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« Regrouper les communes pour mener les grands projets »

rémi cambau, josette dequéant, jérôme michon |  le 16/07/1999  |  Collectivités localesFiscalitéFinances localesAménagementConjoncture

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Le 29 juin dernier, le Parlement a adopté définitivement la « loi relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale(1)», à l'issue d'un débat parlementaire difficile mais relativement rapide (huit mois pour un texte de 113 articles). Le développement local est axé désormais autour de trois grandes structures : les communautés urbaines, celles de communes, et celles d'agglomération. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'Intérieur, présente pour les lecteurs du Moniteur les grandes lignes de cette réforme, et notamment ses implications en termes d'investissements locaux.

La nouvelle formule simplifiée d'organisation de la coopération intercommunale débouchera-t-elle, selon vous, sur une montée en puissance des investissements locaux ?

L'investissement local, en perte de vitesse depuis 1992, manifeste depuis 1997 une reprise qui devrait se confirmer dans les années qui viennent. Pour compenser ce déficit d'équipement et satisfaire aux impératifs européens et nationaux liés au respect des normes en matière de services publics, de grands chantiers s'annoncent, par exemple en matière d'eau et d'assainissement, d'élimination des déchets et de services de transports publics. Ces projets pourront plus facilement être menés à bien grâce au regroupement des communes au sein de structures dotées de moyens financiers et fiscaux.

On constate déjà que les établissements publics de coopération intercommunale prennent une large part dans ce développement (plus de 10 milliards de francs en 1997). En particulier, ceux qui ont opté pour la taxe professionnelle d'agglomération, réalisent des dépenses d'équipement élevées et en croissance, que bien souvent des petites communes n'auraient pu supporter.

La longue liste des compétences optionnelles ne risque-t-elle pas de compliquer le paysage intercommunal ?

Les compétences optionnelles répondent à un double souci : doter les communautés d'agglomération de toutes les compétences structurantes pour le développement et l'aménagement urbain en tenant compte de la diversité des territoires et des besoins. Les communautés d'agglomération doivent exercer au moins trois des cinq compétences optionnelles prévues par la loi (voir encadré ci-dessous). Avec les quatre compétences obligatoires, cela porte à sept les compétences dont elles sont obligatoirement dotées. Mais sur les sept, trois peuvent être choisies, en fonction du contexte local, dans deux familles : les équipements (voirie et parc de stationnement d'intérêt communautaire ou équipements culturels et sportifs d'intérêt communautaire) et les services collectifs (eau, assainissement, ordures ménagères). Le choix des options engage l'ensemble des communes membres de la communauté : c'est un des éléments du pacte institutif de la communauté et la création de celle-ci vaut retrait, pour les compétences optionnelles comme pour les compétences obligatoires, de toutes les communes qui s'associent à des syndicats auxquels ces communes avaient antérieurement transféré ces compétences. La loi est donc source de simplification et non de complication du paysage intercommunal.

Les communes membres de la communauté d'agglomération seraient-elles ainsi totalement dessaisies ?

Selon d'un des principes de base de l'intercommunalité, la création d'une communauté d'agglomération dessaisit les communes membres des compétences dont la communauté est dotée. La communauté a ensuite le choix, soit d'exercer elle-même ces compétences soit de les transférer à un syndicat mixte, sous réserve que le périmètre de la communauté soit inclus en totalité dans le périmètre du syndicat. Les communes restent en revanche compétentes pour les options non retenues et peuvent continuer d'adhérer à des syndicats pour ces compétences-là.

Le régime de transfert des compétences, obligatoires ou optionnelles, à la communauté d'agglomération permet donc une rationalisation des périmètres intercommunaux tout en préservant la possibilité d'un exercice des compétences à l'échelle pertinente.

La notion d'intérêt ou d'espace communautaire évoquée par la loi ne risque-t-elle pas d'être appréciée différemment d'une agglomération à l'autre ?

L'espace communautaire renvoie toujours à l'espace compris dans le périmètre de la communauté. La pertinence de ce périmètre s'apprécie au cas par cas mais en fonction d'un certain nombre de critères, principalement économiques et sociaux, à l'intérieur d'une aire urbaine, c'est-à-dire à l'intérieur d'un ensemble de communes, d'un seul tenant et sans enclave, constitué par un pôle urbain et par des communes plus ou moins éloignées dont au moins 40 % de la population qui a un emploi travaille dans ce pôle ou dans l'une des communes situées dans la zone d'attraction de celui-ci, selon la définition qui en est donnée par l'Insee.

La notion d'intérêt communautaire est en revanche définie par chaque conseil communautaire. La ligne de partage entre ce qui relève du développement de la communauté, ou en est le moyen, et ce qui relève plutôt de la gestion de proximité et doit rester de la compétence des communes n'est à l'évidence pas la même (en termes de seuils financiers, de superficie, de nombre de logements, etc.) dans une agglomération de 50 000 habitants ou de 300 000 habitants. A niveau de population identique, elle n'est vraisemblablement pas la même non plus selon le type de développement antérieur ou le niveau d'intégration intercommunale qui a déjà été atteint. Mais elle repose sur un certain nombre de critères qui sont toujours les mêmes : taille des opérations, montants financiers et caractère stratégique pour l'agglomération tenant à la localisation de l'opération, à ses effets.

Selon quel rythme va s'opérer la transformation des structures actuelles ?

La loi a prévu, de façon précise, les conditions de création ou de transformation d'un groupement. Pour atteindre cet objectif d'ici le 31 décembre prochain, le calendrier est très serré puisqu'il faut définir le périmètre du groupement et il faut obtenir l'avis de la commission départementale de la coopération intercommunale et celui des communes concernées. Le cas le plus simple est celui qui devrait se produire avant la fin de l'année : la transformation d'un groupement sans extension de périmètre soit en communauté de communes à taxe professionnelle unique, soit en communauté d'agglomération ou en communauté urbaine.

Il est vrai que les échéances municipales du printemps 2001 vont très probablement freiner le rythme des créations ou des transformations. Cependant, l'avenir des structures intercommunales sera un des enjeux de ces élections car la coopération intercommunale est un outil essentiel pour l'avenir et la pérennité de nos communes. En ce qui concerne les contrats de plan, je ne vois pas de difficulté puisque la loi sur l'aménagement et le développement durable du territoire trouve avec la loi sur l'intercommunalité les instruments décentralisés de contractualisation à travers les EPCI.

La loi est-elle suffisamment incitative pour pousser à l'adoption d'une taxe professionnelle unique d'agglomération, qui ne faisait guère recette jusqu'à présent ?

La loi s'inscrit dans la logique de réforme fiscale du gouvernement et constitue le deuxième volet de la réforme de la taxe professionnelle, destiné à assurer l'équité fiscale et la solidarité spatiale. La suppression de la part salaires n'entrave en rien le volet intercommunalité de la réforme dès lors que la mutualisation de la taxe professionnelle atténuera ses effets : au sein d'un même périmètre, les communes à bases dynamiques viendront compenser les communes dont les bases ont une composante salaire importante et préserver les ressources de l'EPCI, qui, en tout état de cause, percevra la compensation de la part « salaires ».

Cet objectif sera atteint au moyen de l'unification des taux qu'induit la généralisation de la taxe professionnelle unique appuyée par un mécanisme incitatif en matière financière et des assouplissements en matière de vote des taux et de possibilité de compléments de ressources (voir encadré ci-contre). Les risques budgétaires se trouvent limités et le frein au passage à la taxe professionnelle unique que constituait la peur d'un manque de ressources disparaît.

En outre, le risque de voir augmenter le niveau global de fiscalité locale n'est pas réellement fondé ; en effet, en mobilisant l'ensemble de la taxe professionnelle au profit d'un projet, le système rationalise la répartition des richesses et nécessite un différentiel de ressources prélevé sur les ménages inférieurs à ce qui aurait été perçu par un EPCI à fiscalité additionnelle.

Comment voyez-vous les effets de votre loi à moyen et long terme ?

Si j'en juge par le vote en première lecture du texte de loi et l'intérêt des élus, je considère qu'il s'agit là d'un succès pour tous ceux qui, comme moi, ont compris que la loi entend poursuivre et élargir la voie ouverte par les lois de décentralisation de 1981 et 1982.

Quant à l'avenir de notre paysage territorial, le succès de la coopération intercommunale que je souhaite la plus large possible, ne changera pas les termes d'un débat déjà ouvert. Un certain nombre d'élus critique la multiplication des structures et l'existence d'une collectivité territoriale de trop.

Je crois qu'il est hasardeux de s'engager dans ce débat. Depuis 17 ans, tout démontre que notre cadre territorial a su être efficace et s'adapter aux compétences et aux charges qui lui ont été confiées.

J'observe que le gouvernement par la loi sur l'intercommunalité, engage un processus de simplification de la coopération intercommunale puisqu'à terme, il ne subsistera plus que trois formes de groupements (communautés urbaines, communautés de communes, communautés d'agglomération) et que le processus de clarification de compétences se poursuit avec la suppression du contingent communal d'aide sociale grâce à la loi sur la couverture maladie universelle. Nous ne pouvons en matière de collectivités locales qu'avancer sur la base d'un large accord politique. C'est en tout cas, le choix de ce gouvernement.

Avec cette loi, les agglomérations et les espaces ruraux disposeraient, à la bonne échelle, des instruments capables de penser et d'organiser leur développement, de résister à l'« apartheid spatial » qui menace les villes et de sauvegarder les communes rurales.

«Les projets d'équipement pourront plus facilement être menés à bien grâce au regroupement des communes au sein de structures dotées de moyens financiers et fiscaux. »

«Le risque de voir augmenter le niveau global de fiscalité locale n'est pas réellement fondé. »

«Avec cette loi, les agglomérations et les espaces ruraux disposeraient, à la bonne échelle, des instruments capables de penser et d'organiser leur développement. »

(1) Le texte de la loi («Journal officiel» du 12-13 juillet 1999) sera publié dans un prochain cahier «Textes officiels» du Moniteur.

Communautés d'agglomération : des compétences stratégiques

Aux termes de l'article L. 5216-5 de la loi, les communautés d'agglomération exercent de plein droit, au lieu et place des communes membres, quatre compétences obligatoires et au moins trois des cinq compétences optionnelles.

1) Compétences obligatoires

Développement économique : création, aménagement, entretien et gestion de zones d'activité industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale, touristique, portuaire ou aéroportuaire qui sont d'intérêt communautaire ; actions de développement économique d'intérêt communautaire ; Aménagement de l'espace communautaire : schéma directeur et schéma de secteur ; création et réalisation de ZAC d'intérêt communautaire ; organisation des transports urbains au sens de la loi du 30 décembre 1982 (LOTI) ; Equilibre social de l'habitat sur le territoire communautaire : programme local de l'habitat ; politique du logement, notamment du logement social d'intérêt communautaire et action, par des opérations d'intérêt communautaire, en faveur du logement des personnes défavorisées ; amélioration du parc immobilier bâti d'intérêt communautaire ; Politique de la ville dans la communauté : dispositifs contractuels de développement urbain, de développement local et d'insertion économique et sociale d'intérêt communautaire ; dispositifs locaux, d'intérêt communautaire, de prévention de la délinquance.

2) Compétences optionnelles

Création ou aménagement et entretien de voirie d'intérêt communautaire ; création ou aménagement et gestion de parcs de stationnement d'intérêt communautaire ;

Assainissement et eau ;

Protection et mise en valeur de l'environnement et du cadre de vie : lutte contre la pollution de l'air et contre les nuisances sonores, élimination et valorisation des déchets ménagers et assimilés.

Construction, aménagement, entretien et gestion d'équipements culturels et sportifs d'intérêt communautaire.

NB : Le choix de ces compétences est arrêté par décision des conseils municipaux des communes intéressées dans les conditions de majorité qualifiée requise pour la création.

Des mesures d'incitation financière

1) La taxe professionnelle unique devient le régime de plein droit des agglomérations les nouvelles communautés urbaines et d'agglomération sont à taxe professionnelle unique ; les communautés urbaines existantes sont à taxe professionnelle unique : - lorsqu'elles adoptent les compétences élargies des nouvelles communautés urbaines ;- en tout état de cause au 1er janvier 2002, sauf si la moitié des communes membres s'y oppose. les districts de plus de 500 000 habitants à compter du 1er janvier 2000 et les communautés de communes de plus de 500 000 habitants à compter du 1er janvier 2002, sont de plein droit à taxe professionnelle unique, sauf si la moitié des communes membres s'y oppose.2) L'abondement de la Dotation Globale de Fonctionnement (DGF) les communautés urbaines à taxe professionnelle unique conservent leur dotation moyenne par habitant élevée ; les communautés d'agglomération bénéficieront d'une dotation moyenne par habitant incitative de 250 F par habitant ; les communautés de communes à taxe professionnelle unique bénéficieront, sous certaines conditions de compétences, d'une dotation globale de fonctionnement bonifiée de 175 F par habitant européen.Ainsi, l'ensemble de ces mesures concoure à généraliser la taxe professionnelle unique au sein du territoire et particulièrement dans ses zones agglomérées.3) Une diversification des ressources est admiseLa possibilité pour tous les EPCI à taxe professionnelle unique d'opter pour la fiscalité mixte est ouverte.4) Les règles de vote des taux sont assoupliesCet assouplissement atténue la rigidité que pouvait impliquer la taxe professionnelle unique dans le vote des taux par l'EPCI.5) Le régime de l'écrêtement au profit des Fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle est aménagé. Les communautés d'agglomération et les communautés urbaines ne feront plus l'objet d'un écrêtement, même si le niveau des fonds est maintenu.6) Le passage volontaire à la taxe professionnelle unique est facilité par des règles de majorité abaissées : 2/3 à 1/2 du conseil.

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