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Plan d'occupation des sols Attention à la notion d'économie générale

PAUL ALBISSON, avocat au barreau de Lyon |  le 30/05/1997  |  Droit de l'urbanismeCollectivités localesAménagementEtatArchitecture

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-Les collectivités locales sont souvent tentées d'utiliser la procédure allégée de modification, plutôt que la procédure de révision, plus lourde, pour apporter des modifications à leur plan d'occupation des sols. -Elles doivent cependant veiller à ne pas porter atteinte à l'économie générale du POS si elles ne veulent pas que leurs décisions soient annulées.

Le fait pour une commune de disposer d'un plan d'occupation des sols (POS) confère à son maire la majeure partie de la maîtrise foncière du territoire de sa commune, puisque la délivrance des autorisations de construire relève entièrement de sa compétence depuis les lois décentralisatrices de 1983.

Mais la question de l'évolution du POS, au regard des besoins de la population, des intérêts économiques de la collectivité locale ou du souci pour elle de protéger l'environnement est délicate. Sur le plan juridique, à la faveur d'une élection municipale ou pour mettre en compatibilité un POS avec un schéma directeur (SD) ou lors d'une opération d'aménagement soumise à déclaration d'utilité publique (construction d'une salle de sports, création d'une voie), les communes ou les Etablissements publics de coopération intercommunale (EPCI) peuvent être conduits à remanier leur POS.

Or, depuis la loi du 31 décembre 1976 portant réforme de l'urbanisme, les changements opérés au POS peuvent s'effectuer soit par la procédure allégée de modification, soit par la procédure lourde de révision, un POS en cours de révision pouvant même concomitamment faire l'objet d'une modification (1).

Si les autorités locales peuvent être tentées d'utiliser le processus de modification pour des raisons de commodité et de gain de temps, elles doivent veiller à ce qu'il ne porte pas atteinte à l'économie générale du plan, ne concerne pas les espaces boisés classés, ou ne comporte pas de graves risques de nuisances, conformément aux dispositions de l'article L.123-4 alinéa 2 du Code de l'urbanisme. Si la modification et la révision contribuent naturellement à une certaine instabilité de la règle « à géométrie variable » d'urbanisme local, l'intérêt de la distinction entre les deux processus répond aux exigences des communes de pouvoir adapter leur POS de façon légère ou brutale selon leur politique d'aménagement. Le critère principal de distinction entre ces deux procédures reste l'atteinte à l'économie générale du plan, critère que le législateur n'a malheureusement pas défini, laissant le soin au juge administratif d'appréhender cette notion au cas par cas.

L'imprécision des textes

Si la loi du 31 décembre 1976 a établi une distinction entre les deux grands systèmes d'adaptation du POS, elle a laissé en suspens la question de la détermination du concept de « l'atteinte à l'économie générale ». Les textes d'application de cette loi n'ont pas apporté les éclaircissements nécessaires. Il convient, toutefois, de noter que la circulaire du 29 décembre 1977, relative à la modification et à la révision du POS, apporte quelques précisions.

Ainsi, selon cette circulaire, en zone urbaine, portent atteinte à l'économie générale du plan :

- l'adjonction, la suppression ou le changement de localisation d'emplacements rénovés, importants par leur destination ou leur superficie ;

- la modification d'un ou plusieurs articles du règlement de zone ou le changement de zone entraînant une transformation radicale du type de forme urbaine choisi.

Parallèlement, en zone naturelle, peuvent être considérés comme une atteinte à l'économie générale :

- les changements de zonage allant au-delà de simples ajustements : par exemple le remplacement d'une zone d'urbanisation future (zone NA) ou zone naturelle ordinaire (zone NB) par une zone de richesses naturelles (zone NC) ou zone de risques et de nuisances (zone ND) ou l'inverse ;

- l'adjonction, la suppression ou le changement de localisation d'emplacements réservés, importants par leur destination ou leur superficie ;

- la modification d'un ou plusieurs articles du règlement de zones entraînant une transformation radicale de la nature de la zone.

Pour informative qu'elle soit, cette circulaire du 29 décembre 1977 laisse la porte ouverte à diverses interprétations sur l'atteinte à l'économie générale du plan.

Quatre paramètres retenus par le juge

Depuis 1976, le juge administratif a tracé les grandes lignes directrices en la matière et retient généralement quatre critères principaux pour juger de la notion d'économie générale.

la remise en cause du parti d'urbanisme initialement retenu

C'est le critère essentiel qui amène le juge administratif à sanctionner l'administration locale chaque fois que la modification du plan d'urbanisme conduit à remettre en cause l'aménagement urbanistique initialement retenu pour le territoire communal. Le juge évoque à cet effet les termes équivoques du « parti d'urbanisme initialement retenu » (2) ou du « nouveau parti d'aménagement » conçu par la commune (3). Lorsqu'une option d'urbanisme est remise en cause, le juge administratif apprécie si on peut parler d'atteinte à la notion d'économie générale du plan, en fonction de l'importance du changement et des caractéristiques propres à la commune.

Une « certaine » extension ou limitation de l'urbanisation

En fonction de l'importance de l'extension des zones constructibles sur un territoire communal ou de la réduction de ces mêmes zones, le juge peut être amené à sanctionner une commune ou un établissement public intercommunal pour avoir utilisé la procédure légère de modification du POS à la place de celle de la révision.

Son appréciation se fonde sur l'examen de la situation du territoire concerné par le remaniement du plan, c'est-à-dire en fonction de sa superficie, de sa taille ou de sa population. La juridiction administrative a ainsi estimé que l'extension de l'urbanisation communale à 4 hectares, au détriment de la seule zone d'activité agricole de cette commune rurale d'un millier d'habitants, porte atteinte à l'économie générale du plan (4). Peut-être le juge aurait-il raisonné différemment si une telle modification avait concerné une ville moyenne et si la zone en cause n'avait pas représenté la seule zone d'activité agricole du bourg.

L'étendue géographique du secteur affecté par les modifications

Le juge administratif a montré l'intérêt qu'il porte au critère de « l'étendue géographique du secteur touché » par les modifications pour appréhender le concept d'atteinte à l'économie générale. Soit le juge estime qu'au regard de l'importance de la commune et de l'étendue limitée du territoire affecté par la modification apportée, il n'y a pas atteinte à l'économie générale, soit il estime que les modifications affectant un secteur du territoire communal sont d'une certaine importance géographique et portent atteinte à l'économie générale du plan. La question de la superficie est donc un élément primordial de la réflexion du juge administratif dans son approche de la distinction modification/révision du POS. C'est ce qui l'a conduit à estimer que la création d'une réserve destinée à permettre la réalisation d'un chemin n'ayant porté que sur des superficies très limitées par rapport à la surface totale de la commune, ne porte pas atteinte à l'économie générale du plan (5).

En revanche, le Conseil d'Etat a jugé que la création de deux nouvelles zones d'aménagement concerté (ZAC) sur la commune, en raison de l'importance du territoire qu'elles affectent, a porté atteinte à l'économie générale du plan (6). En fait, peu importe les changements apportés à la destination d'un quartier ou contribuant à la nouvelle vocation d'un secteur, puisque si les changements portent sur une superficie très réduite au regard de l'ensemble du territoire communal, il n'y aura pas atteinte à l'économie générale du projet de POS (7).

La diversification des parcelles communales

Elément de base de l'aménagement de l'espace communal, le degré de constructibilité d'une parcelle constitue un des éléments de référence à la détermination de l'atteinte à l'économie générale du POS. C'est en fait l'application différenciée de coefficients d'occupation des sols sur un territoire de même nature qui, en fonction de leur nombre et de leur importance, altère l'économie générale du POS en vigueur.

Ainsi, lorsqu'une commune envisage de substituer quatre coefficients d'occupation des sols (COS) différents au coefficient uniforme applicable initialement sur la zone d'urbanisation future NAa du plan, il y a nécessairement atteinte à l'économie générale du plan (8). En revanche, la fusion en une seule zone NA, au COS de 0,35, de deux zones contiguës classées précédemment en zone NB et UE, aux COS respectifs de 0,15 et 0,65, ne constitue pas une modification qui porte atteinte à l'économie générale du POS, en raison du caractère limité du changement de degré de constructibilité du secteur (9).

De même, le fait d'autoriser un dépassement de COS dans une zone UF qui couvre un tiers du territoire communal, ou de supprimer tout coefficient dans la zone UV, ne porte pas atteinte à l'économie générale du plan d'urbanisme, car l'augmentation du COS pour une zone et sa suppression pour l'autre n'ont que des effets très réduits, selon le juge administratif, et ne concernent qu'une partie infime du territoire communal. Cette position peut paraître surprenante car il est certain qu'un dépassement de COS de 25 % dans toutes les zones urbaines représentant la moitié du territoire communal, aurait sans doute obligé l'administration locale à utiliser le processus de révision du POS.

(1) CE, 10 mai 1996, syndicat de défense des AOC Muscadet, »Le Moniteur« , 28 juin 1996 p.52. (2) CE, 7 janvier 1897, M. Pierre Duplaix et autres, RFDA 1987, p.152 ; AJDA 1987, p.431 ; Petites Affiches, 22 avril 1988, p.10. (3) CE, 17 mars 1993, commune Le Pouliguen Godfryd, Quot. jurid. 10 août 1993, p.6. (4) Tribunal administratif Lyon, 17 octobre 1991, préfet du Rhône contre commune de Les Chères, RDI, juillet-septembre 1992, p.310. (5) CE, 8 février 1989, Mme Tonnerre et M. Petit, no 73808 ; cf. dans le même sens ; CE, 3 avril 1987, ministère de l'Urbanisme et du Logement/association pour la protection de l'environnement des habitants de Châteauneuf-de-Grasse, Rec, p.121 : à propos de la réduction d'entreprise de protections particulières ne touchant qu'une partie réduite du territoire concerné. (6) CE, 20 novembre 1987, commune de Moissy-Cramayel ; DA 1987 n°688. (7) TA Nice, 17 mars 1986, commissaire de la République des Alpes-Maritimes, D 1987, p.253. (8) CE, 26 octobre 1994, Commune de Quiberon et société hôtelière de l'Ouest, BJDU, septembre 1994, p.17, conclusions Lasvigne. (9) CE, 10 octobre 1990, M. Arnaud, Req. no 86-119. (10) TA Marseille, 2 juillet 1993, époux Leloup et autres, Rec. T, p.515 : à propos de modifications prévoyant d'élever la hauteur des constructions autorisées, des reconstructions et altérant la surface du terrain d'emprise au sol.

L'ESSENTIEL

»Les changements opérés au POS peuvent s'effectuer selon la procédure allégée de modification ou celle, beaucoup plus lourde, de révision. Les collectivités sont tentées d'utiliser le processus de modification pour gagner du temps, mais elles doivent veiller à ne pas porter atteinte à l'économie générale du plan.

»Le législateur n'ayant pas déterminé ce qu'était exactement cette notion, le juge administratif a dû s'atteler à cette tâche. La remise en cause du parti d'urbanisme initialement retenu, l'extension ou la limitation de l'urbanisation, l'étendue géographique du secteur affecté par les modifications, la diversification des parcelles communales sont les quatre critères retenus par le juge pour décider s'il y a atteinte à l'économie générale du POS.

»Lorsque l'extension ou la limitation de l'urbanisation sur le territoire de la commune sont importantes, que les modifications concernent le déclassement de parcelles, la création de ZAC d'une importance non négligeable, il y a atteinte à l'économie générale du POS.

CARICATURE

Les enseignements de la jurisprudence

Même s'il peut être hasardeux de donner une définition objective de l'atteinte à l'économie générale du plan, la jurisprudence administrative offre quelques repères à cet égard. L'atteinte à l'économie générale d'un document d'urbanisme peut donc se définir à partir de l'effet conjugué des différents éléments suivants :

une certaine extension ou limitation de l'urbanisation du territoire communal qui conduit à une incohérence dans l'aménagement d'ensemble du territoire communal ;

des modifications opérées sur une partie du territoire communal d'une importance géographique non négligeable, que les modifications concernent le déclassement de parcelles, la création de zones d'activités ou la qualité des constructions ;

une application différenciée des coefficients d'occupation des sols pour les constructions autorisées sur une zone constructible (10).

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