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Sanctionner plus efficacement les recours abusifs

le 03/08/2018

Chapitre IV -

La question de la lutte contre les recours abusifs est un sujet délicat. D'un côté, un droit essentiel, le droit à un recours effectif, doit être préservé et le juge constitutionnel comme le juge administratif en sont les garants vigilants, sans compter la Cour de justice de l'Union européenne qui protège particulièrement le droit au recours en matière environnementale. Mais d'un autre côté, le droit d'ester en justice ne doit pas dégénérer en abus et il y a une demande récurrente des acteurs économiques pour empêcher, voire sanctionner les recours qu'ils perçoivent comme revêtant un tel caractère. S'ajoute à cela la difficulté de définir ce qu'est un recours abusif.

Le rapport du Président Labetoulle en 2013 a conduit à ce que soient pour la première fois adoptées des mesures ayant explicitement pour objet de lutter contre ce phénomène. Tel a été l'objet des articles L. 600-7 et L. 600-8 introduits dans le code de l'urbanisme par l'ordonnance du 18 juillet 2013. Cependant leur efficacité est restée relative et la lettre de mission du ministre pointait expressément le renforcement de la lutte contre ce phénomène.

Le groupe a eu le sentiment que deux pistes d'amélioration étaient envisageables.

4.1 Assouplir l'article L. 600-7 du code de l'urbanisme sur la sanction des recours abusifs

L'article L. 600-7 du code de l'urbanisme permet de former des conclusions indemnitaires reconventionnelles à l'occasion d'un recours pour excès de pouvoir contre un permis de construire, de démolir ou d'aménager lorsque le droit de former un recours « est mis en œuvre dans des conditions qui excèdent la défense des intérêts légitimes du requérant et qui causent un préjudice excessif au bénéficiaire du permis » . Cet article offre aux titulaires d'autorisation un instrument d'indemnisation plus directe que la voie de l'action civile qui leur était seule ouverte jusqu'alors.

Le constat fait par la mission d'inspection des juridictions administratives (MIJA) dans son évaluation des effets des dispositions législatives et réglementaires relatives au contentieux de l'urbanisme mises en œuvre en 2013 est net : depuis l'entrée en vigueur de l'article L. 600-7, les conclusions reconventionnelles à fin de dommages et intérêts présentées devant les tribunaux administratifs ont quasiment toutes été rejetées. A ce jour, seuls trois jugements de tribunaux administratifs en ont fait une application positive, dont un seul pour un montant un peu significatif.

Ainsi que le constate la MIJA, ces rejets tiennent à deux causes : la difficulté de justifier que la requête, même rejetée, excède la défense des intérêts légitimes du requérant ; l'absence de justification, tant dans son principe que dans son montant, du caractère excessif du préjudice subi par le bénéficiaire du permis.

Le groupe de travail a été d'avis qu'une modification des conditions d'ouverture, trop restrictives, devait être proposée pour renforcer l'efficacité de cet article.

Deux types de modification sont ainsi proposés : - la suppression de la notion de préjudice excessif ; - le remplacement de la notion de « conditions excédant la défense des intérêts légitimes » par une autre formule, car les juridictions saisies de conclusions reconventionnelles ont toutes considéré que dès lors qu'un requérant avait intérêt pour agir, on ne pouvait considérer que le recours était mis en œuvre dans des conditions excédant la défense des intérêts légitimes du requérant. La trop grande proximité entre les termes employés (« intérêt pour agir », d'un côté, « défense des intérêts légitimes », de l'autre) rend en pratique cette condition très réductrice. Après de longues discussions, le groupe s'est arrêté sur les termes « dans des conditions qui traduisent un comportement déloyal de la part du requérant » qui renvoient à l'exigence de loyauté du requérant dans le déroulement de la procédure.

La crainte exprimée par certains membres du groupe qu'une telle modification des conditions d'ouverture des conclusions reconventionnelles à caractère indemnitaire du défendeur ne ferme la voie à une action devant le juge civil pour abus du droit d'ester en justice28 n'a pas paru de nature à faire perdre son intérêt à une telle modification, sans compter le fait que le juge civil n'ayant pas à connaître de l'action principale, il n'est pas le mieux à même d'en apprécier le caractère abusif.

Le groupe a également proposé, par souci de coordination, d'adapter en conséquence le second alinéa de l'article L. 600-7, relatif aux associations qui doivent être présumées « ne pas adopter de comportement déloyal ». Il a enfin suggéré de limiter le champ de la présomption aux seules associations agréées pour l'environnement - et non pas toutes celles qui ont pour objet principal la protection de l'environnement - pour, ici encore, ne pas limiter à l'excès le champ de la disposition.

Mesure 22 : Modifier les conditions d'ouverture des conclusions reconventionnelles à caractère indemnitaire.

L. 600-7 code de l'urbanisme : « Lorsque le droit de former un recours pour excès de pouvoir contre un permis de construire, de démolir ou d'aménager est mis en œuvre dans des conditions qui traduisent un comportement déloyal [excèdent la défense des intérêts légitimes] de la part du requérant et qui causent un préjudice [excessif] au bénéficiaire du permis, celui-ci peut demander, par un mémoire distinct, au juge administratif saisi du recours de condamner l'auteur de celui-ci à lui allouer des dommages et intérêts. La demande peut être présentée pour la première fois en appel.

Toute association de protection de l'environnement agréée en application des dispositions de l'article L. 141-1 du code de l'environnement

Lorsqu'une association régulièrement déclarée et ayant pour objet principal la protection de l'environnement au sens de l'article L. 141-1 du code de l'environnement est l'auteur du recours, elle est présumée ne pas adopter de comportement déloyal agir dans les limites de la défense de ses intérêts légitimes. »

4.2 Étendre et modifier l'article L. 600-8 du code de l'urbanisme sur les transactions

Cette mesure est elle aussi issue du rapport Labetoulle. Visant à moraliser le régime des transactions par lesquelles il est mis fin à l'instance, elle impose d'enregistrer les transactions conformément à l'article 635 du code général des impôts, sous peine d'ouvrir la possibilité d'une action en répétition des sommes versées, action qui n'est prescrite que par cinq ans à compter du dernier versement ou de l'obtention de l'avantage en nature.

Les auditions auxquelles il a été procédé par le groupe ont confirmé l'importance persistante du nombre de transactions financières mettant fin à un recours contentieux, même si les juridictions administratives ne disposent d'aucun élément précis sur la mise en œuvre de ces dispositions.

Le groupe de travail propose d'étendre le champ de l'obligation d'enregistrement aux recours gracieux. Une telle contrainte peut avoir un effet dissuasif auprès des quelques requérants qui monnaient des désistements contre rémunération.

Il est également proposé de dire que les transactions conclues avec des associations ne peuvent pas avoir pour contrepartie le versement d'une somme d'argent.

Mesure 23 : Étendre l'encadrement du régime des transactions.

L. 600-8 code de l'urbanisme : « Toute transaction par laquelle une personne ayant demandé ou ayant l'intention de demander au juge administratif l'annulation d'un permis de construire, de démolir ou d'aménager s'engage à se désister de ce recours ou à ne pas l'introduire en contrepartie du versement d'une somme d'argent ou de l'octroi d'un avantage en nature doit être enregistrée conformément à l'article 635 du code général des impôts.

La contrepartie prévue par une transaction non enregistrée est réputée sans cause et les sommes versées ou celles qui correspondent au coût des avantages consentis sont sujettes à répétition. L'action en répétition se prescrit par cinq ans à compter du dernier versement ou de l'obtention de l'avantage en nature.

Les acquéreurs successifs de biens ayant fait l'objet du permis mentionné au premier alinéa peuvent également exercer l'action en répétition prévue à l'alinéa précédent à raison du préjudice qu'ils ont subi.

Les transactions conclues avec des associations ne peuvent pas avoir pour contrepartie le versement d'une somme d'argent. »

28) Ce qui n'a pas été le cas à la suite de l'entrée en vigueur de l'article L. 600-7 : cf. Civ. 16 novembre 2016, 16-14152, publiée au bulletin. 3 août 2018

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