En direct

Evénement

Quand une commune cesse de payer

JOSEPH DUPLOUY |  le 16/11/2001  |  Collectivités localesEntreprisesTourismeFiscalitéFrance

Ma newsletter personnalisée

Ajouter ce(s) thème(s) à ma newsletter personnalisée

Collectivités locales
Entreprises
Tourisme
Fiscalité
France
Charente
Paris
Valider

La faillite d'une commune est-elle envisageable ? C'est là assurément une question insolite. Dans l'histoire financière des communes et des autres collectivités territoriales françaises, on ne trouve guère qu'une crise des finances locales ayant eu un caractère systémique, celle des villes - Paris en tête - qui, sous le Second Empire, avaient financé leurs grands travaux de modernisation au moyen d'emprunts à court terme, dont le renouvellement a fini par poser problème et imposer leur consolidation. A cet égard, et par comparaison avec d'autres pays, l'histoire des finances publiques locales en France depuis plusieurs siècles ressemble à un parcours exemplaire dans lequel certains voient un effet positif de notre organisation fortement centralisée.

La décentralisation financièrement dangereuse?

Peut-on dire que, de nos jours, la décentralisation a augmenté le risque financier dans le secteur public local ? Les cas - plus ou moins médiatisés - (comme celui de la ville d'Angoulême) de communes dites « en faillite » permettent-ils de penser que la décentralisation serait financièrement dangereuse ?

Après deux décennies de décentralisation, on peut parler d'un bon état général des finances publiques locales. Bien sûr, les dispositifs de sécurité externes ont joué leur rôle, et parmi eux :

Le comptable public local : indépendant de l'exécutif local, responsable personnellement et pécuniairement, il est à la fois le gendarme et le conseiller de la collectivité.

Le juge financier : les chambres régionales des comptes, y compris à travers le contrôle de gestion, ont largement contribué à sécuriser la décentralisation.

Il est sage cependant d'admettre que le risque financier dans le secteur public local puisse s'accroître. D'abord, parce que le mouvement de décentralisation, en se poursuivant, pourra augmenter la fréquence des sinistres financiers dus ponctuellement à des erreurs de gestion, pour ne pas parler de mauvaise gestion.

La désétatisation intégrale du crédit aux collectivités locales est également porteuse de risques, malgré le sérieux des grands prêteurs que sont Dexia Crédit local, les Caisses d'épargne ou le Crédit Agricole. Depuis plus d'un siècle, les collectivités publiques secondaires trouvaient l'essentiel de leurs emprunts auprès de prêteurs publics ou parapublics. Désormais, tous les prêteurs sont privés.

Enfin, une collectivité publique locale peut aussi être confrontée à de graves difficultés financières en raison de causes externes, accidentelles et le plus souvent imprévisibles : désastre économique local, catastrophe climatique, sinistre judiciaire, etc.

Sans jouer les Cassandre, on peut donc estimer que le nombre de collectivités locales en situation de détresse financière ne diminuera pas et qu'il aura même tendance à s'accroître sur le long terme.

Une commune ne peut pas être mise en faillite

A l'évidence, la mort financière d'une commune est impossible. Qu'il soit inhabité, un territoire communal doit continuer à être « administré ». Et ne serait-il couvert que de bois et de forêts, il n'en conserverait pas moins de la substance fiscale perçue directement (fiscalité liée au foncier non bâti, à l'exploitation forestière...), ou indirectement (dotations globales). On peut à cet égard citer l'exemple - hélas tragique - des huit communes dites de la « zone rouge » de la région de Verdun (Meuse). Totalement détruites au cours de la Première Guerre mondiale, ces communes - dont le territoire fut déclaré inhabitable après 1918 - sont toujours dépourvues d'habitants. Dans chacune d'elles, c'est une commission spéciale qui, sous l'autorité directe du préfet, administre et notamment vote et exécute le budget communal.

La cessation de paiement, qui, pour une entreprise privée, peut aboutir à sa liquidation judiciaire, autrement dit à son élimination, est donc une situation que le législateur ne pouvait envisager pour une collectivité territoriale. Ni la loi no 82 213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions, ni la loi no 94 504 du 22 juin 1994 portant dispositions budgétaires et comptables relatives aux collectivités locales, ni aucun autre texte législatif ou réglementaire ne prévoient donc qu'une collectivité publique territoriale puisse se trouver en état de cessation de paiement.

Cette position doctrinale ou théorique du législateur trouve aussi sa justification dans la notion centrale d'équilibre budgétaire réel que définit l'article L.1612-4 du Code général des collectivités territoriales (sauf exceptions prévues par les articles L.1612-6 et L.1612-7 de ce même Code général des collectivités territoriales).

Les dettes sont des dépenses obligatoires

Lorsqu'une commune vote un budget, soit en déséquilibre soit non réellement équilibré, des dispositifs de redressement budgétaire sont mis en oeuvre en plusieurs phases.

Le préfet chargé du contrôle budgétaire, ayant diagnostiqué avec le concours du trésorier-payeur général (et donc en ayant celui du recteur municipal) un budget déséquilibré, saisit la chambre régionale des comptes (article L.1612-5 - CGCT). Celle-ci formule des propositions budgétaires. Si le conseil municipal ne les adopte pas, le budget est réglé d'office et rendu exécutoire par le préfet.

Ajoutons que, par ailleurs, la notion de « dépense obligatoire » supprime théoriquement l'hypothèse d'arriérés, anciens et importants, qu'il s'agisse de la constitution d'un ancien passif « fournisseurs » ou de l'accumulation d'échéances bancaires non honorées. En pareils cas, le créancier impayé a en effet la faculté de déclencher la procédure du mandatement d'office.

Mais, comme l'ont démontré plusieurs « faillites communales », les procédures de contrôle budgétaire ci-dessus décrites ne constituent pas des parades absolues contre une crise extrême des finances d'une collectivité publique locale. Quant à la procédure du mandatement d'office, elle est évidemment totalement inefficace lorsque la caisse municipale est vide !

A défaut donc d'une définition légale, mais en tant que réalité, essayons de définir ce que peut être l'état de cessation de paiement d'une commune.

Crise de trésorerie et cessation de paiement

Si nous partons d'une notion souvent utilisée mais très vague de « collectivités locales en difficulté », nous pouvons, de façon empirique et au risque d'être réducteur tant les cas peuvent être variés, distinguer deux sortes de situations difficiles : la crise de trésorerie chronique et l'état de cessation de paiement.

Le cas de la crise de trésorerie permanente peut être celui d'une commune qui vote et exécute chaque année son budget « sur le fil du rasoir ». Ne pouvant plus comprimer davantage ses dépenses d'investissement et de fonctionnement, ne disposant plus du côté des recettes de marges de manoeuvre soit fiscale, soit tarifaire, soit domaniale, ni de possibilités de renégociation ou de réaménagement de sa dette, la commune honore difficilement ses engagements : les fournisseurs sont payés à plus de 45 jours, certaines échéances bancaires ne sont pas honorées ou le sont avec des retards répétitifs. Il s'agit là de ce que l'on pourrait appeler un « état fiévreux ».

Plus grave est le « mal caché » : la crise de trésorerie née de déséquilibres financiers fondamentaux. Si ceux-ci peuvent résulter d'un « accident » financier difficile à prévoir (par exemple, une lourde indemnisation fixée par un tribunal), ils sont le plus souvent le résultat d'anciennes difficultés financières masquées par des artifices financiers : emprunts contractés avec remboursement unique in fine, encaissement sur un seul exercice des recettes de plusieurs années, transfert de charges ou de risques sur des satellites, des SEM par exemple... En pareil cas, c'est une analyse financière, mise en perspective, qui permettra d'évaluer l'ampleur des difficultés prévisibles et de déterminer les principales mesures correctrices.

Quant à l'état de cessation de paiement, deux drames financiers réels (voir encadrés) caractérisent assez bien les difficultés financières que l'on peut rencontrer dans le secteur public local.

Dans les cas décrits, les solutions ont été recherchées et trouvées sans subventions d'équilibre de collectivité de niveau supérieur (département, région, Etat). Mais il est fréquent que le sauvetage passe par une aide départementale ou régionale ou une subvention d'équilibre de l'Etat (tous les contribuables de France ont « contribué » sans le savoir au renflouement d'Angoulême).

Une commission départementale des communes en difficulté

Ces concours financiers externes (dont l'inévitable mobilisation démontre l'état de faillite) soulèvent la question non pas de leur légalité mais de leur légitimité au regard de ceux qui approvisionnent les caisses publiques, c'est-à-dire les contribuables. Le traitement curatif des collectivités locales en difficulté appelle donc une réflexion.

La première mesure consisterait, me semble-t-il, à créer une commission départementale des collectivités en difficulté, placée sous la présidence du préfet. Cette commission aurait pour principal animateur le trésorier-payeur général, pour préparer un plan de redressement.

Trop affaibli, l'exécutif local peut en effet rarement conduire à bien une négociation complexe. Quant à la chambre régionale des comptes, elle sortirait de son rôle en participant à la mise au point des mesures pratiques à adopter en application de ses propres recommandations.

Si ce dispositif peut être mis en place au moyen d'une circulaire interministérielle, deux mesures législatives mériteraient par ailleurs, selon moi, d'être mises à l'étude.

Premièrement : ne faudrait-il pas cesser de considérer le remboursement de la dette comme une dépense obligatoire ? En cas d'impayé, le banquier ne pourrait plus mettre en oeuvre la procédure du mandatement d'office. Le préfet ne pourrait plus se substituer à l'exécutif local pour ordonner au receveur local de payer les échéances non honorées. Le banquier n'aurait donc pas d'autre solution que de négocier avec son débiteur des abandons de créances en sollicitant au besoin la médiation de la commission départementale. Le prêt à une collectivité locale deviendrait alors un crédit à risque. Assurément, la négociation serait plus ouverte qu'elle ne l'est présentement.

Seconde réflexion : créer un fonds d'avances aux collectivités en difficulté permettrait une intervention rapide pour empêcher le compteur à intérêts de retard de tourner, mais aussi le regroupement des créances. Le fonds se faisant subroger dans les droits des créanciers payés deviendrait au sein de la commission départementale le nouveau et le principal créancier.

Les promoteurs n'étaient pas au rendez-vous

Un syndicat intercommunal à vocation multiple a été créé pour aménager et exploiter une station de sports d'hiver. Dans ce cas, le passif à résorber est un passif bancaire. Les arriérés, qui se chiffrent à 44 millions de francs, se sont constitués car le Sivom n'a pu engranger comme prévu le produit des ventes de terrains aux promoteurs immobiliers, à la fois parce qu'il a été trop optimiste dans ses prévisions, et parce que la conjoncture s'est révélée moins favorable.

Il faudra de longs mois pour persuader les prêteurs de consentir un crédit de consolidation de 44 millions, leur décision dépendant principalement de l'évaluation qu'ils font, sur la base d'expertises, des perspectives d'évolution du marché immobilier local.

Comme cela est fréquent dans les dossiers d'« impayés », d'autres problèmes, soulevés d'ailleurs par la chambre régionale des comptes, et ayant donné lieu de sa part à des recommandations, sont à résoudre (problèmes de management, de redressements fiscaux et sociaux, etc.) et viennent compliquer la négociation du crédit de consolidation. L'état de cessation de paiement aura duré deux ans environ.

Crise sur la frontière

Cette commune frontalière de 1 200 habitants a été mise en cessation de paiement à la suite de la reprise du passif bancaire de sa station de sports d'hiver, dont l'exploitation par une société privée s'est soldée par une liquidation. Ne pouvant assurer ponctuellement et intégralement le service de la dette envers les quelque 25 prêteurs, la commune a décidé de ne pas payer les annuités dues à deux d'entre eux, les plus gros. Ainsi s'est accumulé au fil des années un passif bancaire supérieur à 60 millions (capital + intérêts simples et moratoires).

Le traitement inégal des créanciers a eu un avantage : 23 des 25 créanciers, dont leur chef de file, le Crédit local de France, étant régulièrement payé, la pression sur la commune provient de deux prêteurs seulement. L'efficacité de leurs actions est de ce fait limitée, d'autant plus que l'un d'entre eux est une banque étrangère (qui possède d'ailleurs sa créance par rachat) et l'autre un prêteur institutionnel qui considère qu'il n'a pas consenti un crédit mais a fait un placement dont il exige le taux de rémunération contractuel de 15 %. Bien entendu, les actions de ces deux créanciers, y compris devant les juridictions, sont inopérantes, car les caisses de la commune sont vides.

Cette situation d'une majorité de prêteurs satisfaits et d'une minorité de prêteurs impayés rend bien sûr la négociation d'un plan d'assainissement financier extrêmement difficile. Deux éléments essentiels du contexte local viennent compliquer ce dossier :

la commune elle-même a été affectée par une crise économique et sociale grave. Le passage à l'Acte unique européen le 1er janvier 1993 lui a fait perdre plusieurs centaines d'emplois (douanes, chemins de fer...) liés aux activités frontalières. La commune a ainsi une perspective d'évolution de sa fiscalité directe plutôt sombre aux yeux des créanciers.

Par ailleurs ceux-ci s'interrogent sur les perspectives d'exploitation de la station de sports d'hiver. Est-elle économiquement viable, au regard de ses capacités d'hébergement jugées insuffisantes, de son domaine skiable et de ses remontées mécaniques jugées inadaptées ? Et comment financer les dépenses imposées à la suite des inévitables visites de sécurité ?

Au bout d'une dizaine d'années, l'état de cessation de paiement n'est pas complètement résorbé.

Les bonnes raisons de s’abonnerAu Moniteur

  • La veille 24h/24 sur les marchés publics et privés
  • L’actualité nationale et régionale du secteur du BTP
  • La boite à outils réglementaire : marchés, urbanismes, environnement
  • Les services indices-index
Je m’abonne
Supports Moniteur
Ajouter Le Moniteur à l'écran d'accueil