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Surélévation : nos villes sont-elles à la hauteur ?

Hélène Cloëz avocat associé, LPA-CGR |  le 30/04/2018  |  TechniqueBâtimentGirondeNordParis

Depuis plusieurs années, la question de la surélévation est au cœur de tous les discours sur la ville. L'ensemble des ministres du Logement successifs s'accorde à reconnaître les opportunités générées par les opérations de rehaussement des immeubles existants.

Dès 2007, Christine Boutin, alors ministre du Logement, lançait l'idée d'autoriser les propriétaires qui le souhaitaient à construire un étage supplémentaire sur leur habitation. Quatre ans plus tard, le secrétaire d'État au Logement Benoist Apparu, voyait quant à lui la surélévation comme un moyen de « valoriser des potentiels inexploités ». Idée reprise par Cécile Duflot qui rappelait aux termes de son discours relatif au Grand Paris que « les bâtiments existants recèlent des potentiels importants de densification par 1.

Le toit est de nouveau perçu à la fois comme un abri et une ressource. Loin d'être une nouveauté, cette prise de conscience s'inscrit dans un processus historique où la surélévation a permis de répondre aux défis démographiques et organisationnels auxquels les villes étaient confrontées.

C'est le cas de Paris qui, historiquement, a déjà connu plusieurs épisodes de rehaussement de ses bâtiments. Dès les XVIIe et XVIIIe siècles, des ensembles architecturaux s'élèvent, notamment sur la place Dauphine. Un siècle plus tard et pour répondre à la demande de logement liée à la croissance démographique, les surélévations vont se multiplier, facilitées par le règlement d'urbanisme de 1902 qui assouplit les règles de gabarit et permet d'atteindre une hauteur de 31 mètres, voire plus selon la profondeur de la construction.

Dans les années 1960, le contexte devient plus défavorable à la surélévation des immeubles. La modification du statut foncier de la majeure partie des logements parisiens constitue un frein à ces opérations ; alors qu'antérieurement les immeubles étaient détenus par un propriétaire unique, de nombreux immeubles deviennent des biens en copropriété, avec un statut et un règlement, nécessitant accord et autorisation des copropriétaires. Parallèlement et face à l'insalubrité de certains immeubles anciens, la politique de la ville se recentre sur une dynamique de démolition/reconstruction.

Surtout et depuis le plan d'occupation des sols de 1977, puis le plan local d'urbanisme (PLU) de Paris approuvé en 2006, des règles de hauteur maximum des bâtiments - de 25 à 37 mètres selon les secteurs - et de densité ont limité les possibilités de surélever les immeubles de la capitale.

Dans ce contexte, comment expliquer le retour de l'idée de surélévation dans la politique de la ville ? D'une manière générale, la surélévation de bâtiments existants permet de répondre aux principaux enjeux actuels.

En effet et pour freiner l'étalement urbain, répondre à la rareté et au coût du foncier en centre-ville, ainsi qu'à la demande de logements dans l'hyper-centre des grandes agglomérations, seules deux options existent à ce jour : la démolition/reconstruction et la surélévation.

Cette dernière option présente des avantages certains comparée à la démolition/reconstruction ; moins coûteuse, avec une durée de travaux moins longue, elle permet d'éviter de verser des indemnités aux locataires et commerçants.

Mais surtout, la surélévation est capable d'épouser les problématiques et évolutions actuelles en matière d'aménagement des villes. Eu égard aux défis actuels, la surélévation permet de limiter l'étalement urbain, de mener à bien des rénovations destinées à réduire la consommation des immeubles, ainsi que de développer la végétalisation et l'implantation d'énergies renouvelables sur les toits.

Malgré tout l'intérêt de ces opérations, la nécessité d'assurer leur insertion dans le paysage urbain et architectural environnant, les règles de hauteur et de gabarit constituent des contraintes aux projets de rehaussement. Conscient des freins existants, le législateur a progressivement assoupli les règles, peu adaptées à ce type d'opération, tant en matière de copropriété, de construction que d'urbanisme.

Les contraintes aux opérations de surélévation

La principale contrainte aux opérations de surélévation réside dans les règles contenues dans les documents d'urbanisme et en particulier au sein des PLU. Ces règles diffèrent d'une commune à l'autre, en fonction de l'architecture des bâtiments existants et des politiques d'aménagement retenues. Si le contenu des prescriptions applicables peut varier, chaque projet de rehaussement doit prendre en compte les règles de hauteur et d'implantation fixées par le règlement du PLU et ne pas porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants.

Les règles d'urbanisme relatives à la hauteur maximale des constructions

Prévues par l'article 10 de chaque règlement de PLU, les règles relatives à la hauteur maximale des constructions sont naturellement les plus contraignantes pour les projets de surélévation. Ces règles peuvent de plus combiner plusieurs critères pour déterminer la hauteur maximale. C'est le cas de la ville de Paris où la détermination de la hauteur doit s'apprécier au regard de la hauteur dite « plafond », du gabarit et des règles de prospect. C'est également le cas dans le centre historique de Bordeaux, où les hauteurs maximales des constructions ne doivent pas dépasser une hauteur de façade, une hauteur totale, un gabarit et un nombre de niveaux.

Le cas de figure le plus simple réside dans une hauteur plafond, définie en mètres ou en nombre d'étages de la construction. Dans ce cas précis, le règlement précise que les constructions ne peuvent pas dépasser x mètres ou dépasser R + x étages.

À titre d'exemple, le PLU de Paris contient un plan général des hauteurs qui détermine, dans chaque quartier, la hauteur maximale des constructions, exprimée en mètres. Ces hauteurs prévoient six plafonds : 18, 25, 31, 37, 50 et 180 mètres. Les deux derniers plafonds représentent des exceptions et sont circonscrits à quelques quartiers précisément identifiés dans certains arrondissements.

Autre exemple à Lille où le PLU prévoit que dans le quartier historique, la hauteur absolue de toute construction ne peut excéder 21 mètres.

La hauteur maximale peut également être déterminée par rapport aux constructions existantes avoisinantes. La souplesse apparente de cette règle est contrebalancée par l'appréciation subjective des services instructeurs, seuls capables de déterminer in fine la hauteur autorisée.

Cette règle se retrouve par [...]

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