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Réforme des autorisations d’urbanisme : une nouvelle donne entre les services instructeurs et les pétitionnaires

Bruno KERNAvocat à la Cour, Ancien chargé de mission urbanisme auprès du Médiateur de la République et Jean-David DREYFUSAvocat à la Cour, Professeur agrégé de droit public |  le 25/01/2007  |  Droit de l'urbanismePatrimoineArchitectureEnergies renouvelablesFrance

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La réforme des autorisations d’urbanisme introduite par l’ordonnance n° 2005-1527 du 8 décembre 2005 a fait l’objet du décret d’application n° 2007-18 du 5 janvier 2007. La circulaire n° 2007-1 du ministère de l’Équipement en date du 6 janvier 2007 est venue éclairer le décret d’application. Ce nouveau texte modifie l’économie générale du nouveau titre IV du Code de l’urbanisme, en réduisant le nombre d’autorisations et en modifiant sensiblement les procédures de demande.

Mais au-delà de cette simplification procédurale, la réforme vient clarifier les rôles entre les services instructeurs et les pétitionnaires, qu’il s’agisse de simples particuliers ou d’aménageurs. Cette répartition induit aussi un nouveau partage de responsabilité en renforçant par exemple les obligations déclaratives.

Simplification, clarification et sécurisation, tels sont les trois grands axes qu’il convient de développer ici pour présenter l’essentiel de la réforme.

I - La simplification des différentes autorisations

a - Une réduction du nombre d’autorisations

Jusqu’à l’intervention de l’ordonnance du 8 décembre 2005, le Code de l’urbanisme comptait 11 régimes d’autorisations et 5 déclarations. Aujourd’hui cœxistent 3 permis (permis de construire, permis de démolir et permis d’aménager) et une procédure de déclaration préalable.

Ces différentes autorisations font dorénavant l’objet de dispositions unifiées, notamment en ce qui concerne le dépôt du dossier de demande.

Ce regroupement des différentes autorisations de construire ou modalités d’utilisation du sol a permis d’unifier les règles applicables en matière de délais et d’instruction, ce qui simplifie considérablement les procédures.

b - Le champ d’application des autorisations

Les nouvelles dispositions du Code de l’urbanisme relatives au champ d’application des différentes autorisations distinguent le régime des constructions nouvelles (art. R. 421-1 à R. 421-12), celui des constructions existantes et des changements de destination de ces constructions (art. R. 421-13 à R. 421-17) et enfin les règles applicables aux travaux, installations et aménagements affectant l’utilisation du sol (art. R. 421-18 à R. 421-25).

Les travaux de démolition sont encadrés, quant à eux, par les articles R. 421-26 à R. 421-29.

S’agissant des constructions nouvelles, le décret fixe la liste des constructions neuves soumises au régime de la déclaration préalable, ou exemptées de toute formalité en raison de leur faible importance (ex. : constructions nouvelles dont la hauteur au-dessus du sol est inférieure à 12 mètres et qui a pour effet de ne pas créer de surface de plancher ou de créer une SHOB de 2 m2 maximum ; éoliennes dont la hauteur est inférieure ou égale à 12 mètres,…), de leur nature (canalisations souterraines, ouvrages d’infrastructure terrestre) ou encore du caractère temporaire de leur installation sur un terrain (trois mois maximum, sauf cas précisés) : il s’agit de listes exhaustives.

Par voie de conséquence, tous les projets n’entrant pas dans le cadre de ces dispositions sont soumis à la réglementation concernant les permis de construire. En résumé, le recours au permis de construire, qui constitue le principe, est obligatoire dès lors que le projet envisagé a vocation à créer une surface hors œuvre brute de plus de 20 m2.

Ainsi, contrairement à l’ancienne réglementation qui fixait une liste non exhaustive des travaux exemptés de permis de construire, la réforme a le mérite de clarifier le champ d’application des diverses procédures. Dès lors, les risques encourus par les maires ou les agents des services instructeurs en matière correctionnelle pour non respect des procédures en raison de l’insuffisante précision des textes seront atténués.

En revanche, s’agissant des autres autorisations, la démarche inverse a été adoptée : le décret fixe la liste des travaux sur constructions existantes et des travaux, installations et aménagements soumis à permis d’aménager ou déclaration préalable. Dans le silence des textes, ceux-ci sont exemptés de toute formalité.

Le décret apporte également une distinction intéressante entre les permis de construire portant sur une opération complexe et les lotissements. Ainsi, lorsqu’une ou plusieurs personnes demandent une autorisation de construire sur un terrain, que l’opération fasse l’objet d’une division pendant ou après la réalisation des travaux, ou encore qu’elle soit entreprise par des constructeurs différents, un simple permis de construire sera nécessaire, dans la mesure où le service instructeur bénéficie d’une connaissance globale du projet sur l’aménagement et les constructions.

Par contre, dès lors que l’ensemble du projet n’est pas connu au moment de la demande, un permis d’aménager un lotissement est nécessaire. Le permis d’aménager est exigé pour les lotissements de plus de deux lots prévoyant des voies et des espaces publics ou collectifs ou situés dans le périmètre d’un secteur sauvegardé ou d’un site classé (art. R. 421-19).

Les lotissements qui ne créent pas de voies ou d’espaces publics ou collectifs, quel que soit le nombre de lots, sont soumis à une simple déclaration préalable.

Une démarche analogue a été adoptée par le pouvoir réglementaire en ce qui concerne les permis de démolir. Ainsi, le texte détermine une liste limitative de travaux devant être précédés d’un permis de démolir, à savoir ceux portant : sur les constructions situées dans le périmètre d’un secteur sauvegardé ; sur les immeubles inscrits au titre des monuments historiques ou adossés à un immeuble inscrit au titre des monuments historiques ; sur les constructions situées dans le champ de visibilité d’un monument historique, dans un site inscrit, ou identifiées comme devant être protégées par une plan local d’urbanisme. Il apparaît donc que le permis de démolir est conçu comme un outil de protection des bâtiments protégés au titre du patrimoine urbain ou architectural.

Dès lors, toute extension de l’obligation de solliciter un permis de démolir relève de la compétence des conseils municipaux, qui doivent délibérer pour élargir le champ d’application du permis de démolir. Ils auront ainsi l’opportunité de décider s’il y a lieu d’exiger un permis de démolir sur tout ou partie du territoire communal.

Enfin, l’article R. 421-29 définit les travaux exemptés de permis de démolir (ceux couverts par le secret de la Défense nationale, ou encore portant sur un immeuble menaçant ruine).

II - La clarification de la procédure de demande et d’instruction pour les usagers

a - La clarification par l’énumération limitative des pétitionnaires

Les articles R. 423-1 à R. 423-5 du Code de l’urbanisme sont relatifs aux personnes habilitées à déposer un dossier de demande de permis ou de déclaration.

Le nouvel article R. 423-1 du Code de l’urbanisme distingue trois types de personnes habilitées à demander un permis de construire, de démolir, d’aménager ou une déclaration préalable. Il s’agit, en premier lieu, du ou des propriétaires du ou des terrains, de leur mandataire ou d’une ou plusieurs personnes justifiant d’un titre du propriétaire les autorisant à exécuter les travaux. En deuxième lieu, dans le cas d’une indivision, la demande peut être déposée par un ou plusieurs co-indivisaires, ou leur mandataire, ce qui constitue un élargissement du point de vue des personnes habilitées à déposer une demande d’autorisation, dès lors qu’il est explicitement fait référence à la possibilité pour un seul co-indivisaire de déposer la demande. En dernier lieu, est également susceptible de déposer une demande de permis ou de déclaration préalable toute personne ayant qualité pour bénéficier de l’expropriation pour cause d’utilité publique.

En conséquence, la notion, au demeurant floue, de « titre habilitant à construire » est abandonnée, au profit d’une liste limitative, mais cependant élargie, de pétitionnaires potentiels.

De plus, lorsque la demande porte sur une, ou des constructions, qui seront édifiées sur un terrain en indivision, un seul co-indivisaire pourra déposer la demande, sans que les autres co-indivisaires aient à donner leur accord.

b - La production encadrée des pièces par l’établissement d’une « check-list »

Aux termes du nouvel article R. 423-2, le pétitionnaire est tenu de déposer en mairie un dossier de demande, en deux exemplaires pour les déclarations préalables et en quatre exemplaires pour les autres autorisations.

Le contenu des dossiers de demande est fixé par des dispositions propres à chaque autorisation (art. R. 431-4 à R. 431-34 pour les permis de construire ; art. R. 431-35 à R. 431-37 pour les déclarations préalables ; art. R. 441-1 et s. pour les permis d’aménager ; art. R. 451-1 et s. pour les permis de démolir). Le décret détermine une liste précise et exhaustive des pièces exigibles dans un dossier de demande d’autorisation de construire : le service instructeur ne pourra donc pas exiger du pétitionnaire la production de documents et pièces autres que ceux visés par les textes.

Plus précisément, le plan intérieur de la construction n’a pas à être fourni, de même que la surface de plancher précise de la construction envisagée n’est pas obligatoire : elle est fournie à titre indicatif. Le service instructeur vérifie simplement que le COS permet la construction de la surface déclarée et si tel est le cas, le constructeur s’engage à ne pas la dépasser. En cas de non respect de la surface, le constructeur verra sa responsabilité engagée.

Lorsque le service instructeur a reçu un dossier incomplet, il est tenu d’en informer le pétitionnaire dans les tous meilleurs délais. À cet égard a été fixé un délai d’un mois, à compter de la réception ou du dépôt du dossier en mairie, imparti à l’autorité compétente pour demander les pièces complémentaires du dossier (art. R. 423-38). À défaut de manifestation de la mairie dans ce délai, le dossier devra être examiné tel quel, dans le délai d’instruction initialement notifié au demandeur.

Lorsque l’autorité compétente a sollicité du pétitionnaire la production des pièces manquantes, celui-ci dispose d’un délai de trois mois pour les envoyer, aux termes duquel une décision implicite de rejet ou une décision tacite d’opposition intervient s’il n’a pas été procédé à cet envoi (art. R. 423-39 b).

En revanche, et cette disposition est favorable au demandeur, la demande de communication de pièces manquantes qui a été effectuée au-delà de ce délai d’un mois ne modifie en rien l’obligation de respecter les délais d’instruction prévus aux articles R. 423-23 à R. 423-37. Par voie de conséquence, c’est le délai de droit commun qui s’appliquera, le dossier de demande étant, en vertu des dispositions de l’article R. 423-22, réputé complet au moment de sa réception ou de son dépôt en mairie.

La demande des pièces manquantes par l’administration dans le délai est un point particulièrement important, tant pour elle que pour le pétitionnaire. En effet, l’absence de certaines pièces dans le dossier de demande est susceptible de faire courir le risque, pour l’usager, de se voir délivrer une autorisation irrégulière, en raison d’un vice de forme. En ce qui concerne l’autorité compétente, elle pourrait voir sa responsabilité engagée : si elle refuse la délivrance de l’autorisation au motif que le dossier n’était pas complet alors même qu’elle aurait dû inviter le pétitionnaire à solliciter la communication de la ou des pièces manquantes, elle ne saurait très logiquement justifier sa décision autrement qu’en raison de sa carence dans les missions qui lui sont dévolues.

Ainsi l’usager a-t-il, en tout état de cause, la certitude que son dossier sera examiné rapidement ou, à tout le moins, dans un délai conforme à ses attentes. En outre, les dispositions du décret relatives à l’instruction des demandes impliquent que toute carence de l’autorité compétente dans les diligences qu’elle doit accomplir au titre de ses pouvoirs en matière d’urbanisme ne saurait porter préjudice au pétitionnaire.

c - La force contraignante des délais

Il s’agit ici d’un des aspects les plus importants de la réforme. Les nouvelles dispositions présentent des garanties supplémentaires pour les usagers, les délais d’instruction des autorisations d’urbanisme étant souvent jugés anormalement longs du fait du comportement de l’administration, qui utilisait des éléments de procédure à des fins dilatoires. À titre d’exemple, on peut citer les pratiques récurrentes des services instructeurs consistant à demander des avis non obligatoires afin d’allonger les délais d’instruction.

L’administration qui ne se sera pas prononcée dans les délais fixés par les textes sera présumée avoir délivré une autorisation tacite au pétitionnaire.

Le régime des délais de délivrance des autorisations fait l’objet des articles R. 423-17 à R. 423-37 du Code de l’urbanisme. Ainsi, les délais fixés par l’article R. 423-23 sont des délais de droit commun, auxquels les dérogations qui peuvent être apportées sont celles visées expressément par les textes : un mois pour les déclarations préalables, deux mois pour les permis de démolir et les permis de construire les maisons individuelles et leurs annexes et trois mois pour les autres permis de construire et les permis d’aménager. Ces délais s’appliquent sans que l’autorité compétente soit tenue de les notifier au pétitionnaire.

Le point de départ du délai d’instruction court à compter de la date de réception ou de dépôt du dossier en mairie. De plus, pour la parfaite information des tiers, l’autorité compétente est tenue de procéder à l’affichage d’un avis de dépôt de permis ou de déclaration préalable (art. R. 423-6).

Le service instructeur qui souhaite prolonger ou modifier les délais d’instruction doit en informer le pétitionnaire, dans le délai d’un mois de sa saisine, en procédant à la notification de sa décision de modification, par lettre recommandée avec demande d’avis de réception. Celle-ci doit préciser les motifs ayant conduit à la décision de majoration des délais.

À défaut de notification dans la période prévue par les textes, les modifications ou prolongations de délai ne seront pas prises en considération et ce sont les délais de droit commun qui s’appliqueront de plein droit (art. R. 423-42 à R. 423-45 du code de l’urbanisme).

Ces dispositions présentent l’avantage d’une plus grande transparence dans les relations entre les services instructeurs et les usagers.

Les dérogations aux délais de droit commun sont prévues aux articles R. 423-24 à R. 423-32 du Code de l’urbanisme. Leur objectif affiché est de permettre de procéder aux consultations nécessaires à l’instruction (art. R. 423-24 à R. 423-37 du Code de l’urbanisme) ou de compléter un dossier (art. R. 423-39).

Les consultations obligatoires permettent des majorations de délai allant de un mois à plus d’un an : un mois dans le cas d’un projet soumis à un régime ou à des prescriptions prévues par d’autres législations indépendantes du droit de l’urbanisme ; deux mois lorsque des commissions départementales ou régionales doivent être consultées, ou à compter de la réception du rapport du commissaire enquêteur par l’autorité compétente ; cinq ou six mois lorsque le projet a vocation à être classé dans le cœur d’un futur parc national ; six mois si une commission nationale ou l’assemblée de Corse doit être consultée ou encore lorsque le projet implique des consultations au titre de la législation sur les monuments inscrits ou classés.

d - Les avis et consultations (art. R. 423-50 à R. 423-71) : le silence vaut avis favorable

Les avis et consultations nécessaires à l’instruction des demandes d’autorisation et prévus par les lois et règlements en vigueur sont sollicités par l’autorité compétente.

Le principe de délivrance d’un avis favorable est posé par l’article R. 423-59 du Code de l’urbanisme, dès lors que les services, commissions ou autorités consultés ont gardé le silence pendant un délai d’un mois suivant la date de la demande d’avis par le service instructeur.

Des délais particuliers sont prévus par le décret : à titre d’exemples, l’avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites et de la commission départementale de l’action touristique est réputé favorable à l’expiration d’un délai de deux mois, et ceux des commissions nationales le sont au bout de trois mois (art. R. 423-60 et R. 423-61 ; les articles R. 423-62 à R. 423-71 prévoient d’autres délais, dans des situations précises).

e - Le principe affirmé de l’autorisation tacite

Le permis ou la déclaration préalable est délivré par un arrêté, notifié par lettre recommandée avec demande d’avis de réception, à l’issue du délai de l’instruction.

L’arrêté accordant l’autorisation doit être motivé lorsqu’il est assorti de prescriptions, de dérogations, d’adaptations mineures ou d’un sursis à statuer dont la durée doit être dorénavant indiquée (art. R. 424-5). La décision de délivrance doit également préciser les contributions et participations éventuellement mises à la charge du bénéficiaire du permis ou les modalités des cessions de terrains.

De plus, le principe de délivrance des autorisations tacites est expressément reconnu : le silence de l’administration à l’expiration du délai d’instruction de droit commun tel que défini à l’article R. 423-23 vaut décision de non-opposition à déclaration préalable ou permis de construire, d’aménager ou de démolir tacites (art. R. 424-1 du code de l’urbanisme).

Les articles R. 424-2 à R. 424-4 précisent en revanche que l’absence de décision expresse dans le délai d’instruction vaut décision implicite de rejet lorsque des consultations ou avis sont requis mais ne sont pas intervenus dans les temps (ex. : projet soumis à enquête publique, à autorisation du ministre de la Défense ou au titre des sites classés ou réserves naturelles, projet nécessitant l’accord de l’Architecte des bâtiments de France qui s’est prononcé par un avis défavorable ou un avis favorable assorti de prescriptions ; a contrario, si l’ABF a rendu un avis favorable expresse ou tacite, le permis tacite pourra intervenir…).

Aux termes des dispositions de l’article R. 424-15 du code de l’urbanisme, le permis, expresse ou tacite, ou la déclaration préalable doivent faire l’objet d’un affichage sur le terrain, pendant toute la durée du chantier. De plus, dans un délai de huit jours suivant la délivrance d’un permis expresse ou tacite ou d’une décision de non-opposition à déclaration de travaux, un extrait de l’autorisation doit également être publié par voie d’affichage en mairie, pendant deux mois.

III - Une réforme orientée vers une meilleure sécurité juridique

a - Un renforcement des obligations déclaratives en contrepartie d’un contrôle allégé

Ainsi qu’il a été vu précédemment, les pétitionnaires sont dorénavant tenus de déposer au service instructeur un dossier complet, comprenant notamment les attestations de propriété du terrain ou les normes techniques auxquelles est soumis le projet. Le service instructeur ne sera plus tenu de vérifier lui-même la véracité de ces déclarations, à la charge des seuls pétitionnaires, architectes et constructeurs.

Si la possibilité d’engager la responsabilité de l’administration en cas de carence dans la vérification de ces éléments est de ce fait amoindrie, des obligations plus lourdes pèsent désormais sur les demandeurs.

Les constructeurs devront également déclarer la surface de plancher du projet de construction et en seront seuls responsables.

L’achèvement des travaux de construction ou d’aménagement est encadré par les dispositions des articles R. 462-1 à R. 462-10 du Code de l’urbanisme.

La déclaration d’achèvement et de conformité des travaux est signée par le pétitionnaire, ou par l’architecte s’il a dirigé les travaux. Ainsi, il revient au bénéficiaire du permis de certifier que les prescriptions de l’autorisation ont bien été respectées.

À titre préventif, lorsque la construction est différente, même légèrement, de ce qui a été autorisé, il conviendra de demander un permis modificatif avant de procéder à la déclaration d’achèvement.

Le contrôle par l’administration est facultatif et discrétionnaire. Celle-ci dispose d’un délai de trois mois à compter de la réception de la déclaration de conformité pour contester la conformité des travaux au permis ou à la déclaration (art. R. 462-6). Toutefois, le délai est porté à cinq mois dans les secteurs protégés, dans la mesure où un récolement des travaux est obligatoire (art. R. 462-7).

b - Une péremption (art. R. 424-17 à R. 424-20) et un retrait des autorisations unifiés et simplifiés

Le permis de construire, de démolir ou d’aménager ou la déclaration préalable comprenant des travaux doivent être mis en œuvre dans un délai de deux ans, sous peine de péremption.

De plus, une fois le délai de deux ans expiré, les autorisations peuvent également être périmées si les travaux sont interrompus pendant plus d’une année (art. R. 424-17).

S’agissant de la possibilité dont dispose l’administration pour retirer une autorisation, elle bénéficie désormais d’un délai de trois mois pour procéder au retrait des autorisations, à compter de leur intervention, qu’elles soient expresses ou tacites.

En revanche, les décisions de non-opposition à déclaration préalable ne pourront pas être retirées.

Ainsi la procédure de retrait est unifiée et simplifiée. Cette disposition concerne toutes les autorisations faisant l’objet du nouveau Titre II du code de l’urbanisme.

c - L’affichage sur le terrain, point de départ de la computation des délais de recours

La réforme renforce la sécurité juridique des autorisations d’urbanisme d’un point de vue contentieux : dorénavant, aux termes des dispositions de l’article R. 600-2 du Code de l’urbanisme, le point de départ du délai de recours contentieux court à compter d’une période continue d’affichage de deux mois de l’autorisation sur le terrain, dans les conditions prévues à l’article R. 424-15.

L’avantage de cette mesure est de limiter les possibilités dont disposaient les tiers en matière de recours à l’encontre des autorisations de construire. Auparavant, le délai de recours commençait à courir à compter de la plus tardive des dates d’affichage, en mairie ou sur le terrain. C’est dans ces conditions que la carence de l’administration en ce qui concerne l’affichage en mairie était de nature à allonger considérablement les opportunités de recours pour les tiers.

Avec la réforme, dès lors que les pétitionnaires accompliront les diligences nécessaires dans les plus brefs délais, les risques de recours seront minimisés.

Telles sont les principales dispositions qu’il convient de retenir après une première lecture du très récent décret d’application.

Les villes auront quant à elles plus de temps pour en approfondir l’analyse et en mesurer l’impact sur l’organisation des services. En effet, bien que le pouvoir réglementaire ait, il convient de la souligner, publié le décret sans retard, et même en avance puisque l’ordonnance de 2005 fixait la date au 1er juillet 2007, l’entrée en vigueur du décret a été reportée au 1er octobre 2007, à la demande du Sénat. Les parlementaires ont considéré nécessaire ce report, eu égard à la complexité de la nouvelle procédure et à la profonde refonte du régime antérieur, qu’ils ne souhaitaient pas voir mis en application en pleine période de vacances.

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