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POS Espaces boisés classés : les critères de la protection

PAUL ALBISSON, avocat au barreau de Lyon |  le 18/07/1997  |  Droit de l'urbanismeUrbanismeRéglementation

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-Les espaces boisés classés (EBC) sont fortement protégés. Pour déclasser un EBC, il faut réviser le plan d'occupation des sols et pas simplement le modifier. -Mais qu'entend-on par espace boisé classé, et quels sont les critères de définition utilisés par le juge ?

Les espaces sont pris en compte dans le Code de l'urbanisme : selon l'article L.130-1, « les POS peuvent classer comme espaces boisés, les bois, forêts, parcs à conserver ou à créer, qu'ils soient soumis ou non à un régime forestier, enclos ou non, attenant ou non à des habitations ». Les espaces boisés sont, en général, classés selon leur situation géographique par rapport à certains massifs. Leur superficie, la consistance ou la qualité de leurs boisements sont également pris en compte.

Cela ne concerne néanmoins pas tous les espaces boisés (1) : une pinède entourée de propriétés bâties et de lotissements en bordure de voies en cours d'élargissement (2), n'est pas ainsi considérée comme un espace des plus significatifs et n'est donc pas classée. Mais le classement d'un terrain en espace boisé classé reste généralement une faculté offerte à l'administration locale qui n'est nullement tenue de classer l'intégralité des parties boisées du territoire communal. Elle n'est pas non plus tenue de classer un terrain en EBC, même lorsque le classement du terrain boisé restant en espace boisé à protéger lui est demandé par son propriétaire. Une commune ne commet donc pas nécessairement d'erreur manifeste d'appréciation en refusant de classer une parcelle boisée en espace boisé classé (3).

Les espaces boisés peuvent être classés aussi bien en zone urbaine qu'en zone naturelle du POS. Ces espaces doivent figurer au document graphique du POS en application de l'article R.123-18.I.3 du Code de l'urbanisme, et non sur la liste des servitudes publiques annexée au POS, même si juridiquement cette catégorie constitue une servitude d'urbanisme. Un tel classement n'est pas subordonné à la valeur du boisement existant ni même à l'existence d'un tel boisement. Peu importe la valeur médiocre des arbres situés sur un terrain que la collectivité locale entend protéger (4), la souplesse de la législation permet en effet aux collectivités de choisir comme bon leur semble et le juge administratif exerce un contrôle minimum sur les choix communaux.

En général, la commune examine néanmoins la configuration des lieux et la nature du peuplement forestier pour inscrire dans son POS un terrain en espace boisé classé. La notion « d'espaces boisés classés » ne peut donc être assimilée à celle « d'espaces verts à protéger » comme l'a rappelé à maintes reprises le Conseil d'Etat (5), bien que sur le plan juridique, il s'agisse d'une servitude très voisine de celle frappant les espaces boisés classés.

Différence entre « espaces boisés classés » et « espaces verts à protéger »

Les espaces verts à protéger, soumis à des conditions de constructibilité très sévères, ne sont pas frappés d'une inconstructibilité absolue contrairement aux espaces boisés classés. Le classement de parcelles en espaces boisés classés au POS peut s'avérer obligatoire en fonction de la situation géographique de la collectivité. Ainsi, les communes littorales sont tenues, au terme de l'article L.146-6 dernier alinéa du Code de l'urbanisme, de classer les parcs et espaces boisés existants les plus significatifs de la commune ou du groupement de communes, après consultation de la Commission départementale des sites.

La suppression d'un espace boisé lors de la révision du POS nécessite obligatoirement la saisine de cette commission par la collectivité ou l'établissement public (6). L'administration, tout comme le juge, apprécie la configuration des lieux et le caractère du boisement concerné pour décider si terrain doit être classé en espace boisé à protéger (7). Il est certain qu'un terrain situé tout près d'un site classé et qui a vocation à devenir une aire de loisirs et de sports, doit être inscrit en espace boisé classé (8).

Quel que soit l'arsenal législatif lié à l'obligation ou à la faculté pour une collectivité locale d'inscrire dans son POS des terrains en espaces boisés classés, la décentralisation de l'urbanisme de 1983 n'a pas eu pour effet de changer en profondeur la nature des rapports entre le plan d'urbanisme local et l'insertion dans ce plan d'espaces boisés classés.

Frontière entre modification et révision

La notion « d'espaces boisés classés » comme critère distinctif entre la modification et la révision du POS est née à la faveur de la loi du 31 décembre 1976 portant réforme de l'urbanisme. Si la législation a évolué sur les modalités de protection des espaces boisés classés, le juge administratif sanctionne systématiquement la collectivité locale qui entend modifier son POS en touchant aux espaces boisés classés et ce, conformément à l'article L.123-4 du Code de l'urbanisme.

Au plan jurisprudentiel, il existe peu de décisions de justice qui ont marqué la frontière entre le concept de « révision » et celui de « modification » à partir du critère des « espaces boisés classés ». Pourtant, depuis 1977 et surtout depuis l'avènement de la décentralisation de l'urbanisme en 1983, le juge administratif a déjà eu l'occasion de conforter la position du législateur qui a toujours voulu accorder aux espaces boisés classés une place privilégiée dans le contenu des POS.

C'est certainement la jurisprudence Péaud de 1991 qui doit faire figure de référence en la matière. Le Conseil d'Etat a considéré à cette occasion que la modification qui consistait en la création d'un emplacement réservé au profit de la commune en vue d'ouvrir une voie nouvelle sur un terrain classé en « espace boisé à conserver », situé en zone ND du POS, était entachée d'illégalité puisqu'elle a eu pour effet de supprimer la protection qui doit s'attacher à un espace boisé classé (9). Le juge a établi ici une jurisprudence de principe infirmant le jugement du tribunal administratif de Nantes du 24 mars 1988 qui avait validé la délibération du conseil municipal de la commune de la Chaize-le-Comte approuvant la modification du POS.

Non seulement la distinction du champ d'application entre la modification et la révision du POS est en ce cas très significative mais le juge administratif nous a éclairés de façon implicite sur la notion même « d'espaces boisés classés ». En effet, un espace boisé à conserver est assimilé en l'espèce à un espace boisé classé. Si le juge en avait décidé autrement, une atteinte à un simple espace boisé sur le territoire communal n'aurait nécessité que la mise en oeuvre du processus de modification.

Il convient de citer également une décision du Conseil d'Etat du 30 novembre 1992 (10) au terme de laquelle celui-ci s'est fondé sur la « destination générale des terrains du bois de Boulogne » pour estimer que la modification du POS en cause ne portait pas atteinte aux espaces boisés classés.

En fait, pour qu'une modification du POS soit entachée d'illégalité, il faut que les changements affectent des terrains inclus précisément dans les espaces boisés classés (11) et que cette modification porte atteinte à la destination générale du bois pour que la procédure de révision du POS soit rendue obligatoire.

Dans les autres affaires, le juge a dû apprécier la légalité de la modification d'un POS non seulement au regard du critère des espaces boisés classés mais aussi au regard des deux autres critères distinguant le champ d'application des concepts de « modification » et de « révision » du plan. Ceci peut entraîner une confusion dans les concepts car dans certaines affaires, on ne peut savoir si le juge estime illégale une modification d'un plan d'urbanisme pour le seul motif de l'atteinte aux espaces boisés classés : à moins que la tendance jurisprudentielle ne décide d'englober la notion » d'atteinte aux espaces boisés classés « dans celle « d'économie générale du plan ».

Un critère englobé dans celui de « l'économie générale »

Ce concept « d'espaces boisés classés », facile à appréhender par le juge administratif grâce à une définition légale et objective dans le Code de l'urbanisme, peut cependant être plus complexe lorsqu'il faut décider si le POS doit être révisé ou simplement modifié.

Tel a été notamment le cas dans quelques affaires relativement récentes. Ainsi, dans une affaire datant du 29 juillet 1994 (12), le litige a porté sur la création par le POS de deux zones au sein d'une zone boisée à protéger dont une réservée à l'extension de l'habitat, la seconde aux constructions et lotissements à usage d'activité et sur la modification par ce POS de l'emplacement des voies de contournement de l'ancien village. Ayant à apprécier la légalité de la modification par voie d'exception, le juge administratif a reconnu qu'elle était entachée d'illégalité car elle portait atteinte à la fois à l'économie générale du plan et à l'espace boisé protégé. En fait, si la procédure de modification du POS a été déclarée illégale, c'est plus en raison de l'atteinte à l'économie générale du projet - en l'espèce les changements apportés au tissu des voies et l'extension de zones d'activités ou d'habitat groupé - que parce que cette modification concernait des espaces boisés protégés.

Si les adaptations du POS n'avaient eu pour objet que de réduire la superficie des terrains classés sans en faire une zone d'habitat, il convient de s'interroger sur l'attitude qu'aurait eue le juge. Aurait-il considéré que cette modification était néanmoins illégale pour avoir concerné un espace boisé classé ou aurait-il seulement apprécié la validité du permis de construire d'un garage au regard des seules conditions d'utilisation du terrain concerné par son implantation ?

Dans une autre affaire (13), le juge administratif a pu apprécier de manière plus nette l'atteinte aux espaces boisés classés qu'une association faisait valoir devant lui, en vue d'obtenir l'annulation de la modification du POS. Le juge administratif a écarté le moyen tiré de l'atteinte à l'économie générale et a considéré que la modification d'une zone précédemment grevée d'une servitude de plantation, et qui a été compensé par une obligation de plantation sur les espaces libres dans la même zone, n'avait pas eu pour effet de modifier un espace boisé classé. Dans cette affaire, le juge a estimé que les plantations en cause n'avaient pas la qualité d'espace boisé classé du POS, sinon la modification aurait été annulée. Les deux arrêts sont très significatifs de la position du juge administratif s'agissant de l'interprétation qu'il se fait des dispositions de l'article L.123-4 du Code de l'urbanisme.

Il reste à savoir si, à l'avenir, le juge administratif privilégiera le contrôle qu'il a exercé dans la jurisprudence Association de protection Aigue-Bouzaize - Saint-Martin et qui a donné toute sa valeur au critère de « l'espace boisé classé ».

L'ESSENTIEL

»La notion d'espace boisé classé est née avec la loi du 31 décembre 1976 portant réforme de l'urbanisme. Les EBC doivent figurer dans le document graphique du POS. Les collectivités ont généralement une large marge de manoeuvre pour classer ou pas leurs espaces boisés.

»Les communes du littoral, en revanche, sont dans l'obligation de classer les parcs et espaces boisés les plus significatifs de la commune en EBC. D'autres espaces sont aussi obligatoirement protégés comme un terrain situé près d'un parc de loisirs et qui a vocation à devenir une aire de loisirs.

»Les POS doivent être révisés et pas seulement modifiés lorsqu'un espace boisé classé est touché. Pour qu'une modification soit entachée d'illégalité, il faut que les changements affectent les terrains inclus dans les espaces boisés classés et que cette modification porte atteinte à la destination générale du bois.

(1) Conseil d'Etat, 14 novembre 1990, Madame Collin et comité de défense de l'avenue Ortolan, nos 109 154 et 109 372. (2) Tribunal administratif de Nice, 9 mai 1989, Madame Collin no 45989. (3) Conseil d'Etat, 3 novembre 1989, Madame William, no80152. (4) Conseil d'Etat, 5 décembre 1986, Consorts Guillerot. (5) CE, avril 1989, Sté Clamugeran et Cie, no 73646, conclusions Levis. (6) TA, Nice 20 juin 1991, Moyal no 881114. (7) CE, 14 novembre 1990, Madame Collin et Comité de défense de l'avenue Ortolan. (8) CE, 10 mars 1995, Union départementale pour la sauvegarde de la vie de la nature et de l'environnement dans le Var, no 128290 : à propos du site de la vallée de Cardenon proche du site classé du cap Bénat. (9) CE, 11 mars 1991, M. Péaud, no 99842. (10) CE, 30 novembre 1992, Fédération française de tennis c/ville de Paris, no136156 et 136434. (11) CE, 25 octobre 1985, Choisy no41837. (12) CE, 29 juillet 1994, M. Hervé-Marie Brugier, BJDU 5-1994, conclusions Lasvignes (13) CE, 20 novembre 1996, Association protection Aigue-Bouzaire, Saint-Martin, no123537.

Cet article fait suite à l'article « POS : la notion de graves risques de nuisance » paru dans « Le Moniteur » du 11 juillet dernier, p. 40.

PHOTO : Les collectivités peuvent choisir comme bon leur semble les « espaces boisés classés » qu'elles souhaitent protéger et qui sont dès lors frappés d'inconstructibilité.

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