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Une nouvelle grande réforme pour rendre le contentieux plus efficace
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Une nouvelle grande réforme pour rendre le contentieux plus efficace

Par Anne-Laure Gauthier, avocate counsel, cabinet Lacourte Raquin Tatar |  le 26/10/2018  |  RéglementationLoi ElanRecours abusifs

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Urbanisme -

Les modifications issues de la loi Elan et du décret du 17 juillet 2018 tendent à sécuriser les constructions et à freiner les recours abusifs.

Analyse des mesures fraîchement adoptées.

Depuis plus de vingt-cinq ans, le contentieux de l'urbanisme fait l'objet d'une attention particulière. Les réformes se suivent sans réel succès. Le dernier rapport, remis au ministre de la Cohésion des territoires en janvier 2018 par la conseillère d'Etat Christine Maugüé, soulignait à cet égard que « les recours retardent, voire rendent impossibles les opérations [...] et ont un impact sur le coût des constructions » (1). Un ensemble de 23 propositions a alors été formulé pour lutter contre ce phénomène. Il a donné lieu à une nouvelle réforme, opérée par le décret n° 2018-617 du 17 juillet 2018 portant modification du Code de justice administrative et du Code de l'urbanisme et par la loi portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique, dite « Elan », adoptée le 16 octobre. Objectifs : rendre le contentieux plus rapide et efficace, et sécuriser les autorisations.

L'intérêt à agir plus facile à identifier

En premier lieu, l'intérêt à agir des requérants est mieux encadré et plus facile à identifier pour le juge. La loi Elan modifie l'article L. 600-1-2 du C. urb. pour que cet intérêt soit apprécié au regard des effets du « projet » sur « les conditions d'occupation, d'utilisation ou de jouissance du bien » du requérant, et non plus au regard des effets des « travaux » de réalisation du projet.

Production de pièces justificatives. Le décret du 17 juillet, de son côté, impose au requérant, pour les requêtes dirigées contre les autorisations délivrées après le 1er octobre 2018, de présenter tout document permettant d'apprécier son intérêt à agir : titre de propriété, promesse de vente, bail, etc. Quant aux associations, elles devront produire leurs statuts ainsi que le récépissé attestant de leur déclaration en préfecture (nouvel art. R. 600-4 C. urb. ), dès le dépôt de la requête. Par ailleurs, la décision d'urbanisme doit indiquer la date d'affichage en mairie de l'avis de dépôt du dossier (art. R. 424-5 C. urb. ). Cette nouvelle mention permet de connaître précisément la date à laquelle le juge doit se placer pour apprécier l'intérêt à agir d'un riverain ou d'une association, dont les statuts devront d'ailleurs avoir été déposés en préfecture « au moins un an avant » ledit affichage (nouvel art. L. 600-1-1 C. urb. ).

Des délais de traitement des recours réduits

En deuxième lieu, la réforme fixe un objectif ambitieux de réduction des délais de traitement des recours. Reprenant une proposition du rapport Labetoulle de 2013 (2), le gouvernement de l'époque avait mis en place un mécanisme original de « cristallisation » des moyens pour le contentieux de l'urbanisme. Cela permettait au juge de fixer une date au-delà de laquelle des moyens nouveaux ne pouvaient plus être invoqués.

Une cristallisation automatique des moyens. Ce dispositif est repris et renforcé : le nouvel article R. 600-5 du C. urb. prévoit désormais, pour les requêtes enregistrées à compter du 1er octobre 2018, une cristallisation automatique des moyens deux mois après la communication aux parties du premier mémoire en défense. La loi Elan enserre par ailleurs dans ce délai de cristallisation la possibilité pour le requérant d'assortir son recours en annulation d'une requête en référé-suspension.

Mais la mesure phare du décret du 17 juillet 2018 réside surtout dans l'encadrement des délais de jugement. Actuellement, le délai moyen est de vingt-trois mois en première instance et d'environ dix-huit mois en appel, et/ou en cassation. A noter que l'appel a été supprimé en ce qui concerne les opérations de logement en « zone tendue », et ce, jusqu'au 31 décembre 2022.

Dix mois pour statuer. Depuis le 1er octobre 2018, les tribunaux administratifs et les CAA doivent statuer dans un délai de dix mois sur les requêtes dirigées contre des « permis de construire un bâtiment comportant plus de deux logements », ou contre des « permis d'aménager un lotissement » (art. R. 600-6 C. urb. ). Si le décret ne prévoit pas de dessaisissement de la juridiction au profit de la juridiction supérieure en cas de non-respect de ce délai, il semble raisonnable de penser que les juges du fond tiendront ce délai, comme ils le font avec succès dans d'autres matières.

Des autorisations d'urbanisme consolidées

En troisième lieu, la réforme a prévu différentes mesures destinées à renforcer l'efficacité du juge et à dissuader les recours abusifs.

L'annulation partielle privilégiée. La loi Elan renforce les possibilités de régulariser une autorisation d'urbanisme : l'annulation partielle ou le sursis à statuer doivent dorénavant être privilégiés par le juge lorsqu'une annulation peut être évitée. Jusqu'à présent, il ne s'agissait que d'une possibilité offerte aux magistrats (art. L. 600-5 C. urb. ).

La loi assouplit également les conditions de mise en œuvre de l'article L. 600-7 du C. urb. pour permettre au titulaire de l'autorisation attaquée d'agir plus facilement en responsabilité, en cas de recours abusif.

Les transactions interdites aux associations. L'article L. 600-8 du C. urb. relatif aux transactions est également modifié.

Pour rappel, ce texte impose, en cas de recours, l'enregistrement de toute transaction au centre des impôts. Avec la loi Elan, cet enregistrement devra également intervenir lorsque le riverain s'engage à ne pas introduire de recours. En outre, la nouvelle rédaction du texte interdit aux associations de recourir aux transactions lorsqu'elles ont « pour contrepartie le versement d'une somme d'argent ».

En dernier lieu, la réforme tend à sécuriser les autorisations d'urbanisme : le nouvel article R. 600-6 du C. urb. permet d'obtenir du greffe de la juridiction une attestation de non-recours contre « une décision relative à l'occupation ou l'utilisation du sol » et constitue désormais le fondement textuel d'une information que certaines juridictions ne fournissaient pas toujours. En outre, le délai à compter duquel il n'est plus possible de demander l'annulation de l'autorisation de construire, lorsque le bâtiment est achevé, est réduit de douze à six mois (art. R. 600-3 C. urb. ).

Pas de poursuites pénales contre des constructeurs de bonne foi. Enfin, l'article L. 610-1 du C. urb. est complété par un alinéa selon lequel, lorsque le bénéficiaire de bonne foi d'une autorisation définitive exécute des travaux conformément à cette autorisation, il ne saurait être poursuivi au pénal dans l'hypothèse où ces travaux seraient contraires aux dispositions d'un PLU. Cette précision vise à contrecarrer un arrêt récent de la Cour de cassation qui avait retenu une solution inverse (3). Si les faits très particuliers de cette affaire expliquaient sans doute la fermeté du juge, cette jurisprudence n'avait pas manqué d'inquiéter les opérateurs immobiliers.

Il faudra sûrement attendre plusieurs mois pour évaluer les premiers effets de ces nouvelles mesures. Mais l'encadrement du délai de jugement semble d'ores et déjà la plus prometteuse.

Ce qu'il faut retenir

La réforme du contentieux de l'urbanisme opérée par le décret du 17 juillet 2018 et la loi Elan vise à rendre ce contentieux plus rapide et efficace mais aussi à sécuriser les autorisations.

L'intérêt à agir du requérant est dorénavant mieux encadré et devrait permettre aux juges de l'identifier plus facilement.

Depuis le 1er octobre, les juridictions du fond doivent statuer dans un délai de dix mois sur les requêtes dirigées contre certaines autorisations de construire (contre près de deux ans actuellement).

Les juges devront privilégier la régularisation des autorisations chaque fois que cela est possible.

De nouveaux moyens sont donnés au bénéficiaire de l'autorisation pour agir plus facilement en responsabilité en cas de recours abusif.

(1) « Propositions pour un contentieux des autorisations d'urbanisme plus rapide et plus efficace », janvier 2018. (2) « Construction et droit au recours : pour un meilleur équilibre », avril 2013. (3) Cass. crim. , 7 mars 2017, n° 16-80739.

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