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TROISIÈME PARTIE : UNE FEUILLE DE ROUTE POUR UNE POLITIQUE IMMOBILIÈRE DE L'ÉTAT MODERNISÉE

le 29/12/2017  |  ImmobilierParisFrance entièreEurope

À défaut de consolation stérile, la comparaison avec nos voisins européens peut se révéler féconde, en donnant les clés d'une rénovation de la politique immobilière de l'État. Vos rapporteurs spéciaux retiennent trois caractéristiques centrales : -l'État centralise la conduite de sa politique immobilière, avec deux conséquences : la maîtrise des décisions structurantes, mais, en même temps, la gestion de son parc au service des occupants locataires ; -la double perspective de la politique immobilière publique, à la fois fonction support et gestion d'actifs , favorisant l'inscription dans un temps plus long. L'entretien du parc ne constitue alors plus un simple coût, mais un maintien, voire un renforcement, de la valeur du parc ; à l'alternative propriété-cession s'ajoute la possibilité de valoriser les biens immobiliers, pour enregistrer des revenus récurrents ; -une démarche partenariale avec l'ensemble des autorités publiques propriétaires.

Force est de constater que ces trois éléments ne structurent pas suffisamment la politique immobilière de l'État. Aussi vos rapporteurs spéciaux proposent-ils une feuille de route en trois axes visant à doter la France d'une gestion moderne de son patrimoine immobilier : -en préalable, il s'agit de fiabiliser la connaissance , d'une part, du parc et de son état, en se concentrant sur le périmètre prioritaire des bureaux et des logements, ainsi que, d'autre part, de la dépense immobilière pour ensuite pouvoir mieux la répartir ; -ensuite, le pouvoir de l'État propriétaire doit être renforcé face aux administrations occupantes , ministères comme opérateurs, en contrepartie du développement de sa capacité à offrir un service immobilier répondant aux besoins des utilisateurs ; -enfin, le pouvoir de l'État propriétaire ne saurait être effectif sans un levier financier soutenable : il convient donc qu'il gère ses actifs immobiliers en les valorisant.

Intervenant après les travaux conduits pour l'exécutif en 2015 et 2016 par différentes administrations70, cette feuille de route s'inscrit dans le sillage de ces réflexions et traduit leur faible traduction lors de la réforme de 2016. Elle vaut également en priorité pour l'immobilier de bureaux, même si le renforcement de l'État propriétaire doit aussi valoir pour l'immobilier spécifique71. Le constat d'essoufflement de la politique immobilière de l'État est partagé, de même que certaines solutions envisagées. Vos rapporteurs spéciaux souscrivent ainsi à la nécessité de renforcer les pouvoirs administratifs et budgétaires de la direction de l'immobilier de l'État, ainsi qu'au besoin d'une approche patrimoniale des actifs immobiliers de l'État. Cette feuille de route reprend aujourd'hui certains outils proposés par les travaux existants et proposer d'aller plus loin, par exemple en envisageant la location à des tiers de biens immobiliers de l'État.

I. En préalable, une connaissance étayée du parc et des dépenses immobilières est indispensable

A. Approfondir les progrès en se concentrant sur l'immobilier de bureaux et les logements publics

Un travail d'ampleur se poursuit avec les schémas directeurs immobiliers régionaux (SDIR) pour préciser l'inventaire du parc immobilier, le diagnostic de son état, ainsi que la connaissance des moyens humains et financiers qui lui sont consacrés à l'échelon régional. Vos rapporteurs spéciaux soutiennent cette démarche et font l'expérience des avancées enregistrées sur le terrain.

Cependant, en réponse à la nécessité de disposer de données complètes et fiables pour agir sur le parc, les efforts doivent en priorité se concentrer sur les surfaces de bureaux et les logements de l'État , occupés à la fois par les ministères et les opérateurs de l'État. Si ces bâtiments ne représentent que 29 % du total des propriétés de l'État72 ,

ils forment le parc le plus homogène et donc le plus mutualisable. Vos rapporteurs spéciaux insistent sur l'impérieuse nécessité d'inclure les surfaces de bureaux occupées par les opérateurs de l'État, en raison d'un double constat : - les opérateurs représentent le quart du total des surfaces tertiaires occupées par l'État ; - l'inventaire de ce parc demeure lacunaire : parmi les 504 opérateurs retenus au titre de la loi de finances pour 2016, 35 opérateurs n'ont toujours pas achevé la comptabilisation de leur patrimoine immobilier, 5 opérateurs ne l'ont pas encore engagée. De surcroît, selon la direction de l'immobilier de l'État, « tous les opérateurs ne se sont pas approprié les critères fondamentaux de la politique immobilière de l'État tels que le respect du ratio d'occupation de 12 mètres carrés de surface utile nette par poste de travail ou le respect des plafonds de loyer. Des marges des progrès sont incontestables »73 .

Aussi les opérateurs de l'État font-ils partie intégrante des recommandations formulées ci-après. Il convient de relever que les universités représentent à elles seules 62 % du patrimoine immobilier des opérateurs. En parallèle de la mission conjointe des inspections générales des finances et de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche sur la dévolution immobilière74 , le précédent secrétaire d'État de l'enseignement supérieur avait annoncé vouloir engager une nouvelle expérimentation de dévolution. Toutefois, plusieurs universités, initialement désireuses d'en faire partie, ont finalement renoncé à se porter candidates compte tenu des conditions proposées, notamment concernant l'accompagnement financier. Une réflexion doit donc être conduite pour préciser la situation immobilière des universités. Toute reprise éventuelle du processus de dévolution devra veiller à assurer une dévolution équilibrée du patrimoine, sauvegardant les intérêts patrimoniaux de l'État, et prenant en compte la capacité réelle des universités à gérer et entretenir leur parc immobilier.

S'agissant des logements dont l'État est propriétaire, un travail a très récemment été engagé par la direction de l'immobilier de l'État afin de rationaliser ce parc et d'harmoniser les modalités d'attribution et de sa gestion. Les axes définis traduisent l'absence préalable de toute prise en compte de ces enjeux, puisqu'il s'agit d'établir une cartographie des logements de fonction, en régularisant les occupations sans titre, ainsi que les modalités de gestion sur les plans technique, administratif et comptable. Les premières informations disponibles soulignent la dispersion des implantations dans plus de 5 300 communes, principalement pour les forces de sécurité ou de défense, mais aussi une concentration de la moitié des logements dans de grandes agglomérations de plus de 100 000 habitants, parc pour lequel une mutualisation est possible.

B. Connaître la dépense immobilière et sa répartition

L'absence de vision globale et précise des dépenses immobilières est regrettable et critiquable. Un exemple supplémentaire est fourni avec les logements : aucune information n'est actuellement disponible dans le logiciel Chorus à propos du montant des loyers. De même, la présentation des informations dans le document de politique transversale, que le Gouvernement ne transmet pas au Parlement avant l'examen des crédits, souligne d'indispensables progrès à réaliser.

Aussi la direction de l'immobilier de l'État doit-elle engager un recensement des différentes composantes de la dépense immobilière actuellement portée par les ministères . Or cette nécessité, pourtant identifiée par la mission de l'inspection générale des finances en 2015, ne figure pas au programme de travail de la conférence nationale de l'immobilier public (CNIP) pour 2017.

Complémentaire aux chantiers en cours pour préciser l'état d'entretien du parc et pour expérimenter la mise en œuvre d'une comptabilité analytique bâtimentaire, cette démarche constitue surtout le préalable à une nouvelle répartition des dépenses entre l'État propriétaire et les administrations occupantes (cf. infra ). Il est, à terme, indispensable d'aboutir à une connaissance aussi précise du parc que celle en vigueur au Royaume-Uni en matière de consommation et de niveau d'entretien du bâtiment.

II. Un premier axe : centraliser davantage la politique immobilière de l'état en renforçant les prérogatives de la direction de l'immobilier de l'état

A. Mieux répartir les rôles entre occupants et propriétaires en renforçant les prérogatives de la direction de l'immobilier de l'état

1. Problématique, la répartition des rôles doit être clarifiée

Les faibles traductions de l'affirmation de la distinction entre État propriétaire et ministères occupants favorisent des difficultés multiples : - en matière de cessions, la répartition des rôles ne garantit pas une relation saine entre l'administration libérant un bien et la direction de l'immobilier de l'État. Si la décision d'inutilité d'un bien relève du ministère, la direction de l'immobilier de l'État intervient ensuite pour le vendre, selon un cadre procédural strict. Or, pendant cette période, qui dure en moyenne 16,7 mois75, le ministère assure les coûts de portage associés au bien mis en vente (entretien et gardiennage essentiellement), et surtout ne dispose pas du produit de cession qu'il attend de réutiliser ; - le dispositif de cession avec décote dans le cadre de la loi de mobilisation du foncier public76, dit « cession Duflot », ne s'accompagne pas d'un partage de l'information : après avoir établi une décision d'inutilité, les ministères ne sont en effet pas avertis des projets retenus par les préfets ; - il arrive que des logements libérés par un ministère dans le cadre de la rationalisation du parc résidentiel et rendus à la direction de l'immobilier de l'État en vue de les céder soient réattribués à d'autres bénéficiaires publics, comme l'ont indiqué à vos rapporteurs spéciaux les représentants du ministère de la Justice. Ces expériences ne facilitent le sentiment d'une mobilisation conjointe en faveur de la rationalisation ; - surtout, les opérateurs demeurent les principaux maîtres de leur politique immobilière. Or l'État leur met à disposition gratuitement une partie de son parc immobilier : pour 252 d'entre eux, ces biens mis à disposition représentent même plus de la moitié de leur implantation immobilière totale. Contrairement aux services de l'État, l'utilisation d'immeubles majoritairement de bureaux par un opérateur ne donne pas lieu au paiement d'un loyer budgétaire. En outre, l'État ne dispose pas d'une connaissance complète de leur patrimoine immobilier, alors même que le parc immobilier qu'ils utilisent est évalué à 27,5 millions de mètres carrés en 2016 et un montant comptable brut de leurs biens estimé à 58 milliards d'euros , soit un montant proche du patrimoine immobilier de l'État (66 milliards d'euros)77.

Le fonctionnement des loyers budgétaires illustre la fragilité de la situation actuelle78. Alors même qu'ils sont censés incarner la relation entre le propriétaire et les occupants, ils « n'ont pas atteint l'objectif d'incitation à la rationalisation immobilière qui leur a été fixé en 2010 et revêtent un caractère essentiellement symbolique (…). Leur effet sur les réductions de surfaces réalisées par les administrations » est impossible à mesurer79.

Pire, maintenus au milieu du gué pour leur symbolique mais non activés, ils cristallisent les critiques des gestionnaires pour leur caractère stérile et chronophage, ce qui explique les réflexions en cours autour de leur suppression . Cependant, vos rapporteurs spéciaux soutiennent la logique dont ils procèdent et leur intérêt pour retracer le coût complet, intégrant la fonction immobilière, des différentes politiques publiques. C'est pourquoi ils recommandent de les conforter en les renforçant et en les étendant aux opérateurs de l'État (cf. infra), dans le cadre d'une réforme globale visant à conférer à la direction de l'immobilier de l'État les prérogatives du propriétaire.

2. La direction de l'immobilier de l'État doit disposer des prérogatives qui reviennent à tout propriétaire : décider de la vente et en disposer de son fruit Actuellement, la direction de l'immobilier de l'État ne maîtrise pas les décisions de céder un bien : c'est le ministère qui dispose de la compétence de décision d'inutilité du bien . Les services du domaine interviennent pour l'évaluation et la procédure de cession. Certes, les administrations doivent pouvoir disposer des moyens nécessaires à la conduite de leurs missions. Pour autant, il devrait revenir l'État propriétaire, dans un dialogue avec les ministères, d'assurer cette mise à disposition et la projection nécessaire pour définir la stratégie immobilière.

En tant que représentante de l'État propriétaire, la direction de l'immobilier de l'État doit pouvoir gérer les actifs immobiliers de l'État en opérant lui-même les choix de conservation et de cession d'un bien. Vos rapporteurs spéciaux recommandent ainsi de l'investir de la responsabilité des décisions de cession d'un bien immobilier pour trois raisons complémentaires : - un renforcement des prérogatives de l'État propriétaire nécessaire à une politique immobilière plus efficace ; - une rationalisation du processus de cession, dès lors que l'État assumerait alors les coûts de portage du bien. La différence de perception entre ministère et direction de l'immobilier de l'État découlant d'un inefficace partage des rôles disparaîtrait alors ; leurs relations se concentreraient sur un dialogue entre propriétaire et utilisateur, permettant également d'anticiper les évolutions à venir ; - un préalable à la définition d'une politique immobilière conçue comme une gestion d'actifs, permettant de prendre du temps pour élaborer des scénarios de valorisation et d'élargir le spectre des possibilités du seul arbitrage propriété-cession vers la location.

Recommandation no 1 : afin de renforcer une vision globale du parc, permettre à la direction de l'immobilier de l'État d'opérer l'arbitrage entre conservation et cession de ses biens immobiliers en la rendant unique responsable des décisions de cession, dont elle assumerait en contrepartie les coûts associés.

Responsable de la décision de cession, la direction de l'immobilier de l'État doit aussi être l'unique bénéficiaire de son produit : vos rapporteurs spéciaux soutiennent la suppression du « droit au retour » accordé au ministère précédemment occupant. S'ils comprennent son intérêt initial pour inciter les ministères à la rationalisation immobilière, ils souscrivent aux analyses de l'inspection générale des finances selon lesquelles son effet incitatif connaît une baisse structurelle depuis 2011. Après un encadrement de ce droit au retour en 2009, ils estiment que la maturité de la politique immobilière de l'État est désormais suffisante pour le supprimer. Deux raisons principales motivent cette recommandation : - d'une part, le droit de retour entretient une inégalité entre ministères en fonction de leur dotation immobilière initiale80 , qui compromet leur capacité à disposer des crédits nécessaires à l'entretien des bâtiments qu'ils occupent ; - d'autre part, sa suppression contribuerait à accroître les moyens financiers à la disposition du propriétaire

pour conduire sa politique immobilière suivant une stratégie s'écartant des impératifs budgétaires au profit d'une vision pluriannuelle.

Compte tenu des spécificités de son parc, le ministère de la Défense doit développer des structures propres, en complément de la vision globale portée par la direction de l'immobilier de l'État. Vos rapporteurs spéciaux ont d'ailleurs constaté qu'un tel pragmatisme s'imposait également en Italie et au Royaume-Uni. Pour prendre en compte cette réalité, ainsi que pour permettre de répondre aux défis d'investissement, vos rapporteurs spéciaux soutiennent toutefois le maintien d'un droit de retour au profit du ministère de la Défense.

De même, cette suppression doit s'accompagner de la définition d'un nouvel outil d'intéressement des ministères à la rationalisation de leurs implantations immobilières, telle que la possibilité mentionnée par l'inspection générale des finances de transposer l'incitation actuelle, portant sur le produit de cession et donc sur le pouvoir du propriétaire, aux loyers budgétaires, plus conforme au statut d'occupant. La mission de l'inspection générale des finances proposait ainsi de « laisser aux occupants tout ou partie du bénéfice des économies réalisées grâce à leurs mesures de rationalisation immobilière (notamment économies de loyers, réels ou budgétaires) » . Un tel dispositif devrait en tout état de cause être sécurisé dans la durée, afin d'éviter que ces dotations soient in fine ponctionnées en cours de gestion. Aussi une possibilité plus simple pourrait-elle être envisagée, sur le modèle des pratiques en vigueur au Royaume-Uni, de réputation (« nommer et faire honte »).

Recommandation no 2 : pour augmenter la part des crédits immobiliers interministériels, unifier l'affectation des produits de cessions en supprimant le « droit au retour » des ministères civils. Conformément à leur statut d'occupant, leur incitation à la rationalisation immobilière serait alors assurée par l'utilisation des loyers budgétaires ou par le recours à la réputation.

B. Les compétences techniques immobilières de la direction de l'immobilier de l'État doivent en parallèle être renforcées

Renforcé dans ses prérogatives de propriétaire, l'État doit parallèlement renforcer sa capacité à gérer ses biens et à les mettre à disposition des utilisateurs. C'est pourquoi cette rénovation doit s'opérer en confortant le rôle et le dialogue entre deux acteurs pivots : - la direction de l'immobilier de l'État, représentante de l'État propriétaire ; - les secrétaires généraux des ministères, devant constituer l'interlocuteur de la direction de l'immobilier de l'État pour les administrations occupantes et les opérateurs sur lesquels le ministère exerce une tutelle, dans la logique de la nouvelle circulaire relative à la politique immobilière des opérateurs81 du 19 septembre 2016.

S'agissant des logements, plusieurs rapports de la Cour des comptes ont souligné le très faible pilotage par certaines autorités publiques de leur parc82 . Par conséquent, une fois le travail de recensement transversal finalisé, il conviendra de distinguer les logements mis à disposition par nécessité de service des autres logements publics. Pour ces derniers, une délégation de leur gestion à des organismes tiers disposant de l'expertise nécessaire doit être mise en œuvre.

Recommandation no 3 : afin d'assurer une gestion efficiente des parcs de logements publics non mis à disposition par nécessité de service, déléguer leur gestion à des organismes tiers.

Face au constat du manque de compétences professionnelles à la direction de l'immobilier de l'État et dans les services immobiliers régionaux, les fonctions d'évaluation au profit des personnes publiques, qui constituent une part importante de l'activité des services locaux du domaine, doivent être abandonnées au profit du recours à plusieurs évaluations par des agents immobiliers enregistrés en préfecture . Cette évolution permettrait de déployer des ressources humaines sur de nouvelles tâches, dès lors que 85 % des évaluations sont actuellement opérées pour d'autres personnes publiques que l'État, tout en assurant le contrôle des intérêts patrimoniaux des personnes publiques.

Recommandation no 4 : favoriser le recentrage vers le pilotage et la gestion immobilière des moyens humains de l'État propriétaire en confiant à des professionnels privés de l'immobilier agréés les fonctions d'évaluation des biens immobiliers pour le compte des personnes publiques.

Parallèlement, les compétences de l'État propriétaire doivent être recentrées sur la gestion de son patrimoine immobilier . Deux fonctions doivent être assumées par la direction de l'immobilier de l'État : - d'une part, la formalisation d'une doctrine d'arbitrage précise entre la propriété et le recours au marché locatif, précisant les conditions dans lesquelles le recours à la location est préférable83 ; - d'autre part, compte tenu de leurs implications financières à long terme, la centralisation de la décision de recourir à une solution de tiers-financement et du montage juridique du contrat.

Recommandation no 5 : afin de prendre en compte de leurs conséquences à long terme pour les finances publiques, renforcer les compétences de la direction de l'immobilier de l'État en centralisant le recours et le montage des contrats complexes de tiers-financement (PPP par exemple) auxquels ont recours les ministères.

La capacité de l'État à assumer lui-même les fonctions de maîtrise d'ouvrage constitue un enjeu prioritaire, d'autant plus que l'État a vocation à maîtriser l'ensemble des dépenses d'entretien lourd de son parc. Le renforcement des compétences techniques doit être accentué, tandis que le pragmatisme doit prévaloir, pour utiliser les compétences existantes, y compris au sein des opérateurs spécifiques à certains ministères (OPPIC, APIJ par exemple).

Recommandation no 6 : approfondir les démarches de formation engagées en interne par la direction de l'immobilier de l'État pour répondre aux lacunes techniques de l'État, afin de lui permettre d'assurer ou d'encadrer la maîtrise d'ouvrage des travaux immobiliers mis en œuvre.

C. Renforcer la maîtrise de l'État sur son patrimoine immobilier en développant une démarche partenariale avec les collectivités territoriales

Une difficulté pour la politique immobilière de l'État naît de la maîtrise par les communes des décisions d'urbanisme .

De fait, les communes disposent d'un quasi droit de veto, principalement visible en Île-de-France, sur les décisions de cession de biens immobiliers appartenant à l'État, dès lors qu'elles peuvent décider d'imposer des sujétions sur l'utilisation qui peut en être faite. Vos rapporteurs spéciaux ont ainsi souligné les conséquences de ce pouvoir s'agissant de l'ancienne école d'architecture de Nanterre84, ainsi que l'appréciation différente de la ville de Paris, dans le cadre des cessions décotées dites « Duflot » de l'utilisation possible des édifices de son propre patrimoine et du patrimoine de l'État85 .

Dans le cadre du renforcement de l'État propriétaire, ils recommandent un encadrement de ces pratiques par les communes, en prévoyant, par voie législative, que le plan d'urbanisme en vigueur à la date de la décision de cession par l'État lui demeure applicable . Aucun changement opportuniste des règles d'urbanisme ne pourrait alors intervenir pour empêcher une cession d'intervenir.

Recommandation no 7 : afin de prévenir tout blocage d'une cession par l'utilisation des règles d'urbanisme, stabiliser dans le temps les pouvoirs d'urbanisme des communes, en prévoyant que les règles en vigueur lors de la décision par l'État de céder un de ses biens s'appliquent jusqu'au terme de la procédure de vente.

Plus généralement, il est préférable de développer une démarche partenariale entre l'État et les collectivités territoriales . La nécessité de cette association ressort notamment des comparaisons effectuées avec les politiques immobilières publiques de nos voisins, à l'instar du programme One Public Estate (« immobilier public unique ») au Royaume-Uni. Il associe les différents acteurs publics d'un territoire pour définir ensemble une approche conjointe de leurs patrimoines immobiliers, permettant d'élaborer une stratégie commune de mutualisation des bâtiments et de céder les biens devenus inutiles. Une telle action est d'autant plus nécessaire compte tenu de l'enchevêtrement historique des patrimoines immobiliers publics, de nombreux biens des collectivités territoriales étant occupés à titre gratuit par les services de l'État.

C'est d'ailleurs le sens de l'accord conclu entre l'État et la ville de Paris le 17 juin 2016 sur l'absence de contrainte urbanistique nouvelle, dans le nouveau plan local d'urbanisme, sur une quinzaine de sites. Vos rapporteurs spéciaux approuvent ces négociations globales avec certaines grandes communes lors de la rénovation de leur plan local d'urbanisme et recommandent d'en étendre la pratique.

III. Un deuxième axe : assurer la soutenabilité de la politique immobilière par une véritable consolidation budgétaire et une valorisation de long terme des actifs

A. Une politique de gestion des actifs immobiliers favorisant leur valorisation

La politique immobilière de l'État doit être un Janus, traitant le patrimoine comme un actif, et l'immobilier comme une fonction support de la conduite des politiques publiques. Ces deux visages induisent la conciliation de deux logiques temporelles distinctes. Or si le rôle de support est bien identifié actuellement, le premier visage, appelant à une politique de gestion d'actifs, n'est qu'insuffisamment mis en avant . Vos rapporteurs spéciaux relèvent en ce sens les éléments de langage utilisés à l'occasion de la création de la direction de l'immobilier de l'État en septembre 2016, dans le sillage de l'organisation administrative rénovée des fonctions supports, avec la direction interministérielle du numérique et du système d'information et de communication de l'État (DINSIC) en juin 2015, et la direction des achats de l'État (DAE) en mars 2016. Prolongeant les comparaisons, vos rapporteurs spéciaux estiment que la direction de l'immobilier de l'État doit aussi disposer d'une logique d'intervention inspirée de l'Agence des participations de l'État (APE), poursuivant la gestion et la valorisation des actifs immobiliers de l'État.

Dans cette perspective, deux axes prioritaires doivent structurer la politique immobilière de l'État : - d'une part, en cas de cession d'un bien, élaborer au préalable une réflexion sur sa valorisation , afin de maximiser le produit de sa vente ; - d'autre part, envisager de valoriser des biens inutiles tout en les conservant à l'actif de l'État , notamment par la location à des tiers ou par la conclusion de baux emphytéotiques.

De plus, sous cet angle de lecture, l'entretien des bâtiments de l'État devient nécessaire pour maintenir, sinon accroître, leur valeur.

1. Valoriser les biens avant de les céder

a) Une préoccupation peu intégrée

Comme l'indique le rapport de la mission conduite par l'Inspection générale des finances en 2015, « l'État dispose de véritables marges de manœuvre pour optimiser son patrimoine, notamment dans le cadre de la cession de biens complexes. Les notions de valorisation et d'évaluation sont largement confondues dans l'esprit des acteurs de la politique immobilière de l'État » . Il est intéressant de noter les différences d'évaluation entre les services du domaine et la société BNP Paribas Real Estate , avec laquelle un contrat a été signé en janvier 2014 pour sécuriser les évaluations domaniales les plus complexes. Si la différence moyenne est inférieure à 10 %, les écarts les plus significatifs s'expliquent à chaque fois en raison d'une scénarisation distincte des projets de revalorisation du bien.

La valorisation demeure mal appréhendée par la direction de l'immobilier de l'État : l'État propriétaire ne conçoit pas sa politique immobilière sous ses caractéristiques commerciales pourtant indispensables. La différence avec la démarche en vigueur au Royaume-Uni surprend : la logique de marketing et l'utilisation de pratiques d'agences immobilières par les autorités publiques y sont courantes. Seule la comparaison des sites internet proposant les biens à vendre ou à louer en atteste86 .

Mal appréhendée par l'État, la valorisation se heurte aussi au mur des réalités budgétaires et au pouvoir de l'administration occupante : la cession s'impose parfois pour réutiliser le produit de la vente en vue de financer un nouveau projet immobilier. Quant aux tentatives passées de valorisation, force est de constater leur échec : tel est notamment le cas de la Société de valorisation foncière et immobilière (Sovafim), société publique créée en 2006 pour valoriser les biens de Réseau ferré de France (RFF), dont la compétence a ensuite été étendue aux biens de l'État. Les analyses de la Cour des comptes en 2014 ont étayé ce constat d'échec87 ; la mission de l'Inspection générale des finances en recommande la liquidation et la réintégration de son activité dans les services de l'État. Favorables à cette issue, vos rapporteurs spéciaux préfèrent toutefois attendre le nouvel examen de la Cour des comptes auquel il doit être procédé cette année.

b) Diffuser la culture de la valorisation

L'abandon des tâches d'évaluation pour le compte des personnes publiques autres que l'État ainsi que le renforcement des prérogatives de l'État propriétaire en matière de cessions doivent permettre une meilleure poursuite de la valorisation. Quoique cette perspective soit actuellement peu recherchée par les services immobiliers de l'État, deux exemples soulignent l'absence de fatalité en la matière : - d'une part, le ministère de la Défense s'est très tôt saisi de cette question, en créant en 1987 la mission de réalisation des actifs immobiliers (MRAI) en vue de « négocier les conditions préalables nécessaires à la réalisation d'une cession, dans des contextes marqués notamment par les enjeux relationnels locaux, le caractère atypique des biens »88 ; - d'autre part, certaines sociétés disposant d'un important patrimoine immobilier se sont plus récemment emparées de ces enjeux : par exemple, la SNCF a créé SNCF immobilier début 2015 afin de gérer et optimiser un parc mais nécessitant un travail pour effacer son utilisation antérieure.

C'est pourquoi vos rapporteurs spéciaux reprennent à leur compte la proposition de la mission de l'inspection générale des finances tendant à s'inspirer de la démarche du ministère de la Défense pour se doter d'une structure d'appui interministérielle consacrée à la valorisation des biens complexes dont la cession est envisagée.

Recommandation no 8 : pour optimiser les cessions des biens mis en vente, doter l'État propriétaire d'une structure d'appui à compétence interministérielle consacrée à la valorisation des biens, sur le modèle de la mission de réalisation des actifs immobiliers (MRAI) du ministère de la Défense.

Par ailleurs, afin d'intégrer les éventuelles reconversions non anticipées et de permettre des cessions rapides en cas de besoin, la direction de l'immobilier de l'État devrait établir une doctrine sur le recours aux clauses complémentaires de prix, prévoyant des bonus en cas de revente ultérieure. De telles clauses ont été intégrées depuis peu, mais la mission de l'inspection générale des finances souligne qu'elles ne sont ni systématiques, ni suffisamment adaptées à la réalité du marché immobilier (durée de validité trop courte), ni suivies avec rigueur par la direction de l'immobilier de l'État pour s'assurer de leur activation effective.

c) Vendre pour alléger le stock des biens à céder

Face à la constitution d'un stock de biens difficiles à céder et dont la conservation engendre un coût pour les finances publiques et une dépréciation progressive de la valeur des biens, il est nécessaire de faire davantage « respirer » le parc en permettant de s'adapter aux conditions du marché.

Les dispositions juridiques actuelles encadrant les cessions de biens immobiliers de l'État sont interprétées par les services domaniaux comme permettant la cession avec une décote maximale de 10 % par rapport à l'évaluation. Cette liberté peut parfois se révéler insuffisante. Encore cette interprétation n'est-elle pas confortée par une jurisprudence administrative bien établie.

Vos rapporteurs spéciaux recommandent donc de sécuriser et d'étendre cette possibilité, de façon strictement encadrée, en prévoyant une disposition législative permettant de vendre avec décote certains biens complexes du domaine privé de l'État lorsqu'il est avéré que leur cession dans les conditions actuelles n'est pas permise à moyen terme .

Recommandation no 9 : afin d'éviter la constitution d'un stock de biens à céder, in fine coûteuse pour les finances publiques, sécuriser par la loi la possibilité de céder avec décote par rapport à l'évaluation domaniale certains biens complexes.

2. Valoriser des biens inutiles tout en les conservant

Les cessions « sèches » ne constituent pas l'unique voie pour un bien devenu inutile. Dans une perspective patrimoniale, il est pertinent de recourir à des concessions de long terme, où une personne privée gère et utilise le bien sans qu'il ne sorte de l'actif de l'État . Au Royaume-Uni comme en Italie, il est ainsi fréquemment recouru aux baux emphytéotiques, notamment pour des biens emblématiques comme l'Arche de l'Amirauté, bâtiment situé dans la perspective de Buckingham Palace et sur le trajet emprunté lors des cérémonies protocolaires90.

Outre la conservation du bien au terme de l'emphytéose, cette solution assure à l'État un flux de revenus récurrents , concordant avec une planification stable dans le temps des investissements.

Cette même logique doit pouvoir être étendue à la location de biens de l'État à des tiers sur une période plus courte. Symboliquement, vos rapporteurs spéciaux ont noté que plus d'un quart du bâtiment occupé par le National Audit Office , équivalent britannique de la Cour des comptes, était loué à des personnes privées, permettant ainsi de financer les dépenses d'entretien courant de l'édifice. L'inscription parmi les recettes du CAS depuis 2017 des produits tirés des redevances domaniales amorce cette démarche, qui doit être renforcée.

Recommandation no 10 : valoriser les biens immobiliers de l'État déclarés inutiles tout en conservant la propriété en recourant à des baux emphytéotiques et à des locations à des tiers.

B. Conforter les loyers budgétaires pour transformer le compte d'affectation spéciale en véritable levier budgétaire

1. Les loyers budgétaires doivent être rénovés et renforcés

La question de l'avenir des loyers budgétaires fait partie du programme de travail pour 2017 de la conférence nationale de l'immobilier public. Alors qu'ils constituaient un des outils emblématiques de la politique immobilière de l'État lors de leur généralisation, les loyers budgétaires sont aujourd'hui critiqués par les administrations pour leur stérile formalisme et leur effet réel sur la rationalisation immobilière ne peut être attesté (cf. encadré).

Toutefois, cet outil doit être maintenu et conforté , pour deux raisons principales : - d'une part, en parallèle de la suppression du droit de retour des ministères sur les cessions qu'ils effectuent, il doit constituer le nouveau facteur d'association des administrations à leur rationalisation immobilière ; - d'autre part, prolongeant la tendance observée chez nos voisins étrangers mettant l'accent sur les produits de gestion du parc, il doit être utilisé pour le financement de la politique immobilière de l'État.

Dans cette perspective, la couverture des immeubles domaniaux majoritairement à usage de bureaux par convention d'utilisation, support juridique fixant les loyers budgétaires, doit être achevée. Conformément <à la nouvelle circulaire du 19 septembre 2016 sur les opérateurs de l'État, ces derniers doivent désormais mieux s'intégrer dans les principes de la politique immobilière de l'État : les loyers budgétaires doivent par conséquent être appliqués aux opérateurs de l'État.

Par ailleurs, l'activation des loyers budgétaires, envisagée lors de leur mise en place mais jamais permise, doit désormais prendre le relais de la suppression du droit de retour des ministères sur leurs cessions comme moyen d'incitation, de deux façons différentes : - premièrement, selon la logique définie lors de leur création : l'intéressement par le maintien de la dotation budgétaire initiale pendant deux ans en cas de libération d'une emprise plus coûteuse en raison de sa surface ou de sa localisation ; - deuxièmement, de façon innovante, par leur transformation en dépense réelle, en soutien de l'accroissement de l'actif immobilier de l'État. Ainsi, en cas de projet immobilier structurant, telle la construction d'un nouveau site, l'administration continuerait de recevoir la dotation correspondante aux immeubles toujours occupés dans l'attente du déménagement, mais les loyers budgétaires afférents seraient désormais affectés au financement de la construction.

Recommandation no 11 : afin de constituer le nouvel outil d'incitation des ministères à la rationalisation de leur fonction immobilière et d'accompagner la transition du modèle de financement de la politique immobilière de l'État des produits de cession aux produits de gestion récurrents, conforter les loyers budgétaires en les étendant aux opérateurs de l'État.

2. Afin de porter l'ensemble des charges et produits du parc de l'État, le compte d'affectation spéciale doit être transformé en budget annexe

La seconde raison justifiant le maintien des loyers budgétaires, à savoir les affecter au financement de la politique immobilière, conduit à distinguer deux produits de gestion du parc immobilier de l'État : -les produits tirés des cessions ; -les produits tirés de la location , qu'elle soit réelle (à des tiers) ou fictive (aux administrations).

Pour autant, cette logique se heurte actuellement au droit budgétaire , dans la mesure où la loi organique relative aux lois de finances précise que les recettes d'un compte d'affectation spéciale « peuvent être complétées par des versements du budget général, dans la limite de 10 % des crédits initiaux » du compte93.

Compte tenu de leurs caractéristiques, les loyers budgétaires ne peuvent donc pas être affectés au compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'État ».

C'est pourquoi le compte d'affectation spéciale doit être remplacé par un budget annexe dédié à la politique immobilière de l'État . Il retracerait ainsi les produits tirés par l'État de ses actifs immobiliers, produits de cession comme loyers perçus, et les dépenses que cette activité de gestion induit, à savoir les dépenses structurantes liées aux nouveaux projets immobiliers, de valorisation et d'entretien lourd du propriétaire. Ce changement, outre qu'il rend possible l'affectation des loyers budgétaires, permettra de renforcer l'efficacité de la gestion de cette politique : -en unifiant l'ensemble des produits et des charges résultant pour l'État de son patrimoine immobilier, son pilotage sera facilité tandis que la transparence de la présentation des crédits pour le Parlement sera réellement assurée ; -en prévoyant une présentation en comptabilité générale94, le budget annexe favorisera la dimension commerciale et patrimoniale ainsi que l'inscription dans une logique pluriannuelle qui doivent caractériser la politique immobilière de l'État.

3. Le budget annexe pourrait servir de base à la création d'une entité publique spécialisée pour la gestion du patrimoine immobilier de l'État

Vos rapporteurs spéciaux soutiennent la création d'une entité publique dédiée à la gestion du patrimoine immobilier civil de l'État . Tel est par exemple le cas en Allemagne, où un organisme public a progressivement reçu la propriété de la quasi-totalité des biens de l'État fédéral et le loue aux administrations fédérales.

Cette position reflète le double constat de développement de cette logique, qui nourrit actuellement les réflexions au Royaume-Uni, et amène plusieurs entreprises disposant d'un important patrimoine immobilier à l'appliquer (La Poste) ou à l'envisager (SNCF).

Si la maturité de la politique immobilière de l'État en France ne permet pas la création d'une telle structure à court terme, les propositions précédentes doivent nous permettre de réunir les conditions nécessaires à sa mise en place . Aussi qualifiée de foncière publique, cette entité prendrait la forme d'un établissement public à caractère industriel et commercial, sur lequel la direction de l'immobilier de l'État assurerait la tutelle.

Son rôle serait concentré sur l'immobilier soumis à loyer budgétaire, à savoir l'immobilier domanial majoritairement à usage de bureaux, dont elle recevrait la propriété et assurerait la gestion courante au service des administrations. Le budget annexe dédié à la politique immobilière de l'État constituerait en ce sens une préfiguration de cet établissement : - en produits, il recevrait les loyers, réels et budgétaires, acquittés pour l'occupation des bâtiments, ainsi que les montants tirés des cessions ; - en charges, il assurerait la gestion courante, l'entretien lourd et les dépenses immobilières liées à de nouveaux projets de construction.

Recommandation no 12 : afin d'assurer une vision globale des traductions budgétaires de la politique immobilière de l'État et d'initier une approche commerciale et patrimoniale du parc, créer un budget annexe dédié à la politique immobilière de l'État pour doter le propriétaire d'un bras armé financier retraçant l'intégralité des produits, y compris les loyers budgétaires rénovés, et des charges résultant de son patrimoine immobilier. Cette évolution préfigurerait la création, à terme, d'une foncière publique.

70) Mission Risques et Audit, Rapport d'audit n° 2014-24, « Mission de conseil relative aux loyers budgétaires », mai 2015, et « Rénovation du cadre institutionnel et modernisation des outils de la politique immobilière de l'État », Inspection générale des finances, novembre 2015.

71) Immobilier hors bureaux, répondant à une utilisation particulière : bâtiments scolaires ou techniques par exemple.

72) D'après le calcul de la mission l'inspection générale des finances à partir des données transmises par France Domaine en 2015.

73) Réponse de la direction de l'immobilier de l'État au questionnaire budgétaire de vos rapporteurs spéciaux, septembre 2016.

74) « La dévolution du patrimoine aux universités », rapport de l'Inspection générale des finances et de l'Inspection générale de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche, septembre 2016.

75) Chiffre réalisé en 2015.

76) Loi n° 2013-61 du 18 janvier 2013 relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social.

77) Relevons en particulier le patrimoine de l'Office national des forêts (ONF), estimé à plus de 10 milliards d'euros, et celui des Voies navigables de France (VNF), évalué à 9,4 milliards d'euros.

78) Voir plus loin l'encadré « Les loyers budgétaires » pour une présentation de leur mécanisme.

79) « Rénovation du cadre institutionnel et modernisation des outils de la politique immobilière de l'État », Inspection générale des finances, novembre 2015.

80) Rappelons par exemple que les ventes supérieures à 5 millions d'euros entre 2006 et 2014 représentent 1 % des cessions, mais 60 % de leur produit. 81) Circulaire du 19 septembre 2016 relative aux schémas pluriannuels de stratégie immobilière (SPSI) des opérateurs de l'État.

82) Voir « La Chancellerie des universités de Paris : un établissement public à supprimer », insertion au Rapport public annuel 2014, février 2014, ainsi que « Le logement des douaniers par la Masse des douanes », référé de la Cour des comptes rendu public le 25 juillet 2016.

83) Tel serait notamment le cas lorsque l'exercice des missions n'est pas assuré à moyen terme.

84) Voir le rapport général de la commission des finances du Sénat sur le projet de loi de finances pour 2017, Tome III, « Les moyens des politiques publiques et les dispositions spéciales », annexe n° 16, « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », « Crédits non répartis » et « Compte d'affectation spéciale : Gestion du patrimoine immobilier de l'État », p. 91 (https://www.senat.fr/rap/l16-140-316/l16-140-3161.pdf).

85) Rappelons que, fin 2016, 43 % du montant des décotes consenties était dû à des biens parisiens, pour un montant supérieur à 37 millions d'euros.

86) https://www.epims.ogc.gov.uk/government-property-finder/Home.aspx.

87) « Sovafim, un réexamen indispensable », insertion au Rapport public annuel, février 2014. 88) http://www.defense.gouv.fr/sga/le-sga-en-action/immobilier/ventes/la-mrai.

89) Sur les 20 000 ha d'emprises foncières, 3 000 sont valorisables, dont 20 % se situent en Île-de-France ou Provence-Alpes-Côte d'Azur et Rhône-Alpes. 90) Selon le Government Property Unit, 66 millions de livres ont ainsi été générés pour l'année fiscale 2015-2016.

91) Surface de bureaux supérieure ou égale à 51 % de la surface utile brute. 92) Mission risques et audit sur les loyers budgétaires, mai 2015.

93) Article 21 de la loi organique no 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

94) L'article 18 de la loi organique relative aux lois de finances précise que « les budgets annexes sont présentés selon les normes du plan comptable général, en deux sections. La section des opérations courantes retrace les recettes et les dépenses de gestion courante. La section des opérations en capital retrace les recettes et les dépenses afférentes aux opérations d'investissement et aux variations de l'endettement ».

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Les loyers budgétaires

Après une expérimentation en 2006 portant sur trois ministères (Économie et Finances, Affaires étrangères et Justice), les loyers budgétaires ont été progressivement étendus jusqu'à leur généralisation en 2009 pour l'ensemble des immeubles domaniaux de bureaux, y compris les immeubles situés outre-mer et à l'étranger.

Il s'agit d'un loyer acquitté par les ministères en vertu de la convention d'utilisation conclue avec la direction de l'immobilier, dont le montant varie en fonction de la surface d'immeubles domaniaux à usage de bureaux qu'ils utilisent et des caractéristiques locales de marché. Pour les acquitter, ils reçoivent une dotation budgétaire de l'État propriétaire, qui lui revient ensuite par les loyers budgétaires acquittés. L'opération s'opère donc dans un circuit fermé, maintenant l'unité de caisse et traduisant le fait que la distinction État propriétaire et ministère occupant reste une construction théorique. .../...

.../...

Lors de leur mise en œuvre, la dotation budgétaire correspondante a été fixée à un montant équivalent à la somme des loyers du ministère.

Ensuite, alors que la dotation budgétaire initiale demeure, le montant des loyers budgétaires évolue en fonction des prix du marché, des surfaces et lieux d'implantation du ministère. Il s'agit donc, en théorie, d'un mécanisme fort d'incitation à la rationalisation immobilière.

Dans cette perspective, la circulaire du Premier ministre du 16 janvier 2009 introduisait deux moyens complémentaires pour renforcer leur pouvoir incitatif : - un intéressement des « occupants qui libèrent des surfaces ou choisissent une localisation moins coûteuse » prenant la forme du maintien pendant deux ans de la dotation budgétaire antérieure ; - une sanction lorsqu'une solution de rationalisation proposée par la DGFiP n'a pas conduit le ministère à améliorer sa performance immobilière, conduisant à réduire la dotation budgétaire.

En parallèle, un lien a été établi entre les loyers budgétaires acquittés par un ministère et sa contribution aux crédits de l'ex-programme 309 « Entretien des bâtiments de l'État », selon un taux de 12 % en 2009, 16 % en 2010 et 20 % entre 2011 et 2016.

Toutefois, en pratique, ce dispositif rencontre de nombreuses difficultés d'application et apparaît assez inopérant : - sur le plan fonctionnel, les conventions d'utilisation, qui doivent déterminer le loyer budgétaire applicable, ne couvrent toujours pas l'intégralité du parc (cf. supra ), tandis que les discussions entre les administrations et la direction de l'immobilier de l'État sur l'assujettissement des immeubles majoritairement à usage de bureaux91

se poursuivent encore. Même, selon la mission risques et audit de la DGFiP92 , des erreurs importantes demeurent, certains bâtiments relevant du dispositif n'entrant pas dans le champ des loyers budgétaires, et inversement. Le dispositif de sanction n'a jamais pu être activé ; - sur le plan administratif, le dispositif est peu suivi et peu piloté par la direction de l'immobilier de l'État. Il est donc ressenti comme une contrainte chronophage et inutile par les administrations occupantes. Selon des estimations concordantes, ils représentent une quarantaine d'équivalent temps plein travaillé (ETPT) ; - sur le plan budgétaire, comme le souligne le référé de la Cour des comptes de décembre 2014, « les recettes et dépenses qui leur correspondent sont confondues à tort avec les recettes et dépenses réelles. Cette forme de comptabilité budgétaire ne saurait tenir lieu d'une véritable comptabilité analytique » .

De fait, leur effet sur la rationalisation immobilière n'est pas mesurable. Comme le souligne le rapport de l'inspection générale des finances, « la négociation des enveloppes de crédits pour les loyers budgétaires se déroule au niveau central (entre les secrétariats généraux des ministères et les bureaux sectoriels de la direction du budget), au sein d'une discussion globale sur la dotation de fonctionnement, sans précision à l'euro » .

Le caractère lacunaire des développements sur les loyers budgétaires dans les projets annuels de performances de chaque mission atteste de ce qu'ils sont devenus : un passage administratif et budgétaire obligé, ce que la grande stabilité de leurs montants depuis 2011 illustre.

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TROISIÈME PARTIE : UNE FEUILLE DE ROUTE POUR UNE POLITIQUE IMMOBILIÈRE DE L'ÉTAT MODERNISÉE

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