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Politiques envers les quartiers en difficulté Bilan et perspectives

le 09/08/2007  |  ConjonctureCollectivités localesPolitique sociale

Document élaboré par M. Pierre André, sénateur

Sommaire

PRÉAMBULE5

Les déplacements de la mission 7

I. AMÉLIORER LE CADRE DE VIE DANS LES QUARTIERS EN DIFFICULTÉ : UNE GRANDE AMBITION A L’ÉPREUVE DU TEMPS10

A. Un effort en faveur de la rénovation urbaine à poursuivre10

B. Lutter contre la ségrégation spatiale : retisser la trame urbaine14

II. UNE EXIGENCE POUR L’ÉCOLE : MIEUX RÉPONDRE AUX BESOINS PRIORITAIRES D’ÉDUCATION 19

A. Offrir aux jeunes les mêmes chances de réussite scolaire : des politiques à repenser20

B. Éduquer et former : prendre en compte l’école dans son environnement24

III. UNE POLITIQUE DE L’EMPLOI EN FAVEUR DES QUARTIERS EN DIFFICULTÉ QUI PORTE SES FRUITS28

A. Une situation de l’emploi difficile dans les ZUS28

B. L’action du gouvernement privilégie l’accompagnement personnalisé30

C. La nécessité de poursuivre les actions pour l’emploi dans les quartiers difficiles après 200734

IV. RESTAURER LA SÉCURITÉ DANS LES QUARTIERS DIFFICILES37

A. La lutte contre la délinquance ne peut se faire sans les habitants37

B. La prévention de la délinquance implique des partenariats renforcés et ciblés41

V. FAIRE DES ACTIONS EN FAVEUR DE LA COHÉSION SOCIALE L’UN DES PILIERS DES POLITIQUES DE LA VILLE45

A. La création de l’agence nationale pour la cohésion sociale et l’égalité des chances : un progrès dont il faut garantir le succès46

B. Conforter et pérenniser le rôle des associations dans les politiques de la ville50

VI. LE VOLET FINANCIER ET BUDGÉTAIRE DE LA POLITIQUE DE LA VILLE : UNE ESTIMATION TRÈS DIFFICILE, DES CHOIX INSUFFISAMMENT ASSUMÉS53

A. L’estimation impossible des crédits de la politique de la ville53

B. Les questions soulevées par l’émergence de nouveaux opérateurs et le renforcement des outils de péréquation55

VII. LA NÉCESSAIRE ÉVOLUTION INSTITUTIONNELLE DE LA POLITIQUE DE LA VILLE58

A. Une organisation institutionnelle de la politique de la ville très fluctuante58

B. Vers une nouvelle gouvernance de la politique de la ville59

RÉCAPITULATIF DES PROPOSITIONS DE LA MISSION : 70 PROPOSITIONS AUTOUR DE SEPT ORIENTATIONS63

I - Améliorer le cadre de vie63

II - Mieux répondre aux besoins prioritaires d’éducation63

III - Une politique de l’emploi pour les quartiers en difficulté qui porte ses fruits64

IV - Assurer la sécurité dans les quartiers en difficulté65

V - Développer la cohésion sociale65

VI - Améliorer la transparence financière de la politique de la ville66

VII - La nécessaire évolution institutionnelle de la politique de la ville66

Notes67

Sigles utilisés

ADS :Adjoint de sécurité

ALMS :Agent local de médiation sociale

ANAEM :Agence nationale de l’accueil des étrangers et des migrations

ANCSEC :Agence nationale pour la cohésion sociale et l’égalité des chances

ANLCI :Agence nationale de lutte contre l’illettrisme

ANRU :Agence nationale pour la rénovation urbaine

ASA :Avantage spécifique d’ancienneté

BAC :Brigade anti-criminalité

CAI :Contrats d’accueil et d’intégration

CDEN :Conseil départemental de l’éducation nationale

CEL :Contrat éducatif local

CIV :Comité interministériel des villes

CLS :Contrat local de sécurité

CNV :Conseil national des villes

CUCS :Contrat urbain de cohésion sociale

DARES :Direction de l’animation et de la recherche, des études et des statistiques

DGF :Dotation globale de fonctionnement

DIV :Délégation interministérielle à la ville

DSU :Dotation de solidarité urbaine

DSUCS :Dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale

Epareca :Établissement public national d’aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux

ERE :Équipe de réussite éducative

FASILD :Fonds d’action et de soutien pour l’intégration et la lutte contre les discriminations

FEDER :Fonds européen de développement économique et régional

FIV :Fonds d’intervention pour la ville

FNAL :Fonds national d’aide au logement

FSE :Fonds social européen

FSL :Fonds de solidarité logement

GIR :Groupe d’intervention régional

HALDE :Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité

IUFM :Institut universitaire de formation des maîtres

LOLF :Loi organique relative aux lois de finances

ONZUS :Observatoire national des zones urbaines sensibles

PNRU :Programme national de rénovation urbaine

PPRE :Programme personnalisé de réussite éducative

SCV :Service civil volontaire

UPA :Union professionnelle artisanale

ZEP :Zone d’éducation prioritaire

ZFU :Zone franche urbaine

ZUS :Zone urbaine sensible

Bilan et perspectives d’avenir des politiques conduites envers les quartiers en difficulté depuis une quinzaine d’annéesPar M. Pierre André, sénateur.

PRÉAMBULE

Présenté par M. Alex Türk, président, et par M. Pierre André, rapporteur.

À la suite des événements de l’automne dernier, qui se sont rapidement propagés à de nombreux quartiers en difficulté de communes franciliennes, notamment dans le département de la Seine-Saint-Denis, puis dans plusieurs villes de province, le Sénat a autorisé la création d’une mission commune d’information sur le bilan et les perspectives d’avenir des politiques conduites envers les quartiers en difficulté depuis une quinzaine d’années.

Comme son intitulé l’indique, la commande passée par le Sénat ne se limitait pas à la seule analyse des émeutes urbaines d’octobre et novembre 2005 - ces événements n’ayant d’ailleurs aujourd’hui pas encore fait l’objet d’une étude officielle approfondie - mais englobait une réflexion plus générale sur la ou les politiques de la ville engagées depuis le début des années 90, qui se sont empilées en strates successives avec une intensité variable selon les alternances et les priorités gouvernementales.

De manière générale, tous les premiers ministres lors de leur entrée en fonctions, de Michel Rocard à Dominique de Villepin, ont consacré une partie substantielle de leur déclaration de politique générale à la politique de la ville et aux quartiers en difficulté1.

Force est également de constater que le domaine de la politique de la ville est sans doute l’un de ceux qui ont suscité le plus grand nombre d’études, de colloques savants et une littérature des plus abondantes.

On rappellera que le Sénat, via sa commission des affaires économiques, a publié plusieurs rapports qui restent d’actualité sur le sujet, et que le rapporteur de la mission, lui-même, a présenté deux rapports d’information sur les zones franches urbaines2 et sur les contrats de ville3 qui ont constitué autant de sources d’inspiration pour le gouvernement et de références pour les universitaires concernés.

Soucieuse de faire œuvre novatrice et de présenter un rapport utile et maniable centré sur des propositions simples et concrètes, la mission a pris le parti d’être sélective et d’auditionner d’abord les principaux acteurs de la politique de la ville.

Elle a ainsi privilégié, après que la déléguée interministérielle à la ville et la présidente de l’Observatoire national des zones urbaines sensibles ont planté le décor, l’audition des maires au travers de leurs associations (Association des maires de France, Association des maires des grandes villes de France, Fédération des maires des villes moyennes), ainsi que celles des élus départementaux et régionaux (associations des départements et des régions de France).

Elle a par ailleurs fait parvenir aux maires des communes de plus de 10 000 habitants et aux présidents de toutes les communautés d’agglomération et communautés urbaines ainsi qu’à l’ensemble des préfets des questionnaires détaillés sur la politique de la ville qui ont suscité un grand nombre de réponses4. La mission tient à les en remercier.

Elle a tenu à entendre ensuite les maires des principales communes franciliennes concernées par les émeutes urbaines de l’automne 2005 (Tremblay-en-France, Corbeil-Essonnes, Aulnay-sous-Bois, Montfermeil, Neuilly-sur-Marne, Rosny-sous-Bois, Sarcelles, Bondy…), ces élus ayant joué un rôle de médiateur essentiel dans la gestion et l’apaisement d’actes qui, pour certains, relevaient d’une véritable guérilla urbaine.

À cet égard, tous les élus rencontrés par la mission, notamment lors de ses déplacements, ont estimé que les médias, pendant une trop longue période, ont contribué à la propagation de ces violences.

Elle a également entendu deux anciens ministres de la ville, qui ont joué notamment un rôle décisif dans la mise en place des zones franches urbaines, tout en regrettant que certains autres aient manqué à l’appel pour les motifs les plus divers, et souvent légitimes.

Il importait, en outre, de recueillir l’analyse de quelques sociologues sur les causes de l’embrasement des cités, celui-ci n’étant pas systématiquement intervenu dans les quartiers les plus « durs », qui sont souvent contrôlés par un caïdat soucieux de poursuivre ses trafics, ou les plus délabrés, mais plutôt, selon les études menées, dans des lieux caractérisés par une forte présence de très grandes familles, souvent monoparentales et d’origine africaine, qui s’entassent dans des logements inadaptés à leur taille.

Elle a ensuite consacré une table ronde au volet éducatif qui lui a permis de prendre conscience du fossé existant entre le discours officiel, technocratique et convenu des responsables de l’éducation nationale, notamment exprimé par les recteurs des académies de Versailles et de Créteil et la difficile réalité scolaire vécue par les élus de terrain, et les chefs d’entreprise, telle que celle-ci a été appréhendée par la mission lors de ses déplacements, ainsi que de l’inadaptation des programmes scolaires et des enseignements officiels aux besoins des employeurs.

À cette occasion, elle a également pris la mesure des limites de l’éducation prioritaire qui, loin de son objectif initial de « discrimination positive », de donner plus à ceux qui ont moins, tend au contraire à accuser la discrimination et la stigmatisation dont sont victimes les élèves des ZEP : à tout le moins, cette politique doit être évaluée, repensée, recentrée et être à l’avenir assortie d’objectifs clairs et mesurables, l’augmentation systématique de ses moyens ne constituant pas la panacée et une approche pédagogique différenciée moins axée sur la théorie et l’abstraction s’imposant à l’évidence.

Tout en saluant le dévouement des enseignants, les insuffisances du système éducatif, qui reste il est vrai souvent l’un des derniers services publics présents dans ces quartiers difficiles, conjuguées à une démission parentale notamment dans nombre de familles issues de l’immigration, expliquent très largement la disparition des valeurs républicaines, sociétales et familiales, et l’absence des règles minimales de « savoir être », pourtant indispensables à la vie en société et à l’entrée des jeunes des quartiers dans le monde du travail.

Il lui fallait ensuite prendre la mesure du phénomène de l’insécurité dans les quartiers difficiles, en auditionnant des responsables de la sécurité publique, des renseignements généraux, des GIR, de la lutte contre les stupéfiants, mais aussi un commissaire de police de terrain, qui a directement été confronté aux émeutes de l’automne dernier, ainsi que le procureur de la République de Bobigny.

De leurs témoignages, il ressort que ces événements déclenchés à la suite d’un fait dramatique n’étaient pas concertés à l’origine, ne pouvaient en aucune manière apparaître comme de caractère révolutionnaire, et ont d’ailleurs été entretenus pendant plusieurs jours par les médias ; ils n’ont concerné que quelques banlieues principalement circonscrites dans la région parisienne et surtout dans le département de la Seine-Saint-Denis.

Ces événements, même si certains furent dramatiques, ne peuvent être considérés comme la conséquence directe des difficultés de nombreux quartiers : les politiques de la ville initiées depuis quinze ans, surtout dans les territoires ayant bénéficié d’une rénovation urbaine, ont sans nul doute contribué à éviter un mouvement de plus grande ampleur.

À cet égard, la mission tient à souligner les efforts menés en matière de logement5 et d’urbanisme, notamment sous l’impulsion de M. Jean-Louis Borloo, et la création de l’Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU), qui devrait mobiliser plus de 30 milliards d’euros et bénéficier à plus de 3 millions d’habitants. Son action, complétée avec la mise en place de l’Agence nationale de la cohésion sociale (ANCSEC), devrait permettre, non pas certes dans l’immédiat, mais à moyen et à long terme, de repenser l’urbanisme et l’équilibre des centres-villes, en coordonnant l’action des bailleurs sociaux et des organismes chargés de leur restructuration, sous réserve que le principe de mixité sociale soit accepté par les populations des communes concernées.

À l’occasion d’une table ronde consacrée au logement et à l’urbanisme, elle a reçu l’architecte Roland Castro et des représentants de l’Union sociale pour l’habitat, du Haut comité pour le logement des personnes défavorisées, et du Conseil français des urbanistes.

La mission souhaiterait rappeler à cet égard que le logement social, auquel sont éligibles, il convient de le rappeler, les deux tiers de la population française, est souvent assimilé abusivement par l’opinion aux quartiers en difficulté : en fait, contrairement aux idées reçues, ce sont les copropriétés dégradées achetées souvent à vil prix par les marchands de sommeil qui concentrent les populations les plus défavorisées et précarisées, les acteurs de la rénovation urbaine étant impuissants pour assurer leur réhabilitation ou leur destruction. Le rapport reviendra sur ce point essentiel.

La mission a également entendu de jeunes entrepreneurs, notamment récompensés par le Sénat dans le cadre de l’opération « Talents des cités », et des associations représentatives, ce qui lui a permis de constater qu’une réflexion devait être engagée sur le statut du bénévolat et le rôle indispensable du tissu associatif, dont l’évaluation devrait sans doute être renforcée.

Elle a notamment reçu l’association AC-Le feu (Association Collectif Liberté Égalité Fraternité Ensemble et Unis) qui lui a présenté ultérieurement, le 25 octobre 2006, la synthèse des cahiers de doléances recueillies dans 120 villes de France.

Afin de mesurer la montée du communautarisme, le rôle du fait religieux et la place de l’islam radical dans les quartiers en difficulté, elle a auditionné le recteur de la mosquée de Lille-Sud et un responsable de la direction centrale des renseignements généraux.

Elle a enfin procédé, pour clore ses travaux, aux auditions de M. Jean-Louis Borloo, ministre de l’emploi, de la cohésion sociale et du logement, et de Mme Catherine Vautrin, ministre déléguée à la cohésion sociale et à la parité.

Les déplacements de la mission 6

Outre ce programme d’une soixantaine d’auditions, la mission a décidé de privilégier les déplacements de terrain, aussi bien en métropole qu’outre-mer et dans quelques pays étrangers.

• Elle s’est d’abord rendue au siège de la Commission européenne à Bruxelles où la politique française de la ville et les « émeutes » de l’automne ont été jugées sans complaisance : ses interlocuteurs ont stigmatisé pêle-mêle les rigidités bureaucratiques françaises, des carences dans l’ingénierie des projets et dans la professionnalisation des associations qui expliqueraient pour partie la sous-consommation des aides des fonds européens, le déficit de formation et d’intégration des populations des quartiers en difficulté, le fait de privilégier les opérations de reconstruction et de rénovation urbaine plutôt que les remèdes à apporter aux causes du malaise social des banlieues…

• Le rapporteur s’est ensuite déplacé à Strasbourg en visitant notamment les quartiers difficiles du Neuhof, de la Meinau et de Hautepierre, et qui comporte deux zones franches urbaines. Le maire et le président de la communauté urbaine lui ont indiqué que la délinquance et le phénomène des « voitures brûlées », complaisamment relayés par les médias au Nouvel an, étaient en baisse, en particulier en raison de la mise en place généralisée de la vidéo-surveillance, du renforcement de la police municipale, du désenclavement des quartiers difficiles par le tramway, de l’instauration de conseils d’animation et de prévention et d’adjoints de quartiers. Pour ces raisons, les troubles de l’automne semblent avoir été contrôlés.

• Le déplacement de la mission aux Pays-Bas lui a permis de rencontrer des sénateurs et des députés néerlandais ainsi que M. Alexandre Pechtold, ministre de la rénovation administrative et des relations au sein du Royaume, chargé de la politique de la ville, qui ont exprimé leurs inquiétudes au regard de la situation française. Après avoir visité, en compagnie de nombreux journalistes, des quartiers difficiles de Rotterdam (Feijenoord, Pendrecht…), dans une ville qui accueille 40 % de populations étrangères, la délégation a pu constater la rigueur de la « loi Rotterdam », les efforts menés en faveur de l’intégration des populations immigrées et de l’accession à la propriété, le caractère décentralisé et « moins autoritaire » de la police néerlandaise, la mise en place dans 7 quartiers d’un « marinier de ville » placé sous l’autorité directe du maire qui dispose de pouvoirs considérables en matière de prévention et de répression.

• La mission s’est rendue ensuite à Vaulx-en-Velin qui, à la suite des émeutes des années passées, a bénéficié, en utilisant tous les volets de la politique de la ville, d’un remaillage total mettant en relation le centre-ville avec les autres quartiers, cette recomposition urbaine s’appuyant notamment sur une logique d’îlots, et de la création d’une pépinière d’entreprises.

L’ampleur et l’ancienneté de cette rénovation urbaine ont sans doute contribué à ce que la ville soit épargnée par les événements de l’automne.

• Elle devait ensuite évidemment se rendre en Seine-Saint-Denis, compte tenu du développement pris par les violences urbaines de novembre 2005 dans ce département, et aussi du fait que nombre de ses sénateurs étaient membres de la mission.

Elle a notamment constaté les difficultés des employeurs de la zone franche urbaine de Montfermeil pour recruter des jeunes des quartiers motivés, convenablement formés, maîtrisant les apprentissages fondamentaux et un minimum de « savoir-être » ; elle a mesuré à Clichy-sous-Bois la dégradation de certaines copropriétés, telle « La Forestière », aux appartements incendiés, grillagés, murés, squattés, exploités par des marchands de sommeil sans scrupules et laissés à l’abandon par leurs gestionnaires impuissants ; elle a aussi visité des quartiers rénovés de manière exemplaire, tel celui de Rougemont à Sevran. Plus généralement, la situation du département apparaît ambivalente puisqu’il peut apparaître comme un lieu de relégation pour des populations très défavorisées et qu’il accueille aussi les fleurons de l’industrie française et des services, et bénéficie également des retombées de l’aéroport de Roissy et du Stade de France en matière d’emploi.

La mission a notamment rencontré le président du conseil général qui lui a fait part de la nécessité d’un plan d’urgence pour son département et des conséquences des multiples désengagements de l’État.

Le département, dont les difficultés appellent des solutions dérogatoires au droit commun, est pourtant loin de compter parmi les plus pauvres de France : il possède un potentiel économique très important mais la coordination des politiques départementale et intercommunale est malaisée du fait qu’il ne regroupe que 40 communes, ce qui confère à chaque maire une responsabilité considérable.

D’une manière plus générale, au-delà du cas de la Seine-Saint-Denis, d’où sont parties les émeutes de novembre dernier, la mission considère que la situation de la région Ile-de-France concernant la politique de la ville et les quartiers apparaît très spécifique par rapport à l’ensemble du territoire national. Nul doute que s’y posent de manière singulière des problèmes de maîtrise du foncier, de rénovation urbaine, de construction de logement qui sont inconnus ailleurs.

• La mission s’est ensuite rendue à Marseille qui a été en revanche largement épargnée par les événements de l’automne dernier. D’après les informations recueillies, notamment auprès de son maire et de ses adjoints, le métissage traditionnel de la ville, la densité du tissu associatif et religieux, le fait que les quartiers ne sont pas excentrés et suscitent un fort sentiment d’appartenance à la ville et d’identité aux quartiers, la présence du soleil, des plages et de l’Olympique de Marseille… constituent autant de facteurs d’explication de cette situation. En dépit d’un potentiel fiscal faible, la ville mène avec l’ANRU une politique de rénovation urbaine ambitieuse.

Avant de rencontrer de nombreuses associations du quartier de la Castellane, celui de Zinedine Zidane, la mission a pu constater lors d’une longue réunion de travail avec des entrepreneurs, des enseignants et des éducateurs que la zone franche urbaine enregistrait des résultats très positifs en termes d’emploi des jeunes des quartiers et que l’insertion par l’économie était la plus efficace, en dépit de la méconnaissance dont témoignent encore les enseignants du monde de l’entreprise.

• Elle s’est également déplacée à Barcelone où la municipalité est confrontée à la progression d’une forte immigration qu’elle s’efforce d’intégrer avec rigueur et réalisme. Elle a pu constater les efforts menés pour reconquérir le centre ville, via des aides substantielles attribuées aux habitants pour rénover leur logement et pour accéder à la propriété, la part du logement dit social restant marginale, même si elle tend à croître pour loger les nouveaux immigrés non encore susceptibles de se tourner vers le système de crédit.

La visite du district de Nou Barris et des quartiers Turó de la Paira et Trinitat Nova lui a permis de mesurer l’ampleur du plan de rénovation et de reconstruction mené en concertation étroite avec les habitants.

• À la demande de certains de ses collègues ultramarins, la mission s’est rendue aux Antilles : en Guadeloupe, elle a noté que la ville de Pointe-à-Pitre connaissait, dans ses grands ensembles aujourd’hui dégradés, les mêmes difficultés que celles des banlieues franciliennes, tandis que des quartiers, comme celui du Carénage, présentent toutes les caractéristiques d’un bidonville insalubre dont la rénovation est particulièrement longue et malaisée du fait d’obstacles juridiques. Le projet de démolition des tours Gabarre du quartier de Lauricisque, apparemment peu dégradées, prévu par le projet de l’ANRU, au motif qu’elles ne sont pas conformes aux normes anti-sismiques et anti-cycloniques, a laissé la délégation perplexe…

À l’inverse, en Martinique, la longue gestion municipale du maire-poète de Fort-de-France, Aimé Césaire, ne s’est pas traduite par la construction de grands ensembles, et son successeur se heurte à la difficulté de rénover dans le cadre d’une nouvelle ingénierie urbaine, en respectant l’histoire et les sites populaires, des quartiers issus des regroupements d’habitants spontanés, souvent en zone inondable, devenus pour beaucoup précaires et insalubres, et également exposés aux risques sismiques et cycloniques.

• La mission s’est ensuite déplacée à Londres, alors que le Royaume-Uni, à la suite des émeutes de Brixton dans les années 80, puis à Bradford en 2001, a mis en place une politique spécifique en faveur des quartiers défavorisés. Elle a pu noter, en matière de sécurité, la rigueur du programme de lutte contre les comportements anti-sociaux (« Antisocial Behaviour Orders ») visant notamment les mineurs dès l’âge de 10 ans et les adolescents, l’ambition du programme de diversité dans la police, le rôle de la police de proximité, dont le tiers des effectifs à Londres est issu de minorités ethniques, les efforts entrepris en faveur de l’emploi des minorités.

Elle s’est rendue dans le quartier de Canary Warf et Tower Hamlets où est engagé le programme Skillsmatch visant à réduire le chômage des minorités en leur proposant des formations adaptées aux besoins des entreprises.

Elle a enfin visité le monumental « London Islamic Center », très fréquenté par la communauté, dont les imams ont mis en place des programmes de lutte contre l’absentéisme scolaire, de prévention de la drogue et d’aide aux chômeurs de longue durée pour les orienter vers l’emploi.

• La mission s’est enfin rendue dans le département du Nord.

À Roubaix, elle a pu constater que le tiers des logements était de nature sociale, que les plus pauvres, contrairement aux idées reçues, étaient logés dans le parc privé, qu’un habitant sur trois bénéficiait de la couverture maladie universelle et que la ville accueillait 10 % des Rmistes du département.

Grâce à la création d’une zone franche urbaine, le chômage a pu être stabilisé autour de 22 %, une partie importante du chômage structurel résultant d’une discrimination à l’embauche : la délégation a pu visiter un multiplexe et une entreprise d’usinage installés dans la ZFU, cette dernière connaissant des difficultés de recrutement faute de formations qui ne sont plus dispensées dans les lycées professionnels.

La mission a ensuite visité les quartiers du sud de Lille qui ont enregistré des troubles une semaine après les premiers événements franciliens, et y a rencontré de nombreuses associations.

Elle a enfin été reçue par Mme Martine Aubry, maire de Lille, qui a notamment souligné que les politiques de la ville depuis quinze ans avaient permis de contenir la détérioration du tissu urbain, social et culturel, qu’il convenait de « refaire de la ville » au lieu de transformer le cœur des villes en musée et en lieux de consommation, que la police de proximité devait être développée et qu’il était nécessaire d’agir sur la parentalité et la préscolarisation. Mme Martine Aubry s’est enfin félicitée de l’extension de la ZFU aux quartiers de Lille sud et indiqué que la ville avait mis en œuvre des critères particulièrement stricts pour les entreprises souhaitant bénéficier des aides prévues.

Dans les développements ci-après, le rapport de la mission abordera successivement les principaux volets de la politique de la ville et des quartiers en difficulté :

- la poursuite des efforts entrepris en faveur de la rénovation urbaine et du logement ;

- l’adaptation de l’école aux besoins prioritaires d’éducation ;

- la politique de l’emploi dans les quartiers en difficulté ;

- la prévention et la répression de la délinquance ;

- le renforcement de la cohésion sociale et des associations ;

- le volet financier et budgétaire de la politique de la ville ;

- les problèmes de gouvernance de la politique de la ville et la prise en compte spécifique de la situation de la Seine-Saint-Denis.

I. AMÉLIORER LE CADRE DE VIEDANS LES QUARTIERS EN DIFFICULTÉ : UNE GRANDE AMBITION A L’ÉPREUVE DU TEMPS

Les quartiers en difficulté sont nés d’un urbanisme dont il est aujourd’hui aisé de contester les principes, mais qui a permis de produire à grande échelle, dans une période de pénurie de logements, des appartements dotés du confort moderne. Ce sont surtout les politiques de peuplement qui ont, au fil du temps et de la dégradation de la situation économique, considérablement aggravé les inégalités sociales entre quartiers.

Les membres de la mission ont eu l’occasion, à plusieurs reprises, de le souligner : s’ils constituent les maux les plus visibles des quartiers en difficulté, ni le logement ni l’urbanisme n’expliquent les flambées de violence qui s’y produisent. Ce jugement a été confirmé par les acteurs de terrain, notamment par les jeunes que la mission a rencontrés, qui ont placé au premier rang de leurs préoccupations la discrimination dont ils s’estiment victimes sur le marché du travail, et fait état en revanche d’un fort sentiment d’appartenance au « quartier ». Ce sentiment est toutefois ambivalent puisque, dans le même temps, les habitants expriment une forte impression de « relégation » économique et « d’assignation à résidence », alimentée par la dégradation des « grands ensembles », le manque d’équipements publics et l’isolement des quartiers par rapport au reste de la ville. L’architecte Roland Castro résume ainsi : « Le décor n’a pas créé la misère, mais la misère a trouvé son décor ».

Sur les quinze dernières années, la volonté de « réparer » les conséquences de ces évolutions s’est manifestée à travers l’adoption de nombreuses dispositions destinées à réintroduire de la mixité dans ces quartiers. Avec la loi d’orientation pour la ville du 13 juillet 1991, loi-cadre, le principe du « droit à la ville » était affirmé ainsi que la nécessité de lutter contre la ghettoïsation des quartiers, tandis que la loi du 13 mai 1991 instituait la dotation de solidarité urbaine, permettant une péréquation entre les communes riches et les communes pauvres, caractérisées par la présence de nombreux logements sociaux et de populations démunies. La notion de renouvellement urbain a quant à elle été introduite, en tant que telle, par le comité interministériel à la ville du 14 décembre 1999, qui a lancé un programme de 50 Grands projets de ville et de 40 Opérations de renouvellement urbain, auxquelles un second CIV, en octobre 2001, a ajouté 30 opérations.

Prenant la suite du travail engagé à l’occasion de ces conventions, l’adoption, à l’été 2003, de la loi du 1er août de programmation pour la ville, a marqué la volonté de déployer un effort financier sans précédent en faveur de la rénovation urbaine et de mobiliser l’ensemble des acteurs concernés sur cette question. Des objectifs ambitieux de réalisation et de réhabilitation de logements sociaux ont été fixés tant au travers du programme national de rénovation urbaine7 que du plan de cohésion sociale8.

Toutefois, le temps de la rénovation urbaine est un temps long, qui s’accorde mal avec l’urgence née de la crise des banlieues. En outre, l’amélioration du cadre de vie des habitants des quartiers en difficulté passe par une action d’envergure sur l’ensemble des aménagements urbains : amélioration de l’offre de services publics9, présence de commerces, désenclavement des quartiers, gestion urbaine de proximité. La mission proposera, donc, sans bouleverser les dispositifs mis en place, de les renforcer et de les compléter, notamment en ce qui concerne l’accompagnement social des populations.

A. Un effort en faveur de la rénovation urbaine à poursuivre

Opérationnelle en 2004, l’Agence nationale pour la rénovation urbaine a constitué une innovation importante, par l’importance de ses moyens financiers et par la nouveauté de ses procédures (constitution d’un guichet unique et contractualisation pluriannuelle). Elle a suscité, tant auprès des élus que des habitants des quartiers difficiles, l’espoir que la situation de ceux-ci s’améliore rapidement. Pour que cette attente soit pleinement satisfaite, la mission estime désormais nécessaire de garantir dans le temps le financement du programme national de rénovation urbaine, d’aider davantage les communes, notamment les plus pauvres, pour l’élaboration et la mise en œuvre de leur projet et de renforcer les mesures d’accompagnement social des habitants concernés.

1. Mener à bien le programme national de rénovation urbaine

a) Garantir le financement du PNRU

Les maires interrogés par la mission ont, dans leur majorité, mis en avant les aspects positifs et novateurs de l’ANRU, en soulignant : « l’importance des moyens financiers accordés », « les habitants ont l’espoir que leur quartier évolue dans le bon sens », « Démarche intéressante car vise à une transformation importante dans un délai relativement court », « Effets de démultiplication et d’entraînement des initiatives de quartier, dispositif fédérateur des potentialités locales. », « très positif cela nous a permis de mettre sur pied un programme global et cohérent ».

L’afflux de demandes auprès de l’Agence témoigne au demeurant de son succès auprès des élus locaux. Devant celui-ci, le PNRU a été prolongé jusqu’en 2013, le montant global de l’effort de l’État porté à 5 milliards d’euros10, et le champ d’intervention élargi, pour inclure 500 quartiers au total, soit 4 millions d’habitants11.

Comme l’a très récemment démontré le rapport de la commission des finances du Sénat12, l’ANRU apparaît aujourd’hui « victime de son succès ».

Peu consommés dans les premiers mois, du fait des délais nécessaires au montage des opérations, les crédits devraient être en revanche très fortement sollicités dans les années à venir, avec une « bosse » prévue par l’Agence entre 2007 et 2009. Votre rapporteur renvoie sur ce point aux développements détaillés figurant dans ce rapport.

C’est pourquoi la mission estime impératif de garantir la disponibilité des financements alloués à la rénovation urbaine dans les années à venir, et approuve la proposition émise par nos collègues des finances de créer un nouveau fonds de rénovation urbaine, qui bénéficierait de l’affectation d’une partie des dotations budgétaires non versées à l’agence faute de besoins ou de retards sur les paiements et de fonds provenant de la Caisse des dépôts et consignations.

En outre, elle estime que les régions et les départements doivent participer à l’effort national en faveur de la rénovation, et se félicite de l’avancement en cours du partenariat avec ces collectivités13.

b) Aider davantage les communes dans leur projet

La mise en œuvre du PNRU est progressive, ce qui suscite parfois de l’impatience. D’un certain point de vue, les délais apparaissent à la fois justifiés par l’ampleur des sommes en jeu et profitables, car ils permettent aux élus d’engager une réflexion globale sur les différents aspects de la rénovation urbaine. Celle-ci doit en effet concerner aussi bien le logement que les équipements scolaires et le développement économique.

Toutefois, le problème de la complexité de montage des dossiers, souvent relevé par les maires interrogés14 appelle des réponses. La récente décision de permettre à l’ANRU d’accorder des avances de subventions dans l’attente de la convention définitive constitue à cet égard un premier progrès notable, qui permettra de réduire le décalage entre les attentes des habitants et le démarrage effectif des travaux.

Par ailleurs, il est indispensable d’aider davantage les communes qui souffrent d’un déficit de « matière grise ». Là encore, un début de réponse a été apporté récemment avec la création au sein de l’ANRU, en juillet 2006, d’une mission d’expertise spécifique dont le rôle est d’aider les collectivités qui le souhaitent à monter leur projet. La mission estime que cette mesure pourrait utilement être complétée. En premier lieu, il serait opportun de généraliser, dans les directions départementales de l’équipement très sollicitées, sous la responsabilité du préfet, la constitution d’un pôle administratif ville-habitat spécifique pour le renouvellement urbain, doté de compétences transversales pour traiter notamment les questions relatives au transport et aux services publics.

En deuxième lieu certaines zones pourtant très concernées par la rénovation urbaine manquent d’opérateurs compétents en matière d’aménagement. C’est le cas, notamment, en région Ile-de-France, où certains projets sont particulièrement complexes à définir et à mettre en œuvre. Dans ces zones, il pourrait être intéressant d’envisager la création d’établissements publics d’aménagement15. En effet, l’expérience des opérateurs existants, comme celui de Plaine de France16 ou du Mantois, montre que ceux-ci présentent de nombreux avantages pour les collectivités concernées, notamment dans la mesure où ils bénéficient d’un financement de l’État et qu’ils facilitent la coopération intercommunale. Le même raisonnement est applicable en ce qui concerne les agences d’urbanisme, pour lesquelles la mission rappelle l’engagement de l’État d’aider à la création de nouvelles agences. Il serait souhaitable que cette aide soit majorée dans les territoires éligibles à la politique de la ville.

2. Renforcer l’accompagnement social des habitants concernés par les projets de rénovation urbaine

Un double reproche est régulièrement adressé à l’ANRU. Celle-ci privilégierait de manière systématique les démolitions, au détriment de la reconstitution de l’offre, et ne prendrait pas suffisamment en compte la dimension humaine des projets.

S’agissant de la question des démolitions, la mission ne peut tout d’abord que rappeler la très forte relance de la construction de logements sociaux depuis quelques années : 77 000 logements sociaux en 2005 et 90 000 à 100 000 prévus en 2006. Elle relève ensuite que l’acte de démolir peut répondre à certaines nécessités : vacance d’immeubles, vétusté des bâtiments, nécessité de « dédensifier » et de rééquilibrer la répartition des logements, de diversifier les statuts d’occupation et les formes architecturales et de modifier l’image des quartiers. Cette dernière nécessité a été soulignée par de nombreux maires, toutes tendances politiques confondues, en réponse au questionnaire17. La mission souligne néanmoins que la pertinence de la démolition doit faire l’objet d’un examen rigoureux pour chaque dossier, afin que, comme l’a souligné un membre de la mission, une « véritable politique de requalification urbaine » soit mise en œuvre18.

Il est également impératif que soit respectée la règle du « 1 pour 1 », afin de garantir la reconstitution de l’offre. Celle-ci suppose un effort de solidarité au niveau des agglomérations pour rééquilibrer la répartition des logements sociaux et, dans les zones concernées, le respect par les communes de leurs obligations en matière de construction de logements sociaux. Le rapport du comité d’évaluation et de suivi de l’ANRU de février 2005 relève ainsi : « les villes porteuses de projets d’agglomération et non de projets communaux affichent les ambitions les plus élevées en matière de diversification de l’habitat et de mixité. Elles ont généralement « négocié » une répartition harmonieuse des logements sociaux à l’échelle intercommunale ». En outre, lorsqu’il n’existe pas d’agglomération structurée, et qu’interviennent sur le site des organismes HLM de dimension départementale ou interdépartementale, ces derniers devraient pouvoir s’engager, dans le cadre de la convention et sur financement ANRU, à la reconstitution équivalente de l’offre sur leur territoire d’intervention19.

Concernant, ensuite, l’accompagnement des populations, la mission estime tout d’abord nécessaire que soit réalisée rapidement une enquête nationale sur les conditions de relogement des habitants concernés par des opérations de rénovation, ce qui suppose que l’ANRU perfectionne son système d’information, afin de produire des données exhaustives et précises sur ces conditions. Elle rappelle, à cet égard, que M. Jean-Paul Alduy, président de l’ANRU, a indiqué lors de son audition que l’Agence effectuerait une évaluation sur ce sujet et que, si les engagements n’ont pas été respectés par les différents partenaires, une rétrocession des crédits de l’ANRU serait envisagée.

En outre, les mécanismes de garantie contre une hausse de loyer pour les personnes changeant de logement pourraient être renforcés. Il faut rappeler à ce sujet que, d’ores et déjà, l’ANRU octroie des prêts PLUS conditionnés par l’engagement des maîtres d’ouvrage à proposer des relogements à des loyers compatibles avec les revenus des ménages. Afin de compléter, sur ce point, l’engagement financier des communes et de l’ANRU, il serait opportun de permettre aux départements de participer à cet effort, via le fonds de solidarité logement. Dans certains cas, celui-ci pourrait prendre en charge, sous condition de ressources, le différentiel entre le montant de l’ancien et du nouveau loyer engendré par un relogement prévu dans le cadre d’une convention de rénovation urbaine. Pour cela, il conviendrait sans doute de préciser, dans la loi du 31 mai 1990, qu’il peut le faire20. Cette mesure pourrait être complétée par une bonification des aides à la pierre pour favoriser la stabilité des loyers dans les opérations de rénovation urbaine.

La mission, consciente de l’attachement très fort des habitants à leur lieu d’habitation, préconise en outre un approfondissement de la concertation, notamment au travers des associations, et souligne que la qualité de celle-ci doit constituer une exigence systématique dans l’examen des dossiers. Elle se félicite, à cet égard, de la création récente, au sein de l’ANRU, d’un centre de ressources spécifique sur la conduite de la concertation, qui pourra être saisi à la demande des préfets afin d’expertiser les démarches locales de concertation, et qui constituera un lieu d’échanges des « bonnes pratiques ». Elle suggère que soit réalisé un « guide des bonnes pratiques » de participation des habitants incluant des exemples étrangers et accessible sur le site Internet de l’ANRU.

Par ailleurs, la mission juge nécessaire d’accompagner la destruction des immeubles d’un travail de mémoire sur le patrimoine, qui représente, pour ses occupants, un élément identitaire important21. Enfin, elle estime indispensable de coordonner les actions menées sur le bâti et celles visant l’accompagnement social des populations, qui seront menées notamment au travers de l’Agence pour la cohésion sociale et l’égalité des chances22.

3. Lutter plus efficacement contre la dégradation des copropriétés privées

Les copropriétés en difficulté posent un problème particulièrement important dans les zones urbaines sensibles (ZUS). En effet, la proportion de ménages à bas revenus y est très élevée dans le parc locatif privé (30 % des locataires ont un niveau de vie inférieur au seuil de pauvreté), de même que le nombre de propriétaires occupants à bas revenus (9 %) 23. L’existence de copropriétés privées très dégradées pose ainsi des problèmes majeurs dans certaines villes. On rappellera à cet égard que le quartier de la copropriété « La Forestière », à Clichy-sous-Bois a constitué l’un des berceaux des émeutes urbaines de novembre 2005.

a) Des conditions d’habitat indignes

On estime aujourd’hui à 600 000 le nombre de logements situés dans des copropriétés en difficulté (350 000) ou dans des copropriétés en cours de fragilisation. Celles-ci achètent ou louent parfois très cher à des populations « captives » des logements en très mauvais état dans des immeubles qui ne sont plus entretenus, faute de moyens ou de volonté. La présence de marchands de sommeil ou de propriétaires bailleurs, plus soucieux de rentabilité locative que de l’entretien des immeubles, amplifie les phénomènes de dégradation24.

La mission a pu constater, au cours de ses déplacements, l’ampleur des problèmes posés par l’existence de ces copropriétés. Pour des raisons historiques25, celles-ci sont bien souvent situées dans les mêmes quartiers que l’habitat social qui fait l’objet d’opérations de rénovation urbaine. Ainsi la copropriété de la Forestière avait initialement vocation à accueillir les cadres supérieurs travaillant à Roissy, la construction d’une route rapide et l’implantation d’une gare de RER devant rapprocher ce quartier de l’aéroport. Faute de réalisation de ces équipements publics, et sous l’effet d’autres facteurs plus spécifiques, ce patrimoine figure aujourd’hui parmi les copropriétés les plus dégradées de France26. La mission a également observé, notamment à Fort-de-France, le problème posé par les logements détenus en indivision, qui restent souvent vacants, faute de rénovation.

b) Des solutions spécifiques à mettre en œuvre

Il existe déjà, pour traiter le problème des copropriétés, des instruments d’intervention lourde, comme l’OPAH copropriété, le plan de sauvegarde ou la démolition, dans laquelle peut intervenir l’ANRU27. Mais il s’agit là de procédures longues et coûteuses, qui constituent un dernier recours. Il conviendrait d’améliorer le traitement des copropriétés avant que leur dégradation soit telle qu’elle justifie le recours à l’expropriation. En effet, la plupart des interventions s’effectuent lorsque les problèmes sont devenus particulièrement graves et menacent l’ordre public. Il est ainsi paradoxal de constater que les collectivités se retrouvent à devoir investir 200 000 à 300 000 euros pour des opérations lourdes, alors que le financement d’actions de formation et d’information des copropriétés pourraient jouer un rôle préventif important, comme au Québec.

Cette carence des politiques de prévention s’explique notamment par le fait que les élus manquent de spécialistes en nombre suffisant pour intervenir en amont, y compris dans des grandes villes. De telles politiques supposent en effet l’existence d’une « culture de droit privé » qui fait bien souvent défaut aux acteurs publics, qu’il s’agisse des collectivités territoriales ou de l’État. De surcroît, il requiert un dialogue avec des acteurs qui ne sont pas des partenaires « naturels » de la puissance publique, comme les syndics.

La mission ne peut donc qu’inciter les municipalités concernées à « investir » dans la prévention, par la désignation d’un correspondant chargé des copropriétés, la mise en œuvre d’actions de médiation pour le paiement des charges, le financement d’actions de formation des copropriétaires et des conseils syndicaux et l’accompagnement financier des petits propriétaires occupants de bonne foi pour leur permettre de réaliser des travaux de rénovation. Une telle politique requiert, à l’évidence, d’importants investissements financiers, qu’il conviendrait de dégager dans le cadre des moyens consacrés à la rénovation urbaine.

D’autres mesures, proposées notamment par le Conseil national des villes, devraient être étudiées : l’obligation pour les propriétaires de réaliser des travaux d’entretien sous menace de plafonnement des loyers, l’obligation, pour les notaires, de signaler au procureur l’absence de syndic constatée à l’occasion d’une vente et l’amélioration du recouvrement des charges impayées28. En outre, il convient de souligner que l’aide juridictionnelle, théoriquement ouverte aux copropriétés « pauvres » ne fonctionne pas de manière satisfaisante, notamment du fait de l’insuffisance des crédits ouverts au titre de l’aide juridictionnelle.

Par ailleurs, la mission rappelle que la présence de gardiens dans les immeubles peut permettre de rétablir du lien social, de réguler les conflits, de signaler les dysfonctionnements et, in fine, de maintenir la tranquillité publique. Il existe d’ailleurs une obligation qui pèse sur les bailleurs sociaux, en ZUS, d’employer un agent de médiation29 à partir de 100 logements. La mission estime que cette présence humaine est également particulièrement nécessaire dans les copropriétés privées situées dans ces zones. C’est pourquoi elle préconise d’instituer une exonération de charges sociales pour favoriser l’emploi de gardiens dans les copropriétés situées en zones urbaines sensibles ou faisant l’objet d’un plan de sauvegarde ou d’une « OPAH-copropriété ». Ces agents de médiation pourraient bénéficier d’une formation spécifique et se voir confier des missions précises.

B. Lutter contre la ségrégation spatiale : retisser la trame urbaine

Pour éviter, à l’avenir, les phénomènes qui ont conduit à la dégradation progressive des « grands ensembles », les investissements financiers considérables effectués en faveur de la rénovation urbaine doivent permettre d’agir sur les causes profondes des processus de ségrégation. Cette action nécessite notamment la diversification des formes d’habitat, l’accroissement de l’offre de services publics et l’implantation d’entreprises.

1. Combattre la ségrégation spatiale

L’amélioration de la situation des habitants des quartiers en difficulté passe nécessairement par une diversification des formes d’habitat et des statuts d’occupation. Cette nécessité a été soulignée par de nombreux maires qui ont répondu au questionnaire, l’un deux appelant à « rendre les quartiers plus attractifs, plus aérés avec plus de mixité en matière de logement (habitat horizontal, vertical, semi-horizontal) et de catégories sociales. »

a) Diversifier les statuts d’occupation dans les ZUS

La mission a constaté, au cours de ses déplacements en Europe, que dans la plupart des pays européens, l’amélioration des conditions de logement s’était accompagnée d’un développement soutenu de l’accès à la propriété, évolution particulièrement forte en Espagne, en Italie et au Royaume-Uni. En France et en Allemagne, l’effort consacré au parc social dans les années 1960 et 1970 a en revanche concurrencé le développement de la propriété30. La proportion de ménages propriétaires est particulièrement faible en ZUS, puisqu’une résidence principale sur cinq constitue la propriété d’un ménage en ZUS, contre une sur deux en moyenne en France.

Cette situation n’est pas étrangère au constat de la très forte mobilité résidentielle effectué par l’Observatoire national des ZUS dans son dernier rapport : « la mobilité résidentielle a transformé le peuplement des ZUS en accentuant le poids des personnes professionnellement les plus fragiles. Elle exerce un fort effet de sélection : les plus fragiles ont plus de chances d’arriver en ZUS et de s’y maintenir ; les autres poursuivent leur trajectoire résidentielle vers d’autres quartiers, devenant souvent propriétaires31 ».

Dans le droit fil de ce constat, la mission estime indispensable de diversifier les statuts d’occupation dans les ZUS et de permettre à leurs habitants d’y effectuer des parcours résidentiels ascendants. Cette préconisation est indissociable de celles visant à améliorer l’offre de services et d’équipements publics dans ces quartiers, notamment au niveau scolaire, l’habitat ne pouvant, à lui seul, « retenir » les populations.

La plupart des élus rencontrés partagent cet objectif de diversification des formes d’habitat, et le mettent en œuvre, notamment dans le cadre d’opérations de renouvellement urbain. Ainsi M. Maurice Charrier, maire de Vaulx-en-Velin a insisté, lors de la visite de la mission, sur la nécessaire diversification de l’habitat et sur la possibilité donnée aux habitants d’accomplir des parcours résidentiels satisfaisants. Il a été relevé au cours de ce déplacement qu’alors qu’en 1990, 70 % du parc y était composé de logements sociaux, cette proportion est aujourd’hui de 64 %, l’objectif étant de la ramener à 40 %.

Toutefois, cette politique d’accession sociale à la propriété se heurte, en pratique, à la faiblesse des revenus des habitants concernés. Comme l’a relevé le maire de Vaulx-en-Velin, dans sa commune, 70 % des ménages ont un revenu inférieur au seuil des prêts locatifs à usage social (PLUS). De manière plus générale, d’après le rapport 2005 de l’ONZUS, « dans la quasi-totalité des cas, le revenu médian vivant en ZUS est inférieur à celui des ménages de leur agglomération ». C’est pourquoi un effort financier particulier doit être effectué en direction de ces ménages pour faciliter leur accession à la propriété. L’institution récente32 d’un taux réduit de TVA pour encourager l’accession sociale dans les quartiers faisant l’objet d’un projet de rénovation urbaine33 constitue un premier pas dans ce sens. Les élus doivent désormais se saisir de cet outil, notamment en lançant les opérations dites « maisons à 100 000 euros », à l’instar de ce qui a été réalisé à Mantes-la-Jolie ou à Montereau.

Afin de faciliter l’accession sociale à la propriété dans les ZUS, au-delà des seules opérations de rénovation urbaine, la mission estime que ces mesures doivent être complétées par un accompagnement financier supplémentaire en faveur des ménages modestes, qui pourrait passer par une majoration du prêt à taux zéro ou/et une exonération des droits de mutation, sous les mêmes conditions de ressources et sur les mêmes territoires que la mesure relative à la TVA34.

b) Rééquilibrer la répartition des logements sociaux

Inversement, il est indispensable qu’un effort de rééquilibrage de la répartition des logements sociaux s’exerce au sein des agglomérations afin de permettre notamment la reconstruction, hors site, de logements sociaux dans le cadre des opérations de rénovation urbaine. On rappellera à titre d’exemple qu’en région parisienne, 5 % des communes détiennent 75 % du parc social. De manière plus générale, les ZUS comptent trois fois plus de logements sociaux que le reste du territoire.

C’est pourquoi la mission insiste sur le respect par les communes de leurs obligations en matière de construction de logements sociaux, et rappelle que la loi de 2006 portant engagement national pour le logement a prévu qu’une commission départementale chargée de l’examen du respect de ces obligations pourrait doubler le taux de la majoration qui peut être prononcée par le préfet quand une commune fait l’objet d’un constat de carence35.

En outre, s’agissant du parc social existant, un effort particulier doit être fourni afin d’en assurer l’entretien au quotidien. Celui-ci passe notamment par un soutien financier suffisant aux démarches de gestion urbaine de proximité, mises en place depuis 1999, ce soutien devant être assuré dans le cadre de l’ANRU et des futurs contrats urbains de cohésion sociale.

2. Désenclaver les quartiers

Comme l’a souligné M. Yves Dauge, sénateur, membre de la mission, et premier délégué interministériel à la ville, « Le projet urbain unificateur (…) passe par les transports publics et notamment les tramways, les bus, avec des services tard le soir, une requalification totale des espaces publics. En Seine-Saint-Denis, à Nantes, à Lyon et dans bien d’autres villes, la démonstration a été faite que le désenclavement physique est une des conditions préalables au renouvellement urbain36. »

a) Des quartiers souvent mal desservis

Les quartiers d’habitat social ont souvent été construits sur des plateaux offrant de vastes surfaces constructibles, et se trouvent de ce fait aujourd’hui isolés du reste de la ville par des dénivelés ou enclavés par un entrelacs de grandes voies de circulation ou par des voies ferrées. De surcroît, ces sites sont fréquemment mal desservis par les transports en commun, alors même qu’une part importante de leurs habitants est captive des transports publics37.

Cette insuffisante desserte freine la mobilité des habitants, qui se trouvent éloignés de surcroît des zones d’activité et des équipements publics38. Ainsi M. Gilbert Roger, maire de Bondy, a-t-il insisté, lors de son audition sur la pénalisation que représente pour une population de 14 000 habitants, soit l’équivalent d’une ville moyenne en milieu rural, l’absence d’antenne EDF, de caisse d’allocations familiales et de banques. Elle aggrave en outre leur sentiment de relégation et constitue dans certains cas un véritable handicap économique39. Enfin, le manque d’accessibilité limite considérablement l’attractivité de ces zones, et n’y facilite pas l’implantation d’entreprises ou de commerces.

b) Effectuer un effort financier en faveur des projets de désenclavement

La mission estime en conséquence que l’amélioration de la desserte des quartiers en difficulté devrait faire l’objet d’un investissement particulier de la part de l’État et des collectivités territoriales, au premier rang desquelles les régions. Elle souligne que le développement des transports collectifs urbains en zones urbaines sensibles (ZUS) doit figurer notamment parmi les priorités des futurs contrats de projet entre l’État et les régions, au travers de leur volet territorial, qui concerne les projets infra-régionaux. Cette préconisation s’inscrit dans le cadre des principes définis par la circulaire de 2006 relative au volet territorial des contrats de projets État-régions40, qui mentionne, parmi les programmes budgétaires mobilisables, les transports urbains. De même, le financement des projets de désenclavement devrait pouvoir bénéficier en priorité des fonds européens alloués pour la période 2007-2013.

Par ailleurs, l’exemple de Roissy montre que le problème ne vient pas uniquement des infrastructures, mais aussi de la fréquence et des horaires des services de transport. C’est pourquoi il serait opportun de favoriser, au niveau des agglomérations, le développement de projets innovants de transports complémentaires et de soutenir financièrement des projets locaux de services de transport à la demande, de centrales de co-voiturage ou d’auto-partage41. La mission insiste enfin sur l’engagement financier de l’État dans les projets d’investissement relatifs aux transports en sites propres dans les ZUS.

3. Soutenir le commerce de proximité

D’après une enquête récente menée par le ministère des petites et moyennes entreprises, on observe souvent, dans les quartiers qui jouxtent les zones urbaines sensibles, la présence de très grands équipements commerciaux. En revanche, ces zones souffrent de l’insuffisance ou de la vétusté des commerces de proximité. Ces équipements constituent pourtant des lieux de sociabilité et de convivialité essentiels à l’animation des quartiers. A contrario, l’existence de « friches commerciales » contribue à accentuer leur image sinistrée. C’est pourquoi le maintien d’un commerce de proximité de qualité, essentiel à la préservation du lien social, doit figurer parmi les priorités du renouvellement urbain.

a) Renforcer durablement les capacités d’action de l’Epareca

Créé par la loi du 14 novembre 1996 relative à la mise en œuvre du pacte de relance pour la ville, l’Epareca42 a vocation à se substituer aux acteurs privés défaillants afin de revitaliser des centres commerciaux en difficulté. Son intervention est transitoire, ces centres devant, à terme, revenir dans le domaine privé. Après un démarrage laborieux43, l’établissement a progressivement mené à bien un certain nombre d’opérations et commence aujourd’hui à revendre des centres, ce qui lui confère des ressources propres.

Toutefois, ses capacités d’action ne lui permettent, à l’heure actuelle, de ne traiter que 10 centres commerciaux par an, ce qui est très insuffisant, puisque le nombre de centres commerciaux potentiellement concernés par une opération de réhabilitation a été estimé à un peu moins de 40044.

Pour ces raisons, le Comité Interministériel des Villes du 9 mars 2006 a décidé du triplement du rythme d’intervention de l’Epareca, qui a, en conséquence, approuvé le principe de recrutements supplémentaires pour atteindre, dans un délai de trois ans, l’objectif fixé45. En outre, une dotation de 3,8 millions d’euros a été versée, au titre de l’exercice 2006, en plus de la dotation de 2,2 millions initialement prévue. Au titre de l’année 2007, la montée en charge de l’établissement devrait susciter un besoin de financement de l’ordre de 7,8 millions d’euros, dont 4 millions au titre du CIV.

La mission ne peut qu’insister sur la nécessité de prolonger, dans les années à venir, cet effort financier spécifique en faveur de la redynamisation commerciale des quartiers sensibles, et de reconduire cette dotation. L’établissement doit en effet disposer d’équipes opérationnelles et très qualifiées pour faire face à l’accélération des procédures prévues, pour développer son rôle d’appui et de soutien aux collectivités territoriales et pour accroître le nombre de sites concernés par son action.

b) Aider les collectivités territoriales à mener à bien leurs projets de restructuration commerciale

L’Epareca n’ayant pas la capacité de traiter l’ensemble des espaces commerciaux, la mission estime également nécessaire de donner aux élus davantage de moyens pour réhabiliter les espaces commerciaux dégradés. Il s’agit, tout d’abord, de les aider dans l’élaboration de leurs projets. Il a en effet été constaté que de nombreux dossiers de rénovation urbaine présentés à l’ANRU ne comportaient aucune dimension commerciale. La prise de conscience de cette lacune a conduit, très récemment, l’ANRU et l’Epareca à passer une convention aux termes de laquelle chaque fois qu’un projet ne comporte aucune dimension économique, l’établissement est sollicité pour donner son avis.

La mission considère qu’une telle démarche va dans le bon sens, et qu’elle doit être complétée. Dans de nombreux quartiers en difficulté, les opérations de restructuration des ensembles commerciaux sont rendues très difficiles du fait de l’existence de copropriétés émiettées, notamment s’agissant des centres qui datent des années 1960. L’Epareca dispose d’ailleurs, à cet égard, d’un régime juridique particulier en matière d’expropriation, ce qui n’est pas le cas des élus locaux. C’est pourquoi lors de la discussion du projet de loi pour l’égalité des chances, la commission des affaires économiques avait présenté au Sénat, sur proposition de votre rapporteur, un amendement permettant aux communes de mettre en demeure le ou les propriétaires d’un centre commercial très dégradé de procéder à sa réhabilitation, et d’engager une procédure d’expropriation en cas de refus. La mission juge opportun de proposer à nouveau cette mesure, en l’encadrant très strictement, notamment en précisant qu’elle doit impérativement s’inscrire dans un projet de rénovation urbaine du quartier.

4. Attirer les entreprises : mieux prendre en compte le développement économique dans les projets de rénovation urbaine

Comme l’a souligné le directeur général de l’ANRU lors de son audition, les questions de développement économique sont à l’heure actuelle insuffisamment prises en compte dans les opérations de rénovation urbaine. Celles-ci constituent pourtant une occasion pour améliorer la mixité des fonctions urbaines dans les quartiers en difficulté, en favorisant l’implantation d’activités économiques. En outre, l’implication du secteur privé est une des conditions de réussite des projets de renouvellement urbain.

a) Renforcer la place des acteurs économiques dans les projets de rénovation urbaine

En libérant du foncier, les opérations de rénovation urbaine peuvent être l’occasion de réaffecter des espaces à l’activité économique. Il est constaté, à l’heure actuelle, que même là où l’attractivité fiscale et sociale est forte, dans les zones franches urbaines, l’implantation d’entreprises peut être freinée par la pénurie de foncier. La mission a observé à cet égard qu’à Barcelone, la mixité logement/activités économiques est activement recherchée, avec l’obligation de consacrer 50 % des opérations de rénovation urbaine à l’activité économique.

Sans aller jusque-là, la mission ne peut que regretter l’insuffisance de la dimension économique dans les projets de rénovation urbaine faute, notamment, d’un partenariat suffisant entre acteurs privés et publics46. C’est pourquoi elle préconise de mieux mobiliser les représentants du monde économique, notamment les associations d’entrepreneurs en ZUS sur les projets de rénovation urbaine, et de solliciter leur avis plus systématiquement, notamment pour cerner leurs besoins en matière d’immobilier.

En outre, afin de soutenir les projets de réaffectation de l’espace à des activités économiques dans le cadre de ces conventions, un soutien spécifique des fonds européens au volet économique des conventions ANRU devrait être mis en place.

Enfin, il est souhaitable d’alléger les contraintes réglementaires qui pèsent actuellement sur les possibilités de diversification des fonctions dans les quartiers en difficulté, comme l’agrément préfectoral nécessaire pour la réalisation de bureaux.

b) Mobiliser les fonds européens en faveur des projets de développement économique dans les quartiers

Outre les projets de transports urbains, la mission estime nécessaire de mobiliser prioritairement les fonds européens alloués au titre des politiques urbaines pour la période 2007-2013 sur les projets de développement économique dans les quartiers en difficulté.

En effet, si les zones franches urbaines constituent un dispositif attractif pour les entreprises, l’installation de celles-ci, notamment pour les plus petites d’entre elles, peut être freinée par le manque de savoir-faire et d’ingénierie. En outre, les ZFU ne concernent pas l’ensemble des zones urbaines sensibles.

C’est pourquoi il apparaît nécessaire de faire émerger des « pôles de développement économique » au niveau du quartier, à l’image de ce qui a été réalisé dans le cadre des pôles de compétitivité. La mission se félicite à cet égard du lancement, à l’automne, d’« appels à projets » dans les quartiers en difficulté. Ces projets pourraient permettre la constitution d’« agences de développement économique » dans ces quartiers, réunissant des représentants des chambres consulaires et placées sous la responsabilité du maire, afin de favoriser l’implantation d’entreprises. Elles permettraient notamment d’accompagner les créateurs d’entreprises.

Enfin, les investisseurs privés pour l’immobilier d’entreprise sont rares dans les quartiers sensibles, du fait des risques importants et de l’absence de financement bancaire. C’est pourquoi il pourrait être opportun de développer une forme « d’investissement-relais » public, afin de couvrir le risque de l’investissement. Sur le fondement de l’expérience de l’Epareca dans le secteur du commerce, la puissance publique assurerait les principaux risques (rentabilité, visibilité, stabilité), en amont d’une revente ultérieure au secteur privé. Un effort pourrait être fourni, par l’intermédiaire de la Caisse des dépôts et consignations, pour organiser cette association public-privé, à l’instar de l’action menée aux États-Unis, avec le « Re-investment act », qui a favorisé l’implantation d’entreprises dans les quartiers en difficulté47. À titre d’exemple, des fonds de garantie de caution de loyer, abondés par la Caisse des dépôts, pourraient être mis en place afin d’aider l’installation des jeunes entrepreneurs, à qui l’on demande, souvent six mois de caution de loyer.

La mission ne peut qu’insister sur cette nécessité, également soulignée par le Conseil national des villes : « Sans cette étroite association des investissements publics et privés, le renouvellement urbain trouve ses limites et n’atteindra pas les objectifs de transformer les quartiers d’exclusion en quartiers de développement - tant économique que culturel48 ».

Au terme de trente ans d’une évolution qui a vu le départ des classes moyennes des quartiers en difficulté, il est aujourd’hui impératif de réintroduire de la mixité et de la mobilité dans ces zones. Pour favoriser celles-ci, plusieurs conditions doivent être remplies : un cadre de vie attractif, une offre de logements de qualité et diversifiée, la présence d’équipements et de services, l’accessibilité du quartier. La mission appelle donc à la poursuite et à l’amplification des efforts en faveur de la rénovation urbaine, afin de mettre fin à ce qui est parfois qualifié « d’apartheid urbain ».

ENCADRE : Les propositions de la mission

- Sanctuariser les crédits de l’ANRU en créant un fonds pour la rénovation urbaine doté des crédits non consommés par l’Agence et de fonds provenant de la Caisse des dépôts et consignations ;

- Étendre à l’ensemble des régions et départements la participation à l’effort de solidarité en faveur de la rénovation urbaine, dans un souci de cohérence des politiques publiques ;

- Généraliser, sous la responsabilité du préfet, un pôle administratif spécifique « ville habitat » dans les DDE très sollicitées par le renouvellement urbain, créer des établissements publics d’aménagement dans les zones manquant d’opérateurs et soutenir l’ingénierie de projets dans les communes et intercommunalités ;

- Réaliser une enquête nationale sur les conditions de relogement des habitants concernés par des opérations de rénovation urbaine ;

- Rendre possible l’intervention du FSL pour prendre en charge le différentiel de loyer dans certains projets de rénovation urbaine et bonifier les aides à la pierre pour permettre la stabilité des loyers dans ces opérations ;

- Allouer des crédits budgétaires spécifiques supplémentaires au financement d’actions de traitement préventif des copropriétés en difficulté et de lutte contre l’habitat indigne dans les quartiers en difficulté ;

- Instituer une exonération de charges sociales pour favoriser l’emploi de gardiens ou de médiateurs dans les copropriétés en difficulté situées en ZUS ;

- Développer l’accession sociale à la propriété dans les ZUS, en complétant les mesures déjà adoptées par une exonération de droits de mutation accordée sous condition de ressources ou/et une majoration du prêt à taux zéro dans ces zones ;

- Rééquilibrer la répartition des logements sociaux en assurant le respect des obligations des communes en matière de construction de logements sociaux (PLUS, PLAI, PLS) ;

- Cibler une partie des financements européens et de ceux alloués dans le cadre du volet territorial des contrats de projet État-région sur l’amélioration de la desserte en transports des quartiers en difficulté ;

- Favoriser la revitalisation du commerce dans les quartiers en difficulté en renforçant durablement les capacités d’action de l’Epareca et des collectivités territoriales dans ce domaine, notamment en leur permettant le recours à des procédures de mise en demeure ;

- Lancer des appels à projet dans les quartiers en difficulté afin de faire émerger des pôles de développement économique et accroître la prise en compte du développement économique dans les projets de rénovation urbaine ;

- Supprimer l’agrément préfectoral « bureaux » dans les quartiers faisant l’objet d’une opération de rénovation urbaine.

II. UNE EXIGENCE POUR L’ÉCOLE MIEUX RÉPONDRE AUX BESOINS PRIORITAIRES D’ÉDUCATION

L’« institution scolaire » a payé un lourd tribut à la « crise des banlieues » de l’automne dernier : plus de 250 établissements ont servi de cibles aux émeutiers, symboles d’une école ébranlée, montrée du doigt, désignée comme première responsable de la « colère » et des frustrations d’une partie des jeunes, qui la rejettent parce qu’elle les a rejetés.

La mission a ainsi pu constater, au cours de ses auditions et de ses déplacements, mais aussi à travers le questionnaire adressé aux maires des villes de plus de 10 000 habitants, la prégnance des questions liées à l’éducation et à la formation, qui traduit l’ampleur du malaise, mais également - et surtout - l’intensité des attentes et le caractère central et prioritaire de ces enjeux. Pour reprendre les propos tenus par le maire de Tremblay-en-France, la médiocrité des résultats scolaires constitue, dans les quartiers défavorisés, l’un des principaux rouages d’une « spirale [qui] tire l’ensemble de la société vers le bas ».

En effet, pour un trop grand nombre de ces « enfants de la politique de la ville », l’école représente leur première expérience vécue de l’échec et de la relégation, contribuant ainsi, à défaut de vraiment les assumer, à cristalliser les inégalités : ce constat en dit long sur les insuffisances des dispositifs mis en place depuis plus de 20 ans - notamment dans le cadre de l’éducation prioritaire -, ainsi que sur les inadaptations d’un système de formation qui n’apparaît pas en phase avec les besoins de nombreux jeunes d’une part, qui perdent pied à défaut de voir le sens et la finalité des apprentissages, et les besoins des employeurs d’autre part.

À cet égard, la mission a pu mesurer le décalage entre les attentes des équipes éducatives, dont elle a pu apprécier la mobilisation et l’engagement, et le discours des hauts responsables du système éducatif, qui lui est apparu déconnecté de ces réalités du terrain.

Certes, il ne faut sans doute pas tout attendre de l’école, tant elle est confrontée, dans ces quartiers, à des « adversaires » - la « ghettoïsation » urbaine, la fragilisation des familles, la crise des valeurs et de l’autorité, le chômage, la désespérance sociale, etc -, qui amplifient les défaillances du système et rendent la tâche extrêmement difficile et éprouvante pour les personnels et les enseignants. Toutefois, rien ne se fera sans elle : il nous faut redoubler d’efforts pour offrir aux jeunes les mêmes chances de réussite et d’insertion, et refaire ainsi de l’école un moteur d’intégration et de promotion.

Notre système d’éducation et de formation doit en effet constituer l’un des premiers leviers d’une action de fond en faveur des quartiers en difficulté, face aux défis de l’emploi, de la prévention et de la cohésion sociale. Il existe, comme l’a relevé la présidente du conseil d’orientation de l’ONZUS, « une importante marge de progression », qui appelle, dans le prolongement des dispositifs mis en place ces derniers mois par le Gouvernement, des mesures pragmatiques, plus souples et mieux adaptées à des besoins prioritaires d’éducation.

A. Offrir aux jeunes les mêmes chances de réussite scolaire : des politiques à repenser

1. Un « effet ghetto » qui aggrave les inégalités

a) Les pièges de la carte scolaire : de « délits d’initiés » en logiques d’enfermement

Conçue, il y a plus de quarante ans, comme un instrument de mixité scolaire et sociale, la politique de sectorisation des écoles a montré ses limites, en favorisant, dans les quartiers eux-mêmes devenus des marqueurs de la relégation sociale, la constitution de « ghettos » scolaires où se concentrent les publics les plus en difficulté.

En effet, si les collèges situés en ZUS accueillent, en moyenne, 63 % d’élèves issus de milieux défavorisés et 12 % d’élèves de nationalité étrangère, ces proportions peuvent atteindre 90 % et 80 % dans certains établissements49.

Ségrégation urbaine et ségrégation scolaire s’alimentent ainsi l’une et l’autre : « Les écoles à la fois subissent le manque de mixité sociale, mais en même temps contribuent à le renforcer. Bailleurs et enseignants se renvoient d’ailleurs la balle : « comment avoir une politique de gestion locative avec des écoles aussi peu attractives ? » disent les bailleurs. « Comment peut-on conduire notre enseignement avec une population qui concentre tant de difficultés ? » disent les enseignants. » 50

À cet égard, certaines personnalités51 ont souligné devant la mission les effets pervers de la carte scolaire : en raison des stratégies de contournement ou d’évitement mises en œuvre par les familles les plus « initiées », celle-ci ne s’impose finalement qu’à celles qui n’ont pas le choix ; dans les zones socialement homogènes, a fortiori quand l’école se situe « au pied des tours », elle participe à l’enclavement des populations.

C’est pourquoi une « remise à plat » s’impose, notamment dans le cadre des stratégies de rénovation urbaine. La localisation des établissements scolaires et la définition de leurs périmètres de recrutement doivent se fonder sur l’examen précis des réalités locales, dans le cadre d’une réflexion globale, menée en concertation étroite avec les collectivités territoriales - communes et conseils généraux - qui en ont la responsabilité, pour les écoles et les collèges. En effet, les problèmes ne se posent pas de la même façon, ni avec la même acuité, d’un contexte à l’autre.

b) L’école perméable à la violence et à la misère sociale : une autorité à restaurer

L’école n’est pas étanche aux difficultés qui l’environnent : elle les reflète, les « absorbe » et les amplifie, au point de faire de certains de nos établissements scolaires des zones de violence et de misère sociale, qui portent en germe - ou subissent - les phénomènes de délinquance.

La commission d’enquête du Sénat sur la délinquance des mineurs relevait ainsi l’« entrée en force de la délinquance à l’école », qui reste sous-estimée par l’Éducation nationale. Or, « si tous les jeunes en échec scolaire ne sont pas des délinquants, une immense majorité de ces derniers n’a pas réussi à l’école » 52.

Notre collègue M. Christian Demuynck avait souligné, dans un récent rapport53, qu’outre les actes de violence graves, qui sont le fait d’un petit nombre d’élèves, les collèges des quartiers « difficiles » étaient les plus concernés par l’absentéisme régulier et l’accumulation de « petites incivilités au quotidien qui font peser sur l’école un climat d’insécurité perçu et vécu comme une violence ».

Au-delà, la concentration de la misère sociale contribue à ébranler l’autorité de l’institution scolaire. Le recteur de l’académie de Créteil a ainsi fait observer à la mission que l’école n’était plus, aux yeux d’une partie des jeunes, « porteuse d’un projet de vie » : cette « machine scolaire » fonctionne en effet pour eux comme « un piège et un vecteur d’exclusion » 54, soit en conduisant à l’échec et à la perte de l’estime de soi, soit en délivrant un diplôme qui ne permet pas de trouver une place dans la société.

À cet égard, l’exemple du chômage des aînés et des « grands frères diplômés » a un effet démobilisateur de plus en plus précoce sur les élèves : plus de 30 % des enfants d’inactifs quittent le système scolaire sans qualification. Par ailleurs, le manque d’intérêt pour les études de certains collégiens les conduit à un « décrochage » progressif : près de 15 000 jeunes de moins de 16 ans seraient déscolarisés - échappant aux dispositifs de « remédiation » ou autres « classes relais » mises en place depuis 1998-, dans une situation qui les place dans une spirale de marginalisation sociale.

L’« école de la rue » fait alors concurrence à la salle de classe : l’échec scolaire devient un marqueur identitaire pour ces « affranchis » du système - le linguiste Alain Bentolila parle de « tribalisation de l’échec »-, exposés au développement de trafics divers, qui assurent un « statut social » dans la cité, se révélant plus rapidement et aisément lucratifs.

Face à de telles situations qui déstabilisent les établissements et rendent les conditions d’exercice de leur mission délicates, les équipes éducatives doivent être dotées de véritables moyens de réagir et d’agir : cela passe notamment par la poursuite du développement des classes relais, chargées d’accueillir, de façon temporaire, les jeunes dont le comportement contribue à perturber les classes.

Au-delà, la mission suggère de mieux préparer les personnels et les enseignants, dans le cadre de leur formation, à la gestion des conflits et des conduites à risque, et de doter chaque établissement d’un système de sanctions disciplinaires adapté.

2. Les ZEP : une réponse insuffisante, contestée et contestable

a) Les limites d’une action « prioritaire » menée à grande [...]

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Politiques envers les quartiers en difficulté Bilan et perspectives

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