Dossiers Construction

15 QUESTIONS SUR… – La Sem à opération unique, quelles opportunités en matière immobilière ?

Mots clés : Concurrence - Construction - Economie mixte - Etat et collectivités locales - Gestion et opérations immobilières - Réglementation

La loi du 1er juillet 2014 autorise désormais les collectivités territoriales et leurs groupements à créer, avec un ou plusieurs actionnaires opérateurs économiques, sélectionnés après mise en concurrence, une société d’économie mixte à opération unique, dite Semop. Son objet : l’exécution d’un contrat de la commande publique. La procédure de sélection de l’opérateur économique est celle applicable au contrat destiné à être conclu : concession d’aménagement, concession de travaux, délégation de service public ou marché public, étant entendu que ce dispositif fait une grande place aux opérations de construction et d’aménagement. Analyse des opportunités offertes par ce nouvel outil dans le champ immobilier.

1 Une Semop peut-elle avoir un objet exclusivement immobilier ?

Une Semop* peut réaliser un projet immobilier dès lors qu’une collectivité territoriale souhaite s’impliquer dans la gestion d’une opération immobilière, jusqu’à une participation au capital de la société. La loi prévoit en effet qu’une Semop peut être constituée en vue, notamment, de la réalisation d’une opération de construction, de développement du logement ou d’aménagement (article L. 1541-1 du CGCT*). C’est d’ailleurs le premier objet cité par ces nouvelles dispositions, marquant ainsi l’intention du législateur en faveur de cette utilisation. Une opération d’aménagement ou de construction peut ainsi constituer l’unique objet d’une Semop et de son contrat avec la collectivité. La loi ne restreint pas le champ possible de ces opérations. Il peut donc s’agir de logement, social, intermédiaire ou autre, d’immobilier de bureaux, commercial, d’équipements sportifs ou culturels, de bâtiments scolaires, hospitaliers, d’infrastructures liées à la voirie et au stationnement, d’immobilier d’entreprise, notamment industriel, etc. Ces projets immobiliers des collectivités locales susceptibles d’être menés dans le cadre d’une Semop peuvent aussi s’inscrire dans des démarches très diverses : valorisation de friches industrielles ou urbaines, rénovation du patrimoine, construction de nouveaux bâtiments ou encore intervention en faveur des quartiers dits prioritaires (loi n° 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine).

2 Quelles personnes publiques peuvent recourir à une Semop ?

Toutes les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent recourir à une Semop, c’est-à-dire : les établissements publics de coopération intercommunale, les syndicats mixtes fermés ou ouverts, les pôles métropolitains, les pôles d’équilibre territoriaux et ruraux, les agences départementales, les institutions ou organismes interdépartementaux et les ententes interrégionales. Toutes ces entités sont susceptibles de réaliser des opérations immobilières, et le cas échéant en ayant recours à la création d’une Semop si cela leur apparaît opportun.

3 Le champ d’intervention d’une Semop en matière immobilière est-il spécifique ?

En matière immobilière, du strict point de vue de son objet, une Semop ne peut rien faire de plus, ni rien faire de moins, qu’une Sem classique ou qu’une société publique locale (SPL*). En particulier, rien n’interdit à une Semop de réaliser des opérations de conception, réalisation, entretien, maintenance ou encore de financement d’équipements hospitaliers ou médico-sociaux, tel que cela est expressément prévu pour les Sem*, car cette disposition ne conditionne pas leur objet légalement possible, ainsi que la doctrine administrative le reconnaît (circulaire du 29 avril 2011 relative au régime juridique des sociétés publiques locales et des sociétés publiques locales d’aménagement, n° COT/B/11/08052/C). De même, comme la société publique locale d’aménagement (SPLA* de l’article L. 327-1 du Code de l’urbanisme), la Semop peut réaliser des opérations d’aménagement, et peut intervenir en matière de logement. De ce point de vue, la Semop n’apporte donc pas d’innovation au regard de ce qu’il est déjà possible de faire pour une collectivité en ayant recours à la forme d’une société anonyme. Mais là ne réside pas l’intérêt de la Semop.

4 Quels atouts offrent une Semop dans le champ immobilier ?

L’instauration de la Semop marque, en premier lieu, l’arrêt d’une pratique schizophrénique consistant à créer une société d’économie mixte (Sem) en dehors de toute procédure réglementée, puis de mettre cette dernière en concurrence dans le cadre d’une procédure réglementée pour lui permettre de réaliser son objet. Ce faisant, la Semop va dans le sens d’une meilleure sécurité juridique, car elle offre aux collectivités un cadre global pour le choix d’un associé et l’attribution d’un contrat ; elle supprime ainsi de fait la suspicion qui peut peser quant à l’égalité de traitement des candidats dans l’attribution du contrat à une Sem préalablement créée à cette fin. Cet intérêt réside ensuite dans la faculté pour une collectivité de n’être pas obligatoirement majoritaire dans le capital, permettant ainsi à des actionnaires opérateurs économiques d’être réellement en première ligne lorsque cela apparaît souhaitable. L’intérêt de la Semop est également de rendre possible l’économie mixte avec un nombre réduit et optimum d’actionnaires (deux actionnaires seulement le cas échéant), alors que les Sem classiques doivent en comporter au moins sept, conformément au droit commun des sociétés anonymes (article L. 225-1 du Code de commerce), ce qui conduit à des détentions d’actions qui ne se justifient pas en termes opérationnels ou de financement.

5 En quoi une Semop peut servir une politique immobilière d’ensemble ?

Aujourd’hui, la stratégie relative au patrimoine immobilier des collectivités territoriales est essentiellement définie et mise en œuvre au niveau de leurs services. Or la Cour des comptes préconise que les élus s’impliquent davantage dans la définition des politiques immobilières des collectivités, de la définition des choix au contrôle des coûts. La Semop, dont la présidence est obligatoirement assurée par un représentant de la collectivité (article L. 1541-1-III du CGCT), peut constituer un instrument à cette fin, dans la mesure où elle allie la souplesse de la gestion privée et le contrôle public. Le recours à une Semop peut permettre de fluidifier et d’optimiser la gestion patrimoniale des collectivités territoriales. Une collectivité disposant d’un patrimoine immobilier est tenue de mettre en œuvre les règles du Code des marchés publics pour en faire assurer l’entretien et la maintenance. Cela implique des contraintes particulières, notamment en termes d’obligation d’allotissement. Cette dernière contrainte peut s’avérer pénalisante dans la gestion d’immeubles. Or elle ne s’appliquerait pas à une Semop, qu’elle soit ou non soumise à l’ordonnance n° 2005-649 du 6 juin 2005. En confiant la gestion des bâtiments qu’elle utilise à une Semop, une collectivité pourrait bénéficier de la souplesse d’une gestion privée de ces bâtiments, tout en étant partie prenante de cette gestion. Ses droits seraient garantis par le contrat conclu avec la Semop, par ses statuts et par un pacte d’actionnaires approprié. Elle pourrait envisager de conclure avec la Semop un marché de conception-réalisation-exploitation-maintenance prévu par l’article 73 du Code des marchés publics pour la réhabilitation de bâtiments existants avec engagements de performance énergétique. La durée relativement longue de ce type de marché et la nécessaire coopération des parties pour atteindre les objectifs, pourraient s’y prêter. Mais l’application de pénalités ou de clauses incitatives, dont la mise en œuvre est au cœur de ces marchés, pourrait néanmoins s’avérer un exercice délicat.

6 Une Semop peut-elle favoriser une mutualisation des services en matière immobilière ?

On pourrait imaginer que dans le cadre de la mutualisation des services de collectivités, le recours à une Semop puisse être un instrument de coordination de leurs politiques immobilières respectives, voire un instrument permettant la création d’espaces mutualisés de services publics. De plus, cet instrument est conçu pour suivre les évolutions institutionnelles, ce qui est favorable dans une période de mutations intercommunales. En effet, la loi prévoit qu’en cas de transformation, de fusion ou de rattachement de l’actionnaire d’une Semop au sein d’une autre collectivité territoriale ou d’un groupement de collectivités territoriales, ou en cas de transfert de compétence à une autre collectivité ou groupement, l’actionnaire lui cède ses actions, à leur valeur nominale, et le cessionnaire lui est alors substitué dans tous les actes, délibérations, contrats et décisions en lien avec l’objet de la Semop (article L. 1541-3 du CGCT). Il convient de souligner que le principe de valorisation à la valeur nominale est strictement limité à cette hypothèse d’évolution institutionnelle et ne pénalise en rien l’opérateur...

Vous lisez un article de la revue Operations Immobilieres n° 71 du 10/02/2015
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