Peut-on mieux servir les PME ?

C’est une antienne, remise au goût du jour. S’il est élu chef de l’Etat en 2017, Arnaud Montebourg (PS) promet de « réserver pendant une période de huit ans, le temps que la France se réindustrialise, 80 % des marchés publics […] aux PME travaillant sur le sol national ». Soit le retour, mais version XXL, d’une idée chère à l’ancien ministre du Redressement productif : privilégier les petites entreprises et le Made in France. Un thème qui pourrait bien être au cœur de l’élection présidentielle.

Priorité aux PME.

François Bayrou (Modem) et François Fillon (LR) entendent ainsi s’inspirer du Small Business Act américain (lire page 14) pour offrir aux PME, ou aux PME innovantes, un accès privilégié à la commande publique. Le projet de Marine Le Pen (FN), lui, fait miroiter « une loi qui donnera priorité aux PME-PMI dans l’attribution des marchés publics ». Quant à Nicolas Dupont-Aignan (Debout la France), il estime - dans les colonnes de « l’Opinion » - avoir été copié par Arnaud Montebourg sur cette mesure qu’il « réclame depuis des années »… Même à la tête du gouvernement, on opine du chef. « Cette idée qu’on puisse, en respectant évidemment les règles de droit, davantage favoriser les PME dans la commande publique, est intéressante », a ainsi répondu Manuel Valls à un auditeur de RMC qui l’interrogeait sur la proposition Montebourg.

L’enjeu est colossal, comme l’est le gâteau à se partager : les marchés publics représentent au moins 71 milliards d’euros par an selon le dernier recensement de Bercy. Au moins, car les petits marchés ne sont pas tous pris en compte. Hors sous-traitance, les PME se mettent sous la dent 58 % des marchés en nombre de contrats, mais seulement 27 % en montant de commande.
L’idée d’instaurer des quotas pour accroître sensiblement cette part a déjà été explorée, notamment sous le gouvernement de Villepin en 2006. Mais l’ensemble du cadre juridique interdit un système de réservation des marchés aux PME.

Contraintes juridiques.

L’Accord sur les marchés publics conclu dans le cadre de l’OMC pose le principe de non- discrimination entre les fournisseurs. Des dérogations sont toutefois possibles. Les Etats-Unis, le Canada et la Corée du Sud en ont obtenu - et ont créé des dispositifs de réservation. Mais pas l’Union européenne. Une renégociation avec l’OMC pour bénéficier de telles exemptions supposerait le consensus des partenaires européens - « qui est loin d’exister sur cette question », selon un rapport sénatorial d’octobre 2015. Si une telle négociation aboutissait, il faudrait ensuite réviser les directives européennes, puis, au niveau national, l’ordonnance et le décret entrés en vigueur le 1er avril 2016. Soit des années de travail gouvernemental et parlementaire. Mais ce n’est pas tout ! Il faudrait sans doute encore modifier la Constitution, « au nom de laquelle le Conseil d’Etat et le Conseil constitutionnel ont déjà annulé des clauses de quota ou des clauses préférentielles, dans les projets de Code des marchés 2004 et 2006 », comme l’écrivait en 2007 Lionel Stoléru, auteur d’un rapport sur l’accès des PME aux marchés publics. Quant à demander aux acheteurs publics de réserver une part importante de leurs marchés sans avoir modifié la réglementation actuelle, ce serait clairement les envoyer au casse-pipe !
Les promoteurs des achats publics réservés restent souvent flous sur la façon dont ils entendent se défaire des obstacles juridiques une fois au pouvoir. Interrogé par « Le Moniteur », Arnaud Montebourg précise finalement que « ce ne sont pas des quotas de droit mais des quotas de fait » qu’il entend instaurer. Sans « changer une virgule des lois et directives existantes », mais en faisant un big bang de l’achat public. « Je propose, explique-t-il, de remplacer les 132 000 acheteurs par 200 structures d’achat sur le territoire. Et de confier à l’Ugap le monopole pour les marchés de l’Etat et des établissements hospitaliers. Cela nous permet d’imaginer, pour 60 % de l’achat public environ, une commande publique centralisée, avec des professionnels qui savent maîtriser les risques juridiques, savent orienter les cahiers des charges, prévoir des clauses que beaucoup d’acheteurs ne savent aujourd’hui pas toujours manier. »

Bonnes pratiques.

De fait, de nombreux outils peuvent déjà être utilisés pour fournir aux PME un marchepied vers les marchés. Beaucoup d’acheteurs n’ont d’ailleurs pas attendu qu’on leur tape sur les doigts pour les mettre en œuvre. Les small business acts locaux ont fleuri, en Bretagne, à Toulouse ou encore en Côte-d’Or…, sous la forme de chartes de bonnes pratiques le plus souvent. La réforme de la commande publique applicable depuis le 1er avril a aussi prévu quelques mesures spécifiquement pro-PME. Elle oblige ainsi le titulaire d’un marché de partenariat ou d’une concession à confier à des PME ou à des artisans au moins 10 % de l’exécution du contrat (lire page 12).
Pour les représentants des PME, la clé de l’accès aux marchés reste l’allotissement. Son principe a été consacré et élargi à tous les acheteurs par la réforme. « C’est LA réelle avancée », selon Alain Piquet, président de la commission marchés de la FFB. Mais ce ne serait pas suffisant. « Nous demandons l’application stricte de la règle de l’allotissement, martèle Renaud Marquié, secrétaire général du Syndicat national du second œuvre (SNSO). La quasi-totalité des marchés publics pourrait être traitée par les PME. Il ne devrait y avoir d’exceptions à la règle que dans trois cas : complexité technique, surcoût ou situation d’urgence. Des Viaduc de Millau ou des palais de justice, on n’en construit pas tous les jours ! » Pour lui, en outre, le dispositif des offres variables selon le nombre de lots attribués réduit à néant tout le bénéfice de l’allotissement. « Une TPE ne peut pas répondre à des contrats globaux, renchérit Sabine Basili, vice-présidente de la Capeb. Le principe de l’allotissement est détourné. » Aux acheteurs, donc, de ciseler le découpage de leurs marchés le plus finement possible, et d’utiliser avec parcimonie et en le justifiant les contrats globaux.

En attendant la reprise.

Parmi les autres sujets prioritaires à traiter, la FFB évoque la nécessité « d’éliminer les offres anormalement basses et la concurrence déloyale ». Mais aussi « de mieux encadrer le recours à la sous-traitance, et d’octroyer des avances supérieures à 5 % ». Les démarches coup de pouce en direction des PME entrent par ailleurs parfois en conflit avec d’autres politiques, ce qui nécessite un arbitrage délicat pour les élus et les acheteurs publics. « Faire intervenir des critères de passation portant sur des heures d’insertion ou l’utilisation de produits biosourcés, par exemple, peut être un frein pour les PME », pointe Frédéric Grivot, vice-président de la CGPME.
Au-delà des outils techniques, les PME de la construction attendent surtout une reprise de l’activité, « pour que les grandes entreprises aient assez d’affaires et laissent les petits marchés aux PME », dixit Alain Piquet. De petites bouchées plutôt que d’incertaines bouchées doubles.