UNE RÉPONSE QUI SE DÉCLINE À TROIS NIVEAUX
le 30/12/2016 | Immobilier, Logement, Architecture, Urbanisme, Technique
Au terme de six mois d'un travail intense, le groupe de travail propose des solutions de simplification à trois niveaux. Le premier, le plus évident, celui des simplifications législatives prioritaires, via une proposition de loi trans-partisane portée par la Sénat (I). Mais, au travers de ses auditions comme de la consultation nationale, le groupe de travail a mis au jour des problématiques qui doivent faire l'objet de travaux complémentaires, soit qu'elles relèvent du Gouvernement en raison de la nature réglementaire des mesures à mettre en œuvre, soit qu'elles impliquent une réflexion approfondie excédant le champ du groupe (II). Au-delà de ces recommandations qui, pour embrasser des champs parfois vastes n'en sont pas moins sectorielles, le groupe de travail a souhaité porter une réflexion sur la « fabrique des normes » pour contribuer à enrayer la dynamique normative qui semble parfois plus rapide que toutes les tentatives de simplification (III).
I. Une réponse législative immédiate : une proposition de loi de simplification transpartisane sur l'urbanisme et la construction
Les remontées issues de la consultation nationale insistent sur une demande forte de procédures plus rapides et de davantage de stabilité. La proposition de loi du groupe de travail est précisément bâtie autour de ces deux volets essentiels : accélérer la réalisation des projets locaux et stabiliser le droit , avec 25 mesures réparties en 7 chapitres : simplifications relatives à l'articulation et aux procédures d'évolution des documents d'urbanisme (A) ; aux opérations d'aménagement (B) ; à l'accélération et à la réduction du contentieux de l'urbanisme (C) ; au renforcement du dialogue entre les collectivités territoriales et l'État en matière de projets (D) ; à la protection du patrimoine (E) ; à la mutualisation des places de stationnement adaptées (F). S'y ajoute un chapitre de dispositions diverses (G).
Conjuguées aux dispositifs déjà existants qui, sous une forme ou une autre, aboutissent à une stabilisation, voire à une cristallisation du droit applicable aux porteurs de projet, comme par exemple le certificat d'urbanisme, aux mesures en cours de préparation par le Gouvernement, comme le permis environnemental unique et le certificat de projet rénové, ces mesures dessinent les contours d'un véritable rescrit en matière de projets locaux .
A. Simplifier l'articulation et les procédures d'évolution des documents d'urbanisme
Un premier axe structurant de la proposition de loi concerne la simplification et la stabilisation des documents d'urbanisme. Il doit offrir aux collectivités une meilleure visibilité et maîtrise de l'évolution de leurs PLU. Il doit aussi leur permettre de mieux appréhender les circonstances de passage à un urbanisme intercommunal
1. Assouplir l'articulation des documents de planification territoriale
La hiérarchie des normes d'urbanisme avec, notamment, la notion de compatibilité des documents inférieurs aux documents supérieurs aboutit, telle qu'elle est conçue, à un alourdissement de la procédure d'élaboration des documents d'urbanisme inférieurs et surtout à leur instabilité chronique, sans du reste garantir une sécurité juridique satisfaisante. C'est la raison pour laquelle vos rapporteurs ont souhaité proposer de nouveaux mécanismes plus souples qui respectent davantage la politique urbaine des collectivités tout en fiabilisant l'articulation entre les documents d'urbanisme.
a) Une hiérarchie des normes d'urbanisme aujourd'hui conçue de façon trop rigide
Le code de l'urbanisme prévoit une articulation des documents d'urbanisme sous la forme d'une obligation de compatibilité ou de prise en compte devant intervenir dans des délais stricts (un an ou trois ans, en cas de révision). Si elle est indispensable pour assurer la cohérence des documents de planification, cette obligation de compatibilité ou de prise en compte des documents supérieurs est cependant, sous sa forme actuelle :
1° Un facteur d'alourdissement et de renchérissement considérables de la procédure d'élaboration des documents d'urbanisme inférieurs et singulièrement des PLU.
2° Une cause d'instabilité chronique pour les documents inférieurs qui doivent être modifiés ou révisés à intervalles rapprochés pour « suivre l'évolution », souvent désynchronisée, des documents supérieurs. Actuellement, chaque changement d'un document supérieur peut potentiellement contraindre à la révision du PLU en cas d'incompatibilité. En cas de changement en série des documents supérieurs (par exemple changement du schéma de cohérence territoriale (SCOT) l'année N, du plan de déplacements urbains (PDU) l'année N+1, du programme local de l'habitat (PLH) l'année N+2), les communes peuvent ainsi être amenées à procéder à des modifications ou des révisions en chaîne de leur PLU.
Le groupe de travail a donc souhaité faire des propositions pour limiter l'impact déstabilisateur de la hiérarchie des normes, stabiliser le contenu des PLU et donner de la prévisibilité sur leur calendrier d'évolution en évitant :
- que les PLU soient entraînés dans des révisions/modifications en chaîne, ponctuelles et successives, pour coller à l'objectif de compatibilité avec les documents supérieurs ;
- qu'à l'occasion d'une mise en compatibilité imposée par l'évolution du SCOT, du PLH ou du PDU, on ouvre la boîte de Pandore de la révision et qu'on remette en question les fondements du projet urbain. La révision rendue nécessaire pour une mise en compatibilité avec les documents supérieurs devrait en effet se limiter aux seuls changements nécessaires à cette mise en compatibilité.
b) Vers des mécanismes de mise en compatibilité plus souples et moins perturbants pour les PLU
La solution proposée par le groupe de travail comprend plusieurs aspects.
Il est proposé en premier lieu d' établir, tous les trois ans, un temps d'analyse qui permettrait à chaque collectivité d'analyser son PLU afin de déterminer s'il doit être rendu compatible avec les documents supérieurs . Il ne s'agirait pas d'une évaluation globale de l'application du PLU telle que prévue à l'article L. 153-27, mais d'une analyse conduite sous l'angle exclusif de la compatibilité du PLU.
C'est le constat d'une incompatibilité éventuelle du PLU, à l'occasion de cette analyse triennale, qui marquerait le moment où s'impose l'obligation de mise en comptabilité. Ainsi, toutes les évolutions du PLU liées à la hiérarchie des documents d'urbanisme interviendraient selon un calendrier triennal connu d'avance, car propre au PLU, au lieu de dépendre des calendriers d'évolution, souvent désynchronisés, des documents supérieurs sur lesquels la commune ou l'EPCI compétent n'a aucune maîtrise. De la sorte, il en serait fini des procédures de mise en compatibilité engagées au fil de l'eau, sans possibilité d'anticiper pour les communes ou les intercommunalités : toutes les modifications nécessaires seraient regroupées dans une seule et même procédure .
C'en serait fini également du scandale des PLU qui, à peine élaborés ou révisés, doivent engager une nouvelle procédure de révision parce que l'évolution d'un document supérieur a ouvert un délai impératif de mise en compatibilité. Avec le nouveau dispositif, un PLU nouveau ou complètement révisé serait assuré d'une période de stabilité de trois ans avant que ne s'ouvre une éventuelle procédure de révision .
Un autre avantage doit être souligné : le nouveau mécanisme contribuera à mieux garantir la légalité des documents d'urbanisme . À l'heure actuelle en effet, lorsqu'un document supérieur entre en vigueur, il fait courir immédiatement un délai impératif de mise en compatibilité. Cependant, en réalité, ni les gestionnaires des documents supérieurs, ni ceux des PLU et encore moins les services de l'État ne sont en mesure d'apprécier l'impact réel de l'évolution de ce document sur les PLU. Par conséquent, nombre de PLU deviennent incompatibles avec un document supérieur sans qu'on en prenne immédiatement conscience, avec les risques contentieux que cela suppose. L'institution d'un rendez-vous triennal d'analyse de la compatibilité des PLU permettra de s'assurer de la cohérence des documents d'urbanisme et de sécuriser juridiquement les PLU.
La nouvelle procédure aurait également le mérite d'assouplir le délai de mise en compatibilité entre le PLU et les documents supérieurs, puisque l'on passe d'un délai de rigueur de 3 ans actuellement à un délai adapté à la situation de la collectivité, qui serait compris entre 3 et 6 ans. En effet, les délais pour mettre le PLU en compatibilité avec les documents supérieurs sont maintenus à trois ans, mais sont décomptés, dans le nouveau dispositif proposé, à partir du moment où, suite à l'analyse triennale, la décision d'engager une évolution du PLU est prise par l'EPCI ou la commune - et non plus à compter de l'entrée en vigueur du document supérieur. Évidemment, cela n'empêcherait pas que, pour une raison d'intérêt général, puisse être réalisée une mise en compatibilité via un projet d'intérêt général (PIG) ou une PIL en dehors de ce calendrier triennal. Cela n'empêche pas non plus la commune ou l'EPCI de procéder, s'ils le souhaitent, à une mise en compatibilité avant le délai des trois ans.
Enfin, en complément de la procédure d'analyse triennale et de l'assouplissement des délais de compatibilité, il est proposé de créer une procédure de mise en compatibilité du PLU plus légère que la procédure de révision actuellement utilisée pour mettre en compatibilité un PLU avec un document supérieur, de manière à éviter qu'elle ne prenne trop de temps et qu'elle ne conduise incidemment à une refonte du PLU. Cette procédure ne se substituerait pas aux autres : une commune aurait le choix, lorsqu'elle doit mettre son PLU en compatibilité, entre les mécanismes de révision ou de révision simplifiés qui existent déjà.
2. Mieux maîtriser les circonstances de passage à un urbanisme intercommunal
En application de la rédaction actuelle de l'
Autrement dit, un changement finalement assez minime des règles d'urbanisme sur le territoire d'une commune a pour conséquence de faire passer toute une intercommunalité au PLU intercommunal. Par exemple, dans le droit actuel, une révision simplifiée est nécessaire en cas d'installation d'un équipement collectif en zone A ou N lorsque cet équipement compromet l'activité agricole, pastorale et forestière exercée sur le terrain d'assiette. Ainsi, pour réduire une zone agricole de quelques centaines de mètres carrés, les règles actuelles obligent une intercommunalité entière, parfois de plusieurs dizaines de milliers d'habitants ou plus, à engager l'élaboration d'un PLU intercommunal. Il existe donc une disproportion manifeste entre le fait générateur et la conséquence.
Le passage à un PLU intercommunal doit résulter d'une décision forte et non pas dépendre d'un événement incident minime.
Conséquence supplémentaire du droit actuel dans notre exemple : le projet d'installation de l'équipement collectif serait bloqué pour plusieurs années, le temps d'élaborer le PLU intercommunal…
Il est donc proposé que la révision simplifiée d'un PLU communal ne soit plus un motif de passage au PLU intercommunal. Seule une révision pleine et entière d'un PLU communal, c'est-à-dire une révision touchant aux orientations du projet d'aménagement et de développement durables (PADD), déclencherait l'élaboration d'un PLU intercommunal dans les EPCI compétents en matière de PLU. Cela suppose de modifier en conséquence l'
B. Faciliter les opérations d'aménagement
En matière d'aménagement, vos rapporteurs ont souhaité répondre à certaines demandes de simplification exprimées par les professionnels concernant la procédure de zone d'aménagement concerté (ZAC).
Il est proposé en premier lieu de donner la faculté aux collectivités de fusionner les deux délibérations de création et de réalisation d'une ZAC , ce qui peut avoir un sens pour des projets d'aménagement d'un faible niveau de complexité, dont les éléments sont connus de manière précoce. Il n'est pas prévu de critère pour définir ce qu'est une « petite » ZAC. La fusion des délibérations serait décidée en opportunité par la collectivité.
Par ailleurs, il est proposé d'ouvrir la faculté de reporter l'étude d'impact au moment du dossier de réalisation de la ZAC . L'étude d'impact est en effet devenue l'étape clef de la procédure de ZAC. Son contenu va encore devenir plus exigeant. Or, le code de l'urbanisme impose qu'elle soit produite lors du dossier de création, c'est-à-dire à un moment où le projet n'est en général qu'esquissé, et où l'aménageur n'a pas été désigné (du moins en cas de mise en concurrence). Ceci implique que l'étude d'impact doit quasi systématiquement être complétée lors de la confection du dossier de réalisation (complément qui dans bien des cas revient à refaire une seconde étude d'impact), il en résulte un gaspillage de dépenses d'études et surtout un allongement des délais, puisqu'une nouvelle saisine de l'autorité environnementale s'avère alors nécessaire. Aussi est-il proposé que soient modifiés les contenus respectifs des dossiers de création et de réalisation, en reportant la production de l'étude d'impact au niveau du dossier de réalisation.
C. Accélérer et réduire le contentieux de l'urbanisme
En matière de contentieux de l'urbanisme, les délais de jugement restent longs : 1 an et 11 mois en moyenne pour les tribunaux administratifs, 1 an et 6 mois pour les cours administratives d'appel et 10 mois pour le Conseil d'État. Un projet de construction peut ainsi potentiellement connaître un retard de plus de quatre ans pour des raisons uniquement liées à une procédure contentieuse . La tendance est certes plutôt à la baisse avec, entre 2010 et 2015, une réduction des délais moyens de jugement de quatre mois en matière environnementale et de deux mois en matière d'urbanisme pour les tribunaux administratifs. Mais ce mouvement est encore insuffisant et doit pouvoir être accompagné et renforcé, comme en témoignent les auditions auxquelles a procédé le groupe de travail.
L'ordonnance « Labetoulle » de juillet 2013 et le
Si ces deux textes ont eu un effet positif, force est de constater qu'il reste encore limité et ne répond encore que partiellement à l'enjeu crucial de la réduction des délais de jugement. C'est la raison pour laquelle vos rapporteurs proposent de compléter et de prolonger les avancées de 2013 par un certain nombre de mesures pragmatiques dont l'impact devrait être d'accélérer les procédures contentieuses.
Il est ainsi proposé de donner au juge la possibilité de soulever d'office la cristallisation des moyens . Jusqu'à présent, il ne pouvait le faire qu'à la demande d'une des parties. Or, en matière d'urbanisme, c'est souvent l'échange même des mémoires entre les parties qui ralentit les procédures. Cette cristallisation soulevée d'office, élevée au niveau législatif, permettrait de mettre définitivement fin à certaines procédures dilatoires tout en réduisant significativement les délais de jugement.
Par ailleurs, il est proposé d'imposer aux requérants en matière d'urbanisme la rédaction de conclusions récapitulatives qui lieraient les parties, à l'image de la procédure civile : en conjonction avec la cristallisation des moyens, cela permettrait à la fois de réduire les délais de jugement et de faciliter le travail tant des juges que des parties, en sécurisant notamment juridiquement les dispositifs de jugement pour les cas d'appel. L'intérêt est de rendre obligatoire la production de ces conclusions récapitulatives en matière d'urbanisme, de façon à ce que le juge ne soit pas obligé de les demander par échanges de courriers. Le nombre important d'échanges de mémoires dans les dossiers d'urbanisme - souvent complexes à analyser - justifie l'inscription de cette simplification dans la partie législative du code de l'urbanisme. La généralisation des conclusions récapitulatives en contentieux de l'urbanisme permettra également tant au juge qu'aux différentes parties d'avoir une vision claire et précise des moyens soulevés par la partie adverse, permettant une meilleure transparence et une simplification de la procédure pour tous.
Il est également proposé d'instaurer en procédure administrative un mécanisme de caducité de l'instance sur le modèle de la procédure civile : tout requérant qui ne produirait pas dans un certain délai un élément demandé par le juge serait réputé s'être désisté, rendant caduque l'instance avec impossibilité de réintroduire une nouvelle requête sur la même affaire. Le requérant pourra toutefois s'opposer valablement à la procédure de caducité s'il justifie de l'impossibilité ou de difficultés particulières qu'il rencontre pour obtenir les documents sollicités. L'objectif n'est pas ici de permettre au juge de demander une pièce complémentaire, le code de justice administrative le prévoyant déjà, mais de lutter contre les procédures dilatoires propres au contentieux de l'urbanisme où certaines parties ont intérêt à ne pas produire certaines pièces ou à le faire tardivement. Le système proposé rend caduque d'office la requête déposée par un requérant qui ne présenterait pas la pièce demandée, dans un délai de 3 mois à partir du dépôt s'il s'agit d'une pièce nécessaire au dépôt du dossier (rappel du greffe), ou de 3 mois à compter de la date où le juge le demande en cours d'instruction (rappel du juge).
Le
L'ensemble de ce dispositif est complété par une mesure très attendue : la fixation d'un délai de six mois au juge administratif pour statuer en matière d'urbanisme . L'objectif est double : il s'agit d'abord pour le législateur de donner un signal fort tant aux citoyens qu'aux juridictions sur la priorité qu'il estime nécessaire de donner à la réduction des délais de jugement en matière d'urbanisme. Il s'agit par ailleurs d'encourager le juge à se saisir des instruments que l'exécutif et le législateur lui donne pour contribuer à cette réduction des délais .
Enfin, en matière de contentieux de l'urbanisme, se sont développés ces dernières années de trop nombreux recours abusifs dont l'objectif n'est autre que de ralentir les procédures, voire de monnayer tout simplement un désistement. Pour lutter contre ces méthodes, l'ordonnance « Labetoulle » a ouvert la possibilité, pour un justiciable dont le permis était attaqué, de demander, par un mémoire distinct, réparation du préjudice mais en le soumettant à deux conditions cumulatives : le recours doit excéder « la défense des intérêts légitimes du requérant » et causer « un préjudice excessif au bénéficiaire du permis » . Dans les faits, ce dispositif a pour l'instant été très peu utilisé et pour des sommes relativement modestes si l'on excepte un jugement du tribunal administratif de Lyon du 15 novembre 2015 ayant retenu un préjudice de 82 700 euros. En effet, la notion de « préjudice excessif » doit être prouvée. Or, l'ex-cessivité est une notion floue, particulièrement complexe à appréhender et difficilement justifiable.
Le caractère ambigu du terme « excessif » ne permet pas à la jurisprudence de se stabiliser en la matière et apparaît comme un frein inutile à l'effectivité de la mesure qui est non seulement de compenser les éventuelles pertes d'un pétitionnaire mais d'avoir un effet dissuasif sur les requérants abusifs. Il est donc proposé de supprimer ce terme d'« excessif » afin de redonner toute son effectivité à la réforme .
D. Renforcer le dialogue entre les collectivités territoriales et l'état
La consultation nationale réalisée par le groupe de travail a montré la très forte défiance éprouvée par les élus locaux à l'égard de services de l'État jugés peu disponibles et plus répressifs que facilitateurs. De nombreux élus et professionnels regrettent régulièrement un déficit de dialogue entre services de l'État, porteurs de projets et collectivités territoriales. Est également critiquée la trop fréquente incapacité des services de l'État à se coordonner et à donner rapidement aux porteurs de projets un avis global.
Pour y remédier, vos rapporteurs proposent de substituer une conférence d'accompagnement des projets locaux à l'actuelle commission départementale de conciliation des documents d'urbanisme 39 , aujourd'hui pratiquement en sommeil. Cette conférence revitalisée deviendrait ainsi une véritable instance de concertation entre l'État et les collectivités, collectivités, le cas échéant accompagnées des porteurs de projets. Présidée par le préfet, elle aurait un rôle de consultation ou de concertation en amont sur les projets locaux qui lui seraient transmis par le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) de la commune d'implantation. À cet égard, elle pourrait notamment être l'instance de cadrage et de dialogue préalable, lorsqu'il s'avère nécessaire, des procédures d'autorisation unique ou du futur permis environnemental unique. Un récent rapport d'inspection générale en a montré le besoin 40 . Elle comprendrait les services de l'État susceptibles d'être concernés par le projet présenté et devrait renforcer la capacité d'arbitrage du préfet entre les services de l'État. Cette commission rénovée favoriserait également la culture de travail « en mode projet » des services de l'État, appelée de ses vœux par le rapport Duport. Cette conférence aurait également un rôle de remontée des difficultés relatives à l'application des normes d'urbanisme et de construction , permettant de pallier la fragilité existante en la matière signalée par le Gouvernement.
En revanche, la conférence n'aurait pas de caractère décisionnel, d'une part, pour éviter de donner prise aux contentieux et, d'autre part, pour ne pas créer une étape supplémentaire dans les processus de décision et donc des délais .
Cette instance pourrait par ailleurs avoir un rôle d'examen des difficultés locales en matière d'application des normes et de proposition de simplifications . Sur la base de ce travail, et des contacts constants qu'il a vocation à entretenir avec les élus, le préfet serait chargé de remettre au Gouvernement un rapport annuel en matière de simplification, exposant les difficultés rencontrées et les propositions de simplification afférentes. S'appuyant sur une analyse de ces rapports départementaux, le Gouvernement pourrait nourrir sa démarche de simplification. Tout cela paraît si naturel ! Mais il s'agit de combler un vide surprenant, signalé notamment par le Secrétariat général pour la modernisation de l'action publique (SGMAP) en matière de « remontées du terrain » vers l'administration centrale.
En complément, vos rapporteurs ont estimé indispensable de réaffirmer que les services de l'État doivent être organisés de façon à faciliter l'action des collectivités , dans un contexte de mutation profonde… et parfois anxiogène : désengagement continu de l'État en matière de soutien aux collectivités dans le domaine du droit des sols, fragilisation des préfectures, interministérialité complexe, évolutions inévitables des sous-préfectures… Ils proposent donc que le législateur affirme le principe selon lequel les collectivités doivent disposer dans chaque département d'un référent juridique unique en matière d'urbanisme et de projets . Ce référent, placé sous l'autorité du préfet, aurait vocation à donner tout conseil et information aux porteurs de projets et aux collectivités. Il pourrait par ailleurs animer des réunions avec les instructeurs en charge de l'urbanisme au sein des collectivités. Il reviendrait aux préfets d'organiser ce dispositif qui s'inscrirait dans la volonté du Gouvernement de renforcer les capacités du réseau préfectoral en matière d'ingénierie territoriale 41 .
Le préfet serait également chargé de remettre au Gouvernement un rapport annuel en matière de simplification fondé sur les réalités du terrain . Sur la base notamment des travaux de la conférence, mais aussi du travail quotidien de relations avec les collectivités qu'il a vocation à accomplir, le représentant de l'État reprendrait et analyserait les difficultés rencontrées assorties de ses propositions de simplification éventuelles. S'appuyant notamment sur une analyse des rapports départementaux, le Gouvernement remettrait chaque année au Parlement un rapport sur la politique qu'il entend conduire en matière d'application des normes et de simplification dans la mise en œuvre des projets locaux d'urbanisme et d'aménagement .
E. Conforter la protection du patrimoine
Deux sujets sont apparus au cours des travaux du groupe : l'archéologie préventive et la protection des abords des monuments historiques. Vos rapporteurs plaident, dans le premier cas, pour des ajustements limités de la législation en vigueur. S'agissant des abords, ils ont souhaité avancer des propositions innovantes destinées à renforcer la coopération entre les élus locaux et les architectes des bâtiments de France. Dans les deux cas, il s'agit de donner davantage de visibilité aux porteurs de projet et d'assurer une plus grande fluidité aux processus applicables sans pour autant aboutir à une régression du droit.
1. Clarifier et réduire des délais en matière d'archéologie préventive
La question des délais de réalisation des opérations d'archéologie préventive est fréquemment évoquée par les aménageurs et les élus locaux comme l'un des freins potentiels à leurs projets. Pour autant, il ne saurait être question de fragiliser le dispositif français de protection des vestiges archéologiques . Vos rapporteurs ont été attentifs à préserver un équilibre entre la préservation de ces vestiges et la nécessité de faciliter les projets locaux.
Du reste, conscients du fait que le problème était très largement financier, ils ont en priorité voulu donner un peu plus de prévisibilité aux porteurs de projets : 1°) En supprimant, dans le cadre d'une demande anticipée de prescription archéologique, la durée limitée à cinq ans de la renonciation de l'État à prescrire un diagnostic lorsque l'État estime inutile ce diagnostic. Cette durée n'est en effet pas indispensable, dans la mesure où le code du patrimoine prévoit déjà que la renonciation de l'État tombe en cas de modification substantielle du projet ou d'apparition de nouvelles connaissances archéologiques dont disposeraient les services de l'État. L'avantage de cette suppression serait de faire disparaître l'hypothèse où des porteurs de projets qui peineraient à boucler leur financement devraient repasser par la « case » diagnostic sans raison de fond.
2°) En confortant le délai légal de trois mois dont dispose le préfet de région pour prescrire des fouilles à compter de la réception du diagnostic . La précision consiste à indiquer que le point de départ de ce délai est la réception du rapport de diagnostic, qu'il soit, aux yeux du préfet, complet ou non. Il s'agit de revenir sur une jurisprudence qui fait démarrer le délai de 3 mois à la date à laquelle le préfet estime disposer d'un rapport de diagnostic complet, ce qui conduit à neutraliser le délai légal. C'est aux services de l'État de s'organiser pour disposer, dans ce délai, d'un rapport complet. Ici encore, l'objectif est, en garantissant le respect du délai légal, de donner plus de visibilité aux aménageurs.
2. Améliorer le régime de protection des abords des monuments historiques
S'il est un thème sur lequel les réponses à la consultation nationale ont été vives, c'est bien celui de la protection des abords des monuments historiques et de l'intervention des ABF. Vos rapporteurs ne pouvaient l'ignorer. Il était hors de question cependant de baisser la garde en matière de protection des monuments. Aussi proposent-ils un nouveau dispositif, articulé avec les dispositions de la loi relative à la liberté de la création, à l'architecture et au patrimoine (CCAP) assurant à la fois une meilleure coopération entre élus et ABF et davantage de transparence pour l'ensemble des acteurs, le tout dans le cadre d'une expérimentation garantissant son appropriation progressive et efficace.
a) La consultation nationale a fait ressortir l'existence d'une forte tension entre élus, citoyens et les architectes des Bâtiments de France
Les très nombreuses réponses reçues en la matière ont porté essentiellement sur le régime de la protection des abords des monuments historiques. En revanche, cela a rarement été le cas sur les espaces protégés de type secteurs sauvegardés, zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager (ZPPAUP) ou aires de mise en valeur de l'architecture et du patrimoine (AVAP). Les exceptions ont concerné quelques cas signalant une sortie de ZPPAUP justifiée, aux yeux de l'élu concerné, par la complexité du dispositif.
Les critiques portant sur le régime de la protection des abords, qui témoignent d'une très grande incompréhension entre les citoyens, les élus et les ABF, se concentrent autour de quatre griefs :
-1er grief : l'imprévisibilité . Ni les citoyens, ni les élus ne savent à l'avance à quoi s'attendre faute de prescriptions exprimées avant la conception des projets.
-2e grief : la variabilité . Les décisions des ABF changent : d'un ABF à l'autre, parfois pour un même architecte, et, a fortiori, d'un territoire à l'autre. Ces changements se font souvent sur des bases mal comprises et qui incitent les interlocuteurs du groupe de travail à parler d'une subjectivité exagérée.
-3e grief : l'inégalité . Les deux points précédents donnent le sentiment à de nombreux répondants que tout le monde n'est pas traité sur un pied d'égalité, ni dans le temps, ni dans l'espace.
-4e grief : le pointillisme . Certaines réponses déplorent que le fait de donner (ou refuser) son accord, de manière ponctuelle, sur un projet, sans prescriptions plus générales - encore une fois, nous sommes dans le champ de la protection des abords - ne constitue qu'un système partiel de protection du patrimoine.
b) Renforcer le dialogue entre les collectivités et les ABF ainsi que la motivation des décisions relatives aux travaux aux abords des monuments historiques
Face à cette situation, vos rapporteurs se sont refusé à jouer d'une sorte de populisme anti-ABF qui leur aurait probablement valu quelque succès. Ainsi ont-ils souhaité préserver le modèle français de protection des abords en maintenant, contrairement à de nombreuses propositions, l'autorisation de travaux de l'ABF. Ils ont constaté que la loi relative à la liberté de création, à l'architecture et au patrimoine refond ce régime en modifiant ses périmètres d'application. Cette loi a en effet prévu que la protection des abords serait désormais applicable à des périmètres délimités par l'autorité administrative et remplaçant le fameux périmètre automatique de 500 mètres avec covisibilité.
La loi a ainsi créé l'occasion d'aller plus loin et d'associer davantage l'ABF à l'élaboration des règles d'urbanisme dans les périmètres considérés. L'enjeu aux yeux de vos rapporteurs est de contribuer à ce qu'une relation de confiance soit retissée pour le plus grand bénéfice de la protection du patrimoine et de la réalisation des projets locaux .
Le dispositif qu'ils proposent est optionnel et ouvre en fait des facultés aux autorités locales pour créer les conditions d'un dialogue collectivités-ABF. La première faculté pour l'autorité compétente en matière de plan local d'urbanisme est de demander à l'ABF ses prescriptions pour ce périmètre. C'est l'occasion de nouer un dialogue non plus sur le périmètre mais sur le contenu même de la protection des abords.
Si l'ABF ne propose pas de prescriptions pour ce périmètre, ce qui est une possibilité, il devra le justifier et ses décisions ultérieures devront être exclusivement motivées sur le fondement des atteintes que la construction projetée est susceptible de porter à l'immeuble protégé au titre des abords. Cette obligation ne fait que reprendre les principes mêmes du régime de protection des abords et de la jurisprudence afférentes. Il est vrai que la motivation des décisions des ABF a souvent fait l'objet de critiques comme portant parfois davantage sur les projets eux-mêmes que sur leurs conséquences en matière de préservation du monument protégé au titre des abords.
Si l'ABF propose des prescriptions, le texte ouvre une seconde faculté aux autorités locales : annexer les prescriptions de l'ABF du plan local d'urbanisme, ou ne pas le faire. C'est une seconde occasion de nouer un dialogue
sur le contenu de la protection des abords Mais si le dialogue entre collectivités et ABF ne porte pas de fruit et que l'autorité locale décide de ne pas prendre en compte les prescriptions de l'ABF, la situation en restera au statu quo ante . À l'inverse, si l'autorité chargée du PLU intègre les prescriptions, cette prise en compte sera associée à une règle de motivation : dans ce cas, l'ABF devra motiver ses décisions sur le fondement de ses propres prescriptions . Les avantages prévisibles d'un tel dispositif sont nombreux. Il laisse les collectivités libres ou non de demander des prescriptions et de les prendre en compte. Il renforce et encadre les règles de motivations des ABF pour plus de transparence et d'équité. Il donne une prévisibilité aux acteurs locaux (collectivités, porteurs de projets) qui sauront à quoi s'attendre. Il permet une continuité des décisions des ABF. Enfin, la connaissance des prescriptions des ABF sera un outil d'appropriation par les citoyens et les acteurs locaux des enjeux du patrimoine.
c) Une expérimentation et une entrée en vigueur différée qui permettent une appropriation sans risque du dispositif proposé
Pour tenir compte de la nécessité d'instituer un dispositif vraiment utile et adapté aux situations de terrain, comme pour éviter un engorgement des services des ABF, il vous est proposé de prévoir une phase d'expérimentation.
Sa durée serait de trois ans. Elle serait réalisée sur la base du volontariat des collectivités ou de leurs groupements. Le préfet recevrait les candidatures et serait amené à établir une priorité entre les dossiers notamment selon les possibilités de traitement par le service territorial de l'architecture et du patrimoine. Cet examen par l'État est une garantie permettant d'éviter l'engorgement des services des ABF . En effet, le préfet retiendra un nombre de candidats compatible avec la charge de travail du service territorial de l'architecture et du patrimoine.
Au plus tard six mois après la fin de l'expérimentation, et sur la base des remontées du terrain, le Gouvernement présenterait au Parlement un rapport d'évaluation proposant les suites à lui donner. À partir de ce rapport, le Parlement serait amené soit à ne pas renouveler l'expérimentation, soit à la généraliser moyennant d'éventuelles adaptations. Il va de soi que l'esprit de cette disposition exige que les préfets, tout en priorisant les candidatures, en acceptent suffisamment pour que l'expérimentation ait un sens.
Toujours pour donner du temps aux services territoriaux de l'architecture et du patrimoine, aux représentants de l'État comme aux collectivités pour s'approprier le nouveau dispositif, une période de six mois à compter de l'entrée en vigueur de la loi est prévue avant que puissent démarrer les expérimentations . Cette entrée en application différée devra être mise à profit pour établir le dialogue entre les parties prenantes, étudier les premiers dossiers, et laisser le temps au pouvoir réglementaire d'organiser ses services à cet effet.
Comme tout sujet relatif au patrimoine, celui-ci est sensible. Mais vos rapporteurs en ont soigneusement pesé les risques et les avantages .
Qu'en est-il des risques ?
-Un engorgement des services ABF ? Le risque paraît pratiquement nul, en raison 1°) du choix d'une expérimentation qui adaptera le nombre de collectivités retenues aux possibilités des services ; 2°) du principe d'entrée en vigueur différée ; 3°) du principe de volontariat des collectivités, qui ne se lanceront pas toutes dans le dispositif. Au contraire, ce dispositif facilitera à terme la tâche des ABF en aidant à la préparation et à la rédaction de leurs autorisations ponctuelles (120 000 par an).
-Un risque de complexité pour les collectivités ? Ce risque est nul, en raison 1°) d'un régime juridique beaucoup plus simple que celui des futurs « sites patrimoniaux remarquables » ; 2°) du principe de volontariat des collectivités ; 3°) d'un texte qui ouvre exclusivement des facultés aux collectivités (faculté de demander des prescriptions, faculté de les intégrer) et laisse celles-ci maîtresses du jeu.
-Une difficulté à trouver le bon niveau de prescriptions pour les ABF ? La difficulté est la même dans le cadre actuel, les prescriptions sur projet pouvant être très précises. En revanche, elles ne sont pas connues au moment où le pétitionnaire imagine son projet. Et même si un dialogue préalable a lieu avec les services de l'ABF, ce qui est trop rarement le cas, le fait que les prescriptions soient désormais exposées ex ante et soumises à un dialogue avec les collectivités obligera précisément les services territoriaux de l'architecture et du patrimoine à réfléchir à ce bon niveau et à se concentrer sur l'essentiel.
Face à ces questions, l'objectif attendu n'est pas mince : obtenir une meilleure appropriation de la protection du patrimoine par diffusion de l'information sur les prescriptions et renforcement de leur légitimité ; permettre un meilleur dialogue, donc une plus grande confiance entre les acteurs et une fluidité et transparence dans les décisions, gages essentiels de simplifications au quotidien ; purger l'antagonisme entre élus et services du patrimoine .
d) Garantir la publicité des actes des architectes des bâtiments de France
Pour compléter l'expérimentation, vos rapporteurs proposent de renforcer la transparence sur les actes des architectes des bâtiments de France dans le cadre de la protection des abords en prévoyant leur publication systématique dans les bulletins municipaux ou d'EPCI, lorsqu'ils existent, ainsi que sur le site internet du ministère chargé de la culture.
Cette transparence vise à assurer une meilleure connaissance et compréhension de ces décisions et à favoriser une meilleure diffusion et appropriation des prescriptions jugées nécessaires par les ABF.
F. Expérimenter la mutualisation des places de stationnement adaptées aux personnes handicapées
La mise en œuvre des normes relatives à l'accessibilité aux personnes handicapées, en particulier dans les établissements recevant du public (ERP), est un sujet de préoccupation récurrent pour les élus et, plus largement, pour les acteurs locaux.
Si l'objectif d'accessibilité universelle, tel qu'il a été affirmé notamment par la
Ce constat a été rappelé par la plupart des travaux consacrés à la simplification des normes. À titre d'illustrations, les normes relatives à l'accessibilité étaient citées par quatre commissions du Sénat 42 parmi les « matières sur lesquelles mettre l'accent en priorité » dans le rapport de Claude Belot publié en 201143 , et comme « la première préoccupation des collectivités territoriales » dans le rapport d'Éric Doligé la même année 44 . Plus récemment, ces normes étaient même qualifiées de « centres de coûts » par Alain Lambert et Jean-Claude Boulard, dans leur rapport paru en 201345 . Dans ce contexte, les professionnels, réunis à l'initiative de la ministre en charge du Logement, ont rappelé dans leur rapport sur la simplification normative, publié en 201446 , que l'allégement de ces normes constituait une « très forte demande du secteur de la construction » .
Le groupe de travail a pu, à son tour, prendre la mesure des préoccupations et des attentes issues du terrain à ce sujet. Les normes relatives à l'accessibilité ont ainsi été identifiées comme un « nœud de complexité » par les élus locaux et les professionnels de la construction ayant participé à ses tables rondes ou répondu à sa consultation. Parmi les griefs faits à l'encontre de la mise en œuvre de ces normes figurent son insuffisante adaptation aux spécificités locales, son coût élevé au regard des moyens disponibles, et enfin son articulation encore largement perfectible avec les autres contraintes réglementaires.
C'est pourquoi le groupe de travail a souhaité autoriser une expérimentation législative portant sur les conditions de mise en accessibilité des parcs de stationnement automobile de certains ERP .
En l'état actuel du droit, les parcs de stationnement automobile ouverts au public et dépendant d'un ERP, qu'ils soient intérieurs ou extérieurs, doivent comporter une ou plusieurs places adaptées pour les personnes handicapées et réservées à leur usage, dans la proportion d'au moins de 2 % du nombre total de places (article 3 de l'arrêté du 1er août 2006) et avec un seuil minimal d'une place par ERP.
Or, cette obligation étant appliquée établissement par établissement, il n'est pas possible à plusieurs propriétaires ou exploitants d'ERP de s'y conformer en coordonnant leurs efforts et, ainsi, en mutualisant les coûts, quand bien même leurs établissements seraient situés à proximité immédiate les uns des autres.
C'est la raison pour laquelle Jean-Pierre Vial avait proposé, dans un rapport de la délégation aux collectivités publié en 2014, d' « expérimenter une mutualisation des obligations »47 . Cette proposition avait d'ailleurs reçu l'appui de 72,6 % des participants à la consultation conduite par la délégation en novembre 2014, qui avaient répondu positivement à une question portant sur l'opportunité d'expérimenter une formule de mise en accessibilité à l'échelle du territoire, et non établissement par établissement ou équipement par équipement.
Dans ce contexte, le groupe de travail a souhaité permettre à l'autorité compétente (maire ou préfet) pour délivrer l'autorisation de construire, d'aménager ou de modifier un ERP, prévue à l'
Afin de répondre aussi précisément que possible aux difficultés observées localement, l'expérimentation serait réservée à certains ERP.
Tout d'abord, elle ne concernerait que les ERP situés dans les communes de moins de 2 000 habitants, dans la mesure où ce sont les petites communes qui concentrent souvent les difficultés techniques et budgétaires en matière d'accessibilité. Au total, cette expérimentation pourrait bénéficier à 31 470 communes et 24,3 % de la population, selon des chiffres publiés par le ministère de l'Intérieur en 201549 .
Une autre condition limiterait cette expérimentation aux ERP dont les accès seraient distants de cinquante mètres au plus, afin de garantir que sa mise en place n'engendre pas de longs déplacements et, partant, un risque de fatigabilité pour les personnes handicapées.
Enfin, l'expérimentation associerait étroitement les associations de personnes handicapées. En effet, l'autorisation serait délivrée par l'autorité compétente après avis simple de la commission consultative départementale de sécurité et d'accessibilité (CCDSA).
Au terme de cette expérimentation législative, une évaluation serait réalisée par le Gouvernement, dont les conclusions seraient présentées dans le cadre du rapport d'évaluation devant être remis au Parlement avant le 31 décembre 2018, en application de l'
En définitive, le groupe de travail n'a pas pour objectif, loin s'en faut, de réviser les grands principes de l'accessibilité qui ont été posés par le législateur et demeurent indispensables, mais plutôt d'ajuster certaines de leurs modalités d'application en proposant des solutions négociées et adaptées au plus près des besoins exprimés localement.
Il s'inscrit, en ce sens, dans la démarche initiée par notre collègue Claire-Lise Campion qui rappelait, dans son rapport publié en 2013, que « le but n'est pas la dégradation des normes d'accessibilité, mais de faciliter l'acceptation de contraintes liées à celles-ci, d'identifier les normes qui sont le moins efficientes et de favoriser la construction de réponses innovantes et pragmatiques »51 .
G. Dispositions diverses
En complément, vos rapporteurs proposent deux simplifications : la première vise à assurer le respect de la volonté du législateur en matière constructions en milieu rural, exprimée lors de l'examen de la « loi Macron », et la seconde à sécuriser les élus locaux en cas de nécessité de travaux urgents sur des sites classés.
1. Constructions en zones agricoles
Les règles relatives aux constructions en milieu rural ont été modifiées à plusieurs reprises depuis la
Le groupe de travail n'a donc pas souhaité toucher au fond de ces règles d'implantation. Il a seulement souhaité clarifier la rédaction de l'article L. 151-12 du code de l'urbanisme, tel qu'issu de l'article 80 de la « loi Macron ».
Pour mémoire, cet article visait à étendre les possibilités de construction dans les zones agricoles hors STECAL des PLU en autorisant les annexes en sus des extensions déjà permises par les lois ALUR et LAAF. Pour éviter que les annexes ne soient implantées trop loin du bâtiment principal dont elles dépendent et contribuent ainsi au mitage des zones agricoles, il convenait toutefois de prévoir que le règlement du PLU délimite le périmètre d'implantation de ces annexes. C'est bien ce qu'a prévu l'article 80, mais dans une rédaction ambiguë qui donne à penser que la délimitation d'un périmètre d'implantation est nécessaire également pour les extensions. Certes, une telle précision est étonnante car par définition une extension est contiguë au bâtiment qu'elle agrandit. Délimiter un périmètre d'implantation est donc inutile pour les extensions. Toutefois, certains services instructeurs ont argué de cette ambiguïté de la rédaction pour imposer une interprétation restrictive de la loi, contraire à l'intention du législateur. Ils considèrent ainsi que la délimitation d'une zone d'implantation est nécessaire non seulement pour les annexes mais aussi les extensions aux constructions existantes. Aucun PLU ne prévoyant une telle délimitation, cela revient à interdire les extensions. Il est donc proposé une rédaction plus claire qui ne laisse aucun doute sur la volonté du législateur d'autoriser ces extensions.
2. Travaux urgents
En cas d'urgence (falaises dangereuses nécessitant des travaux, afflux soudain de population nécessitant des constructions,...), les maires se retrouvent démunis pour faire des travaux en site classé, surtout lorsque ceux-ci nécessitent la consultation de la commission nationale. En effet, les délais précisés par voie légale ou réglementaire pour intervenir sont excessivement longs.
Pour effectuer leurs travaux en urgence, les maires n'ont alors bien souvent que deux choix : 1) attendre la visite des services instructeurs et les réunions des commissions compétentes en prenant le risque d'un accident ; 2) faire les travaux et prendre le risque d'une régularisation impossible car ils n'auraient pas eu le temps de recevoir les éventuelles prescriptions à suivre.
Ces deux écueils sont susceptibles de générer, chacun de leur côté, des risques de contentieux comme de pousser à l'inaction.
Dans le cadre de difficultés particulières, la pratique administrative admet certes parfois des régularisations a posteriori . Lorsqu'il ressort d'éléments sérieux qu'il existe un danger à la fois grave et imminent exigeant une intervention urgente, une régularisation après coup n'est en effet pas nécessairement annulée par le juge 52 Mais en l'absence de texte législatif clair, tous actes ou travaux du maire pris dans ces circonstances peuvent facilement être contestés devant le juge, ce qui entraîne une procédure contentieuse lourde, longue et malgré tout incertaine, avec des cas de jurisprudence où la notion d'urgence ou de « circonstances exceptionnelles » n'a pas été retenue.
Vos rapporteurs proposent donc : 1°) de réduire de 4 mois à 1 mois le délai d'information préalable de l'administration en cas de travaux en sites inscrits ; 2°) de permettre la réalisation de travaux en cas d'urgence sur les sites en cours de classement ; 3°) de créer le cadre légal permettant au Gouvernement de prendre les dispositions réglementaires nécessaires pour créer une procédure accélérée dans les cas d'urgence de modification de l'état des monuments naturels et sites classés. Dans ce cas, une autorisation spéciale de travaux est nécessaire mais les délais d'obtention avant que naissent des décisions implicites de rejet ou des avis réputés favorables ne sont pas compatibles avec des cas d'urgence. Le dispositif ne remet pas en cause les précisions apportées par le
II. Des recommandations à l'intention du parlement ou du gouvernement dans le même champ
Outre les mesures qui figurent dans sa proposition de loi, le groupe de travail a souhaité attirer l'attention du Gouvernement et du Parlement sur un certain nombre d'autres sujets qu'il a rencontrés lors de ses travaux. Il ne lui était pas possible de les inclure dans son texte, qu'il s'agisse de points relevant du domaine réglementaire, voire des pratiques administratives (A), de sujets relatifs à des projets de textes en cours d'élaboration (B) ou encore de problématiques structurelles d'ampleur méritant des investigations complémentaires (C).
A. Des propositions d'évolutions immédiates des règlements ou des pratiques
Au cours de ses travaux, le groupe de travail a pu observer la complexité de certains règlements et de certaines pratiques relatives à l'urbanisme, à la construction et au droit des sols, qu'il invite le Gouvernement à simplifier.
La maîtrise de l'inflation normative ne saurait, en effet, relever de la responsabilité exclusive du législateur, dans la mesure où les lois ne sont, en elles-mêmes, ni l'unique, ni sans doute la principale source de complexité. Dans son rapport de 1992 consacré à la sécurité juridique, le Conseil d'État rappelait bien la place occupée parmi ces sources par « les décrets réglementaires » ainsi que par « la masse énorme que constituent les arrêtés ministériels, préfectoraux ou municipaux, les décisions réglementaires des autorités administratives indépendantes, les circulaires et instructions émanant tant du pouvoir central que des autorités décentralisées. » 54
C'est pourquoi les propositions d'évolutions réglementaires suivantes, qui sont directement issues des résultats apportés par les acteurs de terrain à la consultation nationale ou des échanges survenus avec certains représentants lors des auditions et des tables rondes, nécessitent d'être mises en œuvre. Le présent rapport, centré sur les dispositions législatives, ne présente qu'un résumé des points de simplification de nature réglementaire. Ils figureront dans un document plus complet sous forme d'un « catalogue » , tome II du présent rapport, dont le Conseil national d'évaluation des normes et le Gouvernement ont vocation à se saisir.
1. Urbanisme
Dans le domaine de l'urbanisme, les principales pistes de simplification réglementaire concernent les procédures d'autorisation individuelles . Le groupe de travail invite le Gouvernement à réfléchir, notamment à :
- La création d'une procédure de déclaration préalable modificative . En effet, en l'absence d'une telle procédure modificative, dès lors, la modification des travaux objet de la déclaration préalable nécessite le dépôt d'un nouveau dossier portant sur la totalité des travaux. Dans un second temps, il conviendrait également de modifier l'article L. 600-5-1 du code de l'urbanisme, pour rajouter la déclaration préalable modificative, après le permis modificatif. La DP modificative suivrait ainsi le même régime contentieux que le PC modificatif.
- L'introduction d'une exception complémentaire à l'
- La clarification de ce qui relève de la déclaration préalable et du permis d'aménager dans les opérations d'aménagement/lotissement . Codifiant la jurisprudence, la partie réglementaire du code de l'urbanisme pourrait préciser que peuvent faire l'objet d'une déclaration préalable les divisions du sol nécessitant uniquement les équipements propres à l'opération de construction, c'est-à-dire les branchements et raccordements à la charge des constructeurs.
- L'allégement de la procédure de permis de construire lorsque le pétitionnaire a eu contractuellement recours au conseil d'un architecte ou d'un conseil d'architecture d'urbanisme et de l'environnement (CAUE) pour un projet d'une surface inférieure au seuil obligatoire. L'autorisation d'urbanisme serait alors obtenue dans un délai plus court. Le code de l'urbanisme ne prévoit pour l'instant que des majorations du délai d'instruction de droit commun (deux mois). Un nouvel article pourrait prévoir une réduction de ce délai en cas de dépôt d'un permis de construire dit déclaratif.
- L'intégration de la procédure d'autorisation de défrichement à la procédure d'autorisation d'urbanisme , sur le fondement des dispositions de l'article L. 425-1 du code de l'urbanisme, qui dispose : « Lorsque les constructions ou travaux mentionnés aux articles L. 421-1 à L. 421-4 sont soumis, en raison de leur emplacement, de leur utilisation ou de leur nature, à un régime d'autorisation ou à des prescriptions prévus par d'autres législations ou réglementations que le code de l'urbanisme, le permis de construire, le permis d'aménager, le permis de démolir ou la décision prise sur la déclaration préalable tient lieu d'autorisation au titre de
ces législations ou réglementations, dans les cas prévus par décret en Conseil d'État, dès lors que la décision a fait l'objet d'un accord de l'autorité compétente. » Ainsi, l'autorisation d'urbanisme pourrait tenir lieu d'autorisation au titre de la législation en matière de défrichement, dès lors que ledit défrichement a fait l'objet d'un accord de l'autorité compétente. Cela suppose de rajouter un article à la suite des
- L' inversion u sens d'une non-réponse de l'autorité environnementale lorsqu'elle est saisie par un porteur de projet d'une demande d'évaluation environnementale au cas par cas . Actuellement, l'absence de décision notifiée au terme du délai de deux mois vaut obligation de réaliser une évaluation environnementale (art. R. 122-18), ce qui oblige les DREAL à motiver leurs avis dans 90 % des dossiers qui leur sont soumis. Inverser le principe permettrait de soulager grandement le travail des services, et donc d'utiliser les ressources dégagées sur des taches plus productives. Cela permettrait aussi de commencer plus tôt les évaluations environnementales lorsqu'elles sont nécessaires, sans attendre le terme du délai de décision tacite. Si ce mécanisme est retenu, il pourrait être étendu aux études d'impact (art. R. 122-3).
- L' extension des fonctionnalités du géoportail de l'urbanisme , en créant une plateforme, gérée par les services de l'État ou une agence dédiée, qui donnerait accès à toute l'information à jour utile aux porteurs de projets (collectivités, professionnels, particuliers) : normes législatives et réglementaires, formulaires standardisés, fiches pédagogiques et guides pratiques.
- La dématérialisation des procédures de demande d'autorisation individuelle de construire (dans la continuité de la suggestion précédente).
2. Construction (sécurité incendie, ERP, accessibilité,...)
La profusion de normes afférentes au cadre bâti et, singulièrement, aux établissements recevant du public (ERP), appelle plusieurs séries d'évolutions, dans le but d'alléger les coûts de construction ou de gestion des bâtiments, tout en assurant des niveaux de qualité et de sécurité appropriés.
a) Normes applicables à toutes les catégories de bâtiments
Le cadre réglementaire applicable à l'ensemble des bâtiments, quelle que soit leur nature, pourrait être simplifié sur deux points portés à la connaissance du groupe de travail.
Un sujet de crispation fréquemment relevé par les maîtres d'ouvrage porte sur l'accès aux règles de construction , dont il est parfois difficile pour eux d'avoir une connaissance exhaustive et actualisée. Pour y remédier, il serait utile d'inviter les services de l'État dans les départements à publier sur leur site Internet un vade-mecum , régulièrement mis à jour et recensant les règles de construction applicables aux projets, en fonction de la nature et de la zone d'implantation de ceux-ci. Dans un souci de rationalisation des canaux d'information, cet outil pourrait éventuellement constituer une déclinaison locale et sectorielle du géoportail de l'urbanisme devant être mis en œuvre en application de l'article L. 133-1 du code de l'urbanisme.
Une autre difficulté signalée au groupe de travail concerne l'isolation thermique par l'extérieur (ITE) des bâtiments 55 . Alors que cette technique d'isolation concourt utilement à l'objectif de rénovation thermique du cadre bâti, rappelé par la
b) Normes applicables aux établissements recevant du public (ERP).
Parmi les différents types de bâtiments, ce sont surtout les établissements recevant du public (ERP) qui préoccupent les acteurs de terrain.
Une suggestion pourrait donc être d'étudier la possibilité de rapprocher la déclaration préalable, prévue
par le code de l'urbanisme, avec l'autorisation de travaux, mentionnée dans le code de la construction et de l'habitation à l'instar de ce qui existe pour le permis de construire qui tient lieu de l'autorisation de travaux indiquée à l'
L'intervention des commissions en charge de la sécurité est parfois jugée tardive par les propriétaires ou exploitants d'ERP qui semblent désireux de voir évoluer leur rôle vers davantage d'accompagnement, à un stade précoce des projets . Aussi pourrait-il être opportun d'ouvrir aux porteurs d'un projet d'ERP la faculté de consulter la commission en charge de la sécurité préalablement au dépôt d'une demande de permis ou d'autorisation de travaux, en contrepartie de délais d'instruction éventuellement réduits (articles
Un autre grief porté par les propriétaires ou exploitants d'ERP à l'égard des commissions en charge de la sécurité est l'insuffisante harmonisation de leurs pratiques . Pour y remédier, un guide pratique pourrait préciser le champ des « travaux de rénovation/d'aménagement » , dont la note d'information de la Direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises (DGSCGC) du 21 janvier 201656 est venue rappeler qu'ils faisaient l'objet de modalités de contrôle simplifiées. Ce guide, élaboré conjointement avec des acteurs de terrain, serait porté à la connaissance des commissions en charge de la sécurité et des responsables d'ERP.
Si une harmonisation des pratiques des commissions en charge de la sécurité est attendue par les propriétaires ou exploitants d'ERP, ces derniers souhaitent dans le même temps leur adaptation aux circonstances locales . Dans cette perspective, le Gouvernement pourrait étudier la possibilité de faciliter la réouverture des ERP fermés depuis plus de 10 mois, en leur permettant sous certaines hypothèses d'être dispensés de visite de réception (
Afin de permettre aux commissions en charge de la sécurité de disposer de suffisamment de temps pour exercer une application « facilitatrice » des règles de sécurité incendie, leur fonctionnement pourrait être simplifié . Dans cette perspective, une expérimentation pourrait être conduite afin, d'une part, de permettre, pour certains types d'ERP et d'autorisations, une procédure d'instruction ne nécessitant pas la réunion de la commission en charge de la sécurité et, d'autre part, de formaliser la possibilité pour le pétitionnaire de saisir dans un délai rapide le représentant de l'État contre une décision prise par la commission en charge de la sécurité 57 . En termes de bonnes pratiques, il serait utile de généraliser celles de certains préventionnistes distinguant les mesures à prendre en urgence pour le maintien de l'ouverture et les mesures moins urgentes ou accessoires.
-Mutualiser les règles d'accessibilité aux sanitaires des personnes handicapées entre établissements recevant du public proches , soit en modifiant le code de la construction et de l'habitation, soit en émettant une instruction sous forme de circulaire précisant que, dans le cas où l'établissement remplit une mission de service public, les mesures de substitution peuvent prévoir notamment une mutualisation des règles d'accessibilité, notamment pour les installations sanitaires (articles
- Plus généralement, donner instruction aux services de l'État de délivrer plus aisément des dérogations (
-Introduire un nouveau critère dérogatoire tendant à admettre la possibilité de l'aménagement d'un seul accès pour les personnes handicapées , rendant accessible le bâtiment dans des conditions équivalentes à tous les accès aux personnes non handicapées, notamment pour les centres sportifs (
-Prévoir une procédure simplifiée d'instruction des dossiers de permis de construire comportant un volet ERP pour certaines catégories d'ERP pour lesquels suffirait l'avis favorable de l'instructeur . La taille, la capacité d'accueil, la destination, ou l'implantation de l'ERP pourraient être des critères pour définir ces catégories (articles
-Étendre aux ERP neufs les simplifications rendues possibles pour les ERP existants par le
3. Contentieux
Le contentieux de l'urbanisme se nourrit de la complexité de certains documents d'urbanisme qui ne sont pas adaptés à la réalité du terrain. Il pourrait y être partiellement remédié par l'ouverture aux bureaux d'étude en charge de la rédaction des documents d'urbanisme de la faculté de suivre des formations auprès de professionnels du droit de l'urbanisme , où seraient analysés notamment quelques exemples de PLU ou de permis annulés à cause d'une rédaction complexe qui aurait pu être simplifiée. Dans le même esprit, sans doute serait-il utile de renforcer la formation des personnels territoriaux de direction et d'encadrement en matière d'urbanisme réglementaire et opérationnel .
Désengorger les juridictions suppose aussi de pouvoir aisément constater l'irrecevabilité d'une requête tardive ou dépourvue d'intérêt à agir. L'absence de la date d'affichage de la demande du pétitionnaire dans de nombreux dossiers neutralise cette possibilité. Pour y remédier, il pourrait être envisagé de prévoir dans les formulaires Cerfa de demandes de permis de construire 58 , ou dans un autre document, la présence de cette date d'affichage de la demande du pétitionnaire, afin de permettre au juge de mieux vérifier la recevabilité de la requête tant au niveau des délais que de l'intérêt à agir.
4. Environnement
En matière d'environnement, si la législation est très encadrée par le droit européen, il existe toutefois des marges de manœuvre de simplification en matière réglementaire. Tel est notamment le cas de l'application de la directive « Habitats » transposée aux articles
Un meilleur équilibre doit pouvoir être trouvé afin que l'objectif de protection des espèces n'aboutisse pas un gel des projets de développement durable de nos territoires . Certaines adaptations de ces textes réglementaires ont déjà eu lieu et il sera sans doute nécessaire d'en évaluer l'impact. Cela a été notamment l'objet du
La procédure de l'examen au cas par cas pourrait être révisée. Son objectif de simplification suscite parfois des incompréhensions de la part de certains porteurs de projets, et ce d'autant plus que les seuils d'examens retenus sembleraient inférieurs en France par rapport aux autres pays européens . Tout en veillant à éviter aux porteurs de projets une insécurisation juridique de leurs dossiers au regard du droit européen, une évaluation et un réexamen des seuils applicables précisés à l'
« Ne pas imposer aux élus des décisions étatiques qui sont incohérentes et qui ne correspondent pas au devenir des territoires » , suggère l'un des répondants à la consultation nationale. Une telle incohérence concerne, par exemple, la définition très incertaine du « hameau ». S'agissant de la
5. Patrimoine
L'exigence de réduction des délais relatifs aux opérations d'archéologie préventive devrait pousser à alléger significativement les exigences portant sur le contenu des rapports de diagnostic et de fouilles (arrêté du 27 septembre 2004 portant définition des normes de contenu et de présentation des rapports d'opérations archéologiques). Il s'agirait en particulier de prévoir des rapports simplifiés en l'absence de découverte de vestiges.
Toujours en matière d'archéologie, il serait opportun d' envisager l'allégement des dossiers de demandes de prise en charge ou de subventionnement d'une fouille, la simplification des procédures d'instruction de ces opérations (par exemple, en déconcentrant le processus d'octroi de subvention) et la réduction des délais relatifs à ces procédures. À cet égard, le délai de 3 mois reconductible une fois dont dispose le préfet de région pour instruire une demande de prise en charge ne peut-il être réduit, s'agissant d'une aide pour laquelle l'administration se trouve dans une situation de compétence liée ? De même, la direction générale des patrimoines a-t-elle vraiment besoin d'un délai de deux mois pour vérifier le caractère complet d'un dossier de demande de subvention dont le contenu a normalement été vérifié en amont par le préfet de région ?
6. Participation du public
Les modalités de consultation des parties prenantes et de participation du public sont des sujets d'inquiétude fréquents, quoique périphériques, pour les acteurs de terrain.
a) Association des parties prenantes
Un certain nombre de critiques ont été portées à la connaissance du groupe de travail quant aux modalités d'association des parties prenantes à l'élaboration des documents d'urbanisme et à l'instruction des autorisations d'urbanisme. L'utilité de ces procédures de consultation ou de notification n'est pas remise en question par les élus locaux, qui savent en tirer les informations nécessaires à l'exercice de leurs compétences. En revanche, leur caractère pléthorique, tardif ou formel est parfois dénoncé par eux.
Une première piste de simplification consisterait à réduire de trois à deux mois le délai dont disposent les services de l'État pour rendre un avis sur le projet de SCOT ou de PLU , dans la mesure où ils peuvent faire valoir leur point de vue bien avant le recueil de leurs avis (articles R. 143-4 et R. 153-4 du code de l'urbanisme).
Une autre difficulté réside dans la multiplicité des consultations des autorités tierces lors de l'instruction des demandes de permis ou de déclaration préalable . Suite aux conclusions du rapport du préfet Duport, qui préconisait de « réduire le délai de délivrance des avis et accords périphériques au droit des sols »60 , le Gouvernement a abaissé plusieurs de ces délais de façon à atteindre l'objectif de délivrance des permis de construire en 5 mois 61 . Il est souhaitable d'aller désormais plus loin en définissant, aussi précisément que possible, dans les documents fixant les compétences des autorités tierces, quels sont les périmètres de protection et les types de demandes justifiant leur consultation obligatoire. En précisant ainsi les conditions de saisine de ces autorités, leur consultation serait ciblée sur les demandes d'autorisation présentant un réel enjeu.
Certaines formalités de notification pourraient être allégées , à l'instar de l'obligation de notification de l'exercice du droit de préemption au conseil supérieur du notariat (CSN) par le maire ou le président du groupement de communes, qui doublonne inutilement celle qui s'adresse à la chambre départementale des notaires concernée (articles
b) Participation du public
Les acteurs de terrain consultés ou auditionnés par le groupe de travail ont mis en évidence la nécessité, pour les porteurs de projets, de développer une bonne maîtrise des procédures de participation du public, afin d'éviter les risques de contentieux, ou pire, les situations de blocage. Les procédures de concertation préalable ou d'enquête publique font plus particulièrement l'objet de critiques.
Une première difficulté a trait à la procédure de concertation préalable prévue au titre du code de l'urbanisme . Il paraîtrait opportun que le Gouvernement précise le degré de détail attendu des objectifs de la concertation préalable devant figurer dans la délibération prescrivant l'élaboration ou à la révision des SCOT et des PLU, aux articles R. 143-14 et R. 153-20 du code de l'urbanisme, objectifs dont l'imprécision peut constituer un motif d'annulation contentieuse 62 .
Une autre source de contentieux est liée au dossier d'enquête publique . En la matière, la clarification du champ de l'appréciation sommaire des dépenses devant figurer dans les dossiers d'enquête publique des projets faisant l'objet d'une déclaration d'utilité publique - notamment dans le cas des ZAC - paraît nécessaire dans la mesure où cette « appréciation » donne fréquemment lieu à contestation (
Un important contentieux est dû au rapport d'enquête et aux conclusions motivées élaborées par les commissaires-enquêteurs , et dont l'insuffisance est source fréquente de fragilité juridique. Il conviendrait que le Gouvernement détaille le contenu de ces documents, en indiquant notamment les modalités selon lesquelles le commissaire-enquêteur doit prendre en compte les observations du public ou du responsable du projet, et motiver ses conclusions (
Corrélativement, il pourrait aussi être utile d'étendre au rapport d'enquête le dispositif par lequel le juge administratif, de sa propre initiative ou informé par l'autorité compétente pour organiser l'enquête, peut demander au commissaire-enquêteur de compléter ses conclusions dans un délai de quinze jours, s'il constate une insuffisance ou un défaut de motivation de ces dernières (
Cependant, le renforcement de l'efficacité et de la qualité des enquêtes publiques ne saurait passer exclusivement par des moyens juridiques ; il nécessite aussi et surtout des moyens matériels et humains. En prenant appui sur la Compagnie nationale des commissaires-enquêteurs (CNCE) et des compagnies régionales notamment, il importe en effet de « professionnaliser » davantage la fonction de commissaire-enquêteur, en veillant à renforcer la formation juridique et technique des commissaires-enquêteurs et à favoriser la diffusion de bonnes pratiques ainsi que le partage d'expériences. Dans cette perspective, il pourrait être utile que le Gouvernement conduise une évaluation destinée à renforcer les modalités de recrutement, les méthodes d'enquête et les conditions d'indemnisation des commissaires-enquêteurs .
7. Les relations avec les services de l'État
Plusieurs élus et professionnels rencontrés ont fait part au groupe de travail du manque de disponibilité des services de l'État, dont le point de vue diffère souvent, au surplus, selon les services consultés. Le référent juridique unique départemental proposé par vos rapporteurs pourrait animer des réunions trimestrielles par arrondissement avec les instructeurs en charge de l'urbanisme au sein des collectivités. Ce « club des instructeurs » aurait pour objectif de mieux accompagner le transfert des compétences d'urbanisme et d'avoir sur des cas précis, concrets et techniques, des échanges entre les instructeurs et les services de l'État (préfectures, DDT63 , DREAL 64 , ABF…), notamment ceux chargés ensuite du contrôle de légalité, pour s'approprier des réflexes juridiques et mieux identifier en amont certains problèmes. Il s'agit de mieux assurer une transition qui a manqué dans les faits lors du transfert de la compétence « autorisations droit du sol » (ADS).
Le sentiment de complexité provient parfois tout autant des textes que des interprétations -facilitatrices ou non- de ces textes, qui peut aboutir à une impression d'inégalité, voire d'iniquité, comme en témoigne cette réponse à la consultation nationale : « Il y a des différences dans l'application de la loi d'un département à l'autre » . Le Gouvernement devrait permettre une harmonisation des pratiques facilitatrices, éventuellement en assurant leur promotion par un guide des bonnes pratiques .
Afin d'accompagner au mieux les collectivités dans leurs nouvelles compétences en matière d'instruction du droit des sols, le contrôle de légalité a parfois été renforcé en préfecture en matière d'urbanisme. Mais cela s'est effectué au prix d'un contrôle parfois mal compris des élus, avec des délais artificiellement rallongés par la demande de pièces complémentaires au dernier moment. Ces retards du contrôle de légalité sont d'inutiles sources d'insécurité juridique pour les collectivités et porteurs de projets . Une meilleure information sur les pièces nécessaires à l'instruction devrait pouvoir être délivrée en listant de manière uniforme sur le territoire national les pièces demandées et en veillant à encadrer et harmoniser les différentes pratiques des préfectures.
Au-delà des lieux de dialogue informels, il serait par ailleurs nécessaire de promouvoir les outils modernes nécessaires à l'information des différents acteurs (élus, professionnels, grand public). Il s'agit d'aborder le « virage numérique », y compris en matière de droit de l'urbanisme.
Le retrait et le dépôt de certains documents par ordinateur et internet devraient pouvoir être généralisés et proposés sur l'ensemble du territoire. Pour réussir ce « virage numérique » en matière d'urbanisme , il apparaît nécessaire de prévoir : 1) la création d'une plateforme nationale dédiée - et régulièrement mise à jour - gérée par les services de l'État, qui donnerait accès à toute information utile aux porteurs de projet et serait un instrument de simplification tant pour les élus que les citoyens que les porteurs de projets ; 2) l'expérimentation et la mise en œuvre de possibilités de dépôt de permis par voie numérique via des sites dédiés ; 3) une déclinaison départementale reprenant les normes d'urbanisme applicable par zones en améliorant le dispositif Géoportail 65 .
De la même manière, un espace dédié aux collectivités en matière d'urbanisme pourrait faciliter la mission des collectivités dans leur travail de rédaction et de meilleure appréhension de leurs documents d'urbanisme . Les différents textes et schémas applicables à leurs communes y seraient présentés, ainsi qu'un guide pratique en matière de rédaction des PLU. De tels guides existent déjà dans certains départements mais ils ne sont pas toujours actualisés et ne correspondent pas toujours aux besoins des collectivités. Un guide pratique sur « l'écriture du PLU » adapté aux différents territoires, dûment mis à jour, et consultable sur la plate-forme numérique précitée serait ainsi très utile 66 .
B. Des points de vigilance sur les textes en cours de rédaction ou d'adoption : les projets d'ordonnance
Parallèlement à l'activité du groupe de travail, le Gouvernement a lancé, suite à plusieurs dispositions d'habilitation issues notamment de la « loi Macron », des chantiers destinés à aboutir à la rédaction d'ordonnances. Il n'eut pas été de bonne méthode que d'interférer avec ce processus. Cependant, les textes en gestation ne sont pas sans impact potentiel sur le champ du groupe de travail. Aussi a-t-il souhaité en présenter les linéaments ainsi que les points de vigilance à assurer, notamment dans la perspective de la ratification ultérieure des textes concernés.
1. Les projets d'ordonnance
La
L' article 103 permet au Gouvernement de généraliser et de codifier les autorisations uniques pour les installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE) et pour les installations, ouvrages, travaux et activités (IOTA) soumis à la loi sur l'eau (1° et 2°).
L' article 106 prévoit, quant à lui, plusieurs textes tendant à : - accélérer l'instruction et la prise des décisions relatives aux projets de construction et d'aménagement (1°) ; - modifier les règles applicables à l'évaluation environnementale des projets, plans et programmes (2°) ; - réformer les procédures destinées à assurer l'information et la participation du public à l'élaboration de projets, plans et programmes et de certaines décisions (3°) ; - et accélérer le règlement des litiges relatifs aux projets susceptibles d'avoir une incidence sur l'environnement (4°).
Plus récemment, deux projets de loi, en cours d'examen au Parlement, sollicite du Parlement l'habilitation du Gouvernement à prendre diverses mesures de simplification dans deux secteurs : le logement, d'une part, et la domanialité publique, d'autre part.
Tout d'abord, le projet de loi n° 3679 « égalité et citoyenneté » , déposé à l'Assemblée nationale le 13 avril dernier, autoriserait le Gouvernement, en son article 33, à légiférer par ordonnances afin de :
- simplifier certaines règles applicables au logement locatif social (1°, 2°, 3°) ;
- procéder à une nouvelle rédaction à droit constant du code de la construction et de l'habitation afin d'en clarifier la rédaction, en y intégrant les dispositions propres à l'allocation familiale et à l'allocation de logement social (4°, 5°) ;
- simplifier certaines règles relatives au logement privé (6°, 8°, 9°) ;
- permettre l'émergence d'une autorité unique exerçant l'ensemble des polices spéciales de lutte contre l'habitat indigne (7°) ;
- accompagner les fusions d'établissements publics à fiscalité propre prévues par les schémas départementaux de coopération intercommunale, en facilitant l'exercice de la compétence relative au plan local d'urbanisme, aux documents en tenant lieu et à la carte communale (10° et 11°) ;
- et préciser les règles afférentes à la sécurité des ascenseurs (12°).
De son côté, le projet de loi n° 3623 relatif à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique , enregistré à l'Assemblée nationale le 30 mars 2016, comprend, en son article 15, deux habilitations permettant au Gouvernement de simplifier les règles en matière :
- d'occupation et de sous-occupation du domaine public (1°) ;
- et des transferts de propriété réalisés par les personnes publiques (2°).
2. Les points de vigilance
Bien que les mesures de simplification engagées par le Gouvernement en matière d'urbanisme aillent dans le bon sens, le groupe de travail ne peut cependant qu'être vigilant et prudent sur l'abondant recours aux ordonnances prises en application de l'article 38 de la Constitution .
a) Ordonnance prévue par l'
S'agissant de l'ordonnance devant être prise sur le fondement de l'
Selon le ministère, il est prévu que cette ordonnance porte création d'un « permis environnemental unique » codifié et harmonisé. Cette initiative est particulièrement intéressante : elle doit permettre, en regroupant des autorisations aujourd'hui distinctes autour d'une procédure commune - avec un dossier d'instruction, un service instructeur, une étude d'impact, et une enquête publique uniques -68 , de passer d'une « approche par procédure » à une « approche par projet » . En outre, il est également envisagé de généraliser la faculté pour les porteurs de projets de recourir à un « certificat de projet » , selon des modalités toutefois simplifiées : le certificat continuerait de fixer à l'administration des délais prescriptifs, mais n'emporterait plus cristallisation du droit.
Ces généralisations intervenant moins de deux ans après les premières expérimentations, alors même que les implications de ces types d'outils sur la sécurité juridique des projets sont encore mal appréhendées, la ratification de ce texte doit être l'occasion d'un débat approfondi au Sénat.
Au cours des auditions qu'il a organisées, le groupe de travail a pu constater l'intérêt de prendre en compte le retour d'expériences des acteurs de terrain, en particulier des services déconcentrés de l'État. Ces derniers ont notamment insisté sur la nécessité, dans le cadre de la généralisation du « permis environnemental unique » , de :
-prévoir une phase de cadrage préalable suffisante
pour permettre aux porteurs de projets d'obtenir auprès de l'administration la communication des renseignements utiles à leurs projets ;
-tenir compte des besoins des pétitionnaires pour la définition du périmètre du permis environnemental , une personne auditionnée ayant par exemple suggéré d'intégrer à ce permis, lorsqu'il concerne les projets soumis à la loi sur l'eau, l'autorisation de pêche de sauvegarde prévue à l'
-veiller à la bonne articulation de l'autorisation environnementale unique, délivrée par l'État, avec les autorisations d'urbanisme, qui continueront de relever de la compétence des communes ou de leurs groupements , afin d'éviter que les dossiers et les procédures ne soient redondants ou que leurs effets juridiques soient peu synchrones ;
- et préparer les services déconcentrés de l'État à sa mise en œuvre , en favorisant une organisation en « mode projet » en leur sein.
Par ailleurs, le projet d'ordonnance pourrait utilement être articulé aux propositions du groupe de travail relatives à la création d'une conférence de conciliation et d'accompagnement des projets locaux et à l'institution d'un référent juridique unique départemental. En effet, la conférence pourrait être le lieu idoine du cadrage préalable, ainsi qu'une instance de dialogue tout au long des procédures concernées .
b) Ordonnances prévues à l'
S'agissant des ordonnances devant être prises en application de l'
Projet d'ordonnance relatif à l'évaluation environnementale
Parmi ces ordonnances, le groupe de travail a eu communication d'une version de travail 70 de l'ordonnance destinée à modifier les règles applicables à l'évaluation environnementale des projets, plans et programmes (2°) . Ce texte a pour ambition de simplifier les procédures d'évaluation environnementale, tout en garantissant un niveau constant de protection de l'environnement et un degré accru de compatibilité avec les exigences issues du droit de l'Union européenne.
Fondé sur le principe « un projet, une étude d'impact » , le texte intégrerait plusieurs dispositions facilitatrices.
Tout d'abord, le projet d'ordonnance prévoit un allégement des études d'impact et des enquêtes publiques qu'elles impliquent . En l'état actuel du droit, quand bien même une opération d'aménagement aurait donné lieu à étude d'impact, les projets qui en découlent peuvent nécessiter à leur tour une telle étude. Afin d'éviter ces redondances, il est prévu par le texte que l'étude d'impact initiale puisse tenir lieu des suivantes, ou être actualisée après consultation du public, éventuellement par voie électronique.
Dans un même souci de rationalisation, le projet d'ordonnance crée deux procédures, qui visent à permettre la réalisation d'une évaluation environnementale et d'une enquête publique unifiées pour différents projets, plans ou programmes . La procédure est dite « commune » lorsque l'évaluation environnementale d'un projet est menée concomitamment à celle d'un autre projet, d'un plan ou d'un programme. Elle est dite « coordonnée » lorsque l'évaluation environnementale d'un programme ou d'un plan peut valoir étude d'impact pour un projet intervenant postérieurement.
Bien que ces dispositifs soient susceptibles de rationaliser les procédures et d'en renforcer la célérité, il convient d'être attentif : - à la dualité des procédures communes et coordonnées , qui pourraient être difficiles à distinguer en pratique, et donc à appliquer ; - et aux restrictions qui pourraient être posées à leur usage : la première procédure a pour condition que l'autorisation du projet et l'élaboration du plan ou du programme soient « menées concomitamment » , et la seconde que l'évaluation environnementale et la participation du public pour le plan ou le programme aient également « porté » sur le projet.
Outre ces considérations techniques, c'est surtout à l'absence de « sur-transposition » des dispositions des directives européennes 71 qu'il convient de veiller. Dans cette perspective, le groupe de travail suggère que le Gouvernement s'assure que le projet d'ordonnance n'excède pas les obligations prévues par le droit de l'Union européenne .
Projet d'ordonnance relatif à la participation du public Un dernier projet d'ordonnance dont le groupe de travail a pris connaissance 72 est celui visant à réformer les procédures destinées à assurer l'information et la participation du public à l'élaboration de projets, plans et programmes et de certaines décisions (3°) . Ce texte a pour objectif de moderniser les modalités du débat public et de renforcer ainsi la légitimité des projets d'urbanisme et des opérations d'aménagement. Pour ce faire, il prévoit la création d'un dispositif de participation du public en amont des projets, ainsi qu'un mécanisme de consultation des électeurs sur des projets locaux.
S'il comporte plusieurs dispositions de nature à simplifier ou sécuriser le cadre juridique existant, ce texte présente néanmoins des points de complexité. Face à ces difficultés, il importe :
- d' alléger le dispositif de participation du public en amont des projets , en veillant à ce que la déclaration d'intention , qui en constitue le point de départ, ne soit pas perçue comme une charge administrative par les porteurs de projets auxquels elle s'applique ;
- de favoriser le recours à l'enquête publique unique , en envisageant par exemple que l'absence de réponse apportée par le représentant de l'État à une demande faite par un porteur de projet dans un délai d'un mois vaille acceptation ;
- d' alléger le formalisme de l'enquête publique , notamment en réduisant ses délais ou en la remplaçant par sa mise à disposition pour le public pour certains projets ayant déjà fait l'objet d'une concertation préalable ;
- de sécuriser le dispositif de l'enquête publique complémentaire , en le distinguant mieux du mécanisme proche de la suspension d'enquête et en l'enserrant éventuellement dans un délai légal ;
- et d' encadrer les délais relatifs à la participation du public , en permettant au porteur d'un projet soumis à enquête publique de bénéficier d'une possibilité de recours, le cas échéant devant le juge des référés.
Aussi le Gouvernement pourrait-il utilement étudier , sur ces points soumis à sa réflexion par le groupe de travail, la possibilité d'ajuster le projet d'ordonnance , de manière à ce que les objectifs de participation du public et de simplification du droit progressent de concert.
c) Ordonnances prévues par le projet de loi n° 3789 « égalité et citoyenneté » et par le projet de loi n° 3623 relatif à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique
Pour ce qui est enfin des nouvelles habilitations prévues par les projets de loi n° 3679 « égalité et citoyenneté » (article 33) et n° 3626 sur la transparence, la lutte contre la corruption et la modernisation de l'activité économique (article 15) , elles seront prochainement examinées par le Parlement.
À cette occasion, le groupe de travail souhaite que le Gouvernement précise au Sénat le contenu des projets d'ordonnances qu'il envisage de prendre sur le fondement de ces nouvelles habilitations , afin que le législateur soit pleinement en mesure de juger de l'opportunité de déléguer sa compétence au Gouvernement dans ce domaine.
C. Des chantiers de réforme plus structurels à ouvrir
Certains des sujets rencontrés par le groupe de travail relèvent du législateur. Mais ils sont d'une telle ampleur qu'ils excèdent le champ d'action du groupe de travail et de sa proposition de loi, et qu'ils méritent tant un examen spécifique que des investigations complémentaires.
Sans souci d'exhaustivité, vos rapporteurs ont souhaité aborder huit de ces sujets : la politique d'accessibilité, l'avenir de l'archéologie préventive et de son financement, la nécessaire conciliation entre environnement et dynamisme économique dans les territoires littoraux et de montagne, la police de l'urbanisme, le régime des enseignes publicitaires, des pistes de simplification du droit de l'environnement, la crise et la nécessaire revitalisation des centres-villes, la question des changements d'usage et de destination des locaux.
1. La législation sur l'accessibilité
La loi de 2005 a constitué une étape essentielle dans la reconnaissance réelle du handicap et des besoins des personnes handicapées. Pour autant, les choix alors retenus ont été marqués par un très haut niveau d'engagement, qui n'est pas sans induire de nombreuses difficultés pour les acteurs chargés de leur mise en œuvre.
Sans entrer dans les considérations relatives à la conception intérieure des logements et à leur moindre adaptabilité pour les personnes non handicapées, une première conséquence objective de la loi est bien sûr le coût des mesures exigées de ces acteurs, en particulier les collectivités territoriales, les transporteurs et les exploitants d'ERP. Pour la seule année 2014, le Conseil national d'évaluation des normes a chiffré ces mesures à 466 M e au titre des dispositions relatives à l'accessibilité des personnes en situation de handicap ou de mobilité réduite, et à 245 M e au titre plus particulier de l'accessibilité des ERP.
Une deuxième conséquence, plus difficile à mesurer, est celle des surcoûts en matière de construction de logements ou de bâtiments. Aucune méthodologie de calcul ne fait l'unanimité mais un groupe de travail promoteurs immobiliers-logement social-constructeurs de maisons individuelles (FPI-USH-UMF) a chiffré le surcoût de l'accessibilité pour des logements de taille moyenne (55 m2 ) à environ 4 %. D'autres, comme le président de l'Institut du management des services immobiliers (IMSI), évoquent plutôt 7 %. Quoi qu'il en soit, conformément à l'« effet cocktail » des normes déjà signalé, on relèvera que ce surcoût s'ajoute à d'autres issus des normes de performance énergétique relatives à l'acoustique, à la pollution des sols, à la loi sur l'eau,... Au total, le groupe FPI-USH-UMF a estimé le surcoût réglementaire et normatif entre 2000 et 2011 entre 23 % et 38 %.
Le groupe de travail du Sénat a constaté les efforts consentis par les gouvernements successifs pour revenir sur certaines de ces normes trop rigides ou inadaptées (cf. bilan des simplifications en annexe n° 4).
Au-delà, on peut néanmoins s'interroger, à l'instar du secrétaire d'État à la simplification, lors de son audition par la délégation le 26 mai dernier, sur la pertinence de maintenir l'objectif matériel phare issu de la loi de 2005 de 100 % de logements accessibles, en particulier dans les centres-villes à rénover . Vos rapporteurs en comprennent la dimension symbolique forte et en approuvent sans réserve l'objectif politique. Il est cependant de leur responsabilité d'exprimer leurs doutes sur les voies et moyens retenus pour atteindre cet objectif. Faut-il conserver cette norme des 100 % ou peut-on lui substituer des règles plus souples ? Il pourrait s'agir, par exemple, de limiter la règle des 100 % aux rez-de-chaussée, de lui adjoindre une proportion raisonnable, de 15 à 20 %, dans chaque bâtiment collectif, de logements accessibles et d'accepter, pour le surplus, de concevoir des logements adaptables, c'est-à-dire dont les structures permettent la transformation en logement accessible à une personne handicapée.
Une autre piste importante consisterait à ouvrir aux logements locatifs sociaux construits directement par les organismes HLM ou par des sociétés d'économie mixte le régime dit des « travaux modificatifs » jusqu'à présent limité aux logements construits en VEFA . Les dispositions sur l'accessibilité étant codifiées à l'
Un amendement en ce sens avait été adopté au Sénat lors de l'examen, en juin 2015, du projet de loi de ratification de l'ordonnance du 26 septembre 2014 sur l'accessibilité. Mais l'Assemblée nationale avait écarté cette disposition, de crainte que, faute d'une règle fixée en matière de financement de l'adaptation des logements, le locataire handicapé ne soit placé dans la position de demandeur et implicitement écarté de l'attribution d'un logement en raison des surcoûts inhérents pour le bailleur.
Plus généralement, la mise en œuvre de la législation sur l'accessibilité a posé le problème des délais de mise en application, souvent mal appréciés par l'exécutif, voire par le législateur. Des normes aussi ambitieuses que celles établies à partir de 2005 ne pouvaient pas raisonnablement être appliquées du jour au lendemain. Ce dossier constitue un exemple type de ceux pour lesquels la réflexion sur les conditions de mise en œuvre devrait être aussi importante que celle portant sur le fond des mesures .
2. L'Archéologie préventive et son financement
L'archéologie préventive demeure un sujet épineux à propos duquel se multiplient les rapports sans que des décisions d'ensemble soient prises. Dans son rapport public de 2015, la Cour des comptes déplorait : « La période récente a davantage été marquée par la production de rapports sur l'archéologie préventive à la demande du ministère de la Culture et de la Communication (Livre blanc en 2013, enquête nationale de l'inspection des patrimoines en 2014, rapport parlementaire en 2015) que par les réformes ou décisions [...] »
Notre assemblée s'est penchée sur la question à de nombreuses reprises de façon à améliorer la conciliation entre la recherche archéologique et le développement économique. Très récemment encore, le 27 avril 2016, notre commission de la Culture du Sénat a organisé une nouvelle table ronde sur l'archéologie préventive.
Le sujet ne progresse que faiblement pour plusieurs raisons. La première tient au sujet et au fait que tous souhaitent éviter la destruction de vestiges archéologiques d'importance lors de travaux tout en voulant faciliter la réalisation desdits travaux. La contradiction est inhérente au problème. La deuxième raison provient du télescopage de deux séries d'exigences, les unes sont scientifiques et portent sur la qualité à attendre des projets de diagnostics et de fouilles, les autres sont économiques et concernent la viabilité des projets locaux. La troisième résulte du fait que les acteurs du débat donnent parfois l'impression qu'ils se livrent à une véritable guerre de religion pour ou contre l'archéologie préventive. Une quatrième raison, et non la moindre, est que l'une des difficultés fondamentales de l'archéologie préventive est l'insuffisance des financements qui lui sont attribués.
Dans ces conditions, on ne s'étonnera pas que ce sujet ne cesse de revenir sur le devant de la scène, quelles que soient les majorités, les évolutions budgétaires ou la situation des acteurs privés ou publics, comme l'INRAP.
Vos rapporteurs n'ont pas souhaité, dans la proposition de loi qu'ils ont conçue, aller au-delà d'évolutions limitées en la matière . Les temps n'étaient pas mûrs, les faits insuffisamment établis. Par ailleurs, il eut été de mauvaise pratique que d'interférer avec les travaux conduits par notre commission de la Culture dans le cadre de l'examen du projet de loi sur la liberté de création, l'architecture et le patrimoine, dit LCAP.
Le législateur et le pouvoir réglementaire se sont essayés à cadrer l'archéologie préventive et à limiter les contraintes qu'elle fait peser sur les activités économiques et sociales et sur les projets locaux en bordant cette activité de multiples délais. C'était indispensable. Vos rapporteurs proposent quelques compléments en la matière dans leur proposition de loi.
Mais cet exercice d'encadrement par les délais atteint aujourd'hui ses limites. Sans une réflexion, à nouveaux frais, sur le financement de l'archéologie préventive, les insuffisances du dispositif actuel ont peu de chance de pouvoir être surpassées . Certes, la budgétisation, par la loi de finances 2016, de la redevance d'archéologie préventive (RAP) constitue un élément de stabilisation de ce financement. Mais il ne règle pas tous les problèmes et en crée d'autres. C'est ainsi que l'ANACT 73 , qui représente les services archéologiques des collectivités territoriales, s'est inquiétée des risques que cette réforme fait peser sur la visibilité des collectivités quant au montant de RAP qu'elles percevront en contrepartie de la conduite de diagnostics. Elle a préconisé de revenir au principe d'une taxe affectée que le liquidateur de la redevance reverserait directement à la collectivité territoriale qui prendrait en charge la réalisation d'un diagnostic.
En matière de financement, la Cour des comptes avait soulevé la question fondamentale dans son rapport public 2015 :
« [...] la question posée par le référé demeurait en 2015 : soit les activités de service public (diagnostics, recherche et valorisation scientifiques) sont financées par le produit de la taxe affectée et leur niveau doit alors être corrélé au produit estimé de la taxe, soit une telle régulation de l'activité d'archéologie préventive par les moyens apparaît contraire aux objectifs scientifiques de la discipline et le financement de ces activités ne doit plus être assuré par la seule RAP 74 . »
Plusieurs questions méritent d'être de nouveau examinées :
- Qui doit supporter financièrement le régime de l'archéologie préventive et dans quelles proportions ? S'agissant d'une activité régalienne, l'idée de base de 2001 consistant à faire largement supporter l'effort par les aménageurs est-elle toujours pertinente ?
- Si le principe du financement par les aménageurs est maintenu, comment mieux mutualiser l'effort entre financeurs en matière de diagnostic ? Comment assurer un meilleur rendement à la ressource collectée pour financer les diagnostics et abonder la redevance ?
- Surtout, ne pourrait-on imaginer, au-delà d'un certain niveau de dépenses, un mécanisme de franchise qui transférerait la charge des fouilles de l'aménageur à l'État ou à la région, à l'instar de ce qui se pratique en Allemagne 75 ?
3. Mieux concilier protection et développement dans les communes littorales et de montagne
La consultation nationale a permis de faire remonter des territoires concernés de très nombreuses remarques sur les difficultés à construire dans les zones situées en montagne ou proches du rivage, avec des interrogations récurrentes sur les notions de « hameau », d'extensions d'urbanisation, de secteurs de densité significative et sur les possibilités de comblement des « dents creuses ».
Le groupe de travail souhaite se faire le relais de ces interrogations. Il a cependant choisi de ne pas inclure dans le champ de ses travaux l'examen des règles d'urbanisme découlant directement de la
D'une part, en effet, le Gouvernement a annoncé le dépôt prochain d'un projet de loi qui constituera « l'acte II » de la loi Montagne. Il a donc paru à vos rapporteurs plus sage et cohérent de ne pas ouvrir un dossier sensible et complexe alors même que des initiatives fortes sont encore en cours d'élaboration. Au demeurant, l'Association nationale des élus de montagne (ANEM), auditionnée par le groupe de travail, a souhaité avec insistance que les travaux du groupe n'interfèrent pas avec la préparation de ce projet de loi.
D'autre part, concernant plus spécifiquement la loi Littoral, il existait des raisons fortes pour ne pas l'aborder dans le cadre des activités du groupe de travail sur la simplification du droit de l'urbanisme. En effet, dans nombre de communes, les difficultés à construire proviennent de la superposition des effets des lois Montagne et Littoral : 150 communes - essentiellement de montagne - sont ainsi riveraines d'un lac de plus de 1 000 hectares, tandis que dans certains départements, comme les Alpes-Maritimes ou les Pyrénées-Orientales, la montagne plonge directement dans la mer. Compte tenu de l'intersection entre le champ des lois Montagne et Littoral, le choix de ne pas traiter de la loi Montagne impliquait donc une certaine prudence sur les questions d'urbanisme du littoral.
Par ailleurs, la méthode choisie par vos rapporteurs a été de s'appuyer sur les travaux et les propositions de simplification existants. Or, nos collègues Odette Herviaux et Jean Bizet ont rédigé en janvier 2014, au nom de la commission du Développement durable, un rapport d'information intitulé : Plaidoyer pour une décentralisation de la loi Littoral : un retour aux origines . On pourra y lire plusieurs propositions d'évolution de la loi Littoral qui pourraient alimenter un travail législatif. On pense en particulier à la proposition visant à permettre les opérations de densification par comble ment des « dents creuses » des hameaux existants, sans que cela n'ouvre un droit, présent ou futur, à une extension du périmètre de ces hameaux.
4. Réformer la police de l'urbanisme
La consultation nationale a montré que la question des pouvoirs de police des maires en matière d'urbanisme était un sujet de préoccupation majeur pour les élus locaux. Ces derniers se plaignent en effet de ne pas avoir les moyens de faire cesser des travaux entrepris sans autorisation ou ne respectant pas le projet autorisé et ses éventuelles prescriptions, avec à la clé plusieurs conséquences néfastes : le développement d'un urbanisme « sauvage », l'affaiblissement de l'autorité du maire et de l'État vis-à-vis de la population, qui constate leur impuissance à faire respecter le droit, un sentiment d'injustice de la part des administrés qui s'efforcent de respecter la règle et ses contraintes ; in fine , on assiste à un recul du consentement de la population à la règle d'urbanisme, qui alimente la commission de nouvelles infractions.
Pour sortir de ce cercle vicieux, il faut à la fois travailler sur le volet préventif (rendre les règles d'urbanisme plus claires et plus simples pour parvenir à un niveau de contrainte administrative proportionné à l'importance des travaux et ainsi renforcer le consentement à la règle), mais aussi sur le volet répressif.
À cet égard, on note que le code de l'urbanisme prévoit des outils apparemment puissants pour garantir l'effectivité de la police de l'urbanisme (voir encadré ci-dessous), avec un arsenal de sanctions pénales lourdes, des mesures conservatoires (arrêté d'interruption des travaux) et des mesures d'astreinte ou de restitution (remise en état des lieux, démolition).
Toutefois, il remonte du terrain que ces outils seraient peu ou mal utilisés, voire pas du tout. Le parquet ne poursuit pas toujours quand il est saisi par le maire ; quand il le fait, la procédure judiciaire est d'une extrême lenteur et à ce titre peu dissuasive ; la mobilisation de la force publique apparaît également difficile à obtenir sur des actions de police de l'urbanisme visant par exemple à rendre effectif un arrêté d'interruption de travaux ; enfin, les DDT semblent avoir des difficultés à assurer leur mission de suivi de l'application des jugements et de recouvrement des astreintes…
Face à ces difficultés, on peut certes demander aux différents services de l'État de se mobiliser plus fortement sur les actions de police de l'urbanisme. Mais on leur demande en permanence d'accorder une priorité à tant d'actions, et dans des domaines si divers, que ces injonctions finissent par paraître un peu vaines. Aussi convient-il de réfléchir à des propositions plus ambitieuses. Le fond du problème est sans doute en effet que la police de l'urbanisme est fondée sur une logique de poursuites pénales sans réelle efficacité , car trop lourde, trop lente, trop aléatoire et, dans bien des cas d'infractions aux règles d'urbanisme, disproportionnée.
Le groupe de travail recommande donc : - de dresser un état des lieux approfondi et chiffré de la police de l'urbanisme ; - d'identifier les causes de blocage ; - de travailler sur des propositions de réforme, qui pourraient consister par exemple à prévoir des sanctions plus rapides et plus souples, reposant notamment sur le recours à des sanctions administratives.
5. La question des enseignes publicitaires
La réglementation relative aux enseignes publicitaires est fixée par le code de l'environnement 76 . L'objectif légitime de cette réglementation est de limiter la pollution visuelle, notamment dans les zones rurales ou aux abords des monuments et sites historiques ou protégés. Toutefois, les procédures diffèrent selon que les communes disposent ou non d'un règlement local de publicité ou que l'installation concerne des zones de protection du patrimoine, un secteur sauvegardé, un site classé ou un immeuble classé ou inscrit. Selon les cas, la décision relève du préfet de département ou du maire. Selon les cas, l'ABF ou le préfet de région doit émettre un avis. Selon les cas, cet avis est simple ou conforme. Cette complexité des procédures ne s'explique pas toujours par un objectif de sauvegarde du patrimoine, mais bien souvent par une simple question de répartition historique des compétences entre services de l'État et/ou services communaux.
Un travail de réécriture dans le sens d'une uniformisation des procédures pourrait utilement être engagé par le Gouvernement , avec pour objectif de parfaire une décentralisation de la décision qui semble s'être arrêtée à mi-chemin. L'idée serait de responsabiliser les équipes communales - ou intercommunales - en les rendant maîtres de la décision et en transformant les avis simples en faculté de saisine, les maires prenant alors la responsabilité de leurs décisions. Cela aurait pour conséquence de fluidifier les procédures, tant du côté des mairies que des services de l'État, et de permettre aux entreprises ou aux services concernés d'obtenir plus rapidement leurs autorisations.
6. Des pistes de simplification pour le droit de l'environnement
« Une zone a été déclarée humide à cause de quelques joncs qui avaient poussé dans un terrain non cultivé. Nous avons créé un lotissement mais il a fallu recréer une zone humide dans le fond du terrain. Des coûts en plus pour une petite commune qui n'avait pas de terrain constructible » . Cette remarque est l'une des nombreuses observations des acteurs de terrain portées à la connaissance des rapporteurs via la consultation nationale.
Le droit de l'environnement et son application suscitent en France de nombreux mécontentements. Comme le droit de l'urbanisme, le droit de l'environnement est devenu le réceptacle de différentes politiques publiques (logement, protection des espèces, protection des sites naturels…) qui se sont accumulées ces dernières années sans que les impératifs de simplification ne lui soient appliqués. Par ailleurs, chaque directive en matière environnementale a nécessité une transposition en droit français, laquelle ne s'est pas traduite par une remise à niveau des dispositifs antérieurs, créant un sentiment d'empilement de dispositifs d'inspiration française et européenne.
Simplifier le droit environnemental exige un travail complexe d'identification des textes et des procédures. Cela demande également de proposer des évolutions qui soient compatibles avec la législation européenne. Enfin cela nécessite parfois aussi de trouver des consensus au sein d'une société où les questions environnementales divisent de plus en plus -et parfois malheureusement violemment- nos concitoyens.
Dans bien des cas, le groupe de travail a été arrêté par le fait que certaines complexités trouvaient leur source même dans le droit de l'Union . Par exemple, vos rapporteurs auraient souhaité qu'une zone artificialisée de longue date mais abandonnée depuis quelques années et destinée à être reprise pour des activités économiques n'entre pas nécessairement dans le champ de la législation relative aux espèces protégées. Il est absurde de freiner, voire de bloquer la revitalisation d'aires entières « humanisées » de longue date, au motif que subrepticement une quelconque espèce y est apparue. Cependant, la rédaction de la directive « habitats » 92/43 n'offrait pas assez de marge pour modifier en ce sens les articles
Dans l'immédiat, le Gouvernement a choisi d'adapter, à droit européen constant, certaines procédures et, généralement, il a choisi pour ce faire la voie de l'expérimentation. L'objectif est de tester l'acceptabilité et la faisabilité, tant technique que juridique, des différentes procédures. C'est ainsi qu'ont été expérimentés deux importants dispositifs : les autorisations uniques et les certificats de projets.
L'objectif de l'autorisation unique est, en fusionnant plusieurs autorisations, de réduire les délais d'instruction tout en simplifiant les relations avec le porteur de projet par l'intermédiaire d'un guichet unique. Ainsi, la procédure d'autorisation comprend les autorisations relevant de l'État qui peuvent, le cas échéant, être nécessaires pour un même projet, soit l'autorisation applicable aux installations classées pour la protection de l'Environnement (ICPE) elle-même, le permis de construire, l'autorisation de défrichement, la dérogation à l'interdiction de destruction d'espèces protégées ou l'autorisation au titre du code de l'énergie. Pour les installations, ouvrages, travaux et activités soumis à autorisation au titre de la loi sur l'eau (IOTA), la même procédure intégrée unique a également été expérimentée.
L'objectif du certificat de projet est de sécuriser juridiquement le porteur de projet quant à la stabilité du droit applicable pendant toute la procédure d'instruction : le porteur de projet reçoit du préfet un rappel sur les différentes procédures à respecter et un engagement sur les délais de délivrance des autorisations. Ce certificat agit comme un rescrit environnemental. Point crucial, il prévoit une cristallisation du droit applicable au projet durant 18 mois à compter de sa notification. Cette cristallisation connaît néanmoins d'importantes restrictions car elle ne peut faire obstacle aux dispositions législatives et réglementaires nouvelles qui le prévoient expressément, au respect des engagements internationaux de la France, notamment du droit de l'Union européenne, ou aux actes qui ont pour objet la préservation de la sécurité, de la santé ou de la salubrité publiques.
Un rapport inter-inspections très complet a procédé à l'évaluation de ces dispositifs 77 . Ses conclusions étaient globalement positives, et assorties de propositions d'évolutions. Le Gouvernement les a partiellement reprises dans l'avant-projet d'ordonnance relative à l'autorisation environnementale unique qui devrait être publiée à la fin de l'été ou au début de l'automne 2016, pour une entrée en vigueur au 1er janvier 2017.
Vos rapporteurs insistent sur le fait que cet avant-projet d'ordonnance, une fois arrêté, entré en vigueur et mis en œuvre pendant une période suffisante, devra faire l'objet d'une évaluation sérieuse. Ils soulignent qu'il conviendra de l'articuler, par exemple lors de sa ratification, aux propositions du Sénat relatives à la conférence d'accompagnement des projets locaux et au référent juridique unique .
De manière plus générale, toute nouvelle disposition en matière environnementale devrait, compte tenu des complexités des procédures induites, prévoir des périodes transitoires raisonnables, c'est-à-dire qui permettent une correcte appropriation par les services de terrain chargés de son application, et qui soient compatibles avec l'exigence de soutenabilité des finances des collectivités territoriales.
De même, un travail sur les effets de seuil générés par des différences entre pays européens devrait pouvoir être mis en œuvre afin d'éviter toute concurrence dommageable pour l'économie française, notamment dans les régions frontalières. Il aurait comme autres avantages de permettre aux services compétents, en l'espèce les DREAL, de dégager davantage de temps sur les dossiers à enjeux, d'accélérer les instructions et de développer les dispositifs d'échange préalable avec les porteurs de projets . À cet effet, vos rapporteurs recommandent d'opérer une vérification de certains effets de seuil (ex. : arrêtés ministériels ne permettant l'ouverture de certaines surfaces de construction que sur autorisation spéciale en France, alors que l'autorisation serait accordée de droit ou par des procédures allégées dans le pays voisin, créant une concurrence déloyale).
Enfin, lorsque cela est juridiquement possible, il serait nécessaire d'adapter les actuels régimes d'interdiction pour favoriser des régimes privilégiant la compensation environnementale prenant en compte l'historique de la zone concernée, ceci notamment dans un intérêt écologique afin d'éviter qu'une dépollution ne soit retardée par la présence d'espèces installées après l'artificialisation d'une zone.
7. La revitalisation des centres-bourgs et centres-villes
Le sujet est revenu à plusieurs reprises lors des travaux du groupe. Notre collègue Caroline Cayeux, maire de Beauvais et par ailleurs présidente de l'association Villes de France, entendue par le groupe de travail le 16 février 2016, a plaidé avec conviction pour une véritable politique de revitalisation des centres-villes, aujourd'hui confrontés à une lourde crise multifactorielle.
Les mesures proposées par Villes de France, qui figurent dans Le Manifeste, Faire vivre le cœur des villes , publié le 15 mars 2016, concernent de nombreux champs, dont l'habitat et l'urbanisme :
-l'habitat : assouplir les règles d'attribution des aides au logement (par exemple, le Pinel) pour permettre aux préfets de régions d'en accorder une partie à certaines villes moyennes en difficulté ; introduire dans les PLH des dispositions favorisant la réhabilitation du patrimoine disponible en centre-ville par rapport à la construction neuve ;
-l'urbanisme : soutenir la définition de périmètres de centralité dans les PLU et PLUI, qui permettent la mise en place de règles protégeant l'investissement en cœur de ville ; permettre le renouvellement urbain en centralité en facilitant les opérations de déconstruction-reconstruction ; assouplir les dispositions réglementaires concernant les secteurs sauvegardés et les Zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager (ZPPAUP) ; mieux sensibiliser les architectes des bâtiments de France aux dimensions « économiques et sociétales » de la réhabilitation patrimoniale (notamment sur la question des coûts, souvent prohibitifs, des travaux réalisés par des entreprises labellisées et imposées aux maîtres d'ouvrage).
Toutefois, de nombreux autres domaines sont concernés qui dépassaient et de loin la feuille de route fixée au groupe de travail : commerce et urbanisme commercial, stratégies urbaines régionales et dessertes ferroviaires, couverture numérique, ingénierie territoriale. Vos rapporteurs considèrent que ce sujet mériterait un travail transversal de même nature que celui qu'ils viennent d'accomplir, par exemple dans le cadre d'un groupe de travail spécifique .
8. La question de l'usage/destination des locaux
L'attention du groupe de travail a été attirée par plusieurs de ses interlocuteurs sur le régime des autorisations de changement d'usage/destination des immeubles.
Le changement de destination/usage d'un immeuble doit faire l'objet d'une double autorisation dans les communes de plus de 200 000 habitants et dans celles des départements des Hauts-de-Seine, de la Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne. La première au titre du code de l'urbanisme, la seconde au titre du code de la construction et de l'habitation. En effet, dans toutes les communes de France, les changements de destination 78 doivent faire l'objet d'une première autorisation, au titre du code de l'urbanisme , qui prend la forme :
- d'un permis de construire, si les travaux ont pour effet de modifier les structures porteuses ou la façade du bâtiment ;
- d'une déclaration préalable, dans les autres cas.
Mais, au surplus, dans les communes de plus de 200 000 habitants et dans les communes de la petite couronne, le changement d'usage des locaux destinés à l'habitation est soumis à une seconde autorisation, cette fois au titre du code de la construction et de l'habitation , délivrée par le maire, après avis, à Paris, Marseille et Lyon, du maire d'arrondissement (
En conséquence, un changement de destination exige toujours une autorisation au titre du code de l'urbanisme - permis ou déclaration préalable -, ce qui vise à assurer le respect des règles locales d'utilisation des sols. Un changement de destination qui aboutirait à créer une habitation n'exigerait que cette seule autorisation. En revanche, dans le cas où un local a un usage d'habitation mais que l'on souhaite changer cet usage en autre chose que l'habitation, ou utiliser temporairement les locaux à une autre destination que l'habitation - notamment pour en faire des locaux professionnels -, il est nécessaire de déposer les deux demandes d'autorisations . Cette autorisation d'usage n'est pas liée au local, mais à la personne qui en fait la demande.
Vos rapporteurs se sont interrogés sur la pertinence de ce dispositif qui s'accompagne de mécanismes de compensation complexes 79 . Il donne certes davantage de leviers d'action aux collectivités qui disposent du pouvoir d'autorisation du code de la construction et de l'habitation, notamment pour éviter la disparition non souhaitée de logements dans des quartiers soumis à une forte pression immobilière.
Toutefois, cette double autorisation est une source de difficultés pour les citoyens, confrontés à des réglementations parfois très complexes en la matière et qui génèrent du reste une abondante jurisprudence. Les acteurs économiques eux-mêmes sont face à des situations parfois extrêmement lourdes à démêler, ce qui a entraîné l'apparition de cabinets spécialisés dont l'activité peut aller de la recherche de « commercialité », à savoir de surfaces susceptibles d'être proposées en compensation, au montage complet des dossiers de demande d'autorisation de changement d'usage et leur dépôt auprès des services municipaux, en passant par la négociation du prix de la transaction ou la rédaction des conventions de cession de commercialité. Elle astreint les demandes à une double instruction par les services des collectivités. Ceux-ci doivent gérer deux autorisations, à la fois proches et différentes, et s'approprier une réglementation parfois byzantine.
Sur le fond, il n'est pas certain que la double autorisation soit un système réellement protecteur des logements d'habitation face à des mouvements de grande ampleur en matière de pression immobilière. Un effet pervers signalé à vos rapporteurs pourrait notamment être d'inciter de nombreux détenteurs de bureaux à les conserver vacants plutôt qu'à en faire des logements, de crainte de ne pouvoir ultérieurement les retransformer en bureaux s'ils le souhaitent. Lors de l'examen de la « loi Macron » en 2015, le Sénat avait obtenu l'insertion d'un article L. 631-7-1 B au code de la construction et de l'habitation, permettant à un conseil municipal ou à l'organe délibérant de l'EPCI compétent de définir un régime de déclaration préalable permettant d'affecter temporairement à l'habitation des locaux destinés à un usage autre que l'habitation, pour une durée n'excédant pas quinze ans. Surtout, cet article permettait aux locaux concernés, à l'expiration de l'affectation temporaire, de retrouver leur usage antérieur, par dérogation à l'
Cette problématique, pour avoir été assouplie par la disposition votée, demeure néanmoins. Aussi vos rapporteurs suggèrent-ils de nouvelles investigations sur ce régime d'autorisation, notamment dans les collectivités concernées, et sur l'opportunité de le simplifier . Une hypothèse de travail pourrait être de fusionner les deux autorisations. Une autorisation au titre du code de l'urbanisme vaudrait alors autorisation au titre du code de la construction et de l'habitation. Une hypothèse plus radicale consisterait à supprimer ce verrou aux changements d'usage, de façon à fluidifier le marché, et notamment à permettre la transformation de nombreux locaux de bureaux vacants en locaux d'habitation, au moins dans certaines zones tendues et mixtes.
III. Une nécessaire réflexion sur la fabrique de la norme
La simplification normative est à l'ordre du jour depuis plusieurs années déjà. Pourtant, l'impression de labyrinthe est perceptible. Certains acteurs, du reste, tendent à se décourager et à se résigner. C'est que la politique de simplification doit donc connaître des inflexions pour plus d'efficacité (A). Par ailleurs, réviser périodiquement le stock de normes est un impératif, mais qui ne peut suffire si, dans le même temps, la production législative et réglementaire ne ralentit pas (B). Enfin, un enjeu trop souvent ignoré de la simplification se joue après l'édiction de la norme (C).
A. Améliorer l'efficacité des politiques de simplification
La simplification est une politique publique complexe. Son succès dépend du respect d'un certain nombre de principes et exige le dépassement de limites actuelles du dispositif mis en œuvre dans notre pays.
1. Les limites de la méthode actuelle
Depuis l'annonce du choc de simplification par le chef de l'État, en mars 2013, le Gouvernement s'est organisé pour proposer régulièrement des mesures de simplification. Comme on aura pu le constater, il n'est pas question pour vos rapporteurs de remettre en cause globalement cette politique. Beaucoup d'avancées ont été réalisées, dans un contexte difficile. Mais la méthode retenue n'en rencontre pas moins d'importantes limites.
La première de ces limites est probablement la plus importante. Comme l'ont souligné les membres du Conseil d'État reçus par le groupe de travail, la simplification n'est pas encore perçue en France, en dépit des impulsions politiques, comme une politique publique prioritaire , voire, tout simplement une politique publique à part entière. Il s'agit trop souvent d'une politique annexe, voire d'un adventice. D'où l'impression parfois décourageante du législateur chargé de la simplification face au législateur chargé de légiférer : la production de normes qui lui sont proposées par le Gouvernement est en effet plus rapide que les simplifications qu'il peut opérer. Pour ne prendre qu'un seul exemple, qui n'est peut-être pas le plus significatif, dans le temps où le groupe de travail s'efforçait de réaliser une proposition de loi de simplification d'une quinzaine d'articles, le Sénat a examiné 32 projets de loi (hors conventions) dont certains de très grande ampleur. Ainsi, le projet de loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages comptait-il déjà 72 articles conséquents à son dépôt, et le projet de loi relatif à la liberté de la création, à l'architecture et au patrimoine 46. Et ces deux projets de loi ont vu leur volume considérablement augmenter au cours de leur examen par les assemblées.
Ce positionnement, encore fragile, de la simplification en France se traduit par plusieurs éléments :
-La simplification n'est pas envisagée dans sa globalité . Elle doit certes se traduire par des textes simplifiant le droit existant, mais devrait aussi intégrer l'examen de l'étude d'impact des textes soumis aux assemblées, l'évaluation ex post des textes une fois votés, mais aussi des textes réglementaires adoptés,...
-Son positionnement administratif et politique est encore mal affirmé au sommet de l'État . Certes, il existe depuis 2014 un secrétaire d'État à la simplification 80 . Certes, il est placé auprès du Premier ministre. Mais de quels moyens dispose-t-il et, surtout, dans la logique administrative française, quel est son poids face à certains gros ministères sectoriels ? Dans le même ordre d'idées, l'identification, à l'instar de ce qui s'est pratiqué de 2010 à 2014, claire de la simplification dans l'organigramme et au cœur des fonctions du Secrétariat général du Gouvernement, se-rait un élément important.
-Dans les ministères, le sujet de la simplification n'est pas encore au cœur des préoccupations . Malheureusement, la simplification n'est mentionnée dans aucun des décrets d'attributions des ministres sectoriels, alors qu'elle devrait être partie intégrante de leurs missions. Du reste, combien d'entre eux se sont-ils dotés d'une structure transversale positionnée à haut niveau en la matière ? Du reste, ne faudrait-il pas désigner dans chaque ministère un « haut fonctionnaire en charge », à l'instar de ceux en charge de la Défense, du Développement durable, de l'Égalité entre hommes et femmes.
- Certes, le SGMAP existe , notamment au travers de sa mission « programme de simplification », dont vos rapporteurs soulignent la qualité du travail. Mais compte tenu de la taille même de cette mission (7 personnels), comme du mode de fonctionnement de l'administration, il reste très dépendant des ministères sectoriels .
Une autre limite provient d'une distinction assez artificielle entre le flux et le stock de dispositions à simplifier. Le flux relève toujours du Secrétariat général du Gouvernement (SGG), au travers de son service de législation et de qualité du droit, ainsi que du Conseil national d'évaluation des normes (CNEN), plus particulièrement chargé d'évaluer les normes applicables aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics, conformément à la loi du 17 octobre 2013 81 .
Le stock relève, quant à lui, du Secrétariat général à la modernisation de l'action publique, qui a mis en place en son sein une mission « programme de simplification ». Le CNEN est en principe compétent pour jouer un rôle en la matière au profit des collectivités. Toutefois, comme l'a noté le chef du bureau du financement des transferts de compétences de la DGCL, responsable de son secrétariat, il n'a pu s'investir autant que nécessaire faute de remontées d'informations suffisantes de la part des collectivités territoriales et, sans doute… de moyens. Les trois saisines du CNEN sur le stock sont toutes des cas d'auto-saisine par certains de ses membres.
Le distinguo entre stock et flux n'est pas une solution optimale. Il conduit à une dispersion des équipes, à un cloisonnement des points de vue, à des déperditions d'informations ainsi qu'à une paradoxale complexité du dispositif de simplification. Il s'ajoute au fractionnement de l'effort de simplification selon le public au profit duquel il est principalement consenti : usagers, entreprises ou collectivités. Au total, ce sont ainsi quatre organes transverses qui, en sus des ministères sectoriels, sont compétents en matière de simplification : le SGG pour le flux, le CNEN pour le flux et - en principe - le stock, mais pour les seules collectivités, le Conseil de simplification pour le stock, mais au profit des entreprises, et le SGMAP pour le stock.
La fragilité de la coordination entre les différentes structures a aussi été mise à jour par les auditions du groupe de travail. Au sein de l'exécutif, outre les quatre organes précités, le dialogue de simplification entre les ministères ne semble pas toujours évident, ce qui peut induire des résultats fâcheux en matière de simplification. Une illustration emblématique est le projet d'ordonnance relatif à la démocratisation du dialogue environne mental. S'écartant de l'objectif initial qui était aussi de simplifier, comme le notait le rapport de notre collègue Alain Richard 82 , le projet fait l'objet de débats intenses en interministériel, mais un peu tard. Le Parlement lui-même obéit parfois à des logiques de cloisonnement entre les deux chambres, voire entre ses commissions permanentes.
Le groupe de travail a aussi pu constater ce qu'il faut bien appeler une carence en matière d'information sur la simplification . Il est vrai que les principaux organismes présentent régulièrement des batteries de mesures de simplification sans que leur état d'avancement soit du reste toujours très clair. Mais il manque aux acteurs locaux une information solide, fiable, à jour et accessible sur les dispositifs en vigueur. Ainsi, à titre d'exemple, pratiquement aucun des nombreux interlocuteurs du groupe de travail, même au service d'organismes professionnels importants, ne connaissait vraiment ni le certificat de projet ni l'autorisation unique !
Un problème structurel a pu être relevé par vos rapporteurs : la faiblesse des remontées d'informations du local vers le national des porteurs de projets et des collectivités confrontées aux difficultés vers les organes chargés de la simplification. Signalée par le secrétariat du CNEN, par le SGMAP, cette carence a été confirmée par l'Association des maires de France (AMF). De fait, l'un des obstacles en matière de simplification est l'extrême difficulté, pour les acteurs locaux comme pour beaucoup d'entreprises, d'identifier précisément les dispositions sources de complexité. On peut avancer plusieurs explications à cette situation :
- Les normes et les complexités afférentes sont si nombreuses qu'il est malaisé d'en avoir une idée précise.
- L'enchevêtrement des normes et leur « effet cocktail » peuvent rendre impossible l'identification d'une norme précise. C'est parfois tout un régime juridique qui est en cause ou encore une législation proche mais distincte.
- La « valse des normes » décourage certains de se plonger dans un travail de recensement qui sera rapidement périmé et dont l'impact risque d'être faible.
2. Des pistes pour mieux simplifier
a) Faire de la politique de simplification une politique publique prioritaire et pérenne.
Faire de la politique de simplification une politique publique prioritaire et pérenne suppose de l'inscrire dans l'ossature de l'administration française. Jean Monnet relevait dans ses Mémoires, « Rien n'est possible sans les hommes, rien n'est durable sans les institutions. » Cela vaut pour toutes les politiques.
La simplification doit donc être institutionnalisée et visible et la première visibilité est celle qui ressort de l'organisation du Gouvernement . Par nature, les carences d'interministérialité favorisent le fonctionnement en tuyaux d'orgue et la profusion de normes spécifiques issues des ministères sectoriels, qui tous s'estiment porteurs de l'intérêt public. L'interministérialité, à la condition qu'elle soit bien conduite, doit à l'inverse aboutir à des arbitrages et à des choix qui respectent au mieux l'intérêt des parties prenantes et l'articulation des besoins des différents secteurs de la société. En d'autres termes, l'engagement fort du Premier ministre est requis pour réussir cette politique publique . La simplification doit aussi être intégrée aux missions des ministres et secrétaires d'État. Chacun d'entre eux devrait, par exemple, voir la simplification être mentionnée dans ses décrets d'attributions et dans la lettre de mission dont le Premier ministre le fait, le cas échéant, destinataire. Une autre visibilité est celle des indicateurs de la
La simplification gagnerait ensuite à être l'objet d'une réalité administrative et… à produire. En d'autres termes, chaque ministère devrait à présent se doter d'une structure de simplification , direction, service, mission, le cas échéant couplée aux organes d'évaluation lorsqu'ils existent, à l'image des departmental Better Regulation Unit britanniques. L'essentiel est que cette structure soit transverse et ne soit pas arrêtée par les cloisonnements propres aux ministères, mais aussi qu'elle soit placée à un niveau tel qu'elle ne puisse être ignorée ou contournée par les producteurs de normes . De même que, par nature, les bureaux de réglementation tendent à produire de la norme, parions sur le fait que des directions de simplification produiront… de la simplification.
Plus encore, la simplification doit être administrativement valorisée . S'il est sans doute trop tôt et très complexe pour imaginer des éléments de rémunération liés à la capacité de simplification des agents ou à leur attitude facilitatrice, il convient à tout le moins de valoriser les carrières comportant une étape de simplification-évaluation. Et cette valorisation doit intervenir dès le début, puis au cours de la carrière, notamment via la formation. C'est la raison pour laquelle vos rapporteurs considèrent que les programmes de formation et les modalités d'évaluation des élèves-fonctionnaires, en particulier de l'ENA et des IRA, mais aussi de l'INET 83 , pour les administrateurs territoriaux, et des INSET 84 pour les attachés, devraient comprendre des modules obligatoires en matière de simplification législative, réglementaire et administrative. Au-delà, leurs volets économiques devraient être renforcés .
b) Adopter une vision globale de la simplification
La distinction entre le flux et le stock de dispositions à simplifier mériterait d'être estompée et l'ensemble de la mission de simplification confiée, pour l'exécutif, à un unique organisme . Ce regroupement présenterait le mérite de… simplifier le dispositif de simplification et de lui assurer une visibilité accrue, de garantir un meilleur positionnement administratif à l'organe de simplification, d'offrir un meilleur partage d'informations, enfin de mutualiser et consolider les équipes. Surtout, il permettrait une prise en compte de la globalité des démarches de simplification et du fait que le flux s'insère toujours - ou presque - dans du stock.
Un tel système unifié peut fonctionner, comme le démontre par exemple le cas allemand, qui confie au Normenkontrollrat l'examen du flux comme du stock.
L'exemple des pays européens montre que souvent l'organe central de simplification comporte en fait deux piliers : - une instance de décision composée de membres généralement experts du domaine et dotés, via leur nomination et/ou leurs compétences, d'une légitimité et d'une forme d'indépendance ; - un secrétariat assez fourni - à chaque fois une quinzaine de fonctionnaires - d'experts qui préparent les dossiers.
Cette vision globale de la simplification passe aussi par des coopérations entre acteurs ; au sein de l'exécutif, au sein du pouvoir législatif, mais aussi entre eux . Le Sénat a montré l'exemple, avec l'action de son groupe de travail transverse de simplification en matière de droit de l'urbanisme, qui associe toutes les commissions ainsi que la délégation aux entreprises. Il veut poursuivre dans cette voie mais aussi travailler en partenariat avec les organes exécutifs, au premier chef duquel le Conseil national d'évaluation des normes. C'est du reste l'objet de la signature, le 23 juin dernier, de la charge entre le Sénat et le CNEN.
c) Renforcer l'information sur la simplification
Trop d'informations tue l'information . C'est particulièrement vrai dans le domaine de la simplification où les textes, les projets, les réformes et les effets d'annonce se succèdent à rythme soutenu et s'enchevêtrent. À l'ouverture de leurs travaux, vos rapporteurs ont constaté l'extrême difficulté de disposer d'un point sur les simplifications réalisées au cours des dernières années, si ce n'est exhaustif du moins général. Ils ont donc procédé à leur propre bilan récapitulatif, ne serait-ce que pour ne pas se lancer sur des pistes déjà empruntées. Ce bilan figure en annexe n° 4.
Au-delà de l'aspect « communication » de la politique de simplification, se joue en fait en la matière sa pérennité et son appropriation par les services de terrain. Confrontés à un tourbillon de mesures dont on ne sait si elles sont rêvées, imaginées, souhaitées, projetées, prévues, à l'étude, instruites, adoptées, mises en œuvre, réalisées, ces services peuvent être découragés ou, plus simplement, perdus ! Vos rapporteurs considèrent donc que la tâche première en matière de simplification est la tenue d'une base de données générale, régulièrement mise à jour des mesures de simplification, de leur statut et des échéanciers . Internet serait en cela un outil précieux pour porter à connaissance le contenu de cette base.
Aujourd'hui, c'est plutôt la profusion de sites en la matière qui pose problème :
http://simplification.modernisation.gouv.fr semble le site le plus complet mais il manque de précision et n'est guère intuitif ;
http://www.faire-simple.gouv.fr/entreprises est une plateforme collaborative du Secrétariat général pour la modernisation de l'action publique mais destinée aux entreprises ;
http://www.simplifier-entreprise.fr est le site du Conseil de la simplification pour les entreprises ;
http://www.modernisation.gouv.fr est le site du SGMAP ;
http://www.cnen.dgcl.interieur.gouv.fr est le site du Conseil national d'évaluation des normes.
Sans compter les sites ministériels ou déconcentrés qui comportent des volets simplification plus ou moins à jour, ou le site du SGG (http://extraqual.pm.ader.gouv.fr/suivi.html) qui, il est vrai, est un extranet réservé aux acteurs des administrations centrales.
Il est important aujourd'hui de rassembler, autant que possible sur un seul site, les données de la simplification dont seraient tirées les informations sectorielles éventuellement réexploitées par les ministères.
Inversement, s'il faut un socle informatif offrant une vue claire de l'état d'avancement des dossiers de simplification, les grands secteurs d'activité doivent disposer de leurs propres bases de données permettant de présenter rapidement et de manière fiable aux acteurs économiques et aux collectivités l'état du droit dans un champ donné . Dans le domaine du groupe de travail, consacré aux projets locaux, aucun site internet complet n'existe aujourd'hui. La création d'un portail national dédié aux différentes dimensions des projets locaux, à l'image de ce que fut le site internet de l'APCE, aujourd'hui Agence France entrepreneur, pour la création d'entreprises serait pertinente. Il pourrait regrouper des données juridiques, des guides pratiques, une foire aux questions,...
d) Assurer les remontées d'information sur les difficultés de mise en œuvre des dispositions législatives et réglementaires
Identifier les problèmes puis les normes en cause sont deux des étapes les plus difficiles de la simplification. Vos rapporteurs ont présenté dans la proposition de loi de simplification des dispositifs pour y remédier, notamment en encourageant le préfet à régulièrement collecter les informations en la matière pour ensuite les transmettre à l'échelon central. Mais cela ne suffira probablement pas, ne se-rait-ce qu'en raison de la fragilisation actuelle des services préfectoraux. Pourtant, sans informations sur ce que vit le terrain, la simplification risque fort de tourner court ou… de ne pas répondre aux besoins des acteurs locaux. Pour y pallier, vos rapporteurs considèrent que le Sénat pourrait, à termes réguliers, organiser des consultations nationales auprès des élus sur des thèmes ciblés, à l'instar de ce qui a été pratiqué par le groupe de travail pour l'urbanisme et la construction . Les mesures législatives qui en découleraient pourraient faire l'objet de propositions de loi ou d'amendements à des textes si cela est pertinent. Les mesures réglementaires pourraient faire l'objet d'un échange avec l'exécutif et avec le CNEN pour traitement. Chaque année, un bilan des difficultés identifiées et des mesures prises pourrait être fait et présenté, par exemple, à l'occasion du congrès des maires.
B. Mieux légiférer et réglementer
Considérer la simplification sous le seul prisme des projets et propositions de lois de simplification, qui interviennent en aval des normes, serait une erreur. L'ampleur de la tâche, la masse de normes concernées, le flux incessant des textes exigent des inflexions, en amont, dans la manière de légiférer et de réglementer.
1. Simplifier par ordonnances : une fausse bonne idée ?
L'habilitation du Gouvernement à légiférer par ordonnance est une méthode fréquemment utilisée dans le domaine de l'urbanisme et les champs juridiques connexes. Ainsi, entre 2007 et 2015, ont été publiées 33 ordonnances modifiant le code de l'urbanisme.
Il est courant de critiquer cette méthode sur le fondement d'arguments de principe, à savoir qu'elle prive largement le Parlement de l'exercice effectif de sa compétence législative, dans la mesure où la ratification formelle des ordonnances se fait rarement au terme d'un examen approfondi permettant de connaître les dispositions ratifiées et d'en apprécier la portée exacte.
Il est d'usage également de dénoncer le caractère très relatif du gain de temps permis par le recours aux ordonnances par rapport à la procédure législative normale. En effet, le temps nécessaire au vote de l'habilitation et à la rédaction des ordonnances - sans compter l'étape de ratification - n'apparaît pas sensiblement plus court que celui d'un débat parlementaire, pour peu que le Gouvernement souhaite le conduire avec diligence.
La critique du recours aux ordonnances doit être complétée par une troisième considération, directement en lien avec l'objet du présent rapport, à savoir que les ordonnances ne sont pas propices à l'édiction d'un droit de qualité .
En premier lieu, une ordonnance peut souvent n'être accompagnée d'aucune véritable étude d'impact . Ce n'est en principe pas le cas des projets d'ordonnance créant ou modifiant des normes à caractère obligatoire concernant les collectivités territoriales, leurs groupements et leurs établissements publics.
Elle ne bénéficie pas non plus de l'éclairage qu'offrent la publication des rapports législatifs parlementaires ainsi que les débats en commission et en séance publique. Une ordonnance livre donc, pour ainsi dire, la norme « brute ». Elle laisse les acteurs chargés de l'appliquer - et notamment le juge - dans l'ignorance des intentions réelles du législateur . À l'inverse, le débat parlementaire public, dans lequel le vote intervient après que le Gouvernement et le Parlement ont soulevé de multiples questions et apporté de nombreuses précisions, permet de mieux cerner le sens des dispositions votées et ainsi d'en faciliter l'interprétation et l'application par les acteurs. La qualité du droit ne se limite en effet pas seulement à la précision technique des rédactions adoptées ; elle dépend avant tout de son intelligibilité. Or, une norme édictée sans qu'elle soit accompagnée des éléments d'interprétation fournis par le travail législatif est moins claire et moins intelligible.
Enfin, même sur un plan strictement technique, la qualité du droit produit par ordonnance est parfois critiquable . L'examen croisé lors du débat parlementaire, a fortiori bicaméral, permet en effet de corriger de nombreuses erreurs, omissions ou problèmes de coordination légistique qui figurent dans le texte initial. La rédaction des ordonnances, qui ne bénéficie pas des mêmes niveaux de vérification, laisse ainsi passer de nombreuses erreurs, parfois grossières . On ne citera qu'un seul exemple, mais saisissant : l'erreur commise à l'article L. 153-31 lors de la récente recodification du livre 1er du code de l'urbanisme. L'ordonnance a tout simplement « oublié » un des motifs de révision des PLU, omission d'autant plus visible qu'elle concerne l'une des dispositions les plus débattues de la
2. Améliorer les études d'impact
Mieux légiférer et mieux réglementer, c'est également mieux anticiper et mieux appréhender les difficultés possibles qu'entraîne toute nouvelle législation ou réglementation.
La
Le but était de mettre en œuvre l'objectif poursuivi, par le pouvoir constituant, de maîtrise de l'inflation législative et de qualité du processus normatif. Toutefois, l'existence de ces études préalables n'a eu pour effet ni de diminuer le nombre de textes de lois déposés, ni de donner aux Parlement le sentiment d'être mieux informé quant aux impacts prévisibles des textes qui lui sont soumis. Très logiquement, l'impression de complexité a continué d'augmenter au sein de la population, comme le démontre la consultation menée par le groupe de travail.
De fait, ces études d'impact semblent ne pas avoir encore produit tous les effets espérés. Celles-ci sont souvent incomplètes - incitant parfois même le Conseil d'État à demander des compléments d'information - et ne sont nullement actualisées au cours de la procédure d'examen au Parlement. De plus, seuls les projets de loi sont soumis à l'obligation d'être accompagnés d'une étude d'impact. Encore certaines catégories de projets de loi sont-elles exclues de cette obligation : les projets de loi constitutionnelle ; les projets de loi de ratification d'une ordonnance, sauf exceptions ; les projets de loi de programmation des finances publiques ; les projets de loi de règlement ; les projets de loi prorogeant les états de crise. Y échappent par ailleurs les propositions de loi, les amendements parlementaires ou d'origine gouvernementale, ainsi que les projets d'ordonnances en tout cas au titre de la loi organique du 15 avril 2009 (cf. encadré infra « Les projets d'ordonnances soumis à étude d'impact » ).
Ces marges de progression ont été largement analysées par la mission d'information sur la simplification législative de l'Assemblée nationale 85 . Deux pistes semblent particulièrement intéressantes. La première consiste à étendre l'obligation d'étude d'impact aux ordonnances . Actuellement, en la matière, l'habilitation à prendre des ordonnances doit être accompagnée d'une étude d'impact, mais restreinte compte tenu du fait que le contenu des ordonnances n'est en principe pas alors connu. À la vérité, l'argument est fragile car l'habilitation pourrait être l'occasion d'étudier les différentes alternatives possibles, et l'étude d'impact constituer l'un des éléments permettant au Parlement d'habiliter en toute connaissance de cause. Sans doute cela conduirait-il le Gouvernement à s'interroger davantage sur les textes qu'il souhaite prendre par ordonnance. L'ordonnance elle-même n'est pas soumise à étude d'impact, sauf cas particulier, ce qui, sur le fond n'est pas défendable. Cela l'est d'autant moins, qu'en fin de parcours, le projet de loi de ratification n'est pas soumis à étude d'impact, à moins qu'il ne comporte de nouvelles dispositions allant au-delà de la rectification d'erreurs matérielles dans le texte de l'ordonnance ou des ajustements de cohérence juridique. Du reste, on notera que certaines ordonnances importantes, par exemple la fameuse ordonnance « Labetoulle », sont ratifiées rapidement par des amendements d'origine parlementaire ou gouvernementale.
D'aucuns plaident pour soumettre les propositions de loi à cette même obligation. Vos rapporteurs souscrivent à cette idée à la condition que l'évaluation relève d'un organisme indépendant de l'exécutif. Ainsi ont-ils procédé pour leur proposition de loi, qui a fait l'objet d'une étude d'impact complète, réalisée par un cabinet d'avocats, et qui figure à l'annexe 2 de ce rapport . Dans le contexte constitutionnel actuel, qui reste marqué par un déséquilibre au profit de l'exécutif, ils rappellent leur attachement au dispositif de l'article 39 de la Constitution, qui rend possible une saisine pour avis du Conseil d'État sur une proposition de loi mais de manière facultative et sous réserve de l'accord de l'auteur de la proposition .
Précisément, la seconde piste consiste, à l'image de ce qu'ont établi nos principaux voisins, comme l'Allemagne ou le Royaume-Uni, à mettre en place un dispositif indépendant d'évaluation de la qualité des études d'impact 86 .
Cette exigence de l'indépendance des études d'impact est d'actualité dans de nombreux pays développés et constitue un important développement des dispositifs d'analyse d'impact des réglementations (AIR) qui se sont progressivement répandus depuis le milieu des années 1970, sous l'impulsion notamment de l'OCDE. Tout récemment, le 15 juin 2016, la Suisse s'est engagée sur ce chemin par le vote d'une motion des deux chambres de l'Assemblée fédérale.
Vos rapporteurs appellent de leurs vœux la constitution d'une force administrative au sein du Sénat permettant d'assurer une contre-expertise des études d'impact de l'exécutif et de réaliser des études d'impact, le cas échéant avec des organes extérieurs, sur les textes émanant du Parlement .
3. Revoir la transposition des textes européens
Simplifier en matière d'environnement n'est pas aisé, comme nous l'avons vu, car il s'agit d'un droit largement inspiré par l'Union européenne. Un exemple récent en la matière est le certificat de projet et la question de la cristallisation du droit. L'
Les marges de manœuvre nationales en la matière apparaissent donc étroites et très encadrées, tant par la Commission européenne que par la Cour de justice de l'Union européenne. C'est donc dès la phase des négociations pour l'élaboration des textes européens que l'impératif de simplification doit animer les autorités françaises, notamment au sein du Conseil des ministres.
Une fois les textes adoptés, il convient, s'il s'agit de directives, de les transposer. La France, qui était régulièrement citée comme une mauvaise élève de la transposition, est désormais suspectée, par ses propres industriels, de « surtransposition ». En matière de droit environnemental notamment, il y aurait en France une « surtransposition » des directives qui serait dommageable à notre économie et aux différentes entreprises de simplification menées par les gouvernements successifs. En la matière, l'analyse n'est pas aisée. Mais le groupe de travail Vernier 88 , qui s'y est essayé pour l'évaluation environnementale, a montré qu'en fait plusieurs mouvements contraires pouvaient coexister.
Il peut y avoir dans certains cas une « surprotection », fruit d'un choix politique dû à des décisions antérieures ou à un objectif de protection de l'environnement clairement affirmé nationalement. Dans d'autres cas, le rapport Vernier reconnaît l'existence de « surtranspositions », mais aussi… de sous-transpositions pour certaines activités ou encore d'écarts de transposition.
Enfin, comme l'a souligné devant le groupe de travail Philippe Ledenvic, président de l'Autorité environnementale (AE), les difficultés françaises relèvent davantage encore d'une mauvaise transposition . Par peur d'un contentieux européen ou d'une remise en cause des procédures françaises, la législation européenne est souvent ajoutée aux mécanismes français, sans que ceux-ci soient revus ou réadaptés : s'ensuit un empilement de réglementations qui, non seulement complexifie, mais reste tout autant sujet à interprétation. Ainsi, si la directive « Habitats » a été transposée presque mot pour mot dans la plupart des pays européens -dont la France, avec les articles
L'application de cette directive concernant la protection de certaines espèces est souvent citée comme responsable de plusieurs retards en matière de travaux -y compris d'intérêt général-. Il est pourtant difficile de parler de « sur-transposition », dans le sens où celle-ci est pratiquement littérale concernant le « principe » de protection des espèces protégées (article L. 411-1) et ses exceptions (article L. 411-2). En revanche, il y a sans doute une inadéquation entre les pratiques administratives et l'arsenal juridique réglementaire français et ceux des autres pays, comme semble le prouver l'analyse de la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne en la matière 89 .
Vos rapporteurs préconisent donc qu'au-delà du travail de négociation et de transposition des directives soit réalisé un travail de mise en adéquation réglementaire systématique ayant pour objectif la simplification . Toute nouvelle transposition de directive ne devrait donc pas seulement donner lieu à d'éventuels décrets d'application nouveaux, mais également à une réflexion sur une réorganisation de nos procédures avec d'éventuelles suppressions d'instances ou de procédures qui ne feraient qu'ajouter en complexité. De même, si une jurisprudence européenne semble consacrer une interprétation plus souple d'une directive que les pratiques de l'administration française, celle-ci devrait pouvoir adapter ses textes réglementaires en faveur d'une simplification.
4. Intégrer l'enjeu de la simplification dès le stade des amendements
Vos rapporteurs souhaitent souligner que l'exercice du droit d'amendements par les parlementaires, qui est constitutionnellement garanti, offre un mécanisme qui a fait ses preuves pour enrichir ou corriger les textes examinés. Même lorsqu'ils ne sont finalement pas intégrés au texte final, les amendements permettent de soulever des interrogations et des enjeux, ce qui donne l'occasion au Parlement et au Gouvernement l'opportunité de préciser le sens et la portée des dispositions du texte en débat et ainsi de faciliter ensuite l'interprétation de la norme.
Ainsi, même si l'on peut trouver des exemples d'amendements adoptés sans que toute leur portée ait pu être correctement appréciée, il serait fallacieux de prendre prétexte de ces exemples pour donner de l'amendement une image négative et à charge, tendant à le présenter comme une composante teintée d'irrationalité ou d'improvisation dans le processus législatif. Vos rapporteurs souhaitent affirmer leur attachement à un droit d'amendement libre et responsable qu'il ne saurait être question d'encadrer dans des contraintes procédurales nouvelles, car les défauts ponctuels prétendument évités le seraient au détriment des nombreux avantages que présente le droit d'amendement sous sa forme actuelle.
Simplement peut-on inviter les auteurs d'amendements à mieux intégrer dans leur démarche une réflexion sur les impacts en termes de simplification ou de complexification du droit , immédiatement ou à plus long terme, et sur les détournements ou les effets pervers éventuels du dispositif qu'ils proposent. Cette même démarche pragmatique doit également être adoptée de façon systématique par les rapporteurs et les commissions saisies des textes -ce qui est d'ailleurs déjà généralement le cas, au moins au Sénat . Au demeurant, les parlementaires rompus au travail d'élaboration des textes savent bien que les amendements parlementaires présentant les enjeux les plus significatifs font généralement l'objet d'un travail de co-élaboration très en amont de leur adoption, notamment avec le Gouvernement et ses services, de manière à aboutir à un dispositif dont la rédaction soit satisfaisante et les effets correctement anticipés. In fine , le meilleur moyen pour s'assurer de la pertinence et de l'impact des amendements est probablement de développer l'évaluation ex post .
5. Privilégier des lois-cadres ?
Le constat fait l'unanimité : des lois trop précises sont une source de complexité, à un triple niveau. Elles sont complexes pour les administrations centrales qui doivent traduire certaines dispositions législatives par des normes réglementaires et qui se trouvent enserrées dans des prescriptions parfois trop rigides. Elles le sont ensuite pour les services de terrain, qu'ils relèvent de l'État ou des collectivités territoriales, qui auront à les mettre en œuvre. Elles sont aussi une source de complexité redoutable en ce qu'elles nourrissent le contentieux juridictionnel : un texte réglementaire ou une décision individuelle auront d'autant plus de chances d'être en contradiction avec une loi que celle-ci sera « bavarde » et prétendra à l'exhaustivité. Ajoutons qu'une loi très précise crée de la rigidité - il faudra une autre loi pour la modifier - et a de bonnes chances d'aller à l'encontre de la répartition des pouvoirs entre législatif et exécutif en empiétant sur le rôle du pouvoir réglementaire.
Les causes de cette situation sont connues. Sans doute la Ve République a-t-elle institué trop de distance entre le législateur et l'administration et a-t-elle abouti à trop de défiance entre eux. La plume législatrice est alors un moyen (le seul ?) pour encadrer l'action de l'administration jugée prompte à s'autonomiser sans se préoccuper suffisamment des réalités du terrain et de la volonté du législateur. Sans doute aussi, l'amendement de précision est-il devenu un moyen d'expression plus efficace des parlementaires…, plus expressif que les débats, alors que leurs capacités d'interpellations ont été singulièrement réduites depuis 1958.
Mais les parlementaires sont loin d'être les seuls à complexifier et densifier les textes de loi, contrairement à une nouvelle vulgate bien-pensante très en vogue dans certains milieux administratifs et juridiques. Certes, les projets de loi grossissent au stade de leur examen par les assemblées, mais c'est souvent à proportion de leur « embonpoint » initial. « Les détails appellent les détails tant pour Portalis que pour Montesquieu »90 , rappelle à juste titre Alexandre Flückiger, professeur à l'Université de Genève et spécialiste suisse de la légistique. Du reste, si l'examen parlementaire fait grossir les projets de loi, c'est aussi que la plupart du temps leur rédaction initiale comporte tant de détails qu'ils appellent potentiellement une « réaction » parlementaire par voie d'amendement.
On aurait tout de même beau jeu de charger le Parlement, dans le cadre constitutionnel d'une Ve République, qui enserre son pouvoir dans les filets d'un parlementarisme rationalisé, dont Maurice Duverger, en son temps, avait montré à quel point il contribuait à un « abaissement du Parlement »91 . L'exécutif n'est pas le dernier, cabinets ministériels, administrations centrales, Conseil d'État, à faire des projets de loi des monuments de complexité.
À la vérité, un effet de système conduit à la profusion des dispositions législatives où chacun joue son rôle et où transparaît la nature encore largement centralisatrice de l'État.
Certes, la loi ne doit être ni vide, ni vague ou équivoque ; elle doit donner des orientations claires, sauf à confier le pouvoir législatif aux juridictions, ce qui serait une inquiétante régression par rapport aux acquis révolutionnaires. Sans doute serait-on avisé de se souvenir des principes posés par le grand philosophe anglais Francis Bacon, qui fut avocat-conseil du roi d'Angleterre :
« Ce qu'il faut affecter [pour les lois] , c'est seulement le style moyen, en choisissant des expressions générales et bien déterminées, lesquelles, sans spécifier minutieusement tous les cas qu'elles comprennent, ne laissent pas d'exclure visiblement tous ceux qu'elles ne comprennent pas » .
N'est-ce pas la description d'une loi qui ressemblerait à une loi-cadre ?
Vos rapporteurs sont convaincus de la nécessité de laisser une certaine généralité aux textes législatifs et de ne pas vouloir leur faire prendre en charge toutes les situations possibles , ce qui suppose notamment de rappeler l'article 41 de la Constitution. Mais, au-delà de la pétition de principe, ils estiment que des instruments peuvent y contribuer : l'expérimentation et la capacité d'adaptation aux réalités locales en sont deux exemples.
6. Encourager les dispositifs d'expérimentation
Bien souvent, ni l'exécutif ni le législateur ne sont sûrs de l'effet d'une disposition. Mais, compte tenu de la longueur de la procédure parlementaire, la rigidité de la loi est telle qu'il est difficile de revenir sur les erreurs .
Par ailleurs, une des difficultés sans cesse soulignée par les interlocuteurs du groupe de travail réside dans l'insuffisante prise en compte des nécessités de l'appropriation de la loi et des règlements par les acteurs qui en sont destinataires : acteurs économiques, acteurs administratifs d'État, acteurs des collectivités territoriales.
L'expérimentation, encore trop peu souvent pratiquée, permet de remédier à ces deux problèmes. C'est la raison pour laquelle vos rapporteurs ont inséré dans leur proposition de loi deux dispositifs sous forme expérimentale : ils concernent, d'une part, le nouveau régime envisagé pour la protection des abords des monuments historiques et, d'autre part, l'accessibilité. Dans les deux cas, il s'agit de sujets difficiles. Dans les deux cas, il convient de s'assurer de l'effet de la mesure proposée. Dans les deux cas, il faut tenir compte des réalités de terrain. Dans les deux cas, il faut éviter qu'une mauvaise appropriation du dispositif n'entraîne une incompréhension d'une idée que vos rapporteurs ont la faiblesse de penser importante.
Plus généralement, vos rapporteurs suggèrent que l'expérimentation soit tentée le plus souvent possible. Or, qui dit expérimentation dit ensuite sérieuse évaluation .
7. Laisser de la souplesse au niveau local et jouer le jeu de la décentralisation
Vos rapporteurs ont pu constater que la complexité des dispositifs provenait bien souvent d'une décentralisation inaboutie. Sur certains sujets, l'État central n'a pas confiance en les élus ; il s'évertue à cadenasser leurs compétences en les entourant de restrictions innombrables. L'effet est double : cette défiance induit d'abord l'élaboration de textes qui prétendent s'appliquer de la même façon à des territoires aux réalités bien disparates, elle génère ensuite des dispositifs qui, en multipliant étapes, verrous et contrôles, complexifient de nombreux régimes juridiques.
Un exemple : l'accessibilité. La loi de 2005 a posé le principe de l'accessibilité des bâtiments. Elle a aussi prévu la possibilité d'obtenir des dérogations « après démonstration de l'impossibilité technique de procéder à la mise en accessibilité ou en raison de contraintes liées à la conservation du patrimoine architectural ou lorsqu'il y a disproportion manifeste entre les améliorations apportées et leurs conséquences » (rédaction de 2005). Ne pouvait-on confier aux élus, porteurs de l'intérêt public local, le soin d'établir ces dérogations, sous le contrôle du juge, plutôt que de créer un circuit administratif, certes très incitatif mais lourd, rigide et complexe avec avis conforme de la commission départementale consultative de la protection civile, de la sécurité et de l'accessibilité et décision du préfet ?
Fallait-il, du reste, préciser dans la loi la multiplicité de verrous placés pour garantir l'accessibilité : non seulement les conditions de fond, mais aussi l'intervention de la commission départementale consultative, la nécessité d'un avis conforme… ?
Ne faudrait-il pas non seulement libérer un peu plus les collectivités de la tutelle de l'autorité préfectorale, mais encore aller au-delà et suivre ceux qui, à l'instar de l'Institut Montaigne, plaident pour un « pouvoir réglementaire initial et autonome, de même rang que celui du Premier ministre » confié aux collectivités de telle façon qu'elles puissent bénéficier d'une « réelle faculté d'adapter les normes au plan local » ? Faudrait-il élargir le pouvoir d'expérimentation donné aux collectivités par la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République ? Une chose est sûre : continuer à gérer de la même façon des réalités locales très diverses est générateur de complexité.
8. Porter une attention particulière aux dispositifs d'entrée en vigueur des lois
La question des modalités d'entrée en vigueur dans le temps des normes n'est pas toujours traitée avec toute l'attention qu'elle requiert, alors même qu'il s'agit de l'une des causes principales d'insécurité juridique et de blocage des projets.
Lorsqu'un nouvel ensemble de règles est défini par la loi ou le règlement, se posent en effet deux questions importantes : - La première est de savoir si les règles nouvelles s'appliqueront seulement aux projets dont la genèse commencera postérieurement à l'entrée en vigueur du texte normatif, ou bien si elles s'appliquent également aux projets dont la genèse a déjà commencé avant la publication de la loi ou du décret.
L'autorité qui édicte la norme, et qui est généralement convaincue des mérites des réformes qu'elle porte, incline naturellement en faveur d'une entrée en vigueur immédiate des nouveaux textes, afin que leurs effets positifs supposés ne soient pas retardés. Cependant, pour les porteurs de projets, un changement de règle du jeu en cours de projet peut avoir des conséquences très dommageables : cela peut rendre caduque le calcul des coûts à partir duquel la décision de lancer un projet avait été prise ; cela peut changer profondément le calendrier de développement du projet, par exemple en rendant nécessaire une actualisation des études préliminaires ou le lancement de procédures de concertation imprévues ; cela peut encore imposer des formalités administratives nouvelles et rendre nécessaire la constitution et le dépôt de nouveaux dossiers d'autorisation…
- La seconde question est celle du délai d'adaptation des règles inférieures par rapport à une règle supérieure nouvellement édictée. Ainsi, quand une loi entre en vigueur immédiatement et que ses décrets d'application ne sont publiés que plusieurs mois plus tard, il y a un intervalle de temps pendant lequel les acteurs ne savent pas comment appliquer la règle, ce qui a pour effet d'insécuriser les projets et donc de les bloquer en attendant que les choses se clarifient. Il serait pourtant possible de différer l'entrée en vigueur des dispositions de la loi qui ne sont pas manifestement d'application directe jusqu'à la publication des dispositions réglementaires.
De même, lorsqu'une loi modifie le cadre législatif que doivent respecter les documents locaux d'urbanisme sans prévoir de délai différé d'entrée en vigueur, cela rend immédiatement illégales ou obsolètes tout ou partie des règles locales d'urbanisme, avec pour effet un blocage des projets locaux. Il serait pourtant possible, là encore, d'envisager un délai d'entrée en vigueur différé pour donner le temps d'adapter les règles locales d'urbanisme aux nouvelles règles nationales.
Certaines réformes du champ de l'urbanisme, comme par exemple les assouplissements successifs des règles de construction en zone agricole en dehors des STECAL, illustrent abondamment et de manière assez cruelle pour le législateur à quel point une entrée en vigueur mal pensée peut être préjudiciable. L'exemple des assouplissements successifs des règles de construction en zone agricole en dehors des STECAL, développé précédemment, est un cas d'école en la matière, puisque chaque assouplissement voulu par le législateur s'est traduit dans un premier temps… par un blocage.
Le groupe de travail recommande donc que la question de l'analyse de l'impact des modalités d'entrée en vigueur soit systématiquement conduite à tous les niveaux de l'initiative législative :
-L'étude d'impact des projets devrait comporter une section spéciale destinée à évaluer l'effet des choix en matière de date d'entrée en vigueur.
-Les propositions de loi devraient systématiquement comporter dans leur exposé des motifs un paragraphe qui expose l'analyse et les choix des auteurs du texte concernant les conditions d'entrée en vigueur de leurs propositions. S'appliquant à eux-mêmes ce principe, vos rapporteurs ont demandé à l'organisme chargé d'élaborer l'étude d'impact de leur projet de proposition de loi qu'elle comporte, pour chaque article du texte, un volet relatif aux modalités d'entrée en vigueur dans le temps.
-Les auteurs d'amendement devraient systématiquement poser, de façon explicite, la question de l'entrée en vigueur de leurs amendements. On remarque, par exemple, que toutes les difficultés d'application des dispositions relatives aux constructions en zone agricole résultent d'amendements adoptés sans réflexion préalable sur leurs modalités d'entrée en vigueur dans le temps.
De manière générale, il serait souhaitable que toute nouvelle disposition législative ou réglementaire qui entre en vigueur ne concerne pas les projets en cours, sauf éventuellement si l'entrée en vigueur immédiate est justifiée par un intérêt public fort (par exemple, relatif à la sécurité) ou si le porteur de projet estime que la nouvelle règle lui est favorable, et qu'il opte pour une application immédiate.
Enfin, lorsqu'une disposition législative implique une actualisation de normes de niveau réglementaire pour être pleinement applicable ou qu'elle implique une réorganisation profonde de l'environnement des acteurs, il serait souhaitable que son entrée en vigueur soit différée pour laisser aux services la possibilité de la prendre en charge correctement, sauf là encore motif d'intérêt général fort.
C. Poursuivre le travail au-delà de l'édiction de la norme
Une fois la norme adoptée, quelle que soit sa qualité - et en supposant donc qu'elle ne soit pas elle-même source de complexité -, une attention particulière doit être portée à sa mise en œuvre. Vos rapporteurs ont pu constater combien certains textes avaient pu être considérés comme des nœuds de complexité en raison de leurs conditions d'application. En la matière, la qualité de l'information et des formations délivrées aux acteurs joue un rôle essentiel trop souvent négligé. Au-delà, une des pistes pour améliorer la qualité de la législation et de la réglementation consiste à considérablement renforcer nos pratiques d'évaluation ex post .
1. Assurer le « service après-vote »
Lors de leurs auditions, vos rapporteurs ont été surpris de constater que plusieurs de leurs interlocuteurs ignoraient certains dispositifs de simplification. La possibilité de réunir en un seul document intégrateur les évaluations environnementales, les dispositifs d'autorisations uniques en matière de loi sur l'eau ou d'ICPE, ainsi que l'expérimentation du certificat de projet semblaient parfaitement ignorés des professionnels eux-mêmes. Nous sommes là face à un véritable défaut d'information des différents acteurs .
Une fois votés, les textes doivent pouvoir faire l'objet, de la part du pouvoir réglementaire, de la plus grande diligence, tant dans la publication des décrets d'application que dans son devoir d'information auprès des élus, des professionnels et du grand public . Le travail de contrôle du Parlement dans l'application des lois doit pouvoir également s'élargir à ces dispositifs réglementaires, à l'image, du reste, de ce qui existe au Royaume-Uni, où le contrôle de la législation secondaire - celle qui ne relève pas d'un acte du Parlement - constitue l'une des missions phares des chambres.
Enfin, il est anormal de constater, comme ont pu le faire vos rapporteurs, que les différents sites internet de l'État ne mettent pas à jour certaines informations ou ne précisent pas la date de la dernière actualisation de leurs fiches . Cet état de fait ajoute à la confusion et au sentiment de complexité que partagent nombre de nos concitoyens.
2. Former les acteurs et les équipes
Ce travail d'information doit pouvoir se doubler d'un effort de communication de la part des différents professionnels et des personnels des services de l'État et des collectivités territoriales.
Sans être exhaustifs, et comme cela a déjà été indiqué, vos rapporteurs suggèrent notamment : -un meilleur accompagnement et une meilleure formation des cabinets d'étude en charge de la rédaction des PLU pour le compte des collectivités ; -une meilleure formation et sélection des commissaires en charge des enquêtes publiques afin de réduire les risques, tant de retard dans la procédure que de contentieux ultérieurs ; -une meilleure information des collectivités locales : les services de l'État s'étant désengagés de certaines procédures d'accompagnement des collectivités (en matière d'application des droits des sols, notamment) pourraient utilement être mobilisés pour des actions ponctuelles de formation et d'information des collectivités locales sur les nouvelles législations ou les textes en préparation ; -enfin, la simplification -sa méthodologie et ses procédures- devrait pouvoir être enseignée dans les écoles de la fonction publique (ENA, INET, IRA, ENSP,...) et faire partie des cours de formation continue des agents des trois fonctions publiques.
3. Informer les acteurs et le public
L'information des acteurs et du public doit transiter par tous les vecteurs possibles (campagnes d'information dédiées, sites internet,...), et doit aussi pouvoir cibler les professionnels. En matière de législation et de réglementation touchant les professionnels de l'urbanisme et de la construction, vos rapporteurs préconisent un travail local auprès des chambres des métiers et des chambres de commerce et d'industrie . L'information sur les nouveaux textes et leurs modalités d'application doit pouvoir s'adapter au terrain et parvenir aux représentants du monde local de l'entreprise et de leurs équipes sans délai, afin de pouvoir créer leurs effets positifs de simplification et de création d'emploi le plus rapidement possible (campagnes d'information ciblées auprès des acteurs concernés). De même, une plateforme nationale d'information - avec un onglet spécifique dédié au droit des sols - doit être accessible à tous.
4. Renforcer l'évaluation ex post des textes de loi
Si la maîtrise de l'inflation normative au stade de l'examen parlementaire se révélera toujours complexe, eu égard aux délais dont dispose le Parlement français pour accomplir sa mission, il est une méthode qui permet de remédier à cette difficulté sans, au surplus, mettre en cause le droit d'amendement des parlementaires.
Il s'agit de l'évaluation ex post des textes législatifs. De nombreux efforts ont été consentis depuis plusieurs années en la matière, mais la France reste notablement en retard dans ce domaine par rapport à ses voisins. Vos rapporteurs considèrent que le Sénat, par sa mission de représentant des collectivités territoriales, par la durée du mandat de ses membres et son recul par rapport aux agitations de la vie médiatique et sondagière a vocation à jouer un rôle éminent en la matière.
Cette évaluation est en effet de nature à permettre d'identifier les dispositions introduites aux différents stades de l'examen parlementaire, ainsi que leur impact sur les collectivités. On peut ensuite en tirer au moins trois éléments : - Des pistes de simplification et d'amélioration législatives lorsque certaines dispositions se révèlent peu pertinentes, inefficaces ou inefficientes.
- Des enseignements pour, progressivement et par effet retour, discipliner le dépôt des amendements. Une démarche complexe, audacieuse mais vertueuse pourrait être de chiffrer les conséquences en termes de complexité des apports des différents acteurs de l'élaboration de la loi.
- Surtout, le fait que des textes soient fléchés comme devant faire l'objet d'une évaluation serait un puissant levier pour aider les acteurs de la production normative à « maîtriser leurs ardeurs ». En l'espèce, plus l'évaluation sera annoncée en amont de la procédure et plus elle pourra avoir un effet incitatif ou dissuasif. L'idéal serait bien sûr que le Gouvernement intègre dès l'élaboration de son projet la contrainte évaluative, comme cela se pratique à tous les niveaux de l'action publique aux Pays-Bas. Cela le pousserait à mieux expliciter et définir ses objectifs, les actions destinées à les atteindre et les indicateurs associés. Ajoutons que prévoir l'évaluation en amont est aussi l'occasion d'affiner la construction de l'action ou du programme d'actions envisagés.
Par ailleurs, l'évaluation ex post sera amenée à se développer comme complément indispensable aux expérimentations législatives.
L'évaluation ex post pourrait par ailleurs être complétée par des clauses de révision ainsi que cela se pratique déjà dans de nombreux pays , comme le Royaume-Uni ou l'Allemagne : de façon régulière, les autorités publiques se-raient amenées à s'interroger, sur la base d'une évaluation, sur l'opportunité de maintenir, abroger ou modifier les dispositions concernées. Lesdites clauses de révision pourraient elles-mêmes être assorties de clauses de caducité (ou « guillotine »), en l'absence d'une évaluation effective ou en présence d'une évaluation négative.
39) Actuellement mentionnée à l'article L. 132-14 du code de l'urbanisme, elle constituait en principe une instance de médiation à l'occasion des conflits qui peuvent naître lors de l'élaboration d'un document d'urbanisme (SCOT, PLU, carte communale) entre l'autorité compétente pour cette élaboration et les autres personnes publiques associées. Elle a par ailleurs pour charge de dresser la liste des communes et établissements publics de coopération intercommunale susceptibles de bénéficier du concours particulier de la dotation générale de décentralisation (DGD) destinée à financer l'établissement et la mise en œuvre des documents d'urbanisme.
40) Rapport inter-inspections, Évaluation des expérimentations de simplification en faveur des entreprises dans le domaine environnemental , décembre 2015.
41) Voir notamment la Directive nationale d'orientation sur l'ingénierie d'État dans les territoires , 2016-2018, 10 mars 2016.
42) Commissions des Affaires économiques, des Affaires sociales, des Lois et des Finances.
43) Sénat, Rapport d'information n° 317 (2010-2011) de M. Claude Belot fait au nom de la délégation aux collectivités territoriales, déposé le 16 février 2011, p. 18.
44) Éric Doligé, Mission sur la simplification des normes applicables aux collectivités territoriales, juin 2011, p. 8.
45) MM. Jean-Claude Boulard et Alain Lambert, Rapport de la mission de lutte contre l'inflation normative, mars 2013, p. 10.
46) Objectifs 500 000, Rapport du groupe de travail 1 « Simplifier la réglementation et l'élaboration des normes de construction et de rénovation », février 2014.
47) Sénat, Rapport d'information n° 454 (2013-2014) de Jean-Pierre Vial « L'accessibilité aux personnes handicapées des établissements recevant du public, des transports et de la voirie : consolider, sécuriser, simplifier » fait au nom de la délégation aux collectivités territoriales, déposé le 15 avril 2014, p. 32 ets.
48) Afin de renforcer l'intelligibilité de ce dispositif et son articulation avec le cadre législatif existant, le groupe de travail, après avoir pris connaissance de l'étude d'impact élaborée par le cabinet Sartorio & associés , a procédé à une modification rédactionnelle de l'article initialement envisagé par lui. C'est ainsi qu'il a préféré faire référence à « l'autorité compétente pour délivrer l'autorisation de construire, d'aménager ou de modifier un établissement recevant du public prévue à l'
50) Cet article prévoit que le Gouvernement présente au Parlement une évaluation de la mise en œuvre de l'
51) Claire-Lise Campion, Réussir 2015. Accessibilité des personnes handicapées au logement, aux établissements recevant du public, aux transports, à la voirie et aux espaces publics , mars 2013, p. 52.
52) Cf., par exemple,
54) Conseil d'État, Rapport public 1991 , mai 1992.
55) Le
56) Note d'information n° DGSCGC/DSP/SDSIAS/BRIRC/12 du 21 janvier 2016.
57) Cette préconisation avait été faite dans le rapport d'Éric Doligé, Mission sur la simplification des normes applicables aux collectivités territoriales , juin 2011, p. 153.
58) Exemples formulaires Cerfa n° 13406*5 ou 13409*5.
59) Voir à ce sujet le rapport du Serdeaut, Les dérogations dans la directive Habitats et l'interprétation de l'
60) Jean-Pierre Duport, Accélérer les projets de construction , remis le 3 avril 2015, p. 3.
61)
63) Direction départementale des territoires.
64) Directions régionales de l'environnement, de l'aménagement et du logement.
65) Voir Urbanisme (section A, sous-section 1).
66) À l'image de ce qu'a pu faire le Groupement de recherche sur les institutions et le droit de l'aménagement, de l'urbanisme et de l'habitat (GRIDAUH) avec un séminaire sur l'écriture des PLU dont les résultats sont consultables en ligne sur www.gridauh.fr.
67) Projet de texte en date du 10 mai 2016.
68) Le permis environnemental unique regrouperait, pour les projets relevant d'une autorisation au titre des installations classées pour l'environnement (ICPE) ou des installations, ouvrages, travaux et activités (IOTA) soumis à la loi sur l'eau, les autorisations accordées par l'État au titre : - du code de l'environnement (autorisation au titre des ICPE ou des IOTA, autorisation spéciale au titre des réserves naturelles nationales ou des réserves naturelles de Corse, autorisation spéciale au titre des sites classés, dérogation à l'interdiction d'atteinte aux espèces et habitats protégés, agrément pour l'utilisation d'organismes génétiquement modifiés, agrément des installations de traitement des déchets) ; - du code forestier (autorisation de défrichement) ; - et du code de l'énergie (autorisation d'exploiter et approbation du projet de transport et de distribution de l'énergie).
69)
70) Projet de texte en date du 13 février 2016.
71) Le projet d'ordonnance transpose la
72) Projet de texte en date du 26 janvier 2016. Depuis lord, l'une des ordonnances prévues au 3° de l'article 106 de la loi a été déposée (
73) Association nationale pour l'archéologie de collectivité territoriale.
74) Cour des comptes, « La politique d'archéologie préventive : des mesures d'ajustement tardives, un opérateur à réformer en profondeur » , Rapport public 2015, pp. 560-561.
75) Sénat, service des études juridiques, « L'archéologie préventive » , Étude de législation comparée n° 138, octobre 2004.
76) Articles L. 581-1 à L. 581-45 et R. 581-1 à R. 581-88.
77) Rapport interinspections, Évaluation des expérimentations de simplification en faveur des entreprises dans le domaine environnemental , décembre 2015.
78) Exploitation agricole et forestière ; habitation ; commerce et activités de service ; équipements d’intérêt collectif et services publics ; autres activités des secteurs secondaire ou tertiaire.
79) La transformation d’un logement en « local commercial » doit être compensée par la transformation d’un « local commercial » en logement.
80) La simplification a fait partie du titre d'un secrétaire d'État en 1984-1986. Il s'agissait de Jean le Garrec, secrétaire d'État auprès du Premier ministre, chargé de la Fonction publique et des Simplifications administratives.
81)
82) Commission spécialisée du Conseil national de la transition écologique sur la démocratisation du dialogue environnemental, présidée par Alain Richard, Démocratie environnementale : débattre et décider, 3 juin 2015.
83) Institut national des études territoriales.
84) Instituts nationaux spécialisés d'études territoriales.
85) Rapport d'information de la mission d'information de l'Assemblée nationale sur la simplification législative n° 2268 déposé le 9 octobre 2014.
86) Voir encadré supra, Structure et composition des organes centraux de simplification en Allemagne et au Royaume-Uni . 87) Le SECO est le secrétariat d'État à l'Économie chargé, au sein de l'exécutif suisse, de la politique de simplification.
88) Moderniser l'évaluation environnementale, rapport établi par Jacques Vernier, président du groupe de travail, mars 2015.
89) Voir à ce sujet l'analyse des jurisprudences de la Cour de Justice de l'Union européenne effectuée par le Serdeaut « Les dérogations dans la directive Habitats et l'interprétation de l'
90) Cahiers du Conseil constitutionnel n° 21, « Dossier : La normativité » , janvier 2007.
91) Maurice Duverger, « Les institutions de la Ve République » , Revue française de science politique, n° 1, 1959.
Recommandation n° 1 : réexaminer la pertinence de l'objectif de 100 % de logements accessibles au profit d'une proportion ajustée et conjuguée à la conception systématique de logements adaptables.
Recommandation n° 2 : ouvrir aux logements locatifs sociaux construits directement par les organismes HLM ou par des sociétés d'économie mixte le régime dit des « travaux modificatifs », jusqu'à présent limité aux logements construits en VEFA.
L'
- le logement doit être visitable par une personne handicapée (entrée, séjour, cheminement entrée-séjour) ;
- l'agencement des locaux doit garantir la possibilité d'une mise en accessibilité ultérieure du logement ;
- la fourniture par le promoteur, lors de la livraison du logement, d'un plan correspondant au logement dans sa configuration vendue et dans sa configuration conforme à la réglementation.
Recommandation n° 3 : réexaminer les conditions de financement des opérations d'archéologie préventive et envisager un mécanisme de franchise qui transférerait la charge des fouilles de l'aménageur à l'État ou à la région.
Recommandation n° 4 : envisager une meilleure prise en compte des difficultés à construire dans les zones situées en montagne ou proches du rivage.
Recommandation n° 5 : évaluer le régime actuel de police de l'urbanisme et le réformer pour lui donner une réelle efficacité.
La police de l'urbanisme consiste en la recherche, constatation et verbalisation des constructions interdites ou non conformes avec le permis de construire ou l'autorisation de travaux délivrés, la construction sans autorisation notamment en des lieux non autorisés, ou le détournement de vocation de la construction autre que l'autorisation donnée.
Les articles
Le procès-verbal peut être dressé à l'encontre des utilisateurs du sol, des bénéficiaires des travaux (promoteurs compris), des architectes, entrepreneurs et autres personnes responsables de l'exécution desdits travaux.
Au terme de l'
Le parquet a l'opportunité d'engager des poursuites, ce qui signifie qu'il décide librement de la suite à donner au dossier : classement sans suite, classement sous condition de régularisation de la situation illicite, rappel à la loi, poursuites devant le tribunal correctionnel. Si l'infraction est établie, le tribunal correctionnel peut prononcer à l'encontre des contrevenants une amende comprise entre 1 200 euros et un montant qui ne peut excéder, soit - dans le cas de construction d'une surface de plancher - une somme égale à 6 000 euros par m2 de surface construite, démolie ou rendue inutilisable, soit, dans les autres cas, la somme de 300 000 euros.
Le tribunal peut également ordonner les mesures de restitution suivantes :
- la mise en conformité avec les règlements des lieux ou des ouvrages, l'autorisation ou la déclaration ;
- la démolition des ouvrages ou la réaffectation du sol en vue du rétablissement des lieux dans leur état antérieur.
Le tribunal impartit un délai pour l'exécution de l'ordre de démolition, de mise en conformité ou de réaffectation et peut assortir son injonction d'une astreinte de 500 euros au plus par jour de retard.
La DDT veille à la bonne exécution des jugements en lien avec les parquets ainsi qu'à la liquidation et au recouvrement des astreintes pour le compte de la commune.
Lorsque les travaux entrepris en infraction ne sont pas achevés, il est possible de faire cesser leurs effets dommageables en prenant un arrêté interruptif de travaux (AIT), sur le fondement de l'
Les travaux doivent être interrompus dès notification de l'AIT. L'inobservation d'un AIT constitue un délit réprimé par l'article L. 480-3 du code de l'urbanisme. Les personnes visées à l'article L. 480-4 (utilisateurs du sol, bénéficiaires des travaux, architectes, entrepreneurs ou autres personnes responsables de l'exécution des travaux) s'exposent alors à une peine de prison de trois mois ou à une amende de 75 000 euros.
Ces peines sont également applicables en cas de continuation des travaux, nonobstant une décision de la juridiction administrative prononçant la suspension ou le sursis à exécution de l'autorisation d'urbanisme. En cas de continuation des travaux, le maire peut prendre les mesures de coercition nécessaires pour assurer l'application immédiate de l'AIT :
- la saisie des matériaux ou du matériel de chantier ;
- l'apposition de scellés effectuée par un agent compétent pour constater les infractions aux dispositions du code de l'urbanisme.
Recommandation n° 6 : réécrire la réglementation relative aux enseignes publicitaires dans le sens d'une plus grande uniformisation et en décentralisant davantage les décisions.
Recommandation n° 7 : ouvrir, dans le cadre européen, le dossier des directives relatives aux espèces protégées et de leur impact en termes de blocage de certains projets économiques pertinents.
Sur le certificat de projet
« La cristallisation du droit, principal élément novateur du dispositif, s'avère problématique. Ni les porteurs de projets ni les services n'en ont une compréhension claire »
La mission d'inspection souhaitait donc revenir sur cette cristallisation. L'avant-projet d'ordonnance la maintient sous la forme d'une entrée en vigueur différée d'au moins dix-huit mois pour les nouvelles dispositions applicables aux projets relevant de l'autorisation environnementale, sauf si la loi ou le règlement en disposent autrement, et notamment lorsque l'entrée en vigueur immédiate s'impose pour assurer le respect des engagements internationaux de la France - en particulier du droit de l'Union européenne -, ou lorsqu'elles ont pour objet la préservation de la sécurité, de la santé ou de la salubrité publiques.
« (...) l'extension du certificat de projet à l'ensemble des procédures est certes nécessaire, mais reste à construire, par exemple en ce qui concerne l'archéologie préventive »
L'avant-projet d'ordonnance comporte des dispositions sur l'articulation de la procédure du certificat de projet avec les procédures relatives à l'archéologie préventive.
Sur l'autorisation unique « Un enjeu majeur de simplification réside dans l'articulation entre les autorisations uniques et l'autorisation de construire »
L'avant-projet d'ordonnance envisage une articulation entre les deux autorisations sans aller au bout de leur fusion, sauf pour les éoliennes.
En général
« Quelle qu'en soit la forme, les porteurs de projets expriment le souhait de mener avec l'administration des échanges en amont du dépôt du projet »
La mission d'inspection recommandait à cet effet de proposer aux porteurs de projet un échange préalable, dans une approche d'accompagnement tout au long du projet. L'avant-projet d'ordonnance prévoit la possibilité, à la demande du porteur de projet, de faire précéder le dépôt de la demande d'autorisation environnementale ou, de manière plus ambiguë, de certificat de projet d'un cadrage informel avec l'administration.
La double proposition du groupe de travail visant à créer une conférence de conciliation et d'accompagnement des projets locaux et un référent juridique unique compléterait heureusement ce dispositif, en lui donnant plus de visibilité, en assurant une meilleure prise en compte des points de vue des collectivités territoriales et en prévoyant spécifiquement l'accompagnement demandé tout au long du projet par les porteurs de projets. Il s'agit aussi de donner un signal politique pour que l'exécutif diligente une adaptation de l'administration qui permette effectivement d'atteindre cet objectif de dialogue renforcé, dans un contexte où les administrations le refusent parfois, faute de temps.
Lors des auditions, il a ainsi été indiqué au groupe de travail que « dans l'ancienne région Picardie, la DREAL a refusé ces dernières années la majorité des demandes de rencontre des porteurs de projets éoliens de la région en amont de leur dépôt de dossier d'autorisation unique, en raison du nombre très important de dossiers à instruire et des décisions de priorisation qui en découlent » .
La mission interinspections soulignait par ailleurs la nécessité de « renforcer, organiser et promouvoir le mode projet au sein de l'administration déconcentrée. Aux yeux de la mission, cette recommandation est la plus importante du rapport »
L'avant-projet d'ordonnance institue un « service coordinateur », ce qui est une avancée importante, mais il s'en remet en fait en la matière à un service instructeur parmi les autres, ce qui risque de ne pas régler la difficulté de travail en commun des services. Là encore, les propositions du groupe de travail relatives à la conférence de conciliation et d'accompagnement des projets locaux et au référent juridique unique compléteraient le dispositif. En affirmant davantage le rôle du préfet comme moteur de la transversalité de l'administration, elles visent à faire du mode projet interministériel le cœur de la réforme.
Par ailleurs, le service coordonnateur ne concerne que la partie État du dispositif ; en affirmant la présence des collectivités territoriales au sein de la conférence comme la disponibilité du référent juridique unique à ces collectivités, le groupe de travail souligne que le mode projet doit aussi davantage associer lesdites collectivités et être conçu au profit des pétitionnaires.
Source : groupe de travail, à partir du rapport interinspections.
Recommandation n° 8 : veiller à articuler les dispositions relatives au certificat de projet et au permis environnement unique aux propositions du Sénat relatives à la conférence d'accompagnement des projets locaux et au référent juridique unique.
Recommandation n° 9 : engager un travail systématique de c o m paraison des seuils de mise en œuvre de la législation environnementale et procéder aux révisions pertinentes.
Recommandation n° 10 : évaluer grâce à un travail transversal la situation des centres-villes et les solutions à mettre en œuvre.
Recommandation n° 11 : évaluer les impacts du régime d'autorisation des changements d'usage du code de la construction et de l'habitation.
Recommandation n° 12 : garantir l'interministérialité de la politique de simplification.
Recommandation n° 13 : intégrer la politique publique de simplification aux missions de chaque titulaire de fonctions gouvernementales.
Recommandation n° 14 : concevoir et mettre en place des indicateurs relatifs à la simplification normative dans les projets et rapports annuels de performances (PAP et RAP).
Recommandation n° 15 : doter chaque département ministériel d'une structure transversale de haut niveau, si possible rattachée directement à l'échelon ministériel, chargée de la simplification normative.
Recommandation n° 16 : intégrer aux programmes de formation et aux critères d'évaluation des élèves fonctionnaires, notamment de l'ENA, de l'INET, des IRA et des INSET, des modules en matière de simplification législative, réglementaire et administrative.
Le Normenkontrollrat exerce un pouvoir de vérification sur le « stock » aussi bien que sur le « flux », puisqu’il examine :
– les projets de nouvelles lois fédérales déposées par le Gouvernement ainsi que les propositions de loi émanant du Bundesrat, si ce dernier les lui transmet ou à la demande du groupe auquel appartiennent les députés du Bundestag à l’origine du texte ;
– les projets de lois modificatives, y compris les lois initiales ; – les projets de dispositions juridiques et administratives d’application ;
– les travaux préparatoires aux actes juridiques, règlements, directives et décisions de l’Union européenne ;
– les lois et les dispositions juridiques et administratives concernées lors de la transposition du droit de l’Union européenne ;
– et les lois fédérales en vigueur, ainsi que les décrets et les dispositions administratives pris pour leur application.
L’extension du dispositif de contrôle des coûts aux régions et aux autres collectivités territoriales a en outre été proposée par le dernier rapport annuel du Normenkontrollrat allemand.
Source : extrait de La simplification, Sénat, Étude de législation comparée, n° 267, mai 2016
Recommandation n° 17 : regrouper les organes gouverne mentaux chargés de la simplification et créer une instance unique de haut niveau, dotés de moyens humains suffisants et d'une indépendance par rapport aux ministères sectoriels.
L'Allemagne
Le conseil national de contrôle des normes ( « Normenkontrollrat » -NKR) a été créé en 2006, à l'initiative du Parlement allemand, pour évaluer de façon totalement indépendante la qualité des études d'impact élaborées par les services des ministères porteurs de projets de textes législatifs et réglementaires.
Établi à Berlin, il bénéficie d'un financement annuel de 470 000 € et est composé de dix membres bénévoles, nommés pour cinq ans par la Chancellerie sur proposition de la Présidence de la République.
Ses membres sont issus de la société civile et choisis de façon à représenter le monde de l'entreprise, le monde associatif ou encore le monde universitaire. Actuellement, le « NKR » compte, entre autres, un élu local, un professeur d'économie, une avocate spécialiste du droit de l'environnement et un fonctionnaire ayant des missions comparables à celles du préfet de région.
L'indépendance des membres du « NKR » tient : - à leur profil (ils ne peuvent appartenir ni au Gouvernement, ni au Parlement) ; - à la durée de leur mandat (5 ans, soit un an de plus que la durée du mandat des parlementaires et des ministres, qui est de 4 ans) ; - au choix fait de promouvoir le pluralisme en son sein, avec la désignation d'un président et d'un vice-président de sensibilités politiques différentes Chaque membre du « NKR » suit un ou deux ministères et donne son avis sur les textes élaborés par ceux-ci. Les avis sont pris à la majorité, généralement lors de réunions hebdomadaires.
Ce comité s'appuie sur un secrétariat de quinze fonctionnaires, dont deux secrétaires administratifs et treize experts qui se spécialisent chacun dans un secteur. Ces experts sont des fonctionnaires détachés de différents ministères pour une période de 3 à 4 ans et ayant surtout un profil de juriste ou d'économiste.
Le Royaume-Uni
Le « Regulatory Policy Committee » (ou « RPC ») a été créé en 2009 pour évaluer de façon totalement indépendante la qualité (sincérité des estimations, des données,...) des études d'impact proposées par les services des ministères porteurs de projets de texte (législatifs et réglementaires).
Installé dans les locaux du ministère de l'Économie, de l'innovation et des compétences (« Department for Business, Innovation & Skills » -BIS), il bénéficie d'un financement de 800 000 £ par an (soit 950 000 € ), et est composé de huit membres nommés par le Premier ministre, au terme d'un processus de « recrutement » public transparent (appel à candidatures, sélection par les fonctionnaires composant le secrétariat, proposition de nomination faite au Premier ministre).
Les membres du « RPC » sont issus de la société civile :, économistes, entrepreneurs, syndicalistes, employés de la chambre de commerce britannique, spécialistes de l'audit, etc.
Ils conservent des activités professionnelles parallèles et ne consacrent chacun qu'un jour par semaine au travail du « RPC ». Jusqu'en 2012, ils n'étaient pas rémunérés pour leur activité au sein du « RPC ».
Ce comité s'appuie sur un secrétariat de quinze fonctionnaires, dont la plupart ont un profil d'économiste, détachés de différents ministères pour une durée de trois à quatre ans pour travailler à temps plein pour le « RPC ».
Source : extraits du Rapport d'information de la mission d'information de l'Assemblée nationale sur la simplification législative n° 2268, déposé le 9 octobre 2014
Recommandation n° 18 : multiplier les occasions de travail en commun Sénat-CNEN-Gouvernement en matière de simplification normative au profit des collectivités territoriales.
Recommandation n° 19 : mettre en ligne une base de données complète, régulièrement et rapidement mise à jour des mesures de simplification prises, en cours d'examen ou envisagées, précisant leur statut et l'échéancier qui leur est applicable.
Recommandation n° 20 : mettre en ligne une base de données complète, régulièrement et rapidement mise à jour, de l'état du droit et des procédures applicables dans les différents champs concernés par les projets locaux (urbanisme, protection du patrimoine, archéologie, environnement,...).
Recommandation n° 21 : organiser régulièrement dans le cadre de travaux du Sénat, et notamment de sa délégation aux collectivités territoriales, des consultations nationales auprès des élus sur des thèmes préalablement ciblés pour poursuivre le processus d'identification de dispositions à simplifier.
Recommandation n° 22 : éviter de systématiser le recours aux ordonnances pour procéder à des simplifications normatives.
Recommandation n° 23 : constituer au sein du Sénat une force administrative en charge de l'évaluation des impacts et (cf. recommandation n° 33).
Les projets d'ordonnance créant ou modifiant des normes à caractère obligatoire concernant les collectivités territoriales, leurs groupements et leurs établissements publics, et soumis de ce fait au CNEN, conformément à l'
Les projets d'ordonnance comportant des mesures concernant les entreprises, s'ils ont un impact significatif, mais conformément à une simple circulaire (circulaire du Premier ministre du 12 octobre 2015, )
« créer les bases légales, applicables à tous les secteurs économiques, qui permettront une analyse fondée et parlante des conséquences économiques des lois fédérales et des ordonnances du Conseil fédéral » « contrôle indépendant de l'unité administrative chargé d'élaborer la réglementation à analyser. »
Deux niveaux d'analyse sont envisagés : un niveau simple pour « toute réglementation nouvelle ou modifiée, accompagnée d'une analyse d'impact de la réglementation (AIR) conforme aux directives du manuel du SECO 87» ; un niveau approfondi pour « les réglementations d'une certaine portée ».
Cette analyse approfondie devra fournir des indications quantitatives sur les coûts attendus de la réglementation pour les PME et pour l'économie en général.
Source : Motion adoptée le 23 septembre 2015 par le Conseil national et le 15 juin 2016 par le Conseil des États.
Recommandation n° 24 : proscrire les surtranspositions des textes européens et veiller, en matière de transposition, à assurer, d'une part, la correcte articulation entre les procédures nationales et les exigences européennes et, d'autre part, le respect des intérêts des porteurs de projets en France.
Recommandation n° 25 : encourager les auteurs d'amendements à mieux intégrer à leur démarche une réflexion sur les impacts en termes de simplification ou de complexification du droit, immédiatement ou à plus long terme, et sur les détournements ou les effets pervers éventuels des dispositifs qu'ils proposent. Conforter cette démarche chez les rapporteurs des commissions saisies des textes.
Recommandation n° 26 : privilégier des lois-cadres ne tentant pas de traiter dans les moindres détails toutes les situations envisageables.
Recommandation n° 27 : user autant que possible de l'expérimentation législative, hors les cas d'urgence.
Recommandation n° 28 : libérer les collectivités territoriales de tous éléments de tutelle préalable des autorités préfectorales et, en contrepartie, encourager ces dernières à réaliser un contrôle de légalité efficace et proportionné aux enjeux.
L'article 72, alinéa 4 de la Constitution ouvre aux collectivités territoriales et à leurs groupements la possibilité de déroger, à titre expérimental et pour un objet et une durée limités, aux dispositions législatives ou réglementaires qui régissent l'exercice de leurs compétences. Il renvoie à une loi organique et exclut de cette faculté les conditions essentielles d'exercice d'une liberté publique ou d'un droit constitutionnellement garanti.
Les dispositions issues de la
La dérogation à des dispositions législatives relève d'une loi qui définit l'objet de l'expérimentation, la nature juridique et les caractéristiques des collectivités autorisées à participer à l'expérimentation, ainsi que sa durée, qui ne peut excéder cinq ans. Elle mentionne les dispositions auxquelles il peut être dérogé (
La mise en œuvre de l'expérimentation suppose une demande motivée de la collectivité, dans le délai prévu par la loi. Cette demande est transmise au représentant de l'État, qui l'adresse, accompagnée de ses observations, au ministre chargé des Collectivités territoriales. Le Gouvernement vérifie que les conditions légales sont remplies et publie, par décret, la liste des collectivités territoriales autorisées à participer à l'expérimentation (article LO. 1113-2).
Les actes dérogatoires à caractère général et impersonnel d'une collectivité territoriale font l'objet, après transmission au préfet, d'une publication au Journal officiel, qui conditionne leur entrée en vigueur (article LO 1113-3).
Le préfet peut assortir un recours dirigé contre un acte dérogatoire d'une demande de suspension (article LO 1113-4).
Le Gouvernement transmet au Parlement un rapport assorti des observations des collectivités qui ont participé à l'expérimentation avant expiration de sa durée. Chaque année, le Gouvernement transmet au Parlement un rapport retraçant les propositions et demandes d'expérimentation adressées par les collectivités, en exposant les suites qui leur ont été réservées (article LO 1113-5).
Au vu de l'évaluation de l'expérimentation, la loi détermine selon le cas : les conditions de sa prolongation ou de sa modification pour une durée qui ne peut excéder trois ans ; le maintien et la généralisation des mesures expérimentales ; ou l'abandon de l'expérimentation. Le dépôt d'une proposition ou d'un projet de loi ayant l'un de ces effets proroge cette expérimentation jusqu'à l'adoption de la loi, dans la limite d'un an à compter du terme prévu dans la loi ayant autorisé l'expérimentation (article LO 1113-6).
Les dérogations à des dispositions réglementaires obéissent aux mêmes règles mais sont autorisées par le Gouvernement, par un décret en Conseil d'État qui en fixe le cadre. Le Gouvernement adresse au Parlement un bilan des évaluations auxquelles il est ainsi procédé (article LO 1113-7).
Recommandation n° 29 : analyser systématiquement l'impact des modalités d'entrée en vigueur des dispositions projetées, à tous les niveaux de l'initiative législative : étude d'impact des projets de loi et projets d'ordonnances concernées, propositions de loi, amendements.
Recommandation n° 30 : dans l'attente de la réalisation des bases de données mentionnées précédemment (cf. recommandations n° 19 et 20), mettre à jour régulièrement les informations diffusées par l'État et indiquer la date de leur dernière actualisation.
Recommandation n° 31 : prendre davantage en compte les nécessités de formation des différents professionnels et des personnels des services de l'État et des collectivités territoriales.
Recommandation n° 32 : renforcer les démarches d'information des acteurs économiques, des élus locaux et des fonctionnaires territoriaux par les services de l'État.
Recommandation n° 33 : mettre en place un programme pluriannuel du Sénat d'évaluation de champs de normes applicables aux collectivités territoriales.
Recommandation n° 34 : insérer des clauses de révision et, le cas échéant, des clauses « guillotine » dans les textes à fort impact sur les collectivités territoriales qui seraient ainsi soumis à une obligation périodique d'évaluation.
Les clauses de révision sont obligatoires pour les dispositions qui touchent à l'activité des entreprises.
Dans le cas général, ces clauses imposent une évaluation de la disposition dans les cinq ans de son entrée en vigueur, puis tous les cinq ans. La législation secondaire ou déléguée, édictée par un acte qui n'émane pas du Parlement mais qui, en France, pourrait éventuellement être de nature législative, est par ailleurs soumise, au surplus, à des clauses de caducité. Dans ce cas, la législation concernée expire automatiquement à la date qu'elle fixe ou, à défaut, dans les sept ans de son entrée en vigueur.
Source : Department for Business, Innovation & Skills and Better Regulation, Delivery Office, Better regulation : framework manual, practical guidance for UK government officials, mars 2015.
