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Mobilisation du foncier public : seulement huit cessions conclues depuis 2013
La caserne de Reuilly a été le premier terrain cédé dans le cadre de la loi de mobilisation du foncier public - © © Ville de Paris

Mobilisation du foncier public : seulement huit cessions conclues depuis 2013

AEF Habitat et Urbanisme |  le 27/11/2014  |  ImmobilierRéglementationTechniqueBâtimentBouches-du-Rhône

Les députés Audrey Linkenheld (SRC, Nord) et Jean-Marie Tetart (UMP, Yvelines) ont présenté à la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale, mercredi 26 novembre 2014, la synthèse de leur rapport sur l'application de la loi du 18 janvier 2013 de "mobilisation du foncier public en faveur du logement et de renforcement des obligations de production de logement social".

Depuis janvier 2013, huit cessions de terrains publics avec décote ont été conclues (sept terrains d’État et un terrain RFF), ce qui représente 962 logements dont 430 sociaux. Huit autres cessions avec décote devraient être conclues prochainement. C'est peu. Trop peu. Telle est la conclusion du rapport des députés Audrey Linkenheld (SRC, Nord) et Jean-Marie Tetart (UMP, Yvelines) sur l'application de la loi du 18 janvier 2013 de mobilisation du foncier public présenté à la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale, mercredi 26 novembre 2014.

"Tous les outils nécessaires sont en place", indique Audrey Linkenheld, qui avait été rapporteure de cette loi. "Les décrets ont été publiés plutôt rapidement, et sont dans l’ensemble fidèles à l’esprit de la loi" : le décret concernant les conditions de cession des terrains de l’État a été publié le 16 avril 2013, celui relatif aux terrains des établissements publics le 20 octobre 2013, de même que le décret fixant la liste de ces établissements. Le premier prévoit "différentes fourchettes de décote, en fonction du zonage existant et en fonction du type de logement social", rappelle la députée, qui se félicite qu’aient bien été prises en compte les "circonstances locales" prévues par la loi, via "quatre critères qui répondent correctement à ce que le législateur a voulu".

En ce qui concerne les établissements publics, sont concernés pour l’heure la SNCF, RFF, la RATP et VNF. "Cette liste n’inclut pas l’AP-HP, alors que cet établissement, dans l’esprit du législateur, devait participer à la mobilisation du foncier public en faveur du logement", écrivent les rapporteurs dans leur synthèse. "Aucun décret [sur l’AP-HP] n’est sorti. Il paraît qu’il est imminent mais nous ne l’avons pas vu", affirme Audrey Linkenheld. Elle regrette également que "de manière contestable", le décret du 18 octobre sur les conditions de cession des terrains ferroviaires plafonne, pour les emprises de RFF, la décote possible à 30 %. "Ce plafonnement spécifique et arbitraire ne correspond pas véritablement à l’intention initiale du législateur", estime la synthèse. "À aucun moment, cela n’avait été évoqué dans le débat parlementaire", insiste la députée. "Il y a des endroits où une décote de 30% ne suffira sans doute pas..."

Installation trop tardive de la Cnauf

Elle rappelle que quatre étapes préalables à la cession ont été identifiées : la prospection, via la publication de listes régionales, la programmation, le calcul de la décote puis la cession. "La mobilisation à l’intérieur de l’État a été rapide", puisque sans attendre les décrets, le Premier ministre avait publié en avril 2013 une circulaire demandant aux préfets de commencer le travail de recensement des terrains. Ainsi "en 2013, tous les préfets ont publié par arrêté des listes de terrains de l’État qui peuvent donner lieu à une décote de droit", même si "le contenu de ces listes peut être considéré comme un peu décevant", fait valoir la députée. En effet, ces 22 listes contiennent 264 terrains de l’État (et un ferroviaire), pour une superficie de près de 5 millions de mètres carrés. "Sans surprise, les régions qui ont fait remonter le plus de foncier sont l’Île-de-France (71 terrains), le Nord-Pas-de-Calais (26), Midi-Pyrénées (20) et Paca (19). Ce qui est plutôt bien car c’est là que les besoins sont les plus forts", note-t-elle.

Toutefois, les rapporteurs regrettent que "la concertation préalable à l’élaboration des listes régionales avec les acteurs locaux de l’habitat [ait] parfois été insuffisante, de même que la communication en aval sur leur contenu". Or, "l’intérêt de ces listes, c’est qu’on produise des logements sur ces terrains", souligne Audrey Linkenheld. "Tout le monde s’est focalisé sur la décote de droit [pour les terrains inscrits sur les listes], alors que la décote est aussi possible sur les autres terrains si acquéreur et vendeur sont d’accord", poursuit-elle. Elle cite l’exemple de Marseille, où "l’État et la ville étaient d’accord sur un prix de vente" puis ont "tout repris à zéro pour s’intégrer dans le processus la décote" alors que ce n’était pas indispensable. "Un effort de pédagogie reste nécessaire", conclut-elle. De même qu’un "partage des bonnes pratiques" (telles qu’elles existent "en Gironde, en Paca ou en Île-de-France").

En ce qui concerne le calcul de la décote, "c’est là que nous avons identifié un certain nombre de blocages", affirme la députée. "L’organisation des services [de France] Domaine, marquée par l’absence d’autorité hiérarchique du directeur régional des finances publiques sur les directeurs départementaux et par des instructions directes du niveau national, a favorisé l’existence d’injonctions contradictoires", souligne la synthèse du rapport. La Cnauf, instance introduite dans le texte par voie d’amendement, avait justement été imaginée pour éviter ces blocages. "On a malheureusement perdu un peu de temps en n’installant pas [cette commission] assez rapidement", juge-t-elle (elle a été installée en juillet 2014 seulement), soulignant que l’un des objectifs de la loi à court terme était de "débloquer ce qui l’était".

Blocages réglementaires

Les rapporteurs estiment par ailleurs que "la méthode d’évaluation de France Domaine s’est révélée peu transparente". "La méthode utilisée, celle dite du 'compte à rebours', pour fixer le montant exact de la décote, n’a été expliquée de manière claire, précise et publique qu’en octobre 2014 lors d’une séance de la Cnauf", écrivent-ils, ajoutant par ailleurs que certains ministères propriétaires (comme celui de la Défense) sont plus réticents que d’autres à céder leurs biens.

Le rapport met aussi en avant des "blocages réglementaires". "Dans certains cas, on a vu que la décote venait se substituer à d’autres aides publiques", comme les subventions de l’Anru, illustre Audrey Linkenheld, citant l’exemple de Caen qui "a fait sans". En outre, le dispositif de décote ne peut actuellement pas s’appliquer aux opérations de réhabilitation, "alors que les ministères de l’Intérieur et de la Défense disposent d’anciens logements de fonction qui pourraient être facilement transformés en logements sociaux".

Bilan quantitatif limité

"Sur les cinq prochaines années, on estime que 30 000 logements pourraient être faits. Quantitativement, ce n’est pas ça qui va changer les choses", admet Jean-Marie Tetart. Pour autant, les rapporteurs insistent sur "l’amélioration qualitative des projets" grâce à la décote. À Caen, la caserne a été cédée pour 3,2 millions d’euros (au lieu de 5 millions), le nombre de logements sociaux a été augmenté et une crèche intégrée dans l’opération, détaille Audrey Linkenheld. À Bordeaux, le prix est passé de 18 millions d’euros à 12 millions, et la part des logements sociaux de 35 à 45 % .

"Les opérations conclues depuis deux ans étaient, le plus souvent, déjà envisagées avant la loi. Mais celle-ci a joué, pour ces opérations, tout son rôle : celui de débloquer des opérations", assurent les rapporteurs. Selon Audrey Linkenheld, le "rythme de croisière pourra être atteint en 2015" car "tous les blocages sont en passe d’être résolus".

RFF et SNCF invités à concrétiser leurs engagements

Les rapporteurs formulent toutefois une série de recommandations, visant à renforcer la pédagogie et l’échange de bonnes pratiques, via la Cnauf ou la publication de documents-type par le ministère du Logement. "Des méthodes prévues par la loi devraient être utilisées plus fréquemment : la cession directe à un bailleur ou un promoteur et le bail emphytéotique", suggèrent-ils.

Plus largement, ils proposent de renforcer le rôle des préfets en matière de gouvernance. "La mobilisation du foncier public n’est qu’un outil, pas une solution miracle à la crise du logement", souligne Audrey Linkenheld. Elle préconise la mise en place de "super-préfets" dans les zones tendues, et au niveau national, un "délégué interministériel au logement", pour les coordonner et "redonner du sens" à l’action du gouvernement.

Enfin, ils plaident pour que RFF et SNCF "concrétisent les engagements qu’ils ont pris" à travers la charte signée en juin avec l’État notamment. "Aujourd’hui, 69 terrains de [ces opérateurs] sont inscrits sur huit listes régionales. La plupart, 39, sont situés en Île-de-France. Un décalage semble exister entre le volontarisme affiché au niveau national et les réticences des correspondants locaux à céder à moindre coût des terrains ferroviaires", affirme les auteurs. À noter qu’ils évoquent "une nouvelle enquête qualitative de France Domaine, portant sur l’ensemble de l’inventaire physique de l’État, [qui] est en cours et pourrait permettre, à terme, d’élargir les listes régionales de terrains cessibles".

Source AEF Habitat et Urbanisme www.aef.info

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