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PPP : les collectivités en terrain risqué selon la Cour des comptes
Cour des comptes, présentation du rapport annuel 2015, 11 février 2015 - © © Bénédicte Rallu

PPP : les collectivités en terrain risqué selon la Cour des comptes

Bénédicte Rallu |  le 11/02/2015  |  courdescomptes2015EtatNordAlpes-MaritimesBouches-du-Rhône

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Dans son rapport public annuel présenté le 11 février, la Cour des comptes conseille vivement aux collectivités territoriales de bien réunir toutes les conditions qu’elle préconise avant de se lancer dans un contrat de partenariat. Recourir à un tel outil dérogatoire de la commande publique présente des risques. « Faute de recul suffisant », la question de la performance réelle de ces contrats n’est pas tranchée.

« Aujourd’hui, nous ne sommes pas capables d’apprécier l’efficacité des contrats de partenariat ». La Cour des comptes considère qu’il est encore trop tôt pour bien évaluer toutes les conséquences des partenariats public-privé (PPP) passés par les collectivités territoriales depuis dix ans. Pour son rapport public annuel présenté le 11 février, la Cour des comptes a examiné 29 contrats de partenariat locaux (sur les 149 recensés par la Mission d’appui aux PPP qui cumulent un montant d’investissement de 4,1 milliards d’euros). La durée de ces contrats varie de 10 à 20 ans. Le montant moyen d’un contrat de partenariat local s’élève à 26 millions d’euros (contre environ 250 millions d’euros pour les contrats de l’Etat). L’objet, le périmètre, la durée et l’enjeu financier des contrats sont très diversifiés. La Cour relève toutefois deux sous-ensembles spécifiques : les contrats relatifs à l’éclairage public (un tiers des contrats y sont consacrés) et ceux passés pour les grands stades en vue de l’Euro 2016 (Lille, Marseille, Nice) « qui représentent de loin les montants d’investissement les plus importants ».

Loyers élevés, coûts prévisionnels dépassés

« La mise en œuvre des contrats ne permet pas encore, faute de recul suffisant, de trancher la question de la performance réelle de ce mode dérogatoire de gestion des services publics par rapport à des formules plus classiques de la commande publique », a indiqué le premier président de la Cour des comptes, Didier Migaud, dans son allocution de présentation. Contrats récents, diversité des périmètres, complexité des modèles financiers, contrats mal négociés qui donneront lieu à la passation d’avenants (97% des contrats seraient renégociés selon la Mappp), formules d’actualisation expliquent la difficulté de tirer un bilan de l’efficience réelle des contrats passés par les collectivités et de leurs coûts. La Cour souligne certains avantagés avérés des contrats de partenariat : performance notamment énergétique, respects des délais de construction. Mais son enquête conclut en l’état que « les contrats de partenariat peuvent s’avérer a posteriori plus coûteux que les marchés classiques. Les loyers versés sont souvent élevés et les coûts prévisionnels largement dépassés, du fait de clauses contractuelles défavorables aux collectivités, mais aussi d’avenants conclus dans un sens généralement favorable aux entreprises. Des dérives financières peuvent également être à l’origine de contentieux susceptibles de donner lieu à des résiliations, conduisant à des transactions coûteuses pour les collectivités (plus d’un million d’euros pour l’annulation du contrat de partenariat en matière d’éclairage public passé par la commune de Soissons) ». Ces contrats « tendent à aggraver » l’endettement des collectivités et à « limiter leur autofinancement » et leur capacité d’investissement. La commune de Bussy-Saint-Georges cumule par exemple trois contrats de partenariat et a augmenté ainsi de près de 50 % l’encours de sa dette.

Les évaluations préalables insuffisantes et biaisées

« Les risques (…) ne doivent pas être sous-estimés, notamment au regard des règles de la concurrence », a averti Didier Migaud. La Cour souligne l’insuffisance des évaluations préalables avec un critère de complexité très souvent « privilégié » mais « rarement établi ». « Le critère de la complexité apparaît surtout et avant tout comme un moyen, d’une part, de légitimer a priori le recours à la procédure du dialogue compétitif pour la passation du contrat de partenariat et, d’autre part, de justifier l’externalisation de la maîtrise d’ouvrage », écrit-elle dans son rapport. Les analyses reposeraient dans la plupart des cas sur une comparaison entre seulement deux modes de dévolution (contrat de partenariat ou maîtrise d’ouvrage publique) et à partir d’hypothèses contestables favorisant de fait l’option contrat de partenariat (absence d’étude d’impact des différents schémas par exemple pour le contrat éclairage public conclu par la commune de Bougival, méconnaissance de la faisabilité environnementale pour le contrat de la Commune du Barcarès relatif à l’extension du port de plaisance). En outre, « avant la prise en compte des risques, l’actualisation des coûts est souvent défavorable au contrat de partenariat », relève la Cour. Exemple pour le projet Biarritz Océan, les simulations financières avant valorisation des risques démontrent « un contrat de partenariat plus onéreux de près de 6 % par rapport à l’option de la maîtrise d’ouvrage publique ». Avec la valorisation des risques, les données font apparaître un coût supplémentaire de 4,76 millions d’euros en maîtrise d’ouvrage publique et un gain de 1,25 millions d’euros pour le contrat de partenariat...

Opacité dans l’attribution des contrats, des clauses et un suivi des contrats problématiques

Pour ce qui concerne l’attribution des contrats, outre le manque de traçabilité des dialogues compétitifs, l’égalité de traitement entre les candidats et la transparence des procédures est loin d’être toujours assurée. La Cour a relevé une opacité dans la notation des offres, une indexation irrégulière des marges financières, des variantes proposées non prévues dans le règlement de consultation. Et le recours à un assistant à maîtrise d’ouvrage « peut fausser la concurrence », a-t-elle constatée. Certains dispositifs contractuels « sont, dès l’origine, peu protecteurs des intérêts de la personne publique » en raison de l’omission ou du non respect de clauses pourtant obligatoires dans les contrats (question de la continuité du service public non traitée, non-respect de l’engagement à recourir à des PME, modalités de contrôle non précisées…) ou encore en raison de clauses contractuelles déséquilibrées (mauvais indice choisi pour la révision du loyer, imprécision des clauses financières, plafonnement ou application tardive des pénalités…). Les risques qui devraient en théorie être assumés par le partenaire privé « sont souvent assumés par les seules collectivités ». L’étape de l’exécution des contrats n’est guère plus réjouissante, les collectivités ne la maîtrisant pas toujours. La mise en œuvre des contrats par les collectivités « est souvent déficiente » car elles « ne se dotent pas des moyens techniques et humains nécessaires ».

Rôle ambigu de la Mappp

Le rôle « rôle ambigu » joué par la Mission d’appui aux PPP (Mappp) est souligné. Cet organisme expert « a constitué un outil essentiel de promotion des contrats de partenariat » en plus de ses fonctions de conseil. Résultats : les avis qu’elle a rendu étaient « systématiquement favorables à l’option du contrat de partenariat », à l’exception de cinq d’entre eux, relève la Cour. Certains avis ont même été remis en cause par le juge administratif comme celui concernant le projet Biarritz Océan pour lequel la justice a infirmé la justification du recours à un tel contrat pour cause de complexité.

Pas d’avantages décisifs du contrat de partenariat

Conclusion de la Cour : « Le contrat de partenariat ne présente pas pour les collectivités locales d’avantages décisifs par rapport aux formules classiques de la commande publique ou de gestion déléguée ». Elle recommande de ne recourir à ce type de contrat que si certaines conditions sont réunies : montant d’investissement significatif, soutenabilité budgétaire démontrée, motif avéré de complexité, d’urgence ou d’efficacité économique, évaluation préalable non biaisée, partage des risques réellement équilibré entre la collectivité et le titulaire du contrat, réelle mise en concurrence dans l’attribution du contrat et capacité de la collectivité à négocier et à assurer le suivi du contrat sur sa durée. Les collectivités auraient aussi tout intérêt, selon la Cour, à intégrer dans leur débat d’orientation budgétaire le compte rendu annuel d’exécution du contrat de partenariat, mais aussi à éviter de recourir au même partenaire contractuel comme assistant à maîtrise d’ouvrage aux différentes phases du projet. Elles ne devraient pas opter pour la formule du contrat de partenariat en l’absence d’expertise et de moyens suffisants pour assurer son suivi dans de bonnes conditions. Enfin la Cour recommande à l’Etat d’étendre aux collectivités territoriales l’obligation d’étudier la soutenabilité budgétaire des projets au stade de l’évaluation préalable (déjà prévue pour les contrats de l’Etat), de modifier les normes comptables et de retirer à la Mappp sa mission de promotion des contrats de partenariat. Interrogée sur la réforme des marchés publics en cours, la Cour considère qu’elle va dans « le bon sens » et est parfaitement « concordante » avec ses préconisations.

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