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Pollution : éviter la dégradation Réglementation

le 12/09/1997  |  EnvironnementCollectivités localesDroit de l'urbanismeFrance Paris

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Le cadre institutionnel

Réglementation européenne

Il existe à ce jour quelque 45 directives communautaires traitant de la pollution atmosphérique.

LES DIRECTIVES SUR LA QUALITE DE L'AIR

Les quatre directives (du 15 juillet 1980 relative au dioxyde de soufre et aux poussières ; du 3 décembre 1982 concernant le plomb ; du 27 mars 1985 pour le dioxyde d'azote et du 21 septembre 1992 pour l'ozone) demandent aux Etats membres de mettre en place des moyens de surveillance et elles donnent des méthodes de référence pour l'échantillonnage et l'analyse.

-Les trois premières directives fixent des objectifs (dits « valeurs guides ») et des normes (dites « valeurs limites ») de la qualité de l'air. Elles ont été transposées en France par le décret du 25 octobre 1991.

-La quatrième directive est la première à avoir fixé un seuil d'information et un seuil d'alerte (dit « seuil de risque »). Elle a été transposée par le décret du 18 avril 1996.

La directive du 27 septembre 1996, adoptée par le Conseil européen et le Parlement en vertu de l'art. 130S du traité de l'Union européenne, harmonise les méthodes d'évaluation de la qualité de l'air. Elle fixe des objectifs concernant la qualité de l'air au sein de l'Union. Elle prévoit des valeurs-limites à ne pas dépasser et des seuils d'alerte au-delà desquels une information immédiate du public est nécessaire.

Grâce à la loi du 30 décembre 1996 (voir ci-dessous), la France est le premier état membre de l'Union européenne à avoir transposé cette directive en droit interne.

Il s'agit d'une directive-cadre qui doit être déclinée en 13 « directives-filles » spécialisées par type de polluants :

- pour les polluants actuellement visés (anhydride sulfureux, dioxyde d'azote, particules fines telles que les suies, particules en suspension et plomb) : avant le 31 décembre 1996 ;

- pour l'ozone, le benzène et le monoxyde de carbone : avant mars 1998 ;

- pour d'autres polluants (hydrocarbures polycycliques aromatiques, cadmium, arsenic, nickel et mercure) : avant le 31 décembre 1999.

Pour l'instant, aucun de ces projets n'a dépassé le niveau des groupes d'experts.

LES DIRECTIVES SUR LES PRODUITS

Les premières directives réglementant les émissions de polluants portent sur des produits (directives du 24 novembre 1975 relatives à la teneur en soufre du gazole et du fioul domestique, ou du 29 juin 1978 sur la teneur en plomb de l'essence...).

La Communauté a adopté depuis 1970 des directives réglementant les émissions polluantes des véhicules lors de leur homologation. Citons notamment la directive dite « consolidée » du 26 juin 1991 ou celle du 23 mars 1994 qui prévoit pour l'an 2000 une approche globale de la pollution automobile. Dans le cadre du programme « Auto-oil », qui imposera aux véhicules des normes plus sévères, la Commission a proposé en juin 1996 deux directives concernant les émissions des voitures et la qualité des carburants.

LES DIRECTIVES SUR LES INSTALLATIONS FIXES

La directive-cadre du 28 juin 1984 sur la pollution atmosphérique des installations industrielles prévoit que certaines catégories de ces installations ne peuvent être mises en service sans autorisation préalable des autorités nationales compétentes, assortie de prescriptions particulières.

L'Union européenne s'est inspirée de la législation française avec la directive du 24 septembre 1996 sur la prévention et la réduction intégrées de la pollution qui retient le principe de l'autorisation pour les installations industrielles figurant sur une nomenclature.

En France, une telle procédure existait déjà dans le cadre de la loi sur les installations classées du 19 juillet 1976.

Réglementation nationale

La loi du 30 décembre 1996 sur l'air et l'utilisation rationnelle de l'énergie abroge les lois du 10 mars 1948 sur l'énergie et du 2 aôut 1961 sur la lutte contre les pollutions atmosphériques et les odeurs. Elle s'articule autour de plusieurs thèmes :

-Généralisation de la surveillance de la qualité de l'air et de ses effets sur la santé : étendue aux villes de plus de 250 000 habitants depuis le 1er janvier, celle-ci s'appliquera aux villes de plus de 100 000 habitants au 1er janvier 1998, avant d'être généralisée à l'ensemble du territoire national au 1er janvier 2 000.

-Transposition de la directive communautaire du 27 septembre 1996 (voir ci-contre). Des objectifs de qualité de l'air, des seuils d'alerte et des valeurs limites seront fixés pour les polluants surveillés.

-Droit à l'information de la population, à travers la publication périodique des résultats des études épidémiologiques et des informations sur les émissions polluantes et les pics de pollution dès qu'ils surviennent.

-Elaboration de plans de prévention (voir ci-dessous) afin de lutter contre la pollution atmosphérique.

-Prise en compte accrue des préoccupations de pollution atmosphérique et de consommation énergétique dans les documents d'urbanisme et les projets d'infrastructures. Le Code de l'Urbanisme et la loi du 10 juillet 1976 relative à la protection de la nature ont été modifiés en ce sens.

-Elaboration de mesures spécifiques : des spécifications techniques et des normes de rendement applicables à la construction, l'utilisation, l'entretien et la démolition des biens mobiliers et immobiliers seront imposées ; la consommation énergétique devra être affichée sur les lieux de commercialisation (location et vente) ; les flottes publiques de plus de vingt véhicules seront peu à peu remplacées par des véhicules peu polluants (20 % du renouvellement annuel).

La mise en oeuvre de cette loi nécessite l'élaboration ou la modification de 25 décrets dont 22 devront être examinés en Conseil d'Etat. Jusqu'à présent, un seul décret a été publié : celui du 6 mai dernier relatif à la création du Conseil national de l'air. Parmi les projets de décrets les plus avancés, citons ceux qui concernent : les plans régionaux pour la qualité de l'air ; la surveillance de la qualité de l'air (art. 3 de la loi) ; l'agrément des organismes de surveillance de la qualité de l'air ; la « pastille verte » (véhicules peu polluants) et les cinq décrets relatifs à l'utilisation rationnelle de l'énergie.

Les outils

Les outils de planification

Plans régionaux pour la qualité de l'air (PRQA). Outils d'information et de concertation, ils sont élaborés par le préfet de région puis font l'objet d'une évaluation au bout de cinq ans. Les collectivités sont associées à leur élaboration, notamment par le biais des organismes agréés mis en place dans chaque région.

Plans de protection de l'atmosphère (PPA). Dans un délai de dix-huit mois à partir de la promulgation de la loi du 30 décembre 1996, le préfet doit élaborer un plan de protection de l'atmosphère dans toutes les agglomérations de plus de 250 000 habitants et dans les zones polluées. Ce plan peut renforcer les mesures techniques nationales concernant le fonctionnement de certaines catégories d'installations, l'usage des carburants ou des combustibles, les conditions d'utilisation des véhicules...En cas de dépassement ou de risque de dépassement des seuils d'alerte, le préfet doit en informer immédiatement la population et prendre les mesures d'urgence appropriées y compris, le cas échéant, de restriction de la circulation des véhicules. Dans ce cas, l'accès aux réseaux de transport public de voyageurs est gratuit.

Plans de déplacements urbains (PDU). Dans un délai de deux ans à partir de la promulgation de la loi, un plan de déplacements urbains doit être élaboré, à l'initiative de l'autorité compétente pour l'organisation des transports urbains, pour tous les périmètres inclus dans les agglomérations de plus de 100 000 habitants. Les orientations de ce plan doivent porter sur : la diminution du trafic automobile, le développement des transports collectifs et moins polluants, le partage de la voirie, l'organisation du stationnement...

Les décisions prises par les autorités municipales chargées de la voirie et de la circulation devront être compatibles, ou rendues compatibles avec le PDU. Ainsi, les maires seront obligés d'aménager un couloir de bus si le plan le prévoit. Enfin, dès le 1er janvier 1998, l'aménagement d'itinéraires cyclables devra être prévu lors de la réalisation ou de la rénovation des voies urbaines.

La loi d'orientation des transports intérieurs (Loti) du 30 décembre 1982 a ainsi été renforcée.

Le cas particulier de l'Ile-de-France . Un arrêté du 22 janvier 1997 a créé une zone de protection spéciale contre les pollutions atmosphériques dans tous les départements de la région Ile-de-France, qui s'applique aux sources fixes et mobiles. Il réglemente notamment les prescriptions applicables aux installations de combustion de Paris et de la petite couronne (zone 1) et de la grande couronne (zone 2). Par ailleurs, il institue un label « Qualité de l'air » pour les exploitants de flottes de véhicules.

Les outils opérationnels

Au ministère de l'Environnement, c'est le bureau de l'atmosphère, de la maîtrise de l'énergie et des transports (Bamet) du service de l'environnement industriel (SEI), à la direction de la prévention des pollutions et des risques (DPPR) qui élabore et met en oeuvre la politique de lutte contre la pollution atmosphérique.

L'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Ademe) joue un rôle de coordination technique en matière de surveillance de la qualité de l'air. Elle fournit informations et conseils aux collectivités locales, assure la promotion des technologies de dépollution et gère la banque de données sur la qualité de l'air, ainsi que la taxe parafiscale sur la pollution atmosphérique (voir «Financement»). Elle est impliquée, d'une part, au niveau de ses services centraux et, d'autre part, au niveau de ses délégations régionales qui sont membres des associations locales de surveillance.

Le réseau ATMO : la surveillance de la qualité de l'air est mise en oeuvre localement par des organismes agréés associant l'Etat, les collectivités locales, les industriels (y compris du transport) et les associations de consommateurs et de protection de l'environnement. Ces organismes, généralement constitués sous la forme d'associations « loi de 1901 » sont agréés par le ministère de l'Environnement en fonction de critères techniques (qualité des mesures) et d'organisation (transparence de l'information donnée au public). Il existe 35 réseaux de mesure, constituant le réseau « Atmo ». Les informations fournies sont centralisées dans la base nationale de données sur la qualité de l'air (3614 Envir).

Le Laboratoire central de surveillance de la qualité de l'air (LCSQA), créé en 1991, regroupe le Laboratoire national d'essais, l'Ineris et l'Ecole des mines de Douai. Il est maître d'oeuvre en matière d'assurance-qualité métrologique et de développement de protocoles de mesure de la qualité de l'air. Ses actions, dont l'orientation et le suivi sont assurés par l'Ademe, visent à doter les réseaux des meilleures techniques disponibles en matière de prélèvement, d'analyse, d'étalonnage, de calibrage, d'acquisition, de transmission et de stockage des données.

Financement

Taxe parafiscale sur la pollution atmosphérique (TPPA). Le décret du 7 juin 1985 instituant la taxe parafiscale sur la pollution atmosphérique (TPPA) a été modifié, sur des bases élargies, par deux décrets du 11 mai 1990 et du 3 mai 1995. La taxe touche environ 1 500 assujettis (contre 350 initialement), principalement les grandes installations de combustion, les autres sites industriels et les unités d'incinération d'ordures ménagères. De 1991 à 1995, le produit brut de la TPPA a permis de financer :

-la surveillance de la qualité de l'air (303 millions de francs) ;

-le développement des techniques antipollution (122 millions de francs) ;

-l'équipement des industriels (490 millions de francs) ;

-la recherche (16 millions de francs).

Structure de financement d'un réseau . La taxe parafiscale ne constitue pas la seule source de financement. Les collectivités territoriales contribuent aussi au financement des réseaux à hauteur de 15 à 20 % du total. Exemple : le budget total des réseaux de surveillance de la qualité de l'air s'est élevé à 103 millions de francs en 1995. Le cofinancement a été ainsi réparti :

-Fonctionnement : 68 millions couverts par : la TPPA (28 %) ; les industriels (26 %) ; les collectivités locales (25 %) et des prestations de services (6 %) ;

-Equipement : 35 millions de francs financés par : les industriels (45 %) ; les collectivités locales (19 %) ; la TPPA (13 %) et l'Etat (12 %).

Depuis 1996, une dotation budgétaire annuelle de 200 millions de francs permet de renforcer ce dispositif, notamment pour les grandes agglomérations et de financer les outils préalables (cartographie, inventaires d'émission) nécessaires à l'élaboration des différents plans prévus par la loi.

Incitations financières et fiscales prévues par la loi du 30 décembre 1996. Cette loi prévoit des dispositions pour favoriser le développement des véhicules au gaz et électriques :

-remboursement de la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) des carburants gazeux, à concurrence de 12 000 litres par véhicule et par an aux exploitants d'un réseau de transport public et de 6 500 litres par an aux chauffeurs de taxi;

-exonérations de la taxe sur les voitures de société (art. 1010A du Code général des impôts) ;

-amortissement accéléré sur douze mois des véhicules et équipements ;

-remboursement, dans une limite de 8 000 francs du coût, des dispositifs de dépollution installés sur les autobus à moteur thermique.

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