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Secteur associatif Les incertitudes d'application de la loi Sapin

patrice valadou,directeur du dess administration publique de l'université Paris-X |  le 24/01/1997  |  AssociationsCollectivités localesEtatDélit dans les contrats publicsCulture

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-Les collectivités locales doivent-elles appliquer la loi du 29 janvier 1993 à toutes les activités dont elles confient la gestion à une association ?

Les rapports entre les collectivités locales et les associations (loi de 1901) qui leur sont liées évoluent dans le sens d'une plus grande clarification. S'agissant en particulier des communes, on connaît le phénomène des associations dites « paramunicipales » qui ne constituaient, bien souvent, que des « démembrements » des collectivités locales du fait, notamment, de leur absence totale d'autonomie de décision (1).

Les chambres régionales des comptes et la Cour des comptes ont dénoncé cette situation et l'ont parfois sanctionnée par des déclarations de gestion de fait.

De son côté, le législateur a imposé une certaine transparence des relations financières et patrimoniales des collectivités et des associations bénéficiant de leurs concours en nature ou de leurs subventions (cf art. L. 2313-1, 3313-1 et 4312-1 du Code général des collectivités territoriales issus de la loi du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République).

Tirant les conséquences de ces exigences, les collectivités locales sont en train de redéfinir leurs engagements et leurs relations contractuelles avec ces associations. Mais elles se heurtent alors aux incertitudes de la « loi Sapin » : les contrats par lesquels elles confient aux associations la gestion de certains équipements publics ou services publics, (en particulier dans les domaines socio-culturels, sportif, social ou de loisirs) entrent-ils dans le champ d'application de la loi no 93-122 du 29 janvier 1993 modifiée, désormais codifiée aux articles L. 1411-1 et suivants du Code général des Collectivités Territoriales ?

La loi repose sur la notion d'entreprise

Aucune des dispositions de ce Code, relatives aux délégations de service public n'exclut les associations du champ d'application de la loi Sapin. En effet, la loi utilise le terme d'« entreprise » qui est une notion juridique distincte du statut des personnes publiques ou privées.

La notion d'entreprise est fréquemment utilisée dans le droit de la commande publique, notamment sous l'influence du droit communautaire (ex. loi no 91-3 du 3 janvier 1991 transposant la directive marchés de travaux, utilisant les termes d'entreprise ou d'entrepreneur). Elle tend à avoir, même en droit interne, le sens que lui donne le droit communautaire (cf ex. art. 85 et s. du traité C.E.E.). Il s'agit de l'entité juridique qui réunit les moyens humains et matériels concourant, sous une direction économique, à la réalisation d'un objectif économique.

Or, les associations peuvent avoir légalement des activités économiques et être ainsi qualifiées d'entreprises (2). Mais est-ce à dire que les collectivités doivent appliquer la loi Sapin à toutes les activités dont elles confient la gestion à des associations ?

Les activités marchandes et non marchandes

Les auteurs de la loi visaient notamment les services publics industriels et commerciaux ou assimilables (eau, assainissement, déchets, transports, chauffage urbain, cantines scolaires, gestion de parkings, exploitation de centres de congrès, de parcs d'expositions...). En conséquence, une collectivité locale doit appliquer la « loi Sapin » lorsqu'elle souhaite confier à une association la gestion d'un service public industriel ou commercial..

En revanche, ni dans ses termes ni dans ses objectifs, la loi Sapin ne vise les domaines d'activité du secteur associatif, qui sont essentiellement de nature sociale, socio-culturelle ou culturelle ; et non marchande, peu capitalistique et mettant rarement en oeuvre des technologies complexes.

Une autre série de considérations, tenant à la notion même de délégation de service public, autorise raisonnablement à écarter l'application de la loi Sapin dans beaucoup de cas.

Rémunération et mission de service public

On peut définir une convention de délégation de service public (3) comme un contrat par lequel la collectivité responsable du service public en confie la gestion intégrale à l'entreprise délégataire, dont la rémunération est « substantiellement assurée par les résultats de l'exploitation » (C.E. 15 avril 1996 - Préfet des Bouches-du-Rhône C/ commune de Lambesc - AJDA - oct. 96 p. 806 et dossier spécial « délégation de service public » AJDA sept. 96).

Dans beaucoup de cas, les concours et subventions aux associations représentent près ou plus de 50 % de leurs ressources, qui sont minoritairement ou marginalement tirées de l'exploitation.

Le critère tenant à l'étendue de la mission attribuée au cocontractant, qui se voit confier la gestion intégrale du service public, conduit à écarter du champ d'application de la loi Sapin les contrats qui comportent simplement une participation à l'exécution d'une mission de service public, ou qui permettent l'exercice, par une association, d'une activité d'intérêt général (par exemple : refus de voir une concession de service public dans un contrat par lequel la ville de Nanterre a mis à la disposition de l'association un immeuble communal pour y exercer son activité - C.E. 27 juillet 1984 - Association de la maison de la culture de Nanterre - Rec. 229). Il convient donc d'examiner, cas par cas, au regard de ce dernier critère, l'importance du rôle confié à l'association pour le fonctionnement du service public en cause, pour autant qu'il soit lui-même visé par la loi Sapin...

(1) Voir « Le Moniteur » du 18 octobre 1996, p. 72. (2) Voir réponse ministérielle à une question écrite dans le JO Débats du 4 mars 1996. (3) Voir « Le Moniteur » du 8 novembre 1996, p. 50.

L'ESSENTIEL

»Les collectivités locales doivent appliquer la loi Sapin lorsqu'elles confient à une association la gestion d'un service public industriel et commercial.

»Mais la plupart du temps, les associations n'ont qu'une activité non marchande, d'ordre social ou socio-culturel.

»Les relations des collectivités locales et de ces associations ne devraient donc pas être concernées par la loi du 29 janvier 1993 modifiée.

»Mais le doute subsiste et il est urgent de le lever.

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