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POINT DE VUE Environnement Pour une étude d'impact stratégique

le 13/06/1997  |  Développement durableEnvironnementAménagementDroit de l'environnementMaîtrise d'ouvrage

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-Le débat sur l'impact environnemental des grands projets d'aménagement est plus que jamais d'actualité mais il serait temps d'aller plus loin. La Commission de l'Union européenne a adopté, à l'automne 1996, une proposition de directive relative à l'évaluation des effets sur l'environnement de certains plans et programmes. -L'article ci-dessous résume les travaux d'un groupe animé par Jean Lafont, sous-directeur de l'évaluation environnementale et de l'aménagement durable au ministère de l'Environnement, qui ont abouti, en février 1995, au rapport « Evaluation environnementale des politiques, plans et programmes », rédigé par Max Falque (1).

Plus de vingt ans après la loi qui les a instituées, ne faut-il pas instaurer une nouvelle génération d'études d'impact, permettant d'évaluer, en amont, les conséquences stratégiques de toute politique, plan ou programme ayant des incidences sur l'environnement? Le concept d'étude d'impact, « inventé » aux Etats-Unis dans les années 60, a connu sa première traduction législative le 1er janvier 1970, lorsque le président Nixon a promulgué le « National Environnemental Policy Act ».

Adoption et évolution du concept

La France a introduit cette même exigence dans la loi sur la protection de la nature du 10 juillet 1976. La laborieuse élaboration du décret du 12 octobre 1977 a révélé une certaine difficulté à faire admettre aux maîtres d'ouvrage publics la nécessité de prendre en compte les préoccupations d'environnement au même titre que celles d'ordre social et économique. Alors que la législation américaine soumet à étude d'impact toutes les « actions majeures ayant un impact potentiel sur l'environnement », le dispositif réglementaire français ne vise que les « aménagements et ouvrages » importants. Quant aux documents d'urbanisme, ils doivent simplement « prendre en compte les préoccupations d'environnement ».

De son côté, la communauté européenne s'est dotée en 1985 d'une directive, révisée en 1997 (2), largement inspirée par la législation française, c'est-à-dire ne concernant que les projets et excluant les décisions amont, à savoir les politiques, plans et programmes.Mis à part quelques Etats-membres, la règle générale en Europe est de limiter l'évaluation environnementale aux effets (projets) et non aux causes (décisions amont). Cette disposition limite considérablement l'efficacité de la procédure car il est souvent trop tard pour modifier radicalement, voire supprimer un projet dont les décideurs ont entériné l'opportunité et bâti le plan de financement. Ainsi les quelque 6 000 études d'impact réalisées chaque année en France, tous types de projets confondus, incitent, dans le meilleur des cas, l'auteur du projet à l'autocorrection, mais ont souvent une fonction de justification.

Tel n'est pas le cas aux Etats-Unis, ni en Australie et en Nouvelle-Zélande. Les Pays-Bas, la Grande-Bretagne, le Danemark, le Canada... ont entrepris, depuis le début des années 90, de mettre en place des procédures visant à soumettre à évaluation environnementale les décisions en amont des projets.

En France, des initiatives prises ces dernières années relèvent de la même logique. Citons notamment EDF qui, en matière de réseau à haute et très haute tension, s'est engagée par le Protocole du 21 août 1992 à réaliser des schémas directeurs nationaux et régionaux. Au ministère de l'Equipement, les études intermodales de l'axe A7-A9 puis du corridor nord contiennent les prémisses d'une évaluation de programme. Un rapport au ministre de l'Equipement d'octobre 1992 dû à Claude Lamure introduit la « notion d'étude stratégique d'impact sur l'environnement ». La circulaire Bianco du 15 décembre 1992 institue un débat sur l'intérêt économique et social et les impacts sur l'environnement, en amont de la recherche de tracé, pour les grands projets d'autoroutes et de TGV.

Ce souci de faire remonter l'étude d'impact vers l'amont est, depuis longtemps, celui du ministère de l'Environnement. Aussi, le décret du 25 février 1993 modifiant le décret d'application des études d'impact du 12 octobre 1977, précise-t-il que, lorsque les projets dépendent d'un même programme, il convient d'en apprécier l'impact « globalement ». L'élaboration des schémas directeurs d'infrastructures de transport prescrits par la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire du 4 février 1995 a donné l'occasion de franchir un nouveau pas. La tentative menée conjointement par les ministères de l'Equipement et de l'Environnement pour établir une évaluation environnementale des schémas directeurs montre la difficulté de l'approche.

Mais la France ne pourra se dispenser longtemps d'aller au bout de la démarche consistant à organiser ce qu'il est désormais proposé d'appeler « l'évaluation stratégique de l'impact sur l'environnement des politiques, plans et programmes » (ESIE-PPP). En effet, la déclaration de la Conférence de Rio cite la pratique des études stratégiques d'impact comme l'une des conditions du développement durable, qui est désormais un des objectifs de l'Etat, affirmé en 1995 dans les lois sur l'aménagement du territoire et sur le renforcement de la protection de l'environnement, et dans la stratégie nationale du développement durable adoptée en décembre 1996.

Champ d'application de la démarche

Par ailleurs, la Commission de l'Union européenne a adopté, à l'automne 1996, une proposition de directive relative à l'évaluation des incidences sur l'environnement de certains plans et programmes. La France a joué un rôle moteur dans l'élaboration de la loi de 1985, dont la transposition dans le droit national a été aisée. Il serait regrettable que, après quelques combats d'arrière-garde, elle se voit imposer demain des dispositions européennes difficilement adaptables à sa culture administrative. Mieux vaudrait, cette fois encore, jouer un rôle actif.

L'ESIE peut être définie comme « la démarche de prise en compte de l'environnement pour toutes les décisions publiques ou privées qui, en amont des projets, sont susceptibles d'avoir une incidence notable sur l'environnement ». Traditionnellement, on distingue les politiques (moyens par lesquels un gouvernement, central ou local, cherche à réaliser les objectifs qu'il s'est fixés), des programmes (ensemble d'actions permettant de mettre en oeuvre une politique) et des plans (inscription dans le territoire des politiques et programmes). La planification peut être sectorielle (schéma routier) ou générale (documents d'urbanisme).

Il faut mettre à part le domaine, très important, de l'évaluation environnementale des textes législatifs qui posent des problèmes particuliers dans la mesure où il n'est pas envisageable, dans un système démocratique, d'encadrer l'expression de la volonté populaire au même titre qu'une simple décision administrative. Un rapide inventaire mondial a permis d'estimer à environ 14 000 le « stock » d'ESIE existantes (dont environ 12 000 pour les Etats-Unis). Chaque année sont réalisées environ 1 000 ESIE. Les « actions » concernées sont extrêmement diverses. Citons quelques exemples :

projet de loi régissant l'utilisation préférentielle du charbon pour la production d'énergie électrique aux Etats-Unis ;

effets pervers de l'assurance fédérale subventionnée pour les résidences secondaires en zones à risque (tempêtes) du littoral américain ;

ouverture de la partie sud de la mer de Barents aux activités pétrolières (Suède) ;

plans énergétiques à 25 ans d'Hydro-Ontario (Canada) ;

aménagement hydroélectrique du bassin supérieur de l'Ohio (Etats-Unis) ;

schéma national de traitement et d'élimination des déchets solides (Pays-Bas).

Il faut noter que ces ESIE, non seulement ont été réalisées mais ont contribué à orienter les décisions selon les préoccupations environnementales dans des domaines où, traditionnellement, les considérations économiques et sociales à court et moyen terme étaient prioritaires.

Spécificité de l'évaluation stratégique

L'évaluation environnementale des politiques, plans et programmes diffère de celle des projets par le contenu, les méthodes, les procédures et le contrôle. Les exemples étrangers permettent de dégager les caractéristiques principales :

LE CONTENU DE L'ESIE

Il varie selon « l'action » envisagée. On peut cependant en définir les principales composantes :

exposé de l'objectif de l'action ;

justification de la réalisation ou non de l'étude à la suite d'un examen préalable (screening) ;

définition du champ de l'étude (scoping) ;

exposé de la méthodologie retenue ;

présentation détaillée des variantes, à savoir, au minimum, la variante envisagée par le requérant, la variante la plus favorable à l'environnement et la variante zéro (gérer sans initiative nouvelle) ;

examen de toutes les conséquences environnementales, économiques et sociales de la variante retenue ;

exposé des mesures compensatoires ;

synthèse de l'argumentation.

Si l'on se réfère à l'exemple américain, les rapports, par souci d'exhaustivité et de prudence face aux risques contentieux, ont tendance à être très volumineux, et perdent de ce fait leur clarté. L'important est moins d'être exhaustif que de bien définir les enjeux et d'obliger le requérant à se poser les questions les plus importantes.

LES METHODES

Les ESIE traitent d'objets plutôt abstraits, dont le positionnement dans l'espace et le temps est inconnu ou incertain. La notion d'impact physique, direct et localisé, si possible quantifié, habituelle dans les études d'impact de projet, n'est alors plus guère utilisable. Il faut imaginer des méthodes et des critères plus globaux, plus statistiques et d'abord, pour ne pas se perdre dans la prolifération des détails ou passer à côté des vrais enjeux, bien identifier ce qui est important. Aussi les phases « justification de l'intérêt de l'étude (screening) » et « définition de son champ (scoping) » sont-elles importantes afin d'éviter que le dispositif ne devienne proliférant et inefficace.

Les meilleures ESIE réalisées à ce jour offrent une palette de méthodes qui peuvent être adaptées aux actions à évaluer. Il faut remarquer toutefois que les acteurs de l'évaluation environnementale de nos schémas d'infrastructures n'ont pas trouvé de méthode dans les exemples étrangers et ont dû l'inventer.

LES PROCEDURES

Le choix des politiques, plans et programmes à soumettre à ESIE est délicat : le système habituel de la liste réglementaire paraît peu adapté ; à l'inverse, le système de sélection après examen préalable (screening), sans encadrement juridique rigoureux, inquiète certains.

Par ailleurs, la problématique de l'ESIE n'est pas indépendante de celle du débat amont visant à faire précéder les décisions d'une consultation et d'un débat public large et transparent : dans les deux cas, l'objectif est de prendre des décisions mieux fondées vis-à-vis de l'environnement et de la demande sociale.

Aussi, les pratiques étrangères comportent-elles généralement la publication d'un rapport provisoire qui est soumis à consultation publique. A ce stade de la procédure, la nature du public ne peut pas être la même que pour l'enquête publique : elle correspond plutôt à l'ensemble des organismes administratifs, professionnels, scientifiques et associatifs concernés et compétents.

Le rapport final, établi sous la responsabilité du maître d'ouvrage, doit répondre aux observations du public en même temps qu'il expose la solution retenue.

LE CONTROLE

Faut-il prévoir un contrôle extérieur de la qualité des ESIE, sachant que l'autorité responsable est, par définition, un service public ?

Plusieurs solutions sont possibles :

contrôle du juge portant non seulement sur la légalité, mais sur le fond et l'opportunité. Ceci est le cas aux Etats-Unis où prévaut une stricte séparation des pouvoirs et une unité du système judiciaire ;

contrôle par le ministère de l'Environnement (cas de la Grande-Bretagne) ;

contrôle par une commission d'évaluation environnementale indépendante dotée d'un statut quasi judiciaire (cas des Pays-Bas). Cependant, il apparaît difficile de soumettre les décisions prises au niveau d'un ministre à une commission indépendante mais politiquement irresponsable. Dans ce cas, on envisage de créer un comité d'évaluation interministériel.

Bien entendu, le système de contrôle est étroitement lié à la tradition et à la structure administrative propre à chaque pays.

Développer une pratique de l'ESIE en France

Malgré quelques avancées significatives, la généralisation de l'ESIE ne pourra intervenir que si une volonté politique s'exprime en ce sens. On peut, en théorie, envisager trois scénarios possibles correspondant à différents degrés d'engagement des pouvoirs publics.

PREMIER SCENARIO

Le gouvernement, par circulaire du Premier ministre se référant à sa stratégie de développement durable, recommande aux services de l'Etat et aux autres collectivités publiques de veiller à ce que toutes les décisions importantes pouvant avoir une incidence manifeste sur l'environnement soient accompagnées d'une « justification environnementale ». Ceci n'implique aucune modification des procédures existantes. Un effort particulier est mené par chacun des ministères, en liaison avec le ministère de l'Environnement, pour conduire des études pilotes et développer des méthodologies appropriées. Le ministère de l'Environnement est invité à redéployer ses moyens pour faire face à cette nouvelle tâche. La coopération technique internationale est développée sur ce thème.

Le travail en cours sur les schémas directeurs d'infrastructures préfigure un tel scénario qui ne nécessite ni moyens importants, ni bouleversement administratif.

SECOND SCENARIO

Il ne peut être que le fruit d'une volonté politique forte engendrant de nouvelles dispositions législatives et réglementaires comme cela a été le cas pour l'introduction des études d'impact au cours des années 70.

Toutes les décisions de niveau plans, programmes et éventuellement politiques font l'objet d'un examen, y compris les plans d'occupation des sols. Mais cette obligation n'entraîne pas celle d'une ESIE complète si les enjeux ne la justifient pas. L'absence de celle-ci doit alors être justifiée par un document formel et argumenté (screening). La définition du champ de l'étude (scoping) précède l'élaboration d'un rapport provisoire sur lequel le public est consulté.

Afin de pouvoir aider et conseiller les différents organismes publics, le ministère de l'Environnement développe sa fonction « Evaluation environnementale » avec une vocation de formation, d'information, d'avis (3). Ces nouvelles procédures contribuent à légitimer les actions en amont et permettent de cadrer les études d'impact ultérieures, de les orienter sur les questions essentielles. Les décisions prises devraient alors être améliorées.

TROISIEME SCENARIO

Un tel scénario serait caractérisé par une place prééminente accordée aux préoccupations d'environnement. L'évaluation environnementale porterait non seulement sur les plans et programmes mais aussi sur les politiques, et les projets de lois eux-mêmes seraient soumis à l'avis préalable d'une instance ad hoc. Le contrôle de la qualité des évaluations serait assuré par un organisme indépendant.

Ce dispositif d'encadrement fort est peut-être adapté à la géographie et à la psychologie de certains pays, ou à des situations de crise en matière d'environnement et de ressources naturelles. Il ne paraît guère applicable en France dans les conditions actuelles et prévisibles.

Impact sur l'environnement et impact global

La sensibilité de l'opinion, la spécificité des lois et la spécialisation des ministères ont conduit à isoler les effets sur l'environnement des politiques ou des projets, et à focaliser ainsi l'attention, et éventuellement les passions, sur l'environnement.

L'exigence d'évaluation explicite et d'explications est moindre, semble-t-il, quant à la gestion attentive, dans la durée, des systèmes producteurs de ressources renouvelables, aux effets des actions menées sur les budgets publics ou sur l'emploi, à la pérennité et la viabilité des activités économique créées, à l'adaptabilité des dispositifs mis en place vis-à-vis des évolutions rapides des conditions extérieures.

En fait il s'agit de se demander si les actions proposées conduisent à un développement durable. Ainsi replacées dans ce contexte plus large, les ESIE apparaissent comme une composante de l'évaluation ex ante des politiques publiques.

L'explicitation d'une telle démarche ne manquerait pas de faire ressortir les contradictions de la demande sociale et, à défaut de simplifier les choix, elle les éclairerait.

Elle n'est nullement utopique, puisque la circulaire du 21 novembre 1995 du Premier ministre, relative à l'expérimentation d'une étude d'impact accompagnant les projets de loi et de décret en Conseil d'Etat, participe de cette préoccupation. Les impacts à examiner sont les avantages attendus du projet de texte, l'impact sur l'emploi, l'impact sur d'autres intérêts généraux (« protection de l'environnement par exemple... », dit le texte), les incidences financières, l'impact en termes de formalités administratives, les incidences indirectes et involontaires. Mais quel sort lui sera réservé au-delà de la période expérimentale qui expirait le 31 décembre 1996 ?

L'ESIE donne une nouvelle dimension à l'évaluation environnementale mais elle doit respecter les principes de l'économie libérale et de l'autonomie des maîtres d'ouvrage ou autorités responsables. Avant d'être éventuellement une obligation, elle correspond à un besoin, car à quoi bon évaluer les conséquences environnementales des aménagements et des ouvrages si l'on ne remonte pas à leur fondement, à savoir les politiques, plans et programmes ?

En résumé, l'ESIE a pour objet d'introduire dans les affaires publiques le bon sens populaire, à savoir : « réfléchissez avant de sauter ». Elle relève des principes de responsabilité et de transparence qui doivent guider les décisions publiques et à ce titre, s'inscrit naturellement dans la ligne de la réforme de l'Etat. L'ESSENTIEL

»Mis à part quelques Etats-membres, la règle générale en Europe est de limiter l'évaluation environnementale aux effets (projets) et non aux causes (décisions en amont).

»L'évaluation stratégique de l'impact sur l'environnement des politiques, plans et programmes (ESIE) se développe pourtant dans de nombreux pays qui sont nos partenaires économiques.

»Il est tout à fait possible d'introduire l'ESIE en France d'une façon modeste et progressive et il paraît préférable de prendre l'initiative plutôt que d'attendre une probable directive européenne.

»De toute façon, la France ne pourra longtemps se dispenser de cette démarche car la pratique des études stratégiques d'impact est l'une des conditions du développement durable.

Traditionnellement, on distingue les politiques (moyens par lesquels un gouvernement, central ou local, cherche à réaliser les objectifs qu'il s'est fixés), des programmes (ensemble d'actions permettant de mettre en oeuvre une politique) et des plans (inscription dans le territoire des politiques et programmes).

L'ESSENTIEL

»Mis à part quelques Etats-membres, la règle générale en Europe est de limiter l'évaluation environnementale aux effets (projets) et non aux causes (décisions en amont).

»L'évaluation stratégique de l'impact sur l'environnement des politiques, plans et programmes (ESIE) se développe pourtant dans de nombreux pays qui sont nos partenaires économiques.

»Il est tout à fait possible d'introduire l'ESIE en France d'une façon modeste et progressive et il paraît préférable de prendre l'initiative plutôt que d'attendre une probable directive européenne.

»De toute façon, la France ne pourra longtemps se dispenser de cette démarche car la pratique des études stratégiques d'impact est l'une des conditions du développement durable.

GRAPHIQUE : ARTICULATION DES ETUDES D'IMPACT SELON LE NIVEAU DU GOUVERNEMENT Traditionnellement, on distingue les politiques (moyens par lesquels un gouvernement, central ou local, cherche à réaliser les objectifs qu'il s'est fixés), des programmes (ensemble d'actions permettant de mettre en oeuvre une politique) et des plans (inscription dans le territoire des politiques et programmes).

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