser des problèmes pour leur développement à l’international, tant en termes d’obtention de marché que de croissance externe.

Le premier point a été abordé de manière feutrée par M. Denis Ranque, président-directeur général de Thales, qui a tout d’abord rappelé à la mission commune d’information que, son entreprise exerçant une activité relevant de la défense nationale, sa protection ne résidait ni dans la part de 27 % de l’Etat dans son capital, ni même dans une quelconque action spécifique (voir infra), mais dans le décret n° 2005-1739 du 30 décembre 2005 précité sur les activités stratégiques. Il a, en outre, estimé que les intérêts de l’Etat client de Thales relevaient du « dispositif de protection du capital, du secret de la défense nationale et d’exportation des produits de technologie[, qui] demeurerait quoi qu’il arrive ». Il a ensuite souligné que Thales, dont les clients sont très souvent des États, devait régulièrement faire preuve de pédagogie pour expliquer le sens de la présence de l’Etat français au capital de son entreprise et garantir son indépendance.

Si le second point n’a pas été directement évoqué dans le cadre des auditions de la mission commune d’information, il apparaît néanmoins qu’une forte présence de l’Etat au capital d’une entreprise peut être de nature à rendre plus difficile son développement à l’étranger, d’une part en raison du principe de réciprocité, ce qu’illustrent les objections italiennes à l’acquisition de Montedison par EDF en 2001, d’autre part en raison de la possible réticence d’une société étrangère de voir l’Etat français figurer de façon notable dans son capital. Un seuil légal de participation de l’Etat au capital d’une entreprise peut même empêcher le développement d’une entreprise au moyen d’une fusion avec une autre société, ce qu’illustre l’article 39 de la loi du 7 décembre 2006 relative au secteur de l’énergie précitée, abaissant de 70 % à un tiers la part minimale de l’Etat au capital de Gaz de France424.

c) Des « actions spécifiques » à manier avec précaution

La présence de l’Etat au capital d’une entreprise peut inclure (voire se limiter à) une « action spécifique » (dite « golden share ») portant des droits particuliers.

Ce type d’actions a été défini par l’article 10 de la loi n° 86-912 du 6 août 1986 relative aux modalités des privatisations, modifié par l’article 3 de l’ordonnance n° 2000-912 du 18 septembre 2000. Selon ses dispositions, « un décret détermine, pour chacune des entreprises [privatisées], si la protection des intérêts nationaux exige qu’une action ordinaire de l’Etat soit transformée en une action spécifique assortie de tout ou partie des droits définis ci-dessous. Dans l’affirmative, ledit décret prononce également cette transformation. »

Le même article énumère ensuite la liste des droits pouvant être attachés aux actions spécifiques. Ceux-ci sont les suivants :

« 1° L’agrément préalable par le ministre chargé de l’économie pour le franchissement, par une personne agissant seule ou de concert, d’un ou plusieurs des seuils fixés dans le décret mentionné au premier alinéa ci-dessus et calculés en pourcentage du capital social ou des droits de vote ;

« 2° La nomination au conseil d’administration ou de surveillance, selon le cas, d’un ou deux représentants de l’Etat désignés par décret et sans voix délibérative ;

« 3° Le pouvoir de s’opposer, dans des conditions fixées par décret en Conseil d’État, aux décisions de cession d’actifs ou de certains types d’actifs de la société ou de ses filiales ou d’affectation de ceux-ci à titre de garantie, qui sont de nature à porter atteinte aux intérêts nationaux ».

Les actions spécifiques semblent donc un moyen efficace, pour l’Etat, de préserver l’essentiel dans un certain nombre d’entreprises stratégiques tout en ne pesant pas trop lourdement au sein de leur capital, limitant ainsi les handicaps décrits supra. Il est d’ailleurs significatif que l’article 39 de la loi du 7 décembre 2006 relative au secteur de l’énergie précitée ait prévu, parallèlement à l’abaissement à un tiers (au lieu de 70 %) du seuil minimal de participation de l’Etat dans l’entreprise Gaz de France afin, précisément, de lui offrir de plus grandes possibilités de développement, la création d’une action spécifique « en vue de préserver les intérêts essentiels de la France dans le secteur de l’énergie, et notamment la continuité et la sécurité d’approvisionnement en énergie ».

Cependant, ce dispositif doit être strictement encadré.

D’une part, l’autorisation par le ministre chargé de l’économie du franchissement d’un ou de plusieurs seuils fixés par décret présente les avantages et inconvénients potentiels de toutes les mesures réduisant fortement la possibilité même d’enclencher une OPA sur les entreprises, notamment en termes de compétitivité.

Il arrive que les chefs d’entreprise eux-mêmes ne soient pas vraiment demandeurs d’une telle protection. M. Denis Ranque, président-directeur général de Thales, a ainsi insisté devant la mission commune d’information sur le fait que l’action spécifique de l’Etat dans son entreprise n’était pas « nécessaire pour protéger les intérêts de l’Etat. En effet, (…) le dispositif de protection du capital, du secret de la défense nationale et d’exportation des produits de technologie demeurerait quoi qu’il arrive. En outre, il est déjà arrivé, partout dans le monde, que des états sortent du capital des entreprises de défense. Ce fut le cas aux États-Unis (où l’Etat n’a jamais détenu de parts du capital d’entreprises de défense). Or il est de notoriété publique que les États-Unis sont jaloux du contrôle politique qu’ils exercent sur leur risque de défense, qui s’apparente même à un protectionnisme déclaré, en ce qui concerne les contrats de défense. Toutefois, l’Etat américain n’a jamais éprouvé le besoin d’en contrôler le capital, estimant que les mécanismes de défense étaient largement suffisants. »

De même, lors de son audition, le 25 avril 2007, M. Christophe de Margerie, directeur général de Total, a exprimé ses doutes quant à l’efficacité de tels dispositifs qui contribuent, d’après lui, à abaisser ce qu’il estime être la meilleure protection des entreprises contre les acquisitions hostiles, c’est-à-dire leur valeur boursière.

D’autre part, l’évolution de la jurisprudence européenne apparaît menaçante pour ce type de dispositifs, comme cela a déjà été évoqué supra. Ainsi, l’arrêt du 28 septembre 2006, la Cour de justice des communautés européennes (CJCE) a condamné les actions spécifiques dont les Pays-Bas souhaitaient doter les entreprises KPN NV et TPG NV, issues de la poste néerlandaise.

La formulation employée par la Cour est claire : « en maintenant dans les statuts de Koninklijke KPN NV et de TPG NV certaines dispositions, prévoyant que le capital de ces sociétés comporte une action spécifique détenue par l’Etat néerlandais, qui confère à ce dernier des droits spéciaux d’approbation de certaines décisions de gestion des organes desdites sociétés, qui ne sont pas limitées aux cas où l’intervention de cet Etat est nécessaire pour des raisons impérieuses d’intérêt général reconnues par la Cour et, dans le cas de TPG NV notamment pour assurer le maintien du service postal universel, le Royaume des Pays-Bas a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 56, paragraphe 1, CE ». Les droits attachés aux actions spécifiques doivent donc être nécessaires et proportionnés à des buts d’intérêt général reconnus comme tels par la CJCE.

Cette sévérité accrue avait d’ailleurs conduit M. Philippe Marini, en sa qualité de rapporteur pour avis au nom de la commission des finances, à déposer un amendement (adopté par le Sénat) à ce qui est devenu l’article 39 de la loi relative au secteur de l’énergie précitée, substituant l’expression « intérêts essentiels de la France » à l’expression « intérêts nationaux » dans la définition de l’action spécifique devant être créée au capital de Gaz de France. Ladite expression reprenait exactement les termes employés par M. Charlie McCreevy, commissaire européen au marché intérieur, dans une lettre par ailleurs très critique sur le concept même de « golden share » adressée à M. Thierry Breton, alors ministre de l’économie, des finances et de l’industrie.

En conséquence, selon les termes du projet de décret créant ladite action spécifique, celle-ci devrait donner au gouvernement français le pouvoir de s’opposer non à des opérations sur le capital de Gaz de France, mais à toute décision de cette entreprise ou de ses filiales, ayant pour objet, directement ou indirectement, de céder sous quelque forme que ce soit, de transférer l’exploitation, d’affecter à titre de sûreté ou garantie ou de changer la destination de certains actifs de Gaz de France ou de ses filiales, qui porterait atteinte aux intérêts nationaux dans le secteur de l’énergie relatifs à la continuité ou à la sécurité d’approvisionnement en énergie. Il s’agirait donc d’un régime d’opposition et non d’approbation préalable. Par ailleurs, la portée juridique d’une telle action devrait être bien délimitée puisque le décret visera les décisions relatives aux canalisations de transport de gaz naturel, aux actifs liés à la distribution de gaz naturel, aux stockages souterrains de gaz naturel ainsi qu’aux installations de gaz naturel liquéfié. En outre, il devrait encadrer l’exercice du droit d’opposition du ministre dans des délais courts et devrait lui imposer une obligation de motivation de ses décisions, ces dernières étant bien entendu susceptibles de recours.

Au regard du droit européen, la notion d’intérêts nationaux essentiels à défendre et le respect du principe de proportionnalité semblent donc les points clés pour envisager la création d’actions spécifiques détenues par l’Etat au capital d’entreprises425. Ainsi, toute extension de ce dispositif, par exemple à des sociétés exerçant dans le domaine de l’énergie, devra s’appuyer sur un décret soigneusement « calibré » en ce sens.

3. Pour un Etat accompagnant le marché afin de préserver et de développer le « site France »

Si la légitimité de la présence de l’Etat actionnaire s’impose dans certaines activités à caractère monopolistique, elle apparaît donc plus douteuse dans le secteur concurrentiel.

Pourtant, la mission commune d’information a la conviction qu’une telle présence peut avoir une réelle valeur ajoutée par rapport au seul jeu du marché :

– soit pour préserver le « site France », éventuellement en agissant de façon exceptionnelle en faveur d’une entreprise structurante dans certains cas très particuliers comme celui d’Alstom ;

– soit, de façon plus prospective, en investissant par l’intermédiaire de ses « bras armés » en faveur des secteurs stratégiques du futur, même si les perspectives de gain à court terme n’existent pas.

a) L’intervention directe en faveur d’entreprises « indispensables »

Le repli progressif de l’Etat actionnaire depuis 1986 ne l’a toutefois pas empêché d’intervenir ponctuellement au secours d’une entreprise, quelle que soit la majorité gouvernementale. Le sauvetage de la société Alstom en 2004 en est le plus récent symbole.

À la suite des très grandes difficultés financières d’Alstom, l’Etat, représenté par M. Nicolas Sarkozy, alors ministre d’État, ministre de l’économie, des finances et de l’industrie, a pu, en 2004, après une longue négociation avec la Commission européenne, acquérir 30 % du capital de cette société pour une durée maximale de 4 ans, dans des conditions sévères (notamment de cessions d’activités) et sous surveillance de la Commission. L’opération s’est avérée particulièrement concluante puisque, après redressement des comptes d’Alstom, l’Etat a pu déboucler l’opération dès 2006 en cédant ses actions au groupe Bouygues, dégageant à ce titre une plus-value de deux milliards d’euros.

Un tel interventionnisme apparaît non seulement comme profitable, mais légitime dans certains cas, nécessairement limités, d’entreprises structurantes et employant un grand nombre de personnes en France. Il n’est d’ailleurs pas le monopole de la France, ce qu’a bien compris la Commission européenne.

En outre, de façon plus générale, l’Etat est fondé à suivre voire à participer au « meccano industriel » recomposant des secteurs économiques entiers, ne serait-ce qu’en cédant ses participations dans certaines entreprises stratégiques : c’est ce qu’il va peut-être faire avec Areva, s’il est donné suite au projet de M. Nicolas Sarkozy, alors ministre d’État, ministre de l’économie, des finances et de l’industrie d’ouvrir le capital de cette société à concurrence d’au moins 33 %.

b) L’investissement dans les secteurs stratégiques d’aujourd’hui et de demain

Le nouveau Président de la République a déclaré, alors qu’il n’était que candidat à la magistrature suprême, que la France devait « se donner les moyens d’investir dans des activités nouvelles pour remplacer celles qui disparaissent ».

Cette attitude offensive trancherait avec bonheur avec ce qui a été souvent observé par le passé, notre pays ayant souvent hésité, en particulier lorsqu’il s’agit de définir des secteurs prioritaires dont les acteurs sauront qu’ils seront soutenus au niveau qu’il convient. En effet, la défense de secteurs matures et l’accompagnement de secteurs peu compétitifs dans le contexte de la mondialisation, sans doute plus visibles à court terme, paraissent parfois privilégiés par rapport à l’émergence de l’avenir. Et lorsque des priorités sont définies, elles le sont quelquefois en trop grand nombre pour être parfaitement lisibles, comme le grand nombre de pôles de compétitivité a pu le faire apparaître.

À l’inverse, M. Jean-François Dehecq, président-directeur général de Sanofi Aventis, a vigoureusement plaidé pour une nouvelle démarche devant la mission commune d’information. Il a ainsi estimé qu’il « ne faut pas que l’Etat vienne se mêler de la gestion des affaires ; il a souvent été assez catastrophique dans ce domaine ». Il a toutefois ajouté qu’à « chaque fois que l’Etat a donné de grandes orientations, on a fait de grandes choses. L’industrie nucléaire ne s’est pas faite toute seule et n’est pas née du privé ! On pourrait en dire autant d’EDF ou de la construction de l’énergie pétrolière. […] Je pense que jamais Sanofi n’aurait existé si l’Etat n’avait pas autorisé cette société qui faisait du pétrole à investir. » Il a critiqué, à cet égard, le manque de définition de priorités qui prévaudrait actuellement, ce qu’illustrerait, selon lui, la trop grande diversité des entreprises soutenues par le ministère de la recherche à l’occasion de son concours annuel.

La mission commune d’information partage cette préoccupation. Il incombe au gouvernement de définir des secteurs prioritaires, en nombre nécessairement restreint, en fonction de leur caractère structurant au regard de la compétitivité de long terme de la France.

C’est sur la base de cette réflexion stratégique que l’Etat pourra mettre en œuvre de façon pragmatique les moyens dont il dispose, en particulier au travers de la CDC et de ses filiales ou du dispositif France investissement. Dans ce dernier cas, la présence des acteurs privés garantit le respect d’une logique de marché tout à fait indispensable, même (et surtout) lorsqu’il s’agit d’investissements risqués de long terme.

Travaux de la commission :

examen par la mission commune d’information

1. Débat d’orientation du 16 mai 2007

Réunie le mercredi 16 mai 2007 sous la présidence de M. Philippe Marini, président, la mission commune d’information a procédé à un débat sur les orientations générales du rapport.

En préambule, M. Philippe Marini, président, a fait le point sur les travaux de la mission, en rendant compte des 23 auditions en formation plénière, dont près de la moitié concerne des présidents-directeurs généraux d’entreprises cotées au CAC 40, ainsi que des 24 auditions intervenues en comité restreint, néanmoins ouvertes à tous les membres de la mission. Il s’est félicité, à cette occasion, d’une part, de la grande diversité des catégories des personnes auditionnées ainsi que, d’autre part, de la participation des membres du bureau de la mission, et plus particulièrement de Mme Nicole Bricq, à l’élaboration du programme des auditions.

M. Philippe Marini, président, a ensuite mentionné les voyages d’information à l’étranger, qui ont permis notamment de percevoir la problématique de la question des centres de décision économique en Finlande, en Suède, au Danemark et aux Pays-Bas. Il a poursuivi ce bilan en soulignant l’apport des déplacements en régions, qui ont notamment enrichi la réflexion de la mission par la visite, à Marseille, de la troisième compagnie mondiale de transports par containers, ainsi que d’entreprises de hautes technologies au centre de Crolles, à Grenoble et à Strasbourg.

Évoquant les deux études commandées à la société Ernst Young, portant respectivement, d’une part, sur l’actionnariat des sociétés cotées au SBF 120 et, d’autre part, sur l’analyse des principaux pôles de décision mondiaux des 2 000 premières entreprises mondiales, M. Philippe Marini, président, a conclu cette présentation par une proposition de calendrier : adoption du rapport par la mission, le mercredi 20 juin 2007 et présentation du rapport à la presse, le mercredi 27 juin 2007.

Souhaitant faire réagir les membres de la mission aussi bien sur le constat que sur les axes d’analyse et les sphères d’intervention possibles, M. Christian Gaudin, rapporteur, a d’abord évoqué les deux concepts structurants ayant guidé les réflexions de la mission, celui de « guerre économique » et celui de l’entreprise comme « être biologique », avec ses centres nerveux.

S’agissant du premier concept, M. Christian Gaudin, rapporteur, a souligné la pertinence de la notion de « guerre économique », dès lors qu’elle ne conduit pas à un repli protectionniste. Évoquant la formule du maréchal de Lattre, « ne pas subir », il a indiqué qu’il était essentiel de chercher des moyens de nature à garantir la préservation de centres de décision à racines nationales, plutôt que de s’efforcer de maintenir, à toute force, des outils de production.

En ce qui concerne le second concept, de nature biologique, M. Christian Gaudin, rapporteur, a relevé l’idée que, d’une part, l’économie, tel un être vivant, devait s’adapter à son milieu ambiant. D’autre part, évoquant les propos de MM. Peyrelevade et Roverato, sur l’existence de cerveaux, primaires et secondaires, d’une entreprise, il en a déduit que la localisation de tels « cerveaux » déterminait, in fine, la décision stratégique de l’entreprise et, à long terme, l’emploi.

Abordant, ensuite, les premières orientations du rapport, M. Christian Gaudin, rapporteur, a rappelé les trois points qui avaient guidé la réflexion de la mission :

1°) l’enjeu stratégique de la localisation des centres de décision économique et de la nationalité des organes dirigeants des entreprises dans la nouvelle division internationale du travail ;

2°) le diagnostic des forces et faiblesses de la France face aux nouvelles règles du jeu économique ;

3°) les différents niveaux d’intervention aux fins de préserver et développer les centres de décision à racines françaises.

S’agissant en premier lieu du caractère stratégique de la notion de centres de décision économique et de son rôle dans le potentiel de développement des territoires, M. Christian Gaudin, rapporteur, a mis l’accent sur deux points majeurs. Tout d’abord, il a confirmé l’existence d’une nouvelle logique globale, à l’échelle mondiale, caractérisée par la rationalisation de l’organisation de la production, la standardisation des méthodes de management et la financiarisation de l’économie. Il a néanmoins remarqué que, paradoxalement, une telle évolution ne faisait pas obstacle au poids des préférences individuelles et à la place grandissante de la culture d’entreprise. Il a ensuite montré que le concept de nationalité d’entreprise devait être défini à partir d’un faisceau d’indices.

Puis M. Christian Gaudin, rapporteur, a insisté sur les dynamiques vertueuses que révèlent tant les réussites d’entreprises comme Sanofi-Aventis que les succès nationaux des pays nordiques qui, après une crise profonde, ont su trouver l’énergie de rebondir pour conserver leur modèle. Compte tenu du caractère stratégique des centres de décision, il a estimé que les zones périphériques éloignées du centre décisionnel de l’entreprise constituaient naturellement des variables d’ajustement des plans de restructuration, mais que la perte d’autonomie, voire la disparition d’un centre de décision, comportait un risque de paupérisation des territoires.

Quant au diagnostic de la situation de la France en matière de maintien et de développement des centres de décision, M. Christian Gaudin, rapporteur, a regretté la persistance d’obstacles, bien connus, à l’attractivité du territoire ainsi que celle de déficiences structurelles, telles que le mauvais fonctionnement du marché du travail, le manque de moyens des universités ainsi que le manque de lisibilité du droit. Évaluant, néanmoins, de telles faiblesses à l’aune d’atouts réels, il s’est félicité du nombre important d’entreprises globales basées en France, comme en témoigne le ratio de 0,7 entreprise du top 1 000 par million d’habitants en France, contre 0,4 seulement pour l’Allemagne, l’Italie et l’Espagne. Cependant, M. Christian Gaudin, rapporteur, a immédiatement nuancé son propos en déplorant l’absence de « jeunes pousses » susceptibles de prendre la relève.

S’agissant des pistes d’action tendant au maintien des centres de décision économique, M. Christian Gaudin, rapporteur, a mis l’accent sur la nécessité de ne pas céder à la tentation protectionniste, mais au contraire de favoriser la rentabilité des entreprises et la compétitivité des territoires.

Abordant les trois niveaux d’intervention que constituent les mesures juridiques de préservation des centres de décision existants, les pistes de renforcement des structures économiques, ainsi que les mesures de compétitivité ciblées, M. Christian Gaudin, rapporteur, a exposé, tout d’abord, les mesures relatives, d’une part, au droit des sociétés telles que l’extension de l’usage des actions à droit de vote multiple ou la consécration juridique de la notion de groupes de sociétés et, d’autre part, les mesures correspondant au droit du travail, telles que l’augmentation de la place de l’actionnariat salarié en tant que stabilisateur, le contrôle ainsi que le renforcement des droits des salariés selon le modèle hollandais. Il a également invité les membres de la mission à prendre position sur la réglementation issue du décret n° 2005-1739 du 30 décembre 2005 sur les secteurs sensibles, ainsi que sur l’intérêt éventuel d’une législation « Exon-Florio » au niveau européen tendant à prévoir une autorisation gouvernementale pour les acquisitions de sociétés préservant un caractère stratégique. Au titre de ce volet juridique, M. Christian Gaudin, rapporteur, a enfin évoqué la réglementation anti-corruption de l’OCDE pour estimer qu’il fallait en obtenir une application homogène afin de ne pas handicaper les industries françaises par une application plus stricte que celle de nos concurrents.

S’agissant des mesures de consolidation des structures économiques, M. Christian Gaudin, rapporteur, a développé quatre pistes d’intervention. Concernant l’épargne à long terme, il a jugé que le suivi plus étroit des directives financières et notamment de « Solvency II » était nécessaire pour éviter qu’elles ne défavorisent l’épargne retraite. Estimant que la poursuite de l’allégement des charges pesant sur les entreprises constituait le deuxième champ d’action nécessaire au maintien des centres de décision, il a proposé d’abaisser le taux facial de l’impôt sur les sociétés et d’en harmoniser l’assiette, d’étendre la diffusion du régime du bénéfice mondial consolidé, de renforcer l’attractivité du régime d’intégration fiscale, ainsi que de mettre en œuvre la TVA sociale.

M. Christian Gaudin, rapporteur, a également considéré qu’il convenait de renforcer la « résilience » du tissu économique national dans une triple direction : développement de la culture d’entreprise, promotion d’écosystèmes susceptibles de s’auto-renforcer et, enfin, encouragement de l’actionnariat de type familial, comme moyen de stabiliser le capital.

Évoquant, en dernier lieu parmi les mesures de consolidation, la constitution de champions européens ayant une taille critique au niveau mondial, il a souhaité que s’opèrent, à ce titre, des rapprochements au niveau européen afin de diminuer les risques « d’opéabilité » et que soit corrélativement modifiée la politique de la concurrence de la Commission européenne. Il a ensuite fait observer que la lutte, au niveau européen, contre la fragmentation des marchés, par priorité dans le domaine de la défense, ainsi que l’adoption de standards techniques communs en matière de télécommunication, devaient constituer des objectifs essentiels d’une politique tendant à préserver, développer et multiplier les centres de décision économique.

Puis M. Christian Gaudin, rapporteur, a présenté le dernier et troisième axe d’intervention, qui tend à prendre de manière ciblée des mesures favorables aux centres de décision secondaires et à l’accroissement de la productivité.

S’agissant des mesures en faveur des centres de décision secondaires, M. Christian Gaudin, rapporteur, a proposé d’attirer les quartiers généraux ainsi que les talents de niveau mondial par la mise en place d’un régime de résidents fiscaux temporaires sur le modèle britannique. Il s’est également déclaré favorable à une réorientation plus nette de l’Agence française pour les investissements internationaux (AFII) vers un travail de « bench-marking » spécifique en matière de centres de décision au sens large.

Quant à l’augmentation de la productivité, M. Christian Gaudin, rapporteur, a déclaré que les mesures nécessaires impliquaient soit la reconfiguration des processus de production, la rationalisation des sites, ou le rapprochement avec les clients, soit la concentration sur des activités à plus forte valeur ajoutée. À ce titre, il a abordé le développement des synergies autour des pôles de compétitivité et de l’université, l’aménagement du droit des brevets et l’encouragement de l’investissement dans les jeunes entreprises.

Pour conclure, M. Christian Gaudin, rapporteur, a estimé que la version finale du rapport devrait comporter près d’une trentaine de propositions.

À l’issue de cette intervention, M. Philippe Marini, président, rappelant les faits saillants exposés par M. Christian Gaudin, rapporteur, a invité les membres de la mission à débattre des orientations ainsi proposées.

En réponse aux interrogations de Mme Nicole Bricq et de M. Aymeri de Montesquiou, M. Philippe Marini, président, a tenu à les rassurer sur le fait que le rapport serait aussi concret que possible.

Félicitant M. Christian Gaudin, rapporteur, pour le travail accompli, Mme Nicole Bricq a souhaité revenir sur les trois axes majeurs d’orientation du rapport, tout en soulignant l’importance du cadre européen dans la résolution des problèmes ainsi soulevés. Convenant que la première partie du rapport répondait à la question sur la nature stratégique des centres de décision, elle a souhaité que soit mise en exergue la nature particulièrement complexe du concept de nationalité d’entreprise et la nécessité de raisonner à partir d’un faisceau d’indices. S’agissant de la création de « champions nationaux », elle a ensuite déploré que les synergies entre compétences et capital ne soient pas suffisamment favorisées en France.

Abordant le troisième point relatif à l’intervention de la puissance publique, Mme Nicole Bricq a jugé qu’une attention particulière devait être portée à l’« État-stratège ». Elle a complété son propos en évoquant le patriotisme économique, relevant à cet égard les diverses opinions, tant favorables que réservées, des personnes auditionnées. Elle a également critiqué le recours au concept de rentabilité comme moyen de défense des centres de décision, lui préférant celui de performance.

En réponse à l’interrogation de Mme Nicole Bricq sur le patriotisme économique, M. Philippe Marini, président, a défini celui-ci comme une politique d’attractivité du territoire tendant à préserver, multiplier et développer les centres de décision. Il en a conclu que ces trois dimensions ne participaient aucunement à une démarche protectionniste. Attirant l’attention, à ce titre, sur la notion de réciprocité, il a complété son propos par la nécessaire prise en compte du cadre communautaire. Il a alors défendu l’idée, d’une part, de faire progresser certains concepts tels que le marché pertinent et, d’autre part, de résoudre certaines questions juridiques et fiscales telles que le nécessaire assouplissement du principe « une action, une voix ».

Rejoignant à cet égard l’analyse de Mme Nicole Bricq sur la question des « champions nationaux » ainsi que sur la nécessité d’optimisation des structures en vigueur, Mme Marie-Thérèse Hermange a considéré que la politique de recherche était un vecteur efficace de la croissance économique. S’agissant des secteurs sensibles, elle a ajouté qu’il importait de se positionner sur les domaines d’avant-garde, tels que l’écologie.

Puis M. Aymeri de Montesquiou se déclarant favorable aux propositions de M. Christian Gaudin, rapporteur, a néanmoins insisté sur le nécessaire aspect empirique et concret du rapport, tant dans son volet « diagnostic », en affinant l’étude d’Ernst Young en fonction des différents secteurs, que dans son volet « préconisations ». Il s’est également interrogé sur la pertinence du cadre que constitue l’Organisation mondiale du commerce, en vue de relever les distorsions de concurrence qui existent au sein de l’OCDE. Enfin, il n’a pas caché ses appréhensions, d’une part, face à l’attractivité de la Grande-Bretagne en matière des sièges sociaux et, d’autre part, face à la multiplication des offres publiques d’achat non sollicitées.

M. François Marc prend appui sur les concepts de Providence, de résistance et de résilience utilisés par le rapporteur dans son exposé et souligne la complexité des sujets abordés. S’agissant de Providence, il évoque la nécessité de veiller à offrir aux entreprises un ensemble de facteurs favorables à leur épanouissement et se réfère à la théorie de Michael Porter sur « la compétitivité des nations ». Concernant la résistance, il a fait valoir toute l’importance de s’opposer efficacement aux offres publiques d’achat sur la base d’une gouvernance d’entreprise mieux équilibrée et davantage ouverte aux salariés. S’agissant de la résilience, M. François Marc s’est également interrogé sur les « effets cliquet » qu’il faut savoir créer afin d’aider nos entreprises à préserver les avancées qu’elles ont concrétisées sur notre territoire, pour évoquer, notamment, les protections juridiques sur les brevets ou sur les savoir-faire où la France a, ces dernières années, connues des pillages regrettables.

En réponse à ces différentes interventions, M. Christian Gaudin, rapporteur, a insisté sur le caractère provisoire de l’architecture proposée et a réaffirmé que toute proposition serait examinée en vue de sa prise en compte dans la version finale. Il s’est déclaré satisfait de la formation d’un certain consensus sur un grand nombre de points.

Dans une perspective de synthèse, M. Philippe Marini, président, a réaffirmé sa volonté d’éviter que le rapport n’ait un caractère trop abstrait et fait le point sur le contenu des définitions, du diagnostic et des préconisations ayant alimenté la réflexion des membres de la mission.

Répondant ensuite à l’inquiétude de Mme Nicole Bricq sur le poids du marché dans les considérations d’implantation des centres de décision, ainsi que sur les fragilités structurelles de la France, M. Philippe Marini, président, a procédé à une analyse comparative de la situation de notre pays.

Puis M. Philippe Marini, président, a développé, à la demande de Mme Nicole Bricq, certains aspects des mesures d’action relatives notamment au droit de l’actionnariat, à la réglementation « Solvency II » ou bien encore au régime des étrangers travaillant dans les quartiers généraux.

En réponse aux craintes émises par M. François Marc, au regard de l’application parfois plus laxiste de la réglementation anti-corruption, il a considéré que la réglementation française, jugée plus vertueuse que d’autres, ne devait pas conduire à une auto-pénalisation.

Se félicitant de la participation des intervenants au débat d’orientation générale, M. Philippe Marini, président, s’est déclaré confiant dans la possibilité de dégager un consensus sur les éléments de la problématique, invitant chaque membre à faire connaître ses observations sur les différentes préconisations du rapport.

2. Adoption du rapport le 20 juin 2007

Réunie le mercredi 20 juin 2007 sous la présidence de M. Philippe Marini, président, la mission a procédé à l’examen du rapport sur la notion de centre de décision économique.

Avant de donner la parole à M. Christian Gaudin, rapporteur, le président s’est tout d’abord félicité de l’ampleur et de la richesse des travaux menés par la mission commune d’information, rappelant qu’elle avait :

– procédé à l’audition de 23 personnalités, le rapporteur ayant, en outre, réalisé des auditions complémentaires ;

– effectué des déplacements en France (Marseille, Grenoble, Alsace) et dans l’Union européenne (pays nordiques, Pays-Bas) ;

– demandé la réalisation d’études aussi bien au ministre de l’économie, des finances et de l’industrie du précédent gouvernement qu’à un cabinet de consultants.

Il a précisé que le rapport de la mission inclurait en annexe lesdites études ainsi que les comptes-rendus intégraux des auditions plénières.

M. Philippe Marini, président, a ensuite indiqué que le projet de rapport comportait trois parties, dont deux parties de diagnostic et une partie de propositions, qu’il a entrepris de détailler.

Il a ainsi déclaré que la première partie visait à faire un point sur le positionnement des firmes globales dans le contexte de la mondialisation de l’économie, ainsi qu’à poser les termes du débat sur la nationalité des entreprises et sur leurs liens avec les territoires de leur pays d’origine d’une part et des pays tiers d’autres part.

M. Philippe Marini, président, a ensuite expliqué que l’objet de la deuxième partie du projet de rapport était d’établir la position de la France dans un tel contexte, tant en termes de compétitivité de ses entreprises qu’en termes d’attractivité de son territoire. À cet égard, il a souligné la position à la fois forte et fragile de notre pays, dont la puissance économique repose sur des grands groupes dont le capital est dispersé et qui ne dispose ni de structures d’enseignement supérieur et de recherche adaptées ni d’un tissu de grandes PME susceptible de faire émerger les leaders de demain. D’autre part, pour ce qui concerne l’attractivité de la France, il a fait état d’un constat équilibré de la mission, tout en regrettant l’image « brouillée » de notre pays.

Enfin, au sujet de la troisième partie, il a indiqué que les propositions que le rapporteur allait soumettre à la mission commune d’information se structuraient autour de quatre rôles de l’Etat : l’Etat stratège, l’Etat régulateur juridique, l’Etat régulateur économique et l’Etat actionnaire (directement ou au travers d’instruments tels que la Caisse des dépôts et consignations).

M. Philippe Marini, président, a conclu son propos liminaire en invitant le rapporteur à présenter ses projets de propositions à la mission.

M. Christian Gaudin, rapporteur, s’est associé aux remerciements adressés par M. Philippe Marini, président, aux membres de la mission, pour la contribution qu’ils avaient apportée à la réflexion commune. Il a souligné l’intérêt qu’avait représenté, à ses yeux, l’engagement d’une démarche conjointe à trois commissions permanentes du Sénat, permettant de conjuguer des points de vue et des angles d’approche complémentaires. Il a exposé la philosophie qui avait guidé l’élaboration des propositions du rapport de la mission : agir sur les « causes », c’est-à-dire les déficits d’attractivité et d’efficacité, et donc sur un plan économique, plutôt que sur les « effets », en l’occurrence les tentatives de prises de contrôle, par la mise en place d’obstacles juridiques qu’il a jugés « sans doute illusoires ». Il a fait valoir que, du point de vue de la mission, la protection la plus efficace des entreprises tenait à la qualité de leurs performances, et l’amélioration de la protection des territoires au renforcement de leur compétitivité. Il a précisé que l’Etat n’avait pas à se substituer aux entreprises, mais qu’il pouvait, cependant, contribuer à la mobilisation des forces des agents économiques nationaux, par une action volontariste.

Il a alors présenté ses propositions, au nombre de 28, regroupées en trois grandes séries distinctes. La première série consistait dans 8 mesures de gouvernance des entreprises, tendant à maintenir les centres de décision sur le territoire national. M. Christian Gaudin, rapporteur a distingué quatre rubriques.

Au sein de la première rubrique, relative au droit des sociétés, il a proposé :

– 1° d’étendre l’usage des actions à droit de vote multiple, en s’inspirant par exemple de l’expérience des pays nordiques. Sur ce point, il a indiqué qu’il était possible de faciliter la création de nouvelles catégories d’actions comme de faire varier, selon la durée de détention des titres, les droits attachés à l’actionnaire ;

– 2° de consacrer, sur le plan juridique, la notion de groupe de sociétés, en créant un régime optionnel, inspiré de la pratique allemande. Il a précisé que cette réforme se traduirait par la mise en place d’une convention de contrôle et par le transfert de certaines obligations et responsabilités à la société « contrôlante » ;

– 3° d’utiliser la fiducie pour détenir des actions lors d’opérations de rapprochement. Il a rappelé que la fiducie avait été introduite dans le droit français par la loi du 19 février 2007.

Au sein de la deuxième rubrique, relative au droit du travail, il a envisagé :

– d’une part, de recommander l’accroissement de l’actionnariat des salariés. Il a souligné le rôle stabilisateur, pour la mise en œuvre des stratégies à moyen et à long termes des entreprises, de ce type d’actionnariat ;

– d’autre part, de renforcer les droits à l’information des salariés, notamment à partir du modèle néerlandais, en vue d’obtenir des initiateurs d’offres publiques qu’ils explicitent leurs intentions industrielles.

La troisième rubrique de ces mesures relatives à la gouvernance visait la protection des secteurs sensibles. À cet égard, il a d’abord proposé, sur le plan interne, de mettre en œuvre, d’une manière effective, le décret du 30 décembre 2005 sur les secteurs sensibles. Sur le plan international, ensuite, il a préconisé de négocier une pratique plus homogène de la réglementation anti-corruption de l’OCDE. Il a fait valoir que l’objectif, en la matière, était de ne pas handicaper les industries sensibles de notre pays par une application plus stricte que celle de ses concurrents.

La quatrième et dernière rubrique concernait les aspects linguistiques. En effet, il a rappelé que, tout au long des auditions auxquelles la mission avait procédées, le sujet était apparu comme fondamental, dans la mesure où la langue constituait un élément clé de la culture d’entreprise. En conséquence, tout en encourageant la maîtrise de l’anglais partout où elle s’avérait indispensable, il a proposé d’inciter à la préservation de l’usage du français comme langue de travail dans l’entreprise. Il a exposé que, dans cette optique, les dispositions de la loi du 4 août 1994, dite loi « Toubon », pourraient être complétées sur plusieurs aspects.

Puis il a présenté une deuxième série de propositions, tenant en 9 mesures destinées à favoriser la compétitivité et l’attractivité du territoire français.

En premier lieu, il a proposé 5 mesures en faveur des quartiers généraux des firmes globales et des centres de décision secondaires :

– 1° renforcer l’attractivité du site « France » pour les cadres de haut niveau et, plus généralement, pour les talents de niveau mondial, par la mise en place d’un régime de résident fiscal temporaire, sur le modèle des « non ordinary residents » britanniques ;

– 2° accroître la prévisibilité et la lisibilité du droit national, en particulier en matière de relations sociales et d’emploi, en vue d’atténuer une complexité préjudiciable à l’attractivité du territoire ;

– 3° assouplir certaines procédures administratives, telles que l’obtention des visas, dans le cadre d’une politique d’immigration « choisie » ;

– 4° clarifier la procédure de rescrit fiscal, tout en raccourcissant ses délais ;

– 5° orienter plus nettement l’Agence française des investissements internationaux (AFII) vers un travail d’analyse comparative (« benchmarking ») en matière de centres de décision au sens large. Il a précisé que ce travail tiendrait compte, en particulier, des emplois dans le secteur de la recherche, en prenant notamment pour référence les performances des pays nordiques et du Royaume-Uni.

En second lieu, il a appelé au renforcement, sur 4 points, de mesures de compétitivité bénéficiant à l’ensemble du tissu économique.

D’abord, il a proposé un renforcement de la compétitivité du droit français, non seulement en améliorant sa prévisibilité et sa lisibilité, mais encore en prenant, par anticipation, des mesures d’adaptation juridique aux nouveaux marchés. En particulier, il a précisé qu’il convenait de consolider les atouts de la place financière de Paris par certaines mesures techniques, par exemple en encourageant le développement de la finance islamique par la suppression des frottements fiscaux et juridiques.

Ensuite, il a proposé d’encourager les entreprises à accomplir des sauts de productivité, notamment par la reconfiguration des processus de production, la rationalisation des sites ou le rapprochement avec les clients, ou encore par la concentration sur des activités à plus forte valeur ajoutée.

Il a en outre préconisé d’aménager le droit des brevets, grâce à la ratification du protocole de Londres, et de poursuivre les négociations sur le brevet communautaire.

Enfin, il a estimé qu’il était impératif d’internationaliser la recherche et les universités françaises, en prenant soin de développer les synergies autour des pôles de compétitivité. Prenant l’exemple du secteur automobile, il a fait observer que la France souffrait d’un déficit de partenariats entre constructeurs et équipementiers petits ou moyens, mais aussi de recherches soutenues par l’Etat et les universités.

Il a alors détaillé la troisième et dernière série de ses propositions, soit 11 mesures structurelles de consolidation économique à moyen et à long termes, regroupées en quatre volets.

Le premier volet visait à favoriser l’épargne longue. Dans ce but, il a formulé trois propositions.

En premier lieu, il a préconisé le développement de l’épargne retraite, en suivant plus attentivement l’élaboration des normes internationales. Notamment, il a appelé à un effort d’infléchissement de la future directive communautaire « Solvabilité II », de telle sorte que les investisseurs institutionnels français ne soient pas handicapés et que la part relative des placements en actions soit maintenue et renforcée.

En deuxième lieu, il a préconisé que soit encouragé le « capital patient », pour l’amorçage des jeunes entreprises. C’est dans cet esprit qu’il a souhaité le réexamen et la simplification du régime des outils de capital-risque et de placement dans l’innovation.

En troisième et dernier lieu, il a préconisé un encouragement de l’actionnariat de type familial, dont il a souligné le caractère fortement stabilisateur pour le capital. À cet effet, il a proposé d’atténuer les handicaps fiscaux susceptibles d’affecter la pérennité cet actionnariat.

Le deuxième volet de mesures entendait poursuivre l’allégement des charges pesant sur les entreprises. À cet égard, il a proposé :

– 1° d’abaisser le taux facial de l’impôt sur les sociétés. Il a précisé que, dans un premier temps, cette baisse pourrait être réalisée à un niveau légèrement inférieur à 30 %, par le « recyclage » de niches fiscales et de certaines aides aux entreprises. De manière concomitante, il a jugé nécessaire d’harmoniser l’assiette de cet impôt, en soutenant à Bruxelles l’initiative communautaire « ACCIS » ;

– 2° d’étendre la diffusion du régime du bénéfice mondial consolidé. Dans cette perspective, il a souhaité que la mission demande au gouvernement d’examiner, à la lumière des expériences étrangères, les avantages et les inconvénients que présente le maintien du principe de territorialité de l’impôt sur les sociétés ;

– 3° de renforcer l’attractivité du régime d’intégration fiscale par l’introduction de modalités intermédiaires, à caractère optionnel ou se substituant au dispositif actuel. Il a envisagé que l’intégration soit proportionnelle, à partir d’un seuil de détention de 75 %, puis intégrale au-delà de 95 % ;

– 4° d’expérimenter la TVA sociale, afin d’alléger les charges et de mieux répartir le poids de la protection sociale entre produits nationaux et produits importés.

Le troisième volet de ces propositions structurelles s’attachait à renforcer la résilience du tissu économique national. À cet égard, il a recommandé, au niveau des territoires, la promotion des écosystèmes susceptibles de s’auto-renforcer, de nature à rendre les adaptations moins douloureuses et, par conséquent, plus faciles, en assurant une « défense opérationnelle économique du territoire ». En particulier, il a appelé à la réforme des universités, en vue de la création d’un vivier de talents rendant plus liquide et plus profond le « marché des compétences ». Sur ce plan, il a proposé de renforcer les actions en faveur des chercheurs français à l’étranger, en veillant aux conditions de leur retour, et, à la fois, de développer l’accueil des étudiants et chercheurs étrangers à haut potentiel.

Le quatrième et dernier volet tendait à favoriser la constitution de champions nationaux ou européens ayant une taille critique au niveau mondial. Il a présenté, dans cette perspective, trois propositions :

– d’une part, utiliser les positions d’actionnariat direct et indirect et ne pas hésiter à favoriser les rapprochements au niveau national ou européen, afin d’éviter que les entreprises françaises, du fait de leur petite taille, ne deviennent des proies faciles pour des « prédateurs » ;

– d’autre part, s’attacher à faire évoluer la politique de la concurrence de la Commission européenne, en vue de favoriser la constitution de champions européens ;

– enfin, promouvoir, au niveau européen, les programmes coordonnés dans les domaines de haute technologie, par exemple l’adoption de standards techniques communs en matière de télécommunications.

Pour conclure son exposé, M. Christian Gaudin, rapporteur, a fait valoir que les 28 propositions qu’il venait de développer, quelle que soit leur ampleur respective, répondaient toutes à la nécessité « promouvoir la souveraineté économique de la France à l’heure de la mondialisation ». Il a proposé en conséquence ce sous-titre pour le rapport de la mission.

Un débat s’est alors engagé.

Mme Nicole Bricq s’est félicitée de la qualité du travail accompli et de la bonne collaboration établie au sein de la mission. Elle a approuvé la mention, dans le titre du rapport, de la notion de « mondialisation », notamment de préférence à celle de « monde global ». Elle a indiqué que certaines corrections rédactionnelles restaient à apporter au projet de rapport, et elle a annoncé qu’elle ferait parvenir une contribution écrite destinée à figurer en annexe de ce dernier. Puis elle a commenté les propositions formulées par M. Christian Gaudin, rapporteur.

S’agissant des mesures relatives au droit des sociétés, elle a estimé qu’elle ne disposait pas d’éléments d’expertise suffisants pour se prononcer. Elle a excepté de ce constat la mise en œuvre de la fiducie, dont elle a rappelé le soutien que lui avait apporté son collègue M. Robert Badinter, lors de la discussion du projet de loi visant à introduire cette institution dans le droit français.

Concernant le droit du travail, elle a fait part de son attachement au « droit économique des salariés ». Elle s’est déclarée attentive à ce que des sociétés ne puissent pas procéder au montage de holdings dépourvues de salariés sur le territoire de leur siège théorique. Dans cette optique, elle a souhaité le développement du comité de groupe européen. Par ailleurs, elle a estimé qu’une consultation des salariés d’une entreprise cible d’une OPA, sur le projet industriel de l’auteur de cette offre, devait être organisée le plus en amont possible. Selon elle, les dispositions de la loi du 31 mars 2006 relative aux offres publiques d’acquisition, sur ce point, s’avéraient insuffisantes.

En outre, elle a regretté le recours, dans le projet de rapport de la mission, à la notion de « contrat unique de travail », en faisant valoir que le Premier ministre, dans sa récente lettre de cadrage préalable à la négociation avec les partenaires sociaux, n’avait mentionné qu’une « mise en cohérence » des contrats de travail. Selon elle, la complexité du droit du travail français s’avérait indéniable, mais le régime du contrat de travail n’était pas en lui-même problématique. De même, elle a déploré un « acharnement » à l’encontre du plafond légal des heures de travail.

Quant aux secteurs sensibles, elle a rappelé que la Commission européenne percevait d’une manière critique le décret précité du 30 décembre 2005. Elle a dénoncé la primauté donnée par les autorités communautaires aux règles du droit de la concurrence sur les considérations d’ordre économique. Pour le reste, elle a souhaité que la France définisse la notion de « secteur stratégique ». Elle a estimé que ce « label » devrait être appliqué à toute entreprise pour laquelle la participation de l’Etat au capital, directe ou indirecte, assurait une protection utile.

Sur le plan de la fiscalité, Mme Nicole Bricq a émis plusieurs réserves en réaction aux propos de M. Christian Gaudin, rapporteur. En premier lieu, elle a reconnu nécessaire de clarifier la procédure du rescrit, mais a contesté qu’il soit pertinent d’en étendre le champ d’application.

En deuxième lieu, elle s’est interrogée pour savoir si les mesures proposées dans les domaines de l’intégration fiscale et du régime du bénéfice mondial consolidé pourraient bénéficier aux PME. Ayant rappelé que la France connaissait un déficit structurel en PME de croissance, elle a fait observer que les mesures d’optimisation fiscale, d’ordinaire, profitaient avant tout aux très grandes entreprises, qui disposaient de meilleurs conseils juridiques.

En troisième lieu, elle a fait part des différences qui existaient entre les PME et les grandes entreprises dans le cadre de l’impôt sur les sociétés. Elle a déclaré que le taux réel d’imposition, en la matière, était d’ores et déjà inférieur à 30 %.

En quatrième lieu, elle a exprimé son désaccord sur l’opportunité d’expérimenter la TVA sociale. Elle a souligné que les conditions particulières de la mise en œuvre d’une semblable réforme, tant au Danemark qu’en Allemagne, ne permettaient pas d’augurer d’effets positifs dans le cas français, ni en termes de compétitivité, ni quant aux délocalisations. Elle a estimé que le problème du financement de la protection sociale pouvait être traité par d’autres solutions.

En dernier lieu, elle a souligné que la fiscalité directe française n’était jamais citée par les dirigeants d’entreprise, comme un problème majeur d’attractivité du territoire. Elle a rappelé que l’accent était mis, en revanche, sur la qualité exceptionnelle des formations et des infrastructures nationales.

Enfin, elle a fait observer qu’il n’était pas nécessaire d’accorder aux « paradis fiscaux » européens (le Luxembourg, Chypre, Guernesey), au sein du rapport de la mission, une place qu’elle jugeait, dans le projet de ce rapport, excessive.

M. Philippe Marini, président, a remercié Mme Nicole Bricq pour sa très grande implication et l’intérêt de ses observations sur la forme comme sur le fond. Concernant, en premier lieu, le droit du travail, il a proposé que la formulation « droit à consultation préalable des salariés » se substitue à celle, sans doute trop neutre, de « droit à l’information ». Il a ajouté que, dès lors qu’une des propositions du rapport tendait à la promotion de la notion juridique de groupe, son prolongement logique en droit social serait le renforcement du comité de groupe. Il a par ailleurs estimé que l’idée d’un contrat de travail unique était très mobilisatrice mais difficile à mettre en œuvre, et que la formulation du rapport, déjà suffisamment nuancée, pouvait correspondre aux souhaits de Mme Nicole Bricq.

Il a considéré qu’une proposition explicite d’inclusion de l’énergie parmi les secteurs jugés stratégiques serait malaisée à formuler et pourrait se révéler contre-productive, laissant entendre a contrario que les secteurs ne figurant pas dans cette liste seraient très exposés et livrés à eux-mêmes, alors que la puissance publique ne pouvait être complètement indifférente à une entreprise comme Danone, qui ne relevait manifestement pas des secteurs stratégiques mais dont la culture était fortement ancrée en France. Il a proposé que cette dimension stratégique soit restituée dans une proposition de « réflexion sur la définition du périmètre des secteurs présentant réellement un caractère stratégique au regard de la souveraineté économique de la France ».

Mme Nicole Bricq a rappelé que, de son point de vue, le caractère stratégique d’un secteur d’activité impliquait une présence directe ou indirecte de l’Etat au capital. Elle a ainsi fait référence aux propos tenus lors de son audition par M. Jean-François Dehecq, président de Sanofi-Aventis, selon lequel l’action volontariste de l’Etat durant les années cinquante et soixante avait permis le maintien d’une industrie en France.

M. Philippe Marini, président, a souligné qu’il convenait de bien distinguer ce qui relevait de la perception individuelle de l’intérêt général par un « grand commis de l’Etat » tel que Pierre Guillaumat, de la volonté clairement exprimée par l’Etat de promouvoir une filière, telle que le nucléaire.

En matière de fiscalité, il a précisé que le rapport proposait un plus grand recours au rescrit fiscal et une amélioration de sa sécurité juridique, plutôt qu’une extension de son champ matériel, et que les critiques formulées sur les « niches » et dépenses fiscales permettaient d’établir le lien entre le taux nominal élevé de l’impôt sur les sociétés et la relative étroitesse de sa base. Il a ajouté que la proposition d’application du régime du bénéfice mondial consolidé aux petites et moyennes entreprises (PME) consistait en une option, qui serait de facto réservée aux entreprises réellement internationalisées, disposant de la taille critique et des capacités pour gérer les contraintes administratives liées à ce régime, telles que l’établissement d’une double comptabilité fiscale. Il a proposé une clarification de la rédaction de la proposition correspondante, et a rappelé que la promotion de ce régime était cohérente avec la recommandation portant sur la reconnaissance juridique du groupe. Concernant la TVA sociale, il a déclaré que sa mise en œuvre demeurait incertaine, mais qu’en tout état de cause, un effort de pédagogie dans le débat à venir se révélerait nécessaire et utile.

Puis il a partagé la préoccupation de Mme Nicole Bricq sur l’importance d’un abondement régulier et pérenne du Fonds de réserve des retraites (FRR), mais a contesté sa suggestion portant sur une orientation prioritaire des investissements du Fonds vers les sociétés françaises. Il a ainsi rappelé que le FRR était, avec la Caisse des dépôts et consignations, le seul véhicule institutionnel dont la stratégie de placement en actions était aussi développée, et qu’accorder une priorité aux seules actions de sociétés françaises serait contraire au droit communautaire. Il a ajouté que la vocation du FRR consistait à garantir le pouvoir d’achat des futurs retraités, plutôt que de s’impliquer dans des opérations de « Meccano industriel ».

À l’issue de ce débat, après que Mme Nicole Bricq ait fait savoir qu’avec son collègue Bernard Dussaut, elle s’abstiendrait et qu’elle ferait parvenir au président de la mission la contribution écrite de son groupe, la mission a adopté le rapport et décidé d’en autoriser la publication avec ses annexes.

CONTRIBUTION DU GROUPE SOCIALISTE

Rapport de la mission d’information

« Centres de décision économique »

Dans une économie fortement mondialisée, peut-on conserver un sens à la question de la nationalité des entreprises ? Quels sont les atouts de la France et ses handicaps de compétitivité ? Quels sont les points forts et les points faibles qui encouragent ou qui nuisent à l’attractivité des territoires pour garder, développer ou attirer les centres de décision ? L’État a-t-il un rôle à jouer dans cette compétition économique et si oui, lequel ?

Telles sont les questions essentielles que s’est posé la mission d’information.

Nous y avons travaillé en bonne intelligence avec l’écoute du rapporteur, et sous la conduite attentive du président. Nous remercions ici les administrateurs qui n’ont pas ménagé leurs efforts, pour nous aider à trouver les compromis rédactionnels tenant compte, à chaque fois que cela était possible, des idées des uns et des autres.

Il reste que les réponses fournies dans le rapport sous la forme de 29 propositions, ainsi que certaines formulations et descriptions à portée politique lourde ne font pas l’unanimité. Nous insisterons donc dans cette contribution sur ce qui nous distingue et sur nos désaccords, en privilégiant quatre axes :

• La réglementation du travail ;

• Les questions fiscales ;

• L’affectation de l’épargne ;

• Le rôle et la place de l’Etat dans l’Économie, en particulier dans les secteurs stratégiques.

1) Concernant la réglementation du travail, on ne s’étonnera pas de notre désaccord avec les commentaires négatifs bien qu’atténués sur les 35 heures, quant à leur portée handicapante pour notre économie. Ils nous apparaissent en quelque sorte dépassés, compte tenu de la décision gouvernementale de vider ce dispositif de son sens, par le biais de l’incitation aux heures supplémentaires. Si la réglementation du travail est une singularité nationale, on ne peut la qualifier de handicap majeur.

Nous estimons que notre pays souffre avant tout d’un volume global de travail insuffisant, ce qui est d’ailleurs mentionné dans le rapport, tant est difficile l’entrée dans la vie active des plus jeunes, et prématuré le départ de la vie professionnelle des plus âgés, hormis la prise en compte de la pénibilité des métiers.

Si notre droit du travail a été jugé par les chefs d’entreprises auditionnés comme complexe, il n’est pas cité comme un handicap majeur.

Les vertus prêtées au « contrat unique » mises en évidence dans le rapport pour « libérer » l’Économie ne sont pas démontrées. Nous admettons que des réformes puissent être envisagées, mais elles sont inséparables de la sécurisation des parcours professionnels. La négociation engagée entre les partenaires sociaux nous éclairera sur les possibilités d’une telle combinaison.

Nous sommes attachés aux droits économiques des salariés : les reconnaître et les développer est un impératif pour parvenir à un mode de gouvernance pleinement démocratique, où les représentants des salariés ne seront plus considérés comme des « empêcheurs de tourner en rond », mais bien comme des parties prenantes décisionnelles.

À bon escient, le rapport a retenu l’exemple des « works Councils » néerlandais, pour mettre en avant le droit à consultation des salariés en cas d’OPA. Encore faut-il préciser que la consultation doit avoir lieu suffisamment en amont pour obliger l’initiateur à s’expliquer, notamment sur son projet industriel. Le droit actuel doit être modifié à cette fin.

La proposition du rapport de renforcer la présence de salariés dans les conseils d’administration et conseils de surveillance est bienvenue, encore faut-il que les grands groupes ne constituent pas des holdings « coquilles vides », sans salariés, aux filiales multiples et sans réalité juridique.

2) Sur les questions fiscales, nul ne sera surpris de notre désaccord au sujet de la TVA dite « sociale ». S’il est nécessaire de trouver une solution pérenne au financement de la protection sociale, nous n’acceptons pas pour autant la solution qui nous est prescrite ici comme la seule et la meilleure. D’autres pistes peuvent être explorées, notamment du côté de la CSG. Celle-ci a l’avantage d’être universelle (elle repose à la fois sur les revenus du capital et du travail), donc juste.

Quant aux bienfaits que la TVA sociale apporterait à la compétitivité, ils ne sont pas démontrés. D’autres mesures à portée structurelle que l’on n’a pas encore décelée dans les projets gouvernementaux sont à mettre en œuvre pour renforcer l’offre, en encourageant la formation et la recherche principalement.

Présentée comme une arme « anti délocalisation », elle nous paraît très insuffisante quant à son impact en cas de délocalisation vers les pays à bas revenus. Bien plus utile serait un soutien aux relocalisations, dont il nous a été dit lors d’une audition, qu’un mouvement général était en cours aux États-Unis et qu’il ne manquerait pas d’arriver en Europe compte tenu des coûts élevés de transports et des défaillances de la main-d’œuvre dans les pays à bas coûts.

Du reste, la confusion qui a accompagné l’annonce gouvernementale a mis en évidence le fait que les contours et objectifs de la TVA sociale méritent la poursuite du débat avant toute expérimentation.

Pour ce qui est des propositions en matière de fiscalité directe, nous retenons que d’après le classement des critères de localisation des quartiers régionaux européens effectué par l’AFII, la fiscalité tant des sociétés que des personnes physiques n’arrive qu’au 6e rang, bien après la position géographique, la qualité de la main-d’œuvre et des infrastructures.

Concernant plus précisément les mesures d’optimisation fiscale proposées par le rapport, nous nous interrogeons sur leurs effets supposés positifs sur la compétitivité de nos entreprises. Alors que l’une de nos faiblesses structurelles, mise en avant par maintes études économiques et par le présent rapport, réside dans la faiblesse du tissu des « grosses » PME, il ne nous a pas été démontré que ces mesures d’optimisation seraient de nature à profiter à ces PME.

3) S’agissant de l’affectation de l’épargne, nous sommes d’accord avec la nécessité de favoriser l’épargne de long terme, et sensibles à l’attention portée au capital « patient » et au capital risque. Il nous semble en effet plus utile que l’assurance vie se tourne plus vigoureusement vers les placements utiles à l’Économie productive que vers les OAT qui financent la dette de l’Etat !

Concernant l’épargne retraite, il nous apparaît que les outils d’épargne retraite collective doivent être valorisés.

Nous rappelons notre attachement à la retraite par répartition. À ce titre, nous sommes satisfaits que la nécessité de l’abondement régulier du Fonds de Réserve des Retraites figure au rang des propositions du rapport, encore faut-il qu’il le soit dans des proportions suffisantes pour atteindre ses objectifs de financement à l’échéance de 2020. Nous considérons en effet que son rôle a été sous estimé dans la dernière période426.

Par ailleurs, il s’agit d’un outil de participation indirecte de l’Etat à l’Économie. C’est pourquoi, la décision d’allocation stratégique devrait, sans préjudice de l’impératif de prudence, être plus franchement orientée vers le capital productif et les intérêts économiques nationaux.

4) Enfin, l’attention à porter aux secteurs stratégiques et par là même, au rôle que nous entendons voir jouer par l’Etat, et d’une manière plus large par la puissance publique, nous semble devoir être développée. Au niveau communautaire, nous déplorons, comme nos collègues de la majorité, la prééminence donnée par la Commission aux règles de la concurrence sur tout autre impératif économique, mais nous n’en tirons pas les mêmes conséquences.

Le décret du 30 décembre 2005 visant à protéger nos secteurs sensibles est – nous en convenons – sous la surveillance courroucée de la Commission, ce qui n’est pas propice au déploiement de son périmètre. Nous considérons qu’il n’en demeure pas moins indispensable de définir des secteurs stratégiques où l’Etat dispose d’un rôle protecteur. Cette proposition figure désormais dans le rapport, sous la forme d’une réflexion ; c’est peu, mais cela va dans le bon sens.

Pour nous, l’énergie figure au premier rang de ces secteurs stratégiques.

En conséquence, affirmer la présence de l’Etat par une participation directe ou indirecte dans le capital des entreprises relevant de secteurs stratégiques ne nous parait pas une incongruité mais bien la meilleure des protections.

En conclusion, nous estimons que, tant les auditions que les déplacements effectués chez nos voisins européens nous ont donné des clés pour mieux comprendre que les centres de décisions, sièges sociaux ou centres secondaires ne sont jamais ici ou là par hasard. La culture et la nationalité de leurs dirigeants ne sont jamais indifférentes aux choix qu’ils font. À notre sens, la France a plus d’atouts que de handicaps, mais elle est dans un moment charnière où elle doit choisir de faire fond sur les premiers pour surmonter les seconds. Pour nous socialistes, elle le fera d’autant plus à travers des mécanismes de régulation trop souvent ignorés par les partisans du libéralisme économique. C’est précisément parce que nous affrontons la mondialisation les yeux ouverts que nous voulons fixer des règles du jeu. Et c’est justement à lumière de cette philosophie générale que nous examinons les textes en débat.

NOTES

397) Rapport d’information n° 486 (2005-2006) de M. Philippe Marini, au nom de la commission des finances, « L’épargne retraite en France trois ans après la « loi Fillon » : quel complément aux régimes de retraite par répartition » ?

398) Source : FFSA, « Dépendance : attitudes et comportements des ménages, in « Assurer » », n° 73, 14 juin 2006, pp. 1-2.

399) Audition du 4 avril 2007.

400) Audition du 18 octobre 2006.

401) Règlement (CE) n° 1606/2002 du Parlement européen et du Conseil du 19 juillet 2002 sur l’application des normes comptables internationales.

402) Directive 2004/109/CE du Parlement européen et du Conseil du 15 décembre 2004 sur l’harmonisation des obligations de transparence concernant l’information sur les émetteurs dont les valeurs mobilières sont admises à la négociation sur un marché réglementé et modifiant la directive 2001/34/CE.

403) La directive 2006/48/CE du Parlement européen et du Conseil du 14 juin 2006 concernant l’accès à l’activité des établissements de crédit et son exercice et la directive 2006/49/CE du Parlement européen et du Conseil du 14 juin 2006 sur l’adéquation des fonds propres des entreprises d’investissement et des établissements de crédit.

404) Respectivement les 19 et 18 octobre 2006.

405) Committee of European Insurance and Occupational Pensions Supervisors.

406) Le terme de « duration » s’applique aux instruments financiers à taux fixe, tels que les obligations et désigne la durée de vie moyenne des flux financiers pondérée par leur valeur actualisée.

407) « Dans sa grande générosité, le régulateur considère qu’une action n’a aucune valeur de jour de ratio puisqu’il s’agit d’un actif dont la valeur peut changer à tout moment. La détention d’actions va donc être extrêmement pénalisée. En effet, si un assureur souhaite minimiser ses fonds propres, il devra n’avoir à son actif que des obligations d’État ».

408) « Les fonds de pension doivent avoir, à tout instant, des actifs dont la valeur de marché couvre leur passif, même en cas de chute du marché d’actions extrêmement brutale. Il devient, de ce fait, presque impossible pour un fonds de pension de détenir des actions. Du côté des banques, on a donc fabriqué une machine de guerre pro-cyclique : quand la situation va mal, on les pousse à restreindre le crédit. Du côté des assureurs et des fonds de pension, on a créé une machine visant à ce que ces structures ne détiennent que des obligations d’État (…).

« La machine va réellement inciter ces investisseurs à réduire leur détention d’actions, sauf à consommer beaucoup plus de capital, ce que les assureurs n’ont pas envie de faire, ou sauf à sur-provisionner considérablement le passif, ce que les fonds de pension ont rarement la possibilité de faire ».

409) En outre, la corrélation entre risque de taux et risque actions a été abaissée de 75 % à 0 %, ce qui implique que la charge en capital finalement appliquée aux investissements serait fortement diminuée (d’environ 25 %, selon les cas), la diversification des placements étant mieux reconnue.

410) Cf. les trois recommandations du 19 décembre 2006, relatives au traitement fiscal des pertes intra-société ou intra-groupe dans les situations transfrontalières, à l’imposition des résidents lors de leur sortie (« exit tax ») et à la coordination des systèmes de fiscalité directe des États membres.

411) Telles qu’elles sont proposées dans le cadre du « groupe Primarolo » (cf. supra).

412) Communication au Conseil, au Parlement européen et au Conseil économique et social européen : « Un marché intérieur sans obstacles liés à la fiscalité des entreprises : réalisations, initiatives en cours et défis restants ».

413) Dont Areva, Total, et, depuis 2004, Vivendi.

414) Le seuil est compris entre 50 % et 75 % en Allemagne, Autriche, Espagne, Irlande, Italie et au Danemark et au Royaume-Uni. Il se situe entre 75 % et 90 % aux États-Unis, en Finlande et au Portugal et est supérieur à 90 % au Japon, au Luxembourg, aux Pays-Bas, et en Norvège, Pologne et Suède. Des pays tels que la Belgique, le Canada, la Corée, la Grèce, la Hongrie et la Suisse ne disposent pas d’un régime comparable.

415) La consultation concerne la portée d’un contrat ou d’une convention susceptible d’être mise en cause au regard de l’abus de droit, elle est préalable à la conclusion du contrat ou de la convention, la demande est adressée par écrit et comporte tous les éléments utiles pour apprécier la portée véritable de l’opération.

416) Mise en place d’une cellule spécifique au sein de la Direction générale des impôts afin de renforcer l’animation et la coordination du traitement des rescrits ; création d’un espace dédié (comportant des fiches pratiques, le modèle-type de demande et les adresses des services fiscaux) sur le portail Internet à destination des particuliers et des professionnels.

417) Au titre de l’année 2005, 104 décisions individuelles de portée générale ou emportant novation doctrinale ont ainsi été publiées sur le site Internet impôts.gouv.fr.

418) L’essentiel des rescrits est traité de manière déconcentrée et concerne des demandes spécifiques portant sur la reconnaissance du statut d’organisme d’intérêt général ou d’utilité publique, le crédit d’impôt-recherche ou l’éligibilité au statut de jeune entreprise innovante.

419) Jean Arthuis, « TVA sociale : comment redonner de la compétitivité à l’économie française », rapport n° 238 (2006-2007).

420) Cet article permet à l’attorney general de classer une affaire si des poursuites de corruption d’un agent public étranger sont de nature à « entraîner la révélation d’informations portant préjudice à des sources d’information, aux relations internationales ou à la sécurité ».

421) « Privatisations », hors ERAP.

422) En ce domaine, la loi de finances initiale pour 2006 a marqué une rupture, en prévoyant l’affectation au désendettement public de 85 % des recettes de cessions estimées pour cette année, soit 11,95 milliards d’euros.

423) D’après les calculs effectués par le FRR en tenant compte de l’hypothèse d’une inflation de 2 % par an et sur la base du scénario central du Conseil d’orientation des retraites :

– avec 1,3 milliard d’euros par an de 2006 à 2020 (soit les abondements minimaux), le FRR pourrait couvrir 22 % des besoins de financement des régimes éligibles. L’actif net total du FRR en 2020 serait de 94 milliards d’euros 2020 ;

– avec 3,7 milliards d’euros par an de 2006 à 2020 (soit la moyenne des abondements de 2000 à 2005), le FRR pourrait couvrir 36 % des besoins de financement des régimes éligibles. L’actif net total du FRR en 2020 serait de 151 milliards d’euros 2020 ;

– pour couvrir 50 % des besoins de financement des régimes éligibles il faudrait que le FRR reçoive 6,1 milliards d’euros par an de 2006 à 2020. L’actif net total du FRR en 2020 serait de 208 milliards d’euros 2020.

424) Voir les commentaires à ce sujet du rapport n° 6 (2006-2007) de M. Ladislas Poniatowski, au nom de la commission des affaires économiques et de l’avis n° 7 (2006-2007) de M. Philippe Marini, au nom de la commission des finances.

425) À ce jour, la seule « golden share » détenue par l’Etat (dans l’attente de la création de celle de Gaz de France) l’est dans le capital de Thales.

426) Abondement annuel du FRR : 5,5 milliards d’euros en 2002, 3,3 mds en 2003, 2,2 mds en 2004, 1,5 mds en 2005, 1,5 mds en 2006, 1,6 mds en 2007.

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