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POINT DE VUE Concurrence Les diversifications controversées de EDF et GDF

henry hubois |  le 14/02/1997  |  EnergieEtatMise en concurrenceConjonctureRéglementation

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-La diversification d'EDF et de GDF pourrait être un phénomène irréversible. -Certains développements majeurs restent à venir.

Par diversification d'Electricité de France (EDF) et de Gaz de France (GDF), il faut entendre les activités autres que celles que leur a expressément confiées la loi de nationalisation du 8 avril 1946, comme quasi-monopoles nationaux : c'est-à-dire, toutes les activités en dehors de l'importation, de l'exportation et de la distribution d'électricité (EDF) ou de gaz combustible (GDF), les actions internationales d'EDF et de GDF étant en général considérées comme des activités de diversification.

Circonstances de la diversification

Des mises en oeuvre différenciées suivant les établissements. La loi de 1946 a permis à EDF et à GDF d'organiser leurs activités quasi monopolistiques en entreprise investie de missions de service public, et dont le régime juridique est, à la fois celui de l'établissement public industriel et commercial, et celui de concessionnaire tant de travaux que de services publics. Ce statut d'établissement public signifie qu'EDF et GDF sont placés sous la tutelle de l'Etat et tenus de respecter le principe de spécialité dans la seule activité de réseaux qui leur a été confiée.

Au début des années 80, l'amorce d'une diversification des activités d'EDF et de GDF a trouvé un écho favorable auprès des ministères de tutelle, qui l'ont autorisée progressivement. Pour EDF, la montée en puissance de la construction européenne liée à l'achèvement du marché intérieur a signifié la prise en compte de l'environnement concurrentiel dans lequel elle devrait évoluer. Aussi, l'entreprise publique a jugé opportun de se diversifier, de placer des têtes de pont sur des marchés ou elle n'était pas encore présente et de se redéployer dans la perspective d'un réaménagement de son statut de quasi-monopole.

Pour GDF, les motivations sont différentes. La diversification que l'établissement a mis en oeuvre reste plus proche du principe de spécialité. La loi de 1946 fait de GDF un vendeur d'énergie à titre principal mais cette énergie est concurrencée (par l'électricité, par les produits pétroliers). Le gaz étant une énergie thermique, GDF a considéré que, pour accomplir au mieux sa mission principale, il lui était nécessaire d'être plus proche de ses « clients », de bien connaître leurs attentes (en étant « en aval » du compteur de gaz). Pour GDF, une telle démarche de proximité devait impliquer d'être présent sur le marché des services thermiques. Il s'agit donc moins d'une diversification au sens strict du terme que d'un développement d'activités accessoires qui « suivent » l'activité principale : produire, transporter et distribuer du gaz.

Autour de la société Danto-Rogeat et d'anciennes filiales du groupe Shell, GDF a acquis 5 % du marché de l'exploitation de chauffage en France, soit la troisième place dans un secteur très concentré où les deux opérateurs principaux occupent près de 75 %. Mais cette diversification, plus ciblée qu'à EDF, se veut complémentaire des activités principales de l'établissement.

Nécessité pour les pouvoirs publics de définir un arbitrage sur une stratégie critiquée par les entreprises concernées. La transformation des structures internes d'EDF et de celles de GDF s'est accompagnée d'une diversification des activités des entreprises publiques allant au-delà de leurs « métiers » initiaux, sans modification formelle de leur statut d'établissement public industriel et commercial, ni remise en cause de leurs droits et obligations de concessionnaire ou d'exploitant de réseaux. Très vite, les organisations professionnelles représentatives des petites et moyennes entreprises du bâtiment, des travaux publics, de la construction électrique ou de l'artisanat multiactivité ont stigmatisé cette diversification.

Face à ces controverses, les pouvoirs publics ont vite souhaité définir une ligne de conduite sur l'avenir des diversifications. Le ministre de l'Industrie et du Commerce extérieur de l'époque, Gérard Longuet, a jugé opportun de saisir pour avis le Conseil de la concurrence (avis rendu le 10 mai 1994) et le Conseil d'Etat (avis rendu le 7 juillet 1994).

Principe de spécialité : frontières, évolutions possibles

Décisions du ministre de tutelle. En prenant appui sur les avis rendus par le Conseil de la concurrence et par le Conseil d'Etat, le ministre de l'Industrie a pu définir, en avril 1995 (1), les lignes de l'action qu'il entendait suivre dorénavant pour encadrer les modalités d'exercice des activités de diversification. Pour assurer le suivi de ces orientations, a été institué dès février 1995 un « Observatoire de la diversification », chargé de vérifier le respect des règles de bonne conduite qui s'imposent à EDF et à GDF en ce qui concerne la diversification.

A ce jour, il peut être fait le bilan suivant sur les orientations figurant dans les nouveaux contrats de plan 1996-1999 liant l'Etat à ces deux établissements :

traitement des déchets : les filiales fournissent désormais un service de traitement des déchets à l'exclusion de la collecte et de la mise en décharge ainsi que l'a précisé le Conseil d'Etat dans son avis du 7 juillet 1994 ;

éclairage public : il a été décidé qu'en priorité, EDF, maison-mère, doit se désengager d'une activité qui a vocation à être entièrement filialisée, cette filialisation devant être achevée fin 1997 au plus tard. Il a été décidé, en outre, que Citelum, filiale constituée par EDF au début des années 90, ne saurait être autorisée à se diversifier. Son activité a été encadrée avec l'idée principale qu'elle ne doit pas effectuer de construction d'équipements industriels ;

chauffage : GDF a clarifié son organisation en mettant cette activité de diversification dans une entité distincte. Les filiales d'exploitation thermique de GDF ont été intégrées dans une holding unique, Cofathec, dont la mission est de regrouper les filiales du secteur thermique et climatique ;

vidéocommunication : ce secteur a été considéré par le Conseil d'Etat comme n'entrant pas dans les activités complémentaires licites au regard du principe de spécialité appliqué à EDF. Un désengagement de principe a donc été affiché. Cependant, l'avenir de la présence d'EDF dans ce secteur reste à l'examen ;

ingénierie : EDF s'était engagé à abandonner toute activité dans l'ingénierie générale : sa filiale EFISYS a été ainsi liquidée ;

cartographie : EDF et GDF devaient abandonner toute activité dans le secteur des prestations pour tiers. En revanche sont maintenues les activités de cartographie réalisées par les deux établissements pour leurs propres besoins. Cet abandon des activités spécifiques est effectif.

Ces nouvelles orientations ont permis d'afficher la volonté des signataires de respecter le principe de spécialité qui reste la règle pour les deux établissements EDF et GDF. Elles comprennent des dispositions sectorielles qui organisent le retrait de toutes les activités considérées par le Conseil d'Etat comme trop extérieures à la mission principale des établissements. Elles ont permis de préciser les conditions pratiques du respect des règles de concurrence telles que les avaient exposées le Conseil de la concurrence : filialisation complète des activités secondaires ; adoption de règles précises de fonctionnement des filiales.

Un dossier qui reste évolutif. Sur le plan économique, et en restant dans le cadre du « statu quo » actuel (principe de spécialité, quasi-monopoles tels qu'issus de la loi de 1946), le dossier est loin d'être clos pour les raisons suivantes : le débat sur la diversification des activités d'EDF n'est que la partie visible d'une question plus vaste posée sous l'angle de la concurrence : celle des relations difficiles entre les PME et les grandes entreprises dans le secteur de la construction électrique et dans la construction face à la commande publique. La perspective (non irréaliste) que la Compagnie générale des eaux ou que la Lyonnaise des eaux soient concurrentes d'EDF (et GDF) pour la fourniture de chaleur et le traitement des ordures ménagères et que l'aménagement des monopoles, au plan national et communautaire, pourrait leur permettre de se lancer dans la production d'électricité, risque d'entraîner des bouleversements économiques que les PME du secteur jugent défavorables.

En effet, les « groupes financiers » constitués par ces entreprises gestionnaires de (multi)réseaux, Générale des eaux et Lyonnaise des eaux, sont considérés par les PME comme en position privilégiée en termes de capacités concurrentielles :

parce qu'en premier lieu, les collectivités passent de plus en plus de marchés globaux et que les PME ne sont guère en mesure de répondre à des offres s'adressant simultanément à plusieurs corps de métiers ;

parce qu'en second lieu, ces mêmes collectivités délèguent de plus en plus leur rôle de maîtrise d'oeuvre à des entreprises multiservices.

Les PME jugent que cette évolution leur fait perdre le contact direct avec les donneurs d'ordre au profit de ces « financiers » du secteur privé, lesquels leur sous-traitent les commandes... avec toute la fragilité et les inconvénients que comporte le statut de la sous-traitance de marché.

Corrélativement, EDF et GDF, à l'instar d'autres opérateurs de réseaux publics, tels France-Télécom, la SNCF, sont ressenties par les PME comme des concurrents moins redoutables du fait que ces deux établissements sous-traiteraient leurs travaux à de meilleures conditions, que les « financiers » du secteur privé ne seraient pas susceptibles de les racheter et qu'enfin, EDF et GDF sont considérés comme facteurs de régulation du marché dans la mesure où on leur prête l'intention d'accroître la concurrence entre les « grands ».

De leur côté, EDF et GDF considèrent que cette diversification, même contrôlée, est irréversible. Ainsi pensent-elles qu'elles vendent, non plus seulement un produit, mais aussi des services et qu'entre la fourniture d'énergie et la satisfaction des demandes spécifiques du « client », il est possible de développer un spectre très large d'activités dont une part peut être assurée grâce au savoir-faire et aux compétences du personnel de l'établissement public.

Coexistence entre service public et activités privées

En définitive, EDF et GDF n'ont fait que retrouver ce que les opérateurs, dans le domaine des réseaux d'eau avaient découvert : la manière dont une entreprise qui gère un réseau de distribution développe des champs d'activité multiservices en réseaux et la manière dont, à cet effet, elle s'organise en réseaux en se filialisant et en se décentralisant.

Cette situation intermédiaire, ouverte par ces tentatives de diversification, risque de se prolonger dans les secteurs des réseaux électrique et gazier. Si des aménagements sont possibles dans l'organisation électrique et gazière française, il existe des principes de service public qui continueront à s'imposer : obligation de desserte, continuité de service, égalité de traitement et protection de l'environnement.

Il peut y avoir coexistence d'activités de service public et d'activités privées, mais toute ouverture supplémentaire à la concurrence des secteurs électrique et gazier pourrait avoir pour contrepartie une plus grande diversification. L'ouverture à la concurrence par les « consommateurs éligibles » (2) va pousser EDF et GDF à offrir des services d'accompagnement comparables à ceux que les concurrents privés offriraient. Cette question est reliée au débat européen en cours sur les services publics et à la dérégulation des réseaux.

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