Economie

Piscines, Balard, Linky, Campus… la Cour des comptes tire tous azimuts

Mots clés : Finances publiques

La Cour des comptes a publié mercredi 7 février son rapport annuel 2018, qui met en lumière des exemples de mauvaise gestion de l’argent public. Voici les points marquants identifiés cette année par les magistrats financiers.

Sommaire

1 – Dépenses publiques

2 – Immobilier

3 – Piscines publiques

4 – Linky

5 – Balard

6 – Opération Campus

7 – Modernisation numérique de l’Etat

 

Dépenses publiques

La Cour des comptes serait-elle devenue optimiste? Le Premier président, Didier Migaud a reconnu que l’amélioration des finances publiques était « réelle, et la Cour des comptes ne peut que la souligner et s’en réjouir ». En 2017, le déficit devrait bien passer sous les 3 points de PIB (2,9%). C’est, certes, en « léger retrait » par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale (2,7%), mais les sages rappellent qu’ils jugeaient ce budget alors « insincère ». C’est, malgré tout, mieux que ce qu’ils envisageaient dans leur audit de juin 2017 (3,2%). Les raisons à cette amélioration sont multiples : « ce résultat serait obtenu en grand partie grâce à l’amélioration de la conjoncture, a expliqué Didier Migaud, qui a provoqué un important surcroît de recettes, et, dans une moindre part, aux mesures de freinage de la dépense prises l’été dernier », à la suite de l’audit remis au gouvernement. Ces décisions, – notamment la baisse de 5€ des APL et la réduction des contrats aidés- ont permis d’éviter un dérapage, sans « toutefois empêché la dépense de croître au rythme des cinq années précédentes ».

Mais pour 2018 et le reste du quinquennat Didier Migaud prévient : « l’amélioration constatée ne sera durable qu’au prix d’un accroissement de la maîtrise des dépenses et de l’efficacité et l’efficience des politiques publiques ». La Cour doute notamment du ralentissement de la dépense prévu, et estime même que la trajectoire inscrite dans la loi de programmation des finances publiques n’est pas suffisante pour assurer durablement la réduction des déficits effectifs et structurels.

Ses doutes se portent aussi sur la baisse en volume des dépenses de fonctionnement des collectivités locales, « alors même que la pression qu’avait fait peser sur celles-ci la baisse des concours financiers de l’Etat (dispositif soutenu et jugé particulièrement efficace par la Cour, NDLR) aura disparu ». Par ailleurs, elle pense que le ralentissement potentiel des dépenses d’investissement pour 2018 (+3% vs +5% en 2017) est sous-estimé. En cause : le cycle électoral, puisque les maires entrent dans la 4e année de leur mandat, et le « potentiel important rattrapage après trois années de baisse inhabituellement forte ».

En conclusion, la Cour insiste : cette amélioration en 2017 « n’autorise aucun relâchement». Elle préconise ainsi de mieux mettre à profit la conjoncture favorable pour réduire « vigoureusement » les dépenses publiques. Et elle espère que le plan « Action publique 2022 » permette de mettre en œuvre, « sans retard », des réformes structurelles « indispensables ».

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Immobilier de l’Etat

En matière d’immobilier de l’Etat, la Cour des Comptes donne une mention « bien » accompagnée d’un « peut mieux faire ». En décryptant le cas de regroupement des collaborateurs de trois ministères chargés de l’équipement, de l’environnement et du logement dans la Tour Sequoia et l’Arche de la Défense, la Cour estime que les objectifs de rationalisation ont globalement été atteint « en dépit d’un regroupement inabouti ».

La rénovation partielle de l’arche de La Défense a permis de réduire la consommation d’énergie primaire de la paroi sud de l’Arche de 44 %, et les émissions de gaz à effet de serre ont plongé de 88%. En matière d’organisation, rassembler les équipes «  a permis d’apporter des améliorations substantielles au fonctionnement des services ». En plus « 70% des agents travaillent désormais dans des bureaux à deux, trois voire quatre agents, alors qu’auparavant tous disposaient d’un bureau individuel cloisonné ». Résultat : « la surface globale occupée par les services a été réduite d’environ 30% » et le regroupement immobilier a permis de réduire les loyers commerciaux et budgétaires (69,7M€ budgétés en 2018 contre 80,2M€ TTC en 2012).

Toutefois, le regroupement a été partiel : les cabinets ministériels sont restés à Paris intra muros et la direction générale de l’aviation civile est restée à Issy-les-Moulineaux, déplore la Cour.

Autre point noir relevé par la Cour des Comptes : le dimensionnement du projet. « Le ministère a dimensionné le projet en fonction du nombre d’agents à loger à court terme et selon les modes de travail actuels sans faire de l’évolution de ses effectifs à long terme, un critère de ses choix. Ainsi, il n’a pas envisagé une organisation du travail  qui tirerait partie d’un développement du télétravail ; il n’a pas non plus  prévu la mise en place de bureaux non attribués, permettant d’adapter la surface de bureaux aux seuls effectifs réellement présents. » Résultat : 457 postes seraient innocupés, représentant un coût total de 7,4M€ TTC par an.

 

Focus

La réponse du Premier ministre

Faux répond Edouard Philippe. Ce nombre de 457 postes vacants serait théorique, « il ne tient pas compte de l’aménagement d’espaces collectifs (salles de réunion, espaces dits de confidentialité, tisaneries ou salles de formation) qui vient réduire le nombre de postes de travail effectivement disponibles pour les agents résidents ».  Selon ses services, le nombre de poste vacants seraient « seulement » de 89 unités.

 

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Piscines publiques

La Cour a contrôlé la gestion de « plus de 100 piscines et centres aquatiques » sur 69 collectivités territoriales et groupements de communes rassemblant 6 millions d’habitants. Avec un coût moyen de construction de 25 millions d’euros, des coûts d’exploitation élevés et des recettes « modérées par l’exercice de missions de service public », les piscines publiques plombent les comptes des municipalités, selon la Cour. Ce déficit d’exploitation « structurel et permanent » doit amener les collectivités à « réduire le montant de leur prise en charge », souligne ainsi le rapport. La Cour recommande de « simplifier ou supprimer le soutien de l’État » au financement de la construction de ces équipements et souhaite voir les collectivités territoriales renforcer le suivi du coût de fonctionnement des équipements aquatiques, et étudier systématiquement la pertinence de leur transfert aux EPCI.

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Compteurs Linky

Si la Cour des comptes ne conteste pas la nécessité de moderniser et de remplacer les compteurs actuels, limités pour relever la consommation et détecter d’éventuelles pertes, l’institution constate que les gains apportés par les compteurs Linky aux consommateurs sont encore insuffisants. Le nouveau compteur jaune déployé massivement par Enedeis est pourtant censé faciliter les actions de maîtrise de l’énergie. Or, selon les magistrats, il ne permet d’obtenir comme information que des index de consommation, la puissance apparente et la puissance maximale du jour. Les sages de la rue Cambon préconisent donc l’installation d’un afficheur déporté. Cet appareil, relié au compteur par liaison radio, permet l’affichage en temps réel des données de consommation en kwh et en euros. La loi du 17 août 2015 pour la transition énergétique a rendu obligatoire la mise à disposition gratuite de cette technologie par les fournisseurs d’électricité aux ménages en situation de précarité. L’usager a également la possibilité de se connecter aux portails internet d’Enedis. Mais la plateforme peine à attirer de nouveaux clients, déplore la Cour des comptes : le taux d’ouverture de compte par les usagers disposant d’un compteur Linky reste peu élevé (1,5%). Autre bémol : les données de consommation ne sont jamais valorisées en euros, « puisque le distributeur ne connait pas les conditions tarifaires faites par le fournisseur à l’usager », écrivent les auteurs du rapport. La Cour des comptes somme donc l’Etat de mettre en place un véritable pilotage du programme, notamment la maîtrise de la demande d’énergie.

Par ailleurs, l’institution invite à revoir les conditions de rémunérations généreuses dont bénéficie Enedis. Le gestionnaire du réseau de distribution d’électricité profite en effet d’un différé tarifaire – c’est-à-dire qu’il bénéficie d’un taux d’intérêt très bas sur l’avance engagée pour le déploiement du compteur – et d’incitations financières généreuses à respecter les coûts et les délais. Enedis qui a réagi ce mercredi rappelle que la pose du compteur est gratuite pour le client puisque les gains apportés par le dispositif compenseront les coûts de son installation.

Dans un communiqué, la CRE a également défendu un projet « largement bénéficiaire » à l’échelle du pays et financièrement neutre pour le consommateur. Les incitations financières avantageuses permettent à Enedis de tenir son objectif et d’éviter toute dérive, justifie le régulateur de l’énergie.

 

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Projet Balard

Le regroupement à Balard, dans le sud de Paris, de l’ensemble des états-majors et organismes centraux du ministère des Armées a été « bien conduit dans l’ensemble », selon les magistrats financiers.

Le ministère des Armées avait choisi de réaliser le « Pentagone à la française » dans le cadre d’un contrat de partenariat signé le 30 mai 2011 pour une durée de 30 ans avec le groupement Opale emmené par Bouygues Bâtiment Ile-de-France. Le coût cumulé des missions de conception, construction, rénovation, financement de l’investissement, exploitation du site s’élève à 4,3 milliards d’euros. « Même si le partenariat public-privé s’est imposé avant tout à cause d’un manque de ressources budgétaires publiques disponibles, il s’est avéré adapté en ce cas d’espèce, du fait de la complexité de la construction d’un bâtiment sécurisé à tous points de vue et de l’exigence des prestations », a reconnu Didier Migaud. Autre constat du premier président : le projet a été mené à bien dans les temps, à la hauteur des attentes des usagers. « C’est une réussite opérationnelle », a-t-il ajouté.

En revanche, les sages de la rue Cambon estiment que l’opération ne respecte pas à ce stade sa feuille de route financière. Le plan de financement à long terme était gagé sur la réalisation d’économies qui ne se sont pas concrétisées. Les économies de fonctionnement attendues du regroupement des services sur un même site se révèlent inférieures à ce qui était envisagé. De même, le ministère misait sur une baisse des charges de personnel, là aussi moins importantes que celles qui étaient prévues.

Enfin, les magistrats pointent le fait que le ministère n’a pas mis en œuvre la totalité du schéma de cessions des emprises que le regroupement à Balard devait permettre et que le produit de ces cessions au lieu d’être affecté au nouveau ministère des Armées a servi in fine au financement des équipements. Le manque à gagner en termes d’économies a été pour l’instant couvert par redéploiement de crédits internes à la mission Défense. A contrario, la baisse des taux de crédit depuis 2011 a permis au ministère, après renégociation, de réaliser une économie de 185 M€ HT. La Cour relève aussi l’absence d’évaluation du coût global du projet à l’horizon 2041. Celui-ci atteindrait 5,81 milliards d’euros.

Dans ce contexte et pour éviter un dérapage supplémentaire des coûts, les magistrats recommandent de renforcer le pilotage de la gestion, et notamment de clarifier les relations entre Opale et le ministère. La Cour constate que 18 accords ou avenants et 97 fiches modificatives pour la réalisation de travaux dont plusieurs ont individuellement dépassé le seuil de 5 M€HT ont été formalisés sans que le groupement ait lancé une procédure de mise en concurrence alors qu’il s’y est contractuellement engagé et sans que le ministère en ait exigé la mise en œuvre.  

C’est pourquoi la Cour préconise de mettre en place, comme dans la phase de construction, un pilotage en mode projet et d’en confier la direction à une personnalité rendant compte directement au ministre.

 

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Opération Campus

La rénovation de 15 % de la surface globale des bâtiments universitaires, engagée en 2007 « s’est éloignée progressivement de ses principes d’origine », a pointé le président de la Cour des comptes, Didier Migaud, et notamment s’agissant de la sélection des projets et des modalités de financement. Le bilan de l’opération apparaît donc « en demi-teinte » : un quart seulement des opérations a été livré dix ans après son lancement, et l’opération « n’a pas été articulée avec une démarche d’accompagnement des universités vers l’autonomie dans la gestion de leur patrimoine ».

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Modernisation numérique de l’Etat

Deux ans après avoir dressé un état des lieux de la modernisation numérique de l’Etat (1), la Cour des comptes constate des progrès mais plaide pour une amplification de la démarche. Pour arriver à cette conclusion, l’institution a contrôlé en 2017 la Direction interministérielle du numérique et du système d’information et de communication de l’État (Dinsic) (2). Cette dernière appuie notamment les ministères pour que les opportunités offertes par les nouvelles technologies profitent au service public. Elle déploie une stratégie d’ « État plateforme » consistant à « faire évoluer l’action publique vers un modèle reposant sur des « communs numériques » (données, logiciels, services numériques, API) qui s’intègrent pour offrir d’autres services, de manière plus agile et réactive, note la Cour. Elle ne se réduit pas à la simple dématérialisation des procédures ».

La Dinsic assure, en effet, le partage et l’ouverture de données publiques (sous l’impulsion de la mission « Etalab »), de codes sources et algorithmes, mais aussi d’API (3) (interfaces de programmation applicative). Il existe, par exemple, l’API Entreprise qui permet entre les administrations l’échange de données et de documents administratifs relatifs aux entreprises. Elle est le socle du service « Marché public simplifié » (MPS), lancé en 2014, qui propose aux entreprises de répondre à un marché avec leur seul numéro Siret et aux acheteurs publics de récupérer auprès des administrations partenaires les données d’identité des entreprises et de leurs représentants légaux, les informations fiscales et comptables, etc. « Ce service est désormais appelé plus d’un million de fois par mois, évitant aux entreprises, comme aux administrations, autant de démarches », salue la Cour. Pour autant, « le déploiement, par les services de l’État, des services numériques développés par l’incubateur paraît parfois trop lent », remarque la Cour en parlant du dispositif MPS. L’Etat ne s’en est pas saisi rapidement. En septembre 2016, seules huit procédures de marché de l’État – hors marché à procédure adaptée – l’avaient utilisé, constatent les juges financiers. Le service « n’a réellement démarré qu’en 2017 » (4).

Malgré ces actions structurantes pour le numérique, le manque de diffusion de la culture digitale auprès des agents publics persiste, déplore la Cour. Elle formule donc deux orientations : accélérer le déploiement de la stratégie d’État plateforme, en relayant les actions de la Dinsic dans les autres services interministériels ; et former massivement et en continu l’ensemble des agents publics aux compétences nécessaires pour accomplir la révolution numérique (droit du numérique, méthodes agiles, protection des données personnelles, etc.). De plus, elle recommande à l’Etat de notamment créer un programme budgétaire supportant les dépenses numériques et informatiques à vocation transversale, et de recruter et fidéliser des experts en numérique, informatique et cybersécurité.

 

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1. Sur demande du Parlement, la Cour des comptes avait déjà rédigé un rapport « Relations aux usagers et modernisation de l’État : vers une généralisation des services publics numériques » en janvier 2016.

2. A l’époque du contrôle, la Dinsic était rattachée au Secrétariat général pour la modernisation de l’action publique (SGMAP). Depuis la fin 2017, elle travaille sous l’autorité du secrétaire d’Etat au Numérique auprès du Premier ministre.

3. API pour « Application programming interface » désignant « un ensemble de fonctions informatiques par lesquelles deux logiciels interagissent automatiquement sans intervention humaine. Des données peuvent ainsi être échangées automatiquement, via internet et en flux continu », selon les termes du rapport. L’API Chorus Pro, par exemple, est utilisée pour la facturation électronique de la commande publique. La Base Adresse nationale (BAN) est également une API proposant un référentiel national relatif aux données géographiques.

4. Notons que le dispositif a franchi début février le cap des 40 000 consultations estampillées MPS alors qu’en mai 2017 l’on en comptait que 25 000 depuis sa création en 2014.

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