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Retour d’expérience sur la construction de cinq collèges du Loiret en PPP
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Retour d’expérience sur la construction de cinq collèges du Loiret en PPP

Cabinet Peyrical & Associé, Infrafinances et Athegram |  le 25/09/2013  |  ERPEducationLoiretRéglementationRéglementation des marchés privés

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Point de vue -

Le département du Loiret a utilisé plusieurs fois la formule du contrat de partenariat (1), le dernier en date concernant la construction de cinq collèges. L’équipe d’assistants à personne publique mobilisée sur ce contrat livre son retour d’expérience.

 A l’heure où de nombreuses collectivités locales et structures intercommunales s’interrogent sur l’opportunité de se lancer dans l’aventure du contrat de partenariat, l’expérience et la pratique du département du Loiret ne peuvent que les aider dans leurs choix et leurs décisions. Cette collectivité a en effet lancé plusieurs procédures de contrats de partenariat, dont l’une a d’ailleurs donné lieu à une des jurisprudences les plus connues dans ce domaine où le contentieux se fait finalement assez rare (CE, 23 juillet 2010, « Société FIP-Auxifip/Conseil général du Loiret », n° 326544 et 326545 à propos du collège de Villemandeur).

La plupart de ces contrats de partenariat a concerné la construction de collèges, le dernier en date, récemment signé, étant relatif à la réalisation de cinq collèges, d’un gymnase et de leurs abords. Résultat d’une procédure minutieusement préparée et rigoureusement mise en œuvre, ce contrat s’est appuyé sur des partenariats dans le partenariat ; et traduit ainsi une évidente richesse tant sur le plan juridique, technique que financier.

Une longue maturation


Signé en avril 2013 (lire notre article), ce contrat de partenariat s’est en réalité préparé bien des années auparavant, le département ayant adopté un programme prévisionnel d’investissement pour ses collèges dès 1997, qui a connu plusieurs actualisations entre 1999 et 2004.

Ainsi, la reconstruction des cinq établissements scolaires  en question  a été planifiée plus de huit ans avant l’attribution du contrat et le début de la réalisation des prestations par son titulaire.

En 2010, le département a lancé une consultation en vue de choisir une équipe d’assistants à personne publique (APP) pluridisciplinaire dans le but de l’accompagner pendant toutes les étapes de préparation, de passation et d’attribution du contrat, s’agissant en premier lieu de l’étape cruciale de définition des besoins et donc de finalisation de la programmation mais aussi de réalisation du rapport d’évaluation préalable prévu par l’article L.1414-2 du Code général des collectivités territoriales (CGCT).

Ce rapport a mis en avant la complexité de l’opération qui rendait difficile pour le département de définir seul et à l’avance les moyens techniques pour répondre à ses besoins. Il a également mis en avant, au terme d’une analyse comparative, un bilan avantages-inconvénients positif pour le contrat de partenariat au regard d’autres scénarios notamment en termes de coûts global, de partage des risques, de performance et de développement durable.

Par délibération en date du 18 novembre 2011, la commission permanente du département a validé le programme de l’opération et a décidé, sur la base de ce rapport préalable, de recourir au contrat de partenariat. C’est ainsi qu’un avis public à la concurrence a été lancé le 24 novembre 2011.

Des partenariats dans le partenariat

  Le contrat de partenariat issu de l’ordonnance de 2004 ne concerne pas que les liens contractuels qui unissent pendant un temps certain une collectivité publique et une ou plusieurs entreprises. Il repose en effet sur un enchevêtrement de partenariats et de coopérations dont les dossiers des collèges du Loiret sont la parfaite illustration.

Le premier partenariat essentiel et incontournable est celui qui doit exister entre la collectivité et son équipe d’APP (en l’espèce, les signataires du présent article). Un réel lien de confiance doit en effet s’établir entre deux équipes qui vont être appelées à travailler ensemble de façon relativement permanente pendant plusieurs années en vue de la conclusion réussie d’un contrat particulièrement complexe et conséquent sur le plan financier.

D’autres partenariats sont susceptibles d’être conclus, entre deux collectivités locales distinctes par exemple. Cela été le cas entre le département du Loiret et la commune de Meung-sur-Loire dans le cadre d’une opération précédant celle des cinq collèges (lire).

Le département et la commune ont en effet décidé de mener ensemble à bien un projet relatif à la construction, au financement et à la maintenance de deux collèges, d’une salle polyvalente et des abords immédiats et rapprochés de ces ouvrages. Dès lors que l’emprise d’un des deux collèges ainsi que la salle polyvalente se situaient sur le territoire de la commune, les deux collectivités locales ont décidé d’associer leurs moyens et compétences pour la réalisation de ce projet.

Elles ont formalisé leur coopération en se fondant sur l’article L. 1414-1 III du CGCT qui permet la souscription d’une sorte de contrat de groupement de commande entre personnes publiques choisissant de lancer un seul contrat de partenariat pour la réalisation d’un projet relavant simultanément de leurs compétences.

A noter que la liberté des collectivités concernées dans la rédaction de la convention constitutive du groupement est assez large, s’agissant notamment du rôle de chacune d’entre elles lors de chaque étape de la procédure, de la passation à l’exécution, en passant par la conclusion du contrat.

Dans le cadre de l’opération des cinq collèges, une telle convention de coopération et de mutualisation de moyens n’a pas eu lieu d’être dès lors que la collectivité départementale était la seule concernée par l’objet du contrat. Mais à l’instar de l’opération susvisée, on aurait très bien pu imaginer inclure dans le périmètre de ce contrat des équipements relevant de la compétence d’autres collectivités (commune, EPCI, région…), sachant qu’en l’espèce ont été inclus, en conception, les abords et notamment les réseaux divers.

Une procédure de passation limitée à quinze mois

Au vu de l’ampleur et de la complexité du projet, les quinze mois de la procédure de passation – durée calculée entre l’envoi de l’avis d’appel public à concurrence en novembre 2011 et la signature du contrat en avril 2013 – peuvent être jugés relativement rapides.

Il est d’ailleurs important ici de revenir sur la complexité sus-indiquée, onze sous-opérations étant concernées (cinq collèges, les abords de ces cinq collèges et un gymnase) avec de forts enjeux non seulement sur le plan environnemental (en termes de consommation énergétique, par exemple, les collèges devaient être conformes à la réglementation RT 2012 - 10 %) mais aussi en termes de sécurisation des accès et de sûreté des sites.

C’est peut-être au vu de ce contexte spécifique que seuls deux dossiers de candidatures ont été reçus dans les délais, l’un structuré sous la forme d’un groupement conjoint dont le mandataire solidaire était Vinci Construction France et l’autre également constitué sous la forme d’un groupement conjoint mené par l’entreprise DV Construction.

Peut-être aurait-il été plus intéressant pour le département d’avoir davantage de candidats, ne serait-ce que dans un objectif de concurrence et d’émulation tout particulièrement au stade du dialogue compétitif.

Ces deux candidats, évidemment sélectionnés au vu de leurs incontestables garanties financières, professionnelles et techniques, ont été invités à remettre une première proposition prévisionnelle à la date du 13 août 2012.

Après analyse de ces propositions par les services du département et l’équipe d’assistants à personne publique et d’échanges sous forme de questions-réponses, des auditions ont eu lieu au début du mois d’octobre, et les candidats ont été invités à remettre une offre finale le 26 novembre au plus tard.

On remarque donc que la phase du dialogue a été serrée et qu’un seul tour (une journée par candidat) a suffi pour que des discussions constructives soient menées.

Une réunion de cadrage s’est cependant tenue en sus des séances de dialogue avec chaque candidat afin, d’une part, de leur rappeler les principes et le cadre juridique, technique et financier de l’opération et d’autre part, les éléments évoqués lors du dialogue et les attendus du département dans le cadre des offres finales.

Un dialogue serré, s’il est mené sur la base d’une organisation rigoureuse tant en termes de contenu que d’organisation du temps, peut produire des résultats très satisfaisants. Par exemple, il a permis d’obtenir une performance énergétique supérieure à celle initialement prévue (certification HQE non prévue initialement et RT 2012 moins 30 % pour le candidat finalement retenu au lieu de la RT 2012 moins 10 % ci-dessus évoquée).
De même, des améliorations conséquentes ont été obtenues dan le cadre des offres finales s’agissant de la part de prestations confiées aux PME tant pendant les travaux de construction qu’en phase d’exploitation (jusqu’à 50 % de certaines prestations).

Des critères de choix précis

 

Les critères d’attribution, fixés et affinés par le règlement de consultation donné aux candidats sélectionnés, ont synthétiquement été les suivants :

- Qualité technique et fonctionnelle de l’offre concernant la construction et le fonctionnement des ouvrages (pondération à 20 %), comprenant l’insertion des ouvrages dans le site et la qualité architecturale des ouvrages, la qualité fonctionnelle des ouvrages, la qualité des équipements mobiliers et la qualité environnementale ainsi que la performance énergétique des ouvrages.

- Qualité  des prestations en phase d’exploitation (pondération à 20 %), comprenant la qualité des prestations de GER, la qualité des prestations d’entretien-maintenance, la qualité des prestations d’exploitation technique et les moyens proposés par le candidat permettant au département d’assurer un suivi du contrôle des prestations en phase d’exploitation.

- Coût global de l’offre (pondération à 32 %), comprenant l’assiette de financement, la somme de la redevance R1i (partie intérêt et autres coûts de financement de la redevance R1), la somme des autres redevances (R2, R3, R4, R5).

- Part d’exécution du contrat réservée aux PME et aux artisans (pondération à 13 %), tant en phase de conception-construction que de réalisation.

- Qualité globale du montage juridique et financier (pondération à 15 %), comprenant la qualité des propositions des candidats en matière de transfert de risque, la qualité de l’engagement financier et la qualité de la structure financière du montage.

A noter que, au regard de l’ensemble de ces critères, les deux candidats ont terminé sur une même échelle de notation relativement proche l’un de l’autre, preuve de la qualité de leur réponse et de leur investissement dans la procédure. Une prime intéressante était prévue pour le candidat finalement non retenu, ce qui ne peut que représenter une source de motivation certaine.

Clauses importantes et mise au point

 

Comme dans tout contrat de partenariat, une attention particulière a été portée par le département et son APP à l’analyse des clauses fondamentales du contrat, tant pendant la phase de dialogue que lors de l’analyse des offres finales.

Il en effet apparu essentiel de pouvoir figer au maximum de telles clauses afin que la mise au point du contrat avec l’attributaire pressenti ne se traduise pas par une nouvelle phase de dialogue ou de négociation, ce qui aurait été juridiquement contestable.
Parmi les clauses concernées, et au-delà des clauses déjà évoqués relatives aux PME et aux performances énergétiques, on peut citer celle concernant la mise à disposition des ouvrages (engagement des candidats à mettre à disposition des ouvrages conformes au programme, question des réserves éventuelles de la collectivité, modalités de déclenchement des loyers…), l’insertion sociale, les pénalités - notamment de retard - dans la mise à disposition et la phase d’exploitation, les différents cas de réalisation et les indemnités attachées, la cession du contrat, les garanties attachées à la remise en état de l’ouvrage et la hiérarchie entre les annexes au contrat.

On ne saurait que trop insister sur la nécessité de bien s’accorder sur des clauses qui représentent le cœur du contrat et donc la garantie de sa bonne exécution avant la mise au point.

L’opération des cinq collèges du Loiret a cependant montré qu’il était très difficile d’éviter une mise au point « discutée », dès lors que la plupart des dispositions contractuelles sont relues une par une par les futurs signataires et notamment par l’établissement financier concerné qui essaye de limiter jusqu’au bout ses prises de risque dans le cadre dudit contrat.

C’est dans de tels moments particulièrement difficiles et tendus qu’un solide partenariat entre la collectivité et son équipe d’APP se justifie pleinement.

(1)   Note de la Rédaction : le 27 septembre 2013, la chambre régionale des comptes Centre-Limousin rendra public un rapport sur le recours par le conseil général du Loiret au contrat de partenariat. Commentaires à lire sur www.lemoniteur.fr

 

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