Parcs naturels régionaux Les chartes face aux documents d'urbanisme

Depuis la création des parcs naturels régionaux (PNR) en 1967, les documents d'urbanisme et de planification de l'environnement se sont multipliés. L'articulation entre la charte constitutive des PNR et ces différents textes est devenue une obligation depuis la loi « Paysage » du 8 janvier 1993 et surtout le décret du 1er septembre 1994 (voir encadré).

Ce décret impose que « les schémas directeurs, les schémas de secteur, les POS ou tout document d'urbanisme en tenant lieu » soient compatibles avec les orientations et les mesures de la charte. « Il ne s'agit que d'une articulation partielle, concernant seulement les documents situés en aval et non en amont de la charte », a souligné Henri Jacquot, professeur à l'Université d'Orléans, lors d'une récente journée d'études consacrée à ce thème par la Fédération des parcs naturels de France et l'Université de Paris I.

Autre problème : celui de la superposition des schémas directeurs et des POS sur un même territoire. Depuis la loi sur l'aménagement du territoire du 4 février 1995, c'est la règle de la « compatibilité limitée » qui s'applique, chaque document d'urbanisme n'ayant, en principe, à être compatible qu'avec le document qui lui est immédiatement supérieur. Mais ce principe (dérogatoire aux règles normales de la hiérarchie juridique) ne s'applique pas aux chartes qui poursuivent des objectifs d'environnement et non d'urbanisme. Les chartes doivent donc être opposables, à la fois aux schémas directeurs et aux POS, même si ces documents se superposent.

La loi « Paysage » du 8 janvier 1993 précise que les documents d'urbanisme doivent être compatibles avec les orientations et les mesures de la charte. S'agissant des premières, telles qu'elles apparaissent à travers le rapport et les documents graphiques, le juge aura probablement une conception souple, comme pour les schémas directeurs (dans ce cas, il admet certains défauts de concordance, du moment qu'il n'y a pas de contrariété majeure entre les documents). S'agissant des « mesures », qui se traduisent sous forme de prescriptions (par exemple, enfouissement des réseaux nouveaux), elles ne peuvent être efficaces que si elles sont reprises par les POS. Là, c'est une relation de conformité qui doit s'établir entre la charte et le POS.

Articulation non prévue par les textes

Les chartes des PNR doivent s'articuler avec de nombreux documents d'environnement récents. En l'absence de hiérarchie prévue par les textes, il faut distinguer :

les documents d'environnement directement opposables aux tiers. Certains d'entre eux, ayant le statut de servitudes d'utilité publique affectant l'utilisation des sols, ont un caractère réglementaire (plans de prévention des risques naturels prévisibles, zones de protection du paysage urbain et paysager... et autres documents figurant sur la liste visée à l'article R.126-1 du Code de l'Urbanisme). C'est également le cas des plans d'exposition au bruit (art. L.147-1 du Code de l'urbanisme).

Que se passera-t-il en cas de contradiction avec la charte d'un PNR ? « Il est possible que le juge applique le principe de l'indépendance des législations », répond le professeur Jacquot. En d'autres termes, les autorisations d'occupation du sol seront délivrées sur des textes incompatibles avec la charte, celle-ci n'étant pas opposable aux tiers.

les documents d'environnement ou d'aménagement non opposables aux tiers. Le problème est différent pour les documents à caractère prospectif qui ne sont opposables aux tiers que par l'intermédiaire des documents d'urbanisme. C'est le cas notamment des directives territoriales d'aménagement (DTA) - à l'exception de leurs dispositions d'application des lois Montagne et Littoral -, et des directives paysagères qui ne sont opposables aux tiers que dans les communes sans POS.

Pour éviter une voie sans issue (conduisant à déclarer le POS irrégulier), il faut recourir à une certaine articulation implicite tenant à la hiérarchie formelle des textes (les directives étant approuvées par décret en Conseil d'Etat, alors que les chartes le sont par décret simple). Mais ne serait-il pas souhaitable de prévoir une hiérarchie réelle des textes, comme cela a été fait pour les schémas d'aménagement et de gestion des eaux (SAGE) ou pour les plans de développement urbain (PDU) ?

Pourquoi un tel engouement ?

Les parcs naturels régionaux, au nombre de 32, couvrent près de 10 % du territoire national (ci-dessous, le parc du Morvan). Actuellement, 11 projets sont officiellement en cours d'étude (en Picardie, en Ile-de-France, dans le Massif Central, dans les Alpes et dans les Pyrénées). Le dernier projet en date (un parc Cerda-gne-Capcir-Haut Conflent) regrouperait 57 communes des Pyrénées-Orientales. D'ici à la fin de la décennie, le nombre de parcs naturels régionaux pourrait approcher la cinquantaine. Le désir de protéger les espaces fragiles n'explique pas tout. L'attirance des communes pour les PNR s'explique d'autant mieux que les financements proviennent à 85 % des régions et départements, et de l'Etat.

Le décret du 1er septembre 1994

Ce décret et la circulaire d'application du 5 mai 1995 précisent un certain nombre de règles nouvelles, beaucoup plus contraignantes que par le passé :

la notion de classement pour dix ans (renouvelable par décret), avec un bilan en fin de période ;

l'établissement d'un plan du parc, véritable schéma directeur local concrétisant les projets et imposant la compatibilité des POS pour les communes adhérentes ;

la détermination des mesures de protection des structures paysagères sur le territoire du parc ;

la révision obligatoire de la charte pour les parcs existants, dans un délai de cinq ans.