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Schéma directeur Des exigences de compatibilité ou de conformité

REMI KOLTIRINE, COMMISSAIRE-ENQUETEUR |  le 06/06/1997  |  Collectivités localesDroit de l'urbanismeAménagementDroit de l'environnementArchitecture

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-Outil intercommunal, le schéma directeur s'impose aux documents d'urbanisme locaux, qui doivent être compatibles avec ses grandes orientations. -Mais le degré de compatibilité exigé fait l'objet de débats. Il appartient bien souvent au juge administratif de trancher.

La loi de la décentralisation du 7 janvier 1983 a transféré la responsabilité et l'autorité en matière d'urbanisme et de construction aux communes. Pendant des années, le pouvoir central a décidé pour toutes les communes sans connaître les spécificités de chacune. Puis, la décentralisation a inversé la tendance et il arrive que les communes ressentent l'intervention de l'Etat comme une ingérence dans leurs affaires personnelles. Dans ce contexte, le schéma directeur, élaboré conjointement par l'Etat et les collectivités locales, se veut l'élément unificateur, le pont entre le pouvoir central et l'intérêt communal. Les nombreux participants prévus par la loi proposent, dans ce document, les tendances, orientations ou impératifs d'intérêt général et chacun tente de mettre en avant ses propres priorités.

L'ensemble doit, pourtant, former le texte le plus cohérent possible et les trois principales orientations définies à l'article L-122-1 du Code de l'urbanisme doivent y figurer.

Préserver un équilibre entre extension urbaine et préservation des sites. Par ce dernier terme, il faut entendre aussi bien la protection de l'environnement et du patrimoine culturel (zones agricoles, espaces boisés, montagnes, littoral, lieux historiques, etc.) que la prise en considération des risques naturels prévisibles et technologiques (inondations, avalanches, éboulements, centrales nucléaires, etc.).

Prendre en compte l'ensemble des programmes à tous les niveaux et les harmoniser en vue d'une meilleure organisation de l'espace (coordination pour la mise en place des réseaux d'approvisionnement ou d'évacuation, action commune pour la réduction des risques.

Déterminer la destination générale des sols et le tracé des grands équipements d'infrastructure (répartition de sols entre logements, bureaux, activités agricoles, loisirs; tracé des voies ferrées, autoroutes, canaux).

Selon l'article L-122-1 du Code de l'urbanisme, les programmes et décisions des collectivités locales (schémas directeurs locaux et les autres documents d'urbanisme) doivent être « compatibles » avec le schéma directeur. Toutefois, ce terme de compatibilité provoque une abondante polémique et devient la source d'une jurisprudence vaste laissant le « non-juriste » pour le moins perplexe.

Une frontière floue entre deux notions

Cette notion de compatibilité est bien différente de celle de conformité, plus contraignante. Mais situer la limite entre les deux reste une question qui suscite régulièrement les débats. Prenons l'exemple de la quantité d'espaces verts, thème souvent abordé par les associations de riverains et couramment amené sur le bureau du juge administratif. Lorsqu'un schéma directeur demande dix mètres carrés d'espaces verts par habitants, s'appuyant sur des directives de l'Unesco, personne ne sait comment interpréter cette norme, ni quel est son champ d'application.

La population et les associations voient en elle une contrainte et demandent l'application d'un calcul strict sur chaque opération, la moindre zone d'aménagement concerté (ZAC), aussi petite soit-elle, devant respecter le quota sur son périmètre. Les aménageurs, à l'opposé, considèrent ce chiffre comme une simple indication. Les premiers exigent les 10 m2 stricto sensu, tandis que les seconds, désignant un environnement favorable, plaident pour une surface largement inférieure mais suffisante pour justifier la compatibilité.

Devant cette contradiction, c'est bien souvent le juge administratif qui tranche. Dans le cas de la ZAC Seine-Rive-Gauche (Conseil d'Etat, 3 décembre 1993, ville de Paris/M. Parent et autres), le premier juge administratif a considéré l'insuffisance d'espace verts sur le site proprement dit comme « une erreur manifeste d'appréciation », et a annulé le plan d'aménagement de zone (PAZ). Quelques mois plus tard, le Conseil d'Etat est revenu sur cette décision en expliquant qu'un défaut d'espaces verts ne pouvait être considéré comme un « objectif majeur d'urbanisme ». De plus, il a étendu le champ d'application en comptabilisant des jardins proches mais extérieurs à la zone.

En employant l'expression « d'objectif majeur d'urbanisme », le Conseil d'Etat introduit à nouveau une notion bien subjective et qui donne lieu à de nombreuses interprétations. Dans cet arrêt, le juge a confirmé sa réticence à donner une portée normative trop précise aux schémas directeurs. Il leur attribue le rôle de « dégager les orientations fondamentales d'aménagement pour le long terme ». Il précise pourtant que, suivant « le mode de rédaction » d'une orientation, il pourra en apprécier le degré de contrainte. Dans ces conditions, il va falloir distinguer les « objectifs majeurs » des dispositions qui n'auront pas ce statut. Ces dernières ne seront ainsi pas suffisantes pour annuler une procédure en cours. Pourtant plusieurs objectifs « mineurs » non respectés pourront former un faisceau de convergence capable d'annuler un aménagement. Ce fut le cas sur de la ZAC Front de Paris à Levallois-Perret, annulée pour insuffisance d'espaces verts, augmentée d'une absence de limitation de l'activité tertiaire. (Conseil d'Etat, 5 octobre 1990,commune de Levallois-Perret).

Un document difficile à adapter

Outre ce problème d'interprétation de la compatibilité, l'élaboration du schéma directeur pose problème. Le schéma directeur, bien qu'il soit mis à la disposition du public, qui peut faire ses remarques pendant un mois (article R-122-11 du Code de l'urbanisme), ne passe pas par la phase légale de l'enquête publique. Il est donc approuvé sans que les éventuels amendements du public soient réellement pris en compte. Pourtant, les documents d'urbanisme réglementaire doivent ensuite respecter les objectifs majeurs puis les intégrer dans le corps des dossiers. N'est-il pas étonnant que le schéma directeur ne soit pas soumis à enquête ? Certains intervenants (associations de défense de l'environnement, particuliers, etc.) pourraient, en effet, proposer des améliorations, évitant des sources de conflits en aval lors de l'élaboration du plan d'occupation des sols (POS).

En outre, une opération ponctuelle peut voir le jour dans un contexte socio-économique profondément modifié par rapport à un schéma directeur qui a fixé ses directives à long terme. Dans l'euphorie économique des années 1990-1991, un schéma directeur avait prévu l'implantation d'une forte quantité de bureaux sur un secteur. Cinq ans plus tard, en pleine déconfiture immobilière et malgré une forte demande de logements, une commune s'obstine à privilégier largement les surfaces tertiaires. Les associations, s'appuyant sur le nouveau contexte et sur l'absence totale de clients, réclament une modification de la destination des surfaces prévues. La ville maintient son choix et en défend la légitimité en se référant aux objectifs du schéma directeur. On voit là, qu'un texte (POS, PAZ) théoriquement amendable à la suite de l'enquête, perd cette faculté à cause de l'obligation qui lui est faite de respecter un autre document, qui lui, n'a jamais été démocratiquement défendu.

Imposer la prise en compte des risques majeurs

Autre problème : le schéma ne permet pas d'imposer la prise en compte des risques majeurs. Examinons le processus d'élaboration de ce document.

L'instance qui élabore le schéma directeur constate la présence d'un risque majeur.

Le schéma directeur indique, pour les communes concernées, les mesures à observer pour rester dans la cohérence globale. Mais nous avons vu l'incertitude juridique d'une simple compatibilité.

Une commune propose un projet urbain (POS, ZAC, etc.) en regardant avant tout son intérêt propre. Elle va donc se contenter d'être juste compatible avec le schéma directeur, atténuant ainsi les mesures recommandées par le schéma.

Le préfet, dans son porté à connaissance, demande l'application d'une règle stricte. Il est aidé pour cela par une équipe complète de techniciens dont il est bien souvent le seul à disposer, la majorité des communes n'en ayant pas les moyens financiers. Mais là encore, la ville peut outrepasser les recommandations du préfet et les cas où ce dernier utilise la contrainte (modification ou révision autoritaire du POS) sont très rares.

Le texte définitif approuvé par le Conseil municipal ne retient que les mesures qui lui paraissent indispensables sur son territoire. Or c'est là le texte qui devient opposable et qui fixe les responsabilités.

On a donc d'un côté une commune qui refuse légitimement d'assumer seule les conséquences d'un problème de risque qui est intercommunal, et de l'autre un préfet qui n'a pas les moyens juridiques d'imposer le minimum de participation à un effort commun et souvent nécessaire. D'un côté, on trouve le pouvoir central qui voudrait, sans moyen juridique, imposer à chacun des mesures dictées par un souci de cohérence régionale. En face, les communes supportent la responsabilité et gardent le privilège de n'être que compatibles avec les orientations générales, alors qu'il serait parfois nécessaire, pour des raisons de sécurité, que leurs documents soient conformes au schéma. Seul le contentieux permettra à un juge de trancher et de déterminer les parts de responsabilité.

L'ESSENTIEL

»Les documents d'urbanisme locaux doivent être compatibles avec le schéma directeur d'aménagement et d'urbanisme. Mais ce terme est sujet à interprétation de la part du juge. Selon le Conseil d'Etat, les documents locaux doivent respecter les orientations fondamentales d'aménagement.

»L'élaboration du schéma directeur pose aussi problème : il n'est pas soumis à enquête publique alors que ses orientations peuvent être préjudiciables aux particuliers. Les autres documents d'urbanisme pris en application de ce document peuvent donc voir leur légitimité contestée.

»Enfin, en cas de risques majeurs, le schéma directeur ne permet pas d'imposer aux communes la prise en compte de ces dangers.

Conditions d'un schéma directeur plus directif

Si le schéma directeur est généralement un document basé sur une étude sérieuse du terrain, il apparaît souvent comme un document non directif dont la compréhension ne peut se faire qu'après interprétation a posteriori par la juge administratif. Pour pallier ces inconvénients il faudrait, tout en laissant au schéma directeur le caractère généraliste d'une vision à long terme, introduire une meilleure lisibilité pour en faire un document réellement compréhensible et utilisable de la même manière par tous. Pour cela il est indispensable de distinguer clairement les orientations générales des objectifs majeurs d'urbanisme, que l'on peut appeler « directives ». C'est la lecture du document qui doit permettre à chacun de connaître la portée juridique du texte sans attendre l'interprétation du juge.

Il faudrait également que l'autorité instigatrice d'une directive soit clairement identifiable et qu'elle assume pleinement et définitivement cette responsabilité. Lorsque l'Etat impose un choix, il semble ainsi nécessaire qu'il s'en charge en totalité, depuis la description de la directive jusqu'à la responsabilité juridique. Il paraît alors légitime de se demander si les « objectifs majeurs », que les textes postérieurs devront respecter, ne doivent pas devenir des « directives » opposables au tiers ?

Il serait également nécessaire, pour donner un caractère plus légitime aux yeux de tous à ce nouveau texte, de le soumettre à la procédure d'enquête publique.

De même lorsque seul l'Etat possède les moyens d'avoir une réelle compétence technique, celle-ci devrait être mise au service de tous. Le service des carrières, dont personne ne conteste les qualités, s'impose ainsi sur chaque opération à risque. Ce service intervient, en effet, en amont des décisions, reste consultable en permanence, et exerce un contrôle pendant et après le chantier. De même, la légitimité du corps des Architectes des bâtiments de France s'impose sur l'ensemble du territoire qui leur est imparti. Des services similaires s'occupant des inondations, avalanches, et de la protection de la nature pourraient avantageusement voir le jour, avec la même portée juridique.

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