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PREVENTION Construire dans les zones à risques

NATHALIE COULAUD |  le 05/03/1999  |  UrbanismeRéglementationDroit de l'environnementEquipementSécurité et protection de la santé

Les avalanches et les crues survenues récemment rappellent que la construction dans certaines zones peut être très dangereuse. Près de 2 000 plans de prévention des risques sont en vigueur et 8 000 plans supplémentaires devraient être approuvés à l'horizon 2010.

Une réglementation, instaurée à la suite de l'inondation de Vaison-la-Romaine (Vaucluse) en 1992, encadre strictement la construction dans les zones à risques. La loi du 2 février 1995, relative au renforcement de la protection de l'environnement, dite loi Barnier, a créé les plans de prévention des risques (PPR), principal outil de gestion de l'urbanisation dans ces espaces. Les PPR concernent les inondations, les mouvements de terrain, les avalanches, mais aussi les incendies de forêt, les séismes et les cyclones.

Ces plans ont plusieurs objets. Ils délimitent d'abord des zones directement menacées, exposées à ces risques, en tenant compte de la nature et de l'intensité du risque encouru. Le PPR peut interdire tout type de construction ou d'exploitation. Il peut délimiter des zones inconstructibles. Ainsi, dans les Alpes-Maritimes, deux plans de prévention des risques d'inondation ont été signés en décembre 1998 sur la basse vallée de la Siagne et sur la Brague. 400 hectares sont classés en zone rouge, sur laquelle toute construction est interdite. 800 hectares se situent en zone bleue, où il est possible de construire en adoptant des mesures de précaution (« Le Moniteur » du 15 janvier 1999, p. 148). Les PPR définissent également les mesures que doivent prendre les collectivités publiques, ainsi que celles qui incombent aux particuliers. Ils précisent enfin les modalités de gestion et d'exploitation par les propriétaires, les exploitants ou les « utilisateurs » des constructions et ouvrages existants.

Un outil contraignant

La procédure des PPR est relativement lourde. Ils sont élaborés sous la responsabilité de l'Etat. Ils sont soumis à l'avis des conseils municipaux des communes sur le territoire desquelles ils doivent s'appliquer, puis à une enquête publique. Le PPR est approuvé par arrêté préfectoral.

Le PPR approuvé vaut servitude d'utilité publique. Le schéma directeur doit le prendre en compte. Le plan d'occupation des sols (POS) doit intégrer ses dispositions (article R 123-24 du Code de l'urbanisme). Il existe actuellement 1 980 PPR. L'objectif du ministère de l'Environnement était d'atteindre 2 000 PPR en l'an 2000. Ce but est donc à peu près atteint.

Reste que dans 8 000 sites présentant des risques, ces PPR ne sont pas encore élaborés. « Notre objectif est que toutes les zones à risques soient couvertes par un plan en l'an 2010 », explique la Direction de la prévention des risques du ministère de l'Environnement.

Dans ce but, la loi de finances pour 1999 augmente les moyens destinés à l'élaboration des PPR : le ministère déconcentre dans les départements environ 62 millions de francs pour l'élaboration des plans, contre 37 millions en 1998.

Mais les collectivités locales font parfois de la résistance devant la façon dont sont pris en compte les risques naturels. En Haute-Garonne, la commune de Fenouillet avait ainsi refusé de voter le schéma directeur, qui intégrait les zones inondables et rendait inconstructible une bonne partie du territoire de la ville (« Le Moniteur » du 23 octobre 1998, p. 169).

Dans les zones à risques, le maire se trouve souvent devant un dilemme : hypothéquer l'avenir du développement de la commune en protégeant ses administrés, ou bien prendre des risques et engager sa responsabilité. Construire dans les zones à risques reste donc une opération souvent complexe.

POUR EN SAVOIR PLUS...

Articles du Moniteur

« Risques naturels, la prévention demeure insuffisante », « le Moniteur », 27 février 1998, p. 51.

« Classification et Règles de construction parasismique applicables aux bâtiments de la catégorie dite à risque normal », Cahiers textes officiels du « Moniteur », 13 juin 1997, p. 463.

« Prévenir et Gérer les risques d'inondation », « le Moniteur », 18 avril 1997, p. 104.

« Les Plans de prévention des risques », fiche pratique, « le Moniteur », 10 janvier 1997, p. 51.

Chamonix Le PPR adapté pour prévenir de nouveaux risques

En 1985, l'Etat demandait à la ville de Chamonix d'élaborer un plan de prévention des risques, afin d'écarter les zones constructibles des 118 couloirs d'avalanches qui strient le territoire communal.

Sur ce territoire soumis à de fortes pressions immobilières, il a fallu quatre ans pour mettre le document à l'enquête publique et trois autres pour l'approuver.

L'avalanche qui a dévasté, début février, le hameau du Tour pose de nouveau le problème des zonages dans le plan de prévention des risques. Ce hameau était, en effet, classé en zone blanche, donc théoriquement hors risque.

La précédente avalanche à cet endroit remontait à 1908, et avait été de moindre importance.

Le PPR dont on préparait la révision pour y intégrer les faits survenus depuis dix ans (notamment une inondation en 1996) va être modifié en conséquence, dans le sens de plus grandes contraintes.

Une responsabilité déterminée par la jurisprudence

La responsabilité de l'administration dégagée dans un éboulement. Un couple, dont la maison avait été démolie par l'éboulement d'une barrière rocheuse, mettait en cause la responsabilité du maire qui leur avait délivré un permis de construire au nom de l'Etat. Dans une décision du 20 novembre 1997, « M. et Mme Labbe », la cour administrative de Marseille a jugé que l'administration ne pouvait être tenue pour responsable de cet accident. Une carte des risques géotechniques avait été établie par le Centre d'étude technique de l'équipement (Cete). Mais la parcelle concernée n'avait pas été placée dans une zone à risques. Aucune des chutes de pierres n'était donc prévisible au moment où le permis avait été délivré.

Une commune condamnée à réparer 70 % du préjudice à la suite d'un glissement de terrain. Un mur situé sur une parcelle d'une société s'était effondré à la suite d'un glissement de terrain, qui avait été causé par le mauvais état d'une canalisation d'eau souterraine appartenant à la commune. La cour administrative d'appel de Nancy, dans une décision du 16 avril 1998, « commune des Hautes-Rivières », a estimé que la commune devait entretenir cette canalisation même si elle était située dans une parcelle privée. Cependant, le mur avait été construit sans fondations, au mépris des règles de l'art. La cour d'appel a estimé que la commune ne devait donc réparer que 70 % du préjudice et non la totalité comme le demandait la société.

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