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Plusieurs permis sur un même terrain : une clarification bienvenue
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Jurisprudence

Plusieurs permis sur un même terrain : une clarification bienvenue

Par Michèle Raunet, notaire associée, étude Cheuvreux et Jérôme Trémeau, professeur à l’université d’Aix-Marseille |  le 30/11/2018  |  RéglementationPermis de construireLoi Elan

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La loi Elan met un terme à la théorie du retrait implicite du premier permis et à plusieurs années d'interprétations jurisprudentielles équivoques.

Clarifier la possibilité de faire cohabiter plusieurs permis sur un même terrain est de toute évidence un élément de souplesse et de sécurité pour les projets, demandé depuis de nombreuses années tant par les praticiens que par la doctrine.

En effet, du fait d'une jurisprudence équivoque sur cette problématique, l'administration exige très souvent que le titulaire initial d'une autorisation visant le terrain retire celle-ci, avant de délivrer un nouveau permis, même si l'on est dans un cas où la cohabitation est possible. Par ailleurs, compte tenu des fluctuations de la jurisprudence et des modifications successives de la rédaction de l'article L. 424-5 du Code de l'urbanisme laissant à penser que le sujet était réglé, des opérateurs se sont crus titulaires de deux permis, alors qu'au regard de la jurisprudence actuelle du Conseil d'Etat, le second permis aurait implicitement mais nécessairement retiré le premier (1).

Une jurisprudence fluctuante…

Pendant un certain temps, la jurisprudence considérait que l'octroi d'un nouveau permis à un même bénéficiaire sur un même terrain emportait nécessairement le retrait du premier, dès lors au moins que le nouveau permis était définitif (2). Puis c'est vers la solution inverse qu'elle s'est orientée juste avant la réforme des autorisations d'urbanisme, en rendant possible la coexistence de deux permis sur un même terrain (3).

La loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement, dite « ENL », a conforté cette dernière solution. Elle a en effet ajouté à l'article L. 424-5 du Code de l'urbanisme, issu de la réforme des autorisations d'urbanisme, et qui ne prévoyait rien sur ce point, que, passé le délai légal de trois mois pour retirer un permis de construire, celui-ci ne peut être retiré que sur demande explicite de son bénéficiaire. Cependant, la jurisprudence ultérieure est revenue à la solution initiale (4). Les décisions les plus récentes ne se réfèrent même plus au caractère définitif ou non du second permis.

Selon le Conseil d'Etat en effet, lorsque, postérieurement à l'introduction du pourvoi contre une ordonnance par laquelle un tribunal administratif a suspendu un permis de construire, le maire accorde à l'intéressé une nouvelle autorisation portant sur le même terrain, la délivrance du nouveau permis a, implicitement mais nécessairement, pour effet de rapporter le permis accordé par le premier arrêté, alors même que ce nouveau permis serait encore susceptible d'être annulé (5).

... non retenue par le législateur

Entre-temps, la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, dite « Alur », a remplacé dans l'article L. 424-5 du Code de l'urbanisme le terme « explicite » par « expresse ». Cette rédaction témoigne encore plus de la volonté du législateur de permettre sans équivoque à un même pétitionnaire de disposer de plusieurs permis sur un même terrain.


Les décisions les plus récentes ne se réfèrent même plus au caractère définitif ou non du second permis.

On ne peut donc que se féliciter de la nouvelle rédaction de cet article L. 424-5, issue de la loi pour l'évolution du logement, de l'aménagement et du numérique, dite « Elan », adoptée définitivement le 16 octobre. Cet article est enrichi d'un nouvel alinéa qui dispose que : « La délivrance antérieure d'une autorisation d'urbanisme sur un terrain donné ne fait pas obstacle au dépôt par le même bénéficiaire de ladite autorisation d'une nouvelle demande d'autorisation visant le même terrain. Le dépôt de cette nouvelle demande d'autorisation ne nécessite pas d'obtenir le retrait de l'autorisation précédemment délivrée et n'emporte pas retrait implicite de cette dernière. »

Sueurs froides. Les praticiens ont toutefois eu des sueurs froides car cette rédaction a fait l'objet de nombreux débats au Parlement, les sénateurs souhaitant graver la jurisprudence dans le marbre de la loi. Un amendement disposait notamment que la délivrance d'une nouvelle autorisation d'urbanisme sur un même terrain retirait l'autorisation précédemment délivrée (6). Cet amendement visait, d'une part, à clarifier la rédaction de l'article L. 424-5 du Code de l'urbanisme et, d'autre part, à mettre en cohérence le texte avec la jurisprudence.

Amendement inapproprié. Toutefois, cet amendement était totalement inapproprié. De par sa rédaction générale, tout d'abord, il aboutissait à remettre en cause toutes les hypothèses admises sans ambiguïté par le Conseil d'Etat dans lesquelles il est possible d'avoir une pluralité de permis sur un même terrain : tel est tout d'abord le cas lorsque les titulaires de chacune des autorisations sont distincts (7). Il en est également ainsi lorsque les constructions projetées sont divisibles (8). La coexistence de plusieurs permis est même exceptionnellement possible dans de strictes conditions pour un ensemble immobilier unique (9).

Amendement non justifié. Par ailleurs, conforter la jurisprudence initiée par le Conseil d'Etat en 1982 et souvent réitérée ne paraissait en aucune manière se justifier. Cette jurisprudence a en fait une portée très restreinte, car limitée à l'hypothèse où le titulaire initial d'un permis sollicite, à l'occasion d'un contentieux, un deuxième permis pour un même projet. Elle part en réalité du postulat selon lequel cette demande de permis ultérieure inclut tacitement une demande de retrait du premier permis. Les solutions consacrant le retrait consécutivement à la délivrance d'un second permis sont donc fondées sur l'idée selon laquelle la demande de cette deuxième autorisation vaut également demande de retrait du premier permis, dont la légalité est contestée. Au vu des circonstances, le juge s'autorise à considérer que le bénéficiaire d'un permis a entendu demander implicitement le retrait du précédent.

Incohérence. Reste que, même ainsi cantonnée, cette jurisprudence soulève des difficultés. En opportunité, tout d'abord : il est difficile d'imaginer les raisons conduisant le bénéficiaire à se priver volontairement de la première autorisation, souvent plus avantageuse tant en terme de constructibilité qu'en terme de fiscalité de l'urbanisme. Par ailleurs, cette jurisprudence était incohérente avec les dispositions de l'article L. 424-5 du Code de l'urbanisme issues de la loi ENL et de la loi Alur qui prenaient en compte un rapport de janvier 2005 visant « à mettre un terme aux incertitudes quant à la possibilité pour un même pétitionnaire de disposer de deux permis sur une même unité foncière » (10).

La loi Elan nous paraît mettre un terme définitif à la théorie du retrait « sous-entendu » et ainsi permettre, sans ambiguïté, la cohabitation de deux permis sur un même terrain quel que soit le projet ou le titulaire.

Ce qu'il faut retenir

Demandée par les praticiens depuis 2005, la nouvelle rédaction de l'article L. 424-5 du Code de l'urbanisme issue de la loi Elan clarifie enfin la possibilité de faire cohabiter plusieurs permis sur un même terrain.

Malgré les évolutions législatives de l'article L. 424-5 du Code de l'urbanisme opérées avec les lois ENL et Alur, la jurisprudence considérait jusque-là qu'un second permis « aurait implicitement mais nécessairement retiré le premier ».

Malgré des débats au Parlement souhaitant graver cette jurisprudence dans le marbre de la loi, le texte met définitivement un terme à la théorie du « retrait sous-entendu » et donne ainsi de la souplesse et de la sécurité aux opérateurs.

(1) CE, 23 juin 2014, n° 366498. (2) CE, 3 février 1982, n° 23224, Lebon ; CE, 31 mars 1999, n° 156630, Lebon. (3) CE, 29 juin 2005, n° 262328, Lebon. (4) CE, 7 avril 2010, n° 311694 ; CE, 14 mars 2011, n° 308987. (5) CE, 23 juin 2014, précité. (6) Amendement n° 1099 du 16 juillet 2018. (7) CE, 16 janvier 2002, n° 221745. (8) CE, 10 octobre 2007, n° 277314 ; CE, 10 mai 1996, n° 136926. (9) CE, sect. , 17 juillet 2009, n° 301615, Lebon. (10) « Propositions pour une meilleure sécurité juridique des autorisations d'urbanisme », Philippe Pelletier, janvier 2005.

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