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POINT DE VUE Assurance obligatoire Pour une définition des ouvrages exclus

gilbert leguay, conseil en assurance- construction |  le 07/03/1997  |  BâtimentResponsabilités et assurancesSécurité et protection de la santéRéglementationTechnique

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-Les ouvrages et éléments d'équipement exclus du champ de l'assurance obligatoire devraient être définis réglementairement, préconise Gilbert Leguay, conseil en assurance-construction.

Depuis l'entrée en vigueur de la loi du 4 janvier 1978, la délimitation du champ des assurances obligatoires en matière de construction a toujours posé problème. Le critère des « techniques de travaux de bâtiment », inauguré en 1991 par la 1re chambre de la Cour de cassation (1), n'a malheureusement pas résolu la question. L'arrêt rendu par cette même chambre début 1996, considérant qu'il n'y avait pas lieu de faire de distinction, pour l'application du critère des techniques de travaux de bâtiment, entre un local d'habitation et un local industriel et entre un vice affectant, dans ce dernier cas, des éléments d'équipement remplissant une fonction de construction et un vice affectant des éléments d'équipement dont la fonction est purement industrielle (2), a provoqué un certain émoi et sans doute aggravé encore la situation (3).

C'est vraisemblablement la raison pour laquelle la question des travaux de bâtiment a suscité maintes réflexions et débats, souvent animés, quelquefois passionnés, notamment dans le cadre des travaux engagés sur l'assurance-construction sous l'égide du ministère de l'Equipement d'avril à octobre 1996 (4). En conclusion de ces travaux sur l'assurance-construction, vingt-trois mesures devraient être mises en oeuvre très - peut-être même trop, pour certaines - rapidement. Une seule mesure est différée pour l'instant encore, au motif qu'elle nécessiterait une expertise juridique complémentaire. Cette dernière mesure concerne justement la délimitation du champ des obligations d'assurance.

Rappel du contexte

LES CERTITUDES

On sait que le législateur souhaitait, en 1978, apporter aux victimes de dommages graves cachés, résultant de l'acte de construire, une protection efficace. On sait qu'il avait, notamment à cet effet, substitué au mot « édifice » le mot « ouvrage » afin de supprimer, en matière de responsabilité décennale, toute distinction fondée sur la nature de l'ouvrage.

(...) Pour permettre à la victime d'obtenir une réparation effective, intégrale et rapide de son dommage, tout en préservant financièrement les constructeurs responsables, le législateur de 1978 avait instauré un système d'assurance obligatoire à double détente. Ce système comportait une assurance de choses, la police « dommages-ouvrage », souscrite par le maître de l'ouvrage au profit des propriétaires successifs, qui devait préfinancer les dommages et une assurance de responsabilité décennale, souscrite par le constructeur à son profit qui devait assumer sa dette finale, en récupérer, par le jeu d'une franchise, une part sur le constructeur responsable lui-même et en répartir le poids financier dans le cadre d'une mutualité.

Mais on sait aussi que le législateur de 1978, puis celui de 1989, n'avaient pas jugé nécessaire d'assujettir tous les types de travaux aux obligations d'assurance et avaient, en outre, exonéré d'obligation d'assurance certaines catégories d'intervenants sous certaines conditions.

De façon pragmatique, le législateur n'avait, en effet, pas jugé nécessaire d'apporter une double protection - juridique et assurance - sur les secteurs les moins sensibles en matière de pathologie de la construction. Il avait considéré que dans les domaines moins sinistrés et où les réparations s'effectuaient avec moins de difficulté, on pouvait se suffire des seules garanties juridiques renforcées, éventuellement accompagnées de garanties d'assurance souscrites volontairement.

Il avait, de plus, estimé que certaines personnes étaient en mesure d'assumer elles-mêmes le préfinancement des réparations du patrimoine qu'elles avaient fait construire pour leur propre compte.

Au titre des certitudes, on peut enfin ajouter, pour compléter ce rapide tableau, qu'il est évident que les assureurs préfèrent couvrir un bon qu'un mauvais risque, que généralement les risques de la construction ont toujours fait l'objet d'un traitement spécifique et d'une certaine réserve, et qu'il est indéniable que les assureurs souhaitent avoir la liberté d'accepter ou de refuser de souscrire et, en cas d'acceptation, celle d'imposer leurs conditions. En conséquence, contrairement à une opinion de prime abord assez répandue, les assureurs ne sont pas de chauds partisans d'une extension des obligations d'assurance.

LES PROBABILITES

C'est pour ces raisons que le législateur avait limité les obligations d'assurance aux travaux de bâtiment, vraisemblablement pris dans le sens de travaux concourant à la réalisation de bâtiments, et donc simplement d'une certaine catégorie d'ouvrages immobiliers constituant un abri permanent pour l'homme. Les constructions d'ouvrages de génie civil, assujettis sans contestation possible à la responsabilité décennale, restaient, en conséquence, dans cette optique, en dehors du champ des obligations d'assurance.

Mais la frontière entre les ouvrages de bâtiment et les ouvrages de génie civil et, pour ces derniers, entre ceux considérés comme accessoires du bâtiment et ceux qui ne l'étaient pas, restait incertaine.

De plus, le législateur n'ayant pas précisé le sens qu'il donnait aux mots «travaux de bâtiment», ceux-ci pouvaient aussi bien être compris comme une indication de la technique de réalisation d'ouvrage que comme celle du résultat attendu des travaux en terme de destination. Or, le juge - comme tout un chacun - a horreur, et de l'ombre et du vide.

C'est l'insécurité juridique, même si elle ne représentait pas statistiquement un problème majeur, et l'absence de garanties d'assurance - absence totale ou insuffisance - au profit des victimes et des constructeurs eux-mêmes qui a vraisemblablement incité le juge à tenter d'éliminer les zones d'ombre et de combler les vides.

Il a considéré, à cet effet, que le meilleur moyen de supprimer l'insécurité provenant de l'absence de délimitation claire, due à l'absence de définition, était certainement de supprimer la frontière pour ne créer qu'un seul et même domaine.

Nous en sommes là aujourd'hui : la position arrêtée par la 1re chambre de la Cour de cassation tend délibérément, par le critère des techniques des travaux de bâtiment, à assimiler travaux de bâtiment et ouvrages et à considérer finalement que tout ouvrage - et tout élément d'équipement de tout ouvrage - doit faire l'objet des obligations d'assurance.

Principales options

OPTION MAXIMALISTE

En premier lieu, la position adoptée par la 1re chambre de la Cour de cassation n'a pas, en l'état, le mérite de la clarté que l'on peut attendre de la suppression d'une frontière. A la lettre, le critère des techniques de travaux de bâtiment n'aligne d'ailleurs pas l'obligation d'assurance sur la notion d'ouvrage.

Si l'obligation d'assurance s'applique aux ouvrages réalisés avec des techniques de travaux de bâtiment, cela laisse entendre qu'elle ne s'applique pas à ceux réalisés avec d'autres techniques. Il existerait donc encore une distinction entre deux domaines. Et, si c'est bien le cas, une frontière subsisterait toujours et il n'est - pour le moins - pas certain que le nouveau critère apporte la lumière souhaitée sur la question et évite toute difficulté de délimitation. En réalité, il ne fait, en élargissant le domaine assujetti aux obligations d'assurance, que déplacer la frontière, frontière que l'on n'arrive malheureusement toujours pas à déterminer avec précision.

Par ailleurs, les juges étant, en général, plutôt juristes que techniciens devront nécessairement s'appuyer, pour l'application d'une notion juridique fondamentale, sur l'expert, seul - peut-être - capable d'effectuer le partage entre les ouvrages réalisés avec des techniques de travaux de bâtiment et les autres. Et l'on risque alors d'assister à un regrettable transfert de pouvoir du juge à l'expert.

Enfin, si l'on peut admettre une extension du domaine des assurances obligatoires, notamment sur des ouvrages de génie civil, accessoires du bâtiment intimement imbriqués avec lui, une généralisation absolue est-elle utile tant sur le plan juridique qu'économique ? Est-elle simplement souhaitée par les parties concernées ? La sinistralité dans le domaine du génie civil ou dans le domaine des équipements industriels justifie-t-elle réellement la double protection juridico-assurance qui serait alors instaurée ? Et, en matière d'assurance est-il, dans tous les cas, indispensable d'imposer un préfinancement des dommages ? Rien n'est moins sûr (5). En effet, les sinistres en génie civil et dans le domaine des équipements industriels sont, paraît-il, statistiquement nettement moins fréquents que dans le domaine du bâtiment et leur réparation s'effectue dans de bien meilleures conditions. (...)

L'extension - généralisation ? - telle que préconisée par la 1re chambre de la Cour de cassation ne donne pas satisfaction sur le plan de la clarté. Elle comporte de plus des risques et est, dans bien des cas, superflue, soit parce que la sinistralité ne représente pas un problème majeur dans certains domaines, soit parce qu'une généralisation des obligations d'assurance à l'ensemble des catégories d'ouvrage et d'éléments d'équipement n'aurait qu'un effet limité du fait des exonérations et de la mise en oeuvre, dans cette hypothèse, d'assurance facultative ponctuelle quand nécessaire. Elle provoque enfin une résistance compréhensible (6) de la part du marché de l'assurance et, en conséquence, une réduction de l'offre d'assurance préjudiciable aux assurés

Il apparaît donc souhaitable d'abandonner le critère des techniques de travaux de bâtiment mais néanmoins indispensable de préciser clairement la limite entre le domaine de l'assurance obligatoire et celui de l'assurance facultative.

OPTION MINIMALISTE

Dans cette optique, à l'opposé de l'option adoptée par la 1re chambre de la Cour de cassation, on pourrait imaginer de circonscrire le champ des assurances obligatoires en s'appuyant sur une notion dont les contours seraient déjà précisément définis par un texte légal ou réglementaire : celle d'habitation par exemple.

Cette solution aurait, certes, le mérite de la clarté. Elle répondrait, de plus, à l'impératif absolu de protection sur le secteur le plus sensible en matière de pathologie de la construction. Elle permettrait, enfin, aux assureurs d'appréhender sans grande difficulté le risque à couvrir.

Mais elle aurait l'inconvénient évident de restreindre par trop le champ des assurances obligatoires en excluant, notamment, des secteurs comme la construction de bureaux, de commerces ou d'activités, secteurs qui méritent sans doute aussi une protection de qualité. Elle imposerait, de plus, une intervention législative qui, compte tenu des intérêts alors en cause, comporterait des risques importants de dérapage difficilement maîtrisables et par les uns et par les autres.

Proposition de solution

Tout bien réfléchi, la seule solution qui, sans risquer de remettre en cause les acquis globalement très satisfaisants de la loi du 4 janvier 1978, allierait les avantages de clarté et de protection tout en évitant les inconvénients des solutions maximalistes ou minimalistes, serait à nos yeux, comme envisagé lors des travaux menés en 1996 sous l'égide du ministère de l'Equipement, de préciser par voie réglementaire les ouvrages et éléments d'équipement exclus du champ de l'assurance obligatoire.

Afin de donner à cette définition sous forme de liste un caractère difficilement contestable, mais toutefois ultérieurement adaptable, par une simple modification réglementaire, pour prendre en compte les évolutions techniques dans l'avenir, il serait nécessaire que le législateur habilite expressément le pouvoir réglementaire pour l'établissement d'un texte d'application d'ordre public.

Il serait, bien entendu, également souhaitable que le pouvoir réglementaire consulte sur ce projet de texte la toute nouvelle « Commission technique de l'assurance-construction » (6) qui, constituant entre les différentes parties concernées un lieu d'échanges, de réflexion, de propositions et d'actions, devrait largement contribuer à l'émergence d'une solution équilibrée ayant fait l'objet d'un consensus préalable (7).

(1) Cass. 1ère civ. 26 février 1991, UAP c/ Jan, Bull. civ. I, no 75, p 49. (2) Cass. 1ère civ., 26 mars 1996, Sté Letierce et Fils c/ UAP et autre, Bull. civ. I no 149 P 104 ; RD. imm. 1996.242. ; V. not. pour les commentaires critiques : Ph. Malinvaud, RD.imm. 1996.380 et J. Bigot, interview dans « Plaidoyer pour une limitation de l'obligation d'assurance », «Assurance française» no 727, p 41 et «Pour une approbation sans réserve» : H. Groutel, RCA juin 1996, chr. 26 . (3) D'autant qu'un récent arrêt de la 3e chambre de la Cour de cassation (Cass. 3e civ., 6 nov. 1996, Sté des Moulins de Gargilesse c/ UAP, inédit, note G. Leguay RD. imm. 1997 no à paraître) peut faire douter d'un accord total de cette chambre avec la ferme position arrêtée par la 1ère chambre. (4 ) Voir « Le Moniteur » du 6 décembre 1996, pp. 270 et suivantes.

(5) En revanche, il est certain que l'assureur ne peut cerner son risque et donc calculer la prime correspondante (du moins dans le cadre de polices d'activité) si l'extension entraîne, par le biais de l'impropriété du bâtiment à sa destination, la prise en charge de vices d'éléments d'équipement spécifiquement industriels ou d'ouvrages de génie civil particuliers. (6) Dans le cadre des mesures adoptées par le ministre de l'Equipement, du logement, des transports et du tourisme, la «Commission technique de l'assurance-construction» devrait être mise en oeuvre par arrêté interministériel avant la fin du premier trimestre 1997. (7) Cette contribution est à paraître dans la RDI d'avril 1997.

L'ESSENTIEL

»La Cour de cassation tend à assujettir tout ouvrage à l'obligation d'assurance-construction au travers du critère de «technique de travaux de bâtiment» .

»Ce critère ne suffit pas pour autant à établir une limite claire entre les domaines de l'assurance obligatoire ou facultative.

»Une solution pourrait consister à préciser par décret, pris sur habilitation législative, les ouvrages et éléments d'équipement exclus du champ de l'assurance obligatoire.

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