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Métropoles et structuration du territoire - 2ème partie

JEAN-CLAUDE BURY |  le 23/05/2003  |  Collectivités localesConjonctureDéveloppement durableDirective européenneDroit de l'urbanisme

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RAPPORT DU 9 AVRIL 2003 - CONSEIL ECONOMIQUE ET SOCIAL

Suite du rapport paru dans le Cahier détaché n°2 du 16 mai 2003

CHAPITRE II-III C-2 Recomposition des espaces urbains et localisation des activités

d) De plus en plus d'actifs travaillent loin de chez eux

- Des trajets plus longs

Au sein de l'aire urbaine, le pôle et surtout le centre-ville attirent les actifs.

En 1999, trois actifs sur cinq travaillent hors de leur commune de résidence. Les déplacements « domicile-travail » ne cessent de se multiplier et de s'allonger. Les trajets se font à présent vers des communes situées en moyenne à 15 kilomètres de la commune de résidence (soit un kilomètre de plus qu'en 1990). Les actifs habitant les couronnes périurbaines, et qui travaillent en dehors de leur commune, se rendent en moyenne à 16,6 kilomètres de chez eux ; ceux des communes multipolarisées à 18 kilomètres.

Les actifs vivant dans la couronne périurbaine de Paris - qui s'étend loin de son centre - effectuent des trajets plus longs que la moyenne nationale (23,8 kilomètres). Les actifs migrants de la ville de Paris travaillent en moyenne à 13,7 kilomètres de la capitale, ce qui est nettement inférieur aux trajets effectués en moyenne dans les autres villes-centres.

Localement, c'est le desserrement des emplois ou leur polarisation qui influencent la longueur des trajets. La part des emplois diminue légèrement au sein des villes-centres, au profit de leur banlieue et de leur couronne périurbaine.

Plus de deux Français actifs sur trois utilisent leur voiture pour aller travailler et seulement 3 % prennent leur vélo. Ces chiffres montrent l'importance qu'a prise la voiture, mais ne doit pas faire oublier que l'utilisation des transports en commun augmente fortement avec la taille de l'agglomération comme pour les régions parisiennes, lilloise, lyonnaise ou marseillaise. En revanche, 80 % des actifs qui résident dans le périurbain utilisent leur voiture pour se rendre à leur travail.

- Plus de migrants dans le Nord que dans le Sud et l'Ouest

La proportion « d'actifs migrants » est plus importante dans les régions du Nord et du Nord-Est du pays que dans les régions méridionales. Le niveau d'urbanisation, l'existence de pôle d'emplois métropolitains exerçant leur pouvoir d'attraction sur de larges couronnes périurbaines, mais aussi la finesse du maillage communal, sont autant de facteurs pouvant expliquer de forts taux de migration alternante.

Avec 69,5 %, l'Ile-de-France comporte la plus forte proportion d'actifs qui quittent leur commune pour aller travailler. Cette région à forte densité de population est pourvue, outre du plus important pôle d'emploi du territoire, de nombreuses infrastructures de transports en commun et de voies de communication qui favorisent la mobilité quotidienne de plusieurs millions d'actifs. L'Ile-de-France représente à elle seule près du quart des déplacements domicile-travail intercommunaux français.

La proportion des « migrations alternantes » dans le Nord-Pas-de-Calais est presque aussi forte qu'en Ile-de-France. La Lorraine, l'Alsace, la Picardie et la Haute-Normandie suivent de près. A contrario, la Corse, Provence-Alpes-Côte d'Azur et le Limousin sont les régions pour lesquelles la proportion d'actifs ayant un emploi dans leur commune est la plus forte.

e) L'étalement urbain autour des métropoles est préoccupant dans ses conséquences sur les transports et l'environnement

Dans les années soixante, les pôles urbains ont enregistré une croissance démographique très forte (babyboom et arrivée massive de populations extérieures, rapatriés d'Algérie notamment, exode rural massif), entraînant une forte expansion des banlieues des villes. L'apogée de la périurbanisation se situe entre 1968 et 1975. De façon concomitante à la délocalisation des populations vers les périphéries, l'emploi a continué à se concentrer dans les pôles urbains.

Ces deux évolutions ont conduit à une augmentation des déplacements quotidiens. Mais l'urbanisation aux périphéries s'est longtemps déroulée sans contrôle et sans lien avec une politique rationnelle d'aménagement et d'urbanisme ou avec l'élaboration de plans de déplacements.

Aujourd'hui un nouveau cercle de peuplement s'établit autour des villes, avec des logiques de mobilité nouvelles et un mode de vie organisé autour de la voiture. Les déplacements internes à la ville-centre décroissent mais les échanges entre les périphéries, les banlieues et les centres croissent fortement de même que les échanges banlieues/périphéries.

La ville-centre fait place à un archipel urbain qui s'étend au-delà des frontières traditionnelles des banlieues et où, en outre, coexistent de plus en plus difficilement les déplacements liés à la distribution du fret et les déplacements des individus.

Cet archipel, synonyme de recours massif à l'automobile, est à l'origine de consommation d'espace, de congestion urbaine au centre des villes, mais aussi de plus en plus en périphérie, de pollution, de bruit. Les coûts engendrés sont très élevés et la qualité de la vie s'en ressent (1).

3. Recomposition des espaces urbains et ségrégation sociale

La métropolisation valorise l'accumulation, la concentration, la polarisation d'externalités positives ; elle intensifie les intégrations fonctionnelles sur des aires de plus en plus larges ; en même temps, elle accentue les coupures et les fractures sociales et culturelles au sein de l'ensemble urbain.

a) Mobilité et ségrégation sociale

La mobilité croissante renforce les dynamiques de spécialisation spatiale. Pouvant se déplacer plus loin et plus aisément, les acteurs économiques choisissent leurs localisations sous des contraintes plus faibles de proximité immédiate. Des mesures comme la carte unique de transport qui avaient à l'origine un caractère social, ont encouragé les entreprises, les constructeurs de logements, voire les habitants à ne plus tenir compte ni des distances de déplacement, ni des coûts collectifs qu'ils entraînent.

De façon générale, les recherches récentes mettent clairement en évidence l'évolution et l'importance de la spécialisation sociale des espaces métropolitains. Mais ils en soulignent aussi la complexité. Car au-delà du coût et de la disponibilité du logement, de nombreux mécanismes sociaux entrent en jeu.

Les groupes et les individus accordent des valeurs d'usage différentes aux espaces en fonction de leurs activités professionnelles et extra-professionnelles, des modes d'accès et ces valeurs changent selon le moment du cycle de vie.

Par exemple, on constate que les étudiants, les célibataires et les personnes âgées préfèrent pour des raisons différentes habiter les villes-centres.

La généralisation de l'automobile rend plus difficiles l'équilibre économique des activités de proximité (commerces) et l'accès à ces activités par des catégories non motorisées : personnes trop âgées pour conduire, catégories instables ou précaires ne pouvant accéder à la motorisation permanente. Or si la qualité de service du transport public est souvent correcte dans les villes-centres et des banlieues vers les villes-centres, elle est médiocre entre banlieues et périphéries.

b) Une spécialisation sociale des espaces urbains

Divers mouvements de population spécialisent de plus en plus les communes-centres des métropoles : concentration de nombreux étudiants et célibataires, de personnes âgées, retour vers les quartiers bourgeois ou aristocratiques anciens des couches sociales très aisées ; ainsi dans quelques grandes agglomérations, les centres qui se recomposent à l'occasion d'opérations liées notamment aux opportunités foncières dégagées par les mutations technicoéconomiques (emprises industrielles, ferroviaires...) accueillent les services et les couches moyennes supérieures qui reviennent au coeur des villes.

Les premières couronnes se densifient avec l'arrivée des jeunes ménages qualifiés et le retour de certaines couches moyennes.

Ce processus s'accompagne de phénomènes de marginalisation de certaines couches sociales exclues du dynamisme métropolitain ; ces groupes sociaux à faibles revenus et à capacité de mutation réduite se localisent dans des quartiers éloignés ou enclavés, sous-équipés et à l'habitat inadapté. Aux phénomènes économiques et socioprofessionnels qui précarisent ces groupes sociaux s'ajoutent souvent la disparition du logement social dans les quartiers anciens, les logiques de peuplement des Habitations à loyer modéré (HLM), mais aussi des logiques sociales de regroupement qui participent à leur manière à la ségrégation sociale.

L'étude précitée de la FNAU confirme d'ailleurs que :

- dans les aires urbaines de grande taille, les logements sociaux sont surtout concentrés dans les communes de banlieue ; en revanche, les logements inconfortables sont plutôt localisés dans les centres-villes.

Dans les aires urbaines de petite taille, c'est au contraire dans les villes-centres que les HLM sont le plus nombreux ;

- c'est toujours dans les villes-centres que se concentrent les ménages de petite taille (les trois quarts) et les plus diplômés (73 % dans les villes-centres des aires urbaines millionnaires), avec cependant une diffusion progressive vers les banlieues ;

- c'est aussi dans les centres-villes que la classe d'âge des 20-39 ans est la mieux représentée (1/3 contre un quart dans le périurbain, mais plus de 40 % à Lille, Nancy, Poitiers, Toulouse, Rennes ou Montpellier) ;

- les personnes âgées de plus de 75 ans choisissent de s'installer dans les villes-centres pour des raisons d'accessibilité des équipements de proximité, notamment médicaux (8 % contre 6 % dans les banlieues et le périurbain) ;

- les familles nombreuses sont surtout présentes en banlieue et bien davantage encore dans les communes péri-urbaines.

La métropolisation génère ainsi des ségrégations sociales dépassant le schéma classique centre-périphérie : dualisation croissante de l'espace, éclatement géophysique de l'agglomération, intensification des segmentations, perte des références culturelles et du sentiment d'appartenance. Ces évolutions portent en elles de graves risques d'éclatement qui ne sont pas propres à la France. De nombreux pays européens (aussi bien la Belgique que la Grèce ou les Pays-Bas) soulignent les effets déséquilibrants de la métropolisation sur la structure sociale des grandes agglomérations.

Conclusion

Les trente dernières années ont vu le passage d'une France rurale et monocentralisée à une France urbaine et polycentrique.

Entre 1990 et 1999, l'agglomération parisienne a renforcé sa première place européenne. Mais avec elle, sept autres aires urbaines (Toulouse, Lyon, Montpellier, Nantes, Rennes, Marseille-Aix et Bordeaux) ont concentré la moitié de l'accroissement de la population et huit particulièrement dynamiques (Montpellier, Toulouse, Rennes, Genève-Annemasse, Annecy, La Rochelle, Nantes et Poitiers) ont contribué pour 21 % à cette croissance démographique.

La concentration de la population s'est accompagnée d'un étalement des villes. Longtemps limité aux communes de banlieue, l'accroissement urbain déborde désormais largement les frontières de l'agglomération et touche toutes les communes périurbaines. Des pôles secondaires se sont développés à côté des grandes villes, mais en même temps, on a pu observer, dans certains cas, un regain d'attractivité des villes-centres.

Les fonctions métropolitaines supérieures qui illustrent le rayonnement des grandes villes se sont concentrées. Quinze aires urbaines accueillent 68 % de l'emploi qui en résulte : Paris, Grenoble, Toulouse, Montpellier, Lyon, Strasbourg, Rennes, Nantes, Bordeaux, Marseille-Aix, Nice, Annecy, Lille, Orléans et Nancy.

Cette concentration de la population et des activités tertiaires dynamiques dans les métropoles conduit à des relations nouvelles entre les grandes villes et leur hinterland.

La métropolisation remet en cause les niveaux de la hiérarchie urbaine.

Si sous certaines conditions, elle peut permettre aux villes moyennes situées à proximité d'une métropole de bénéficier des services que celle-ci offre et d'être prises dans le mouvement de la dynamique métropolitaine, à l'inverse elle risque d'avoir un impact négatif sur les villes moyennes isolées.

La métropolisation modifie les rapports des villes à leur région. C'est aujourd'hui la métropole qui oriente l'avenir de la région.

Le développement d'une région et de ses territoires les plus reculés est directement fonction du type de développement de sa métropole.

La métropolisation conduit à la recomposition des espaces urbains par la localisation des activités. Les services financiers, les fonctions d'affaire et les services d'Etat restent dans les centres-villes alors que les activités industrielles, de transports et les activités logistiques se localisent en périphérie ; les entreprises de recherche et celles à fort contenu technologique s'installent en première couronne. Des villes-centres voient diminuer leur poids économique et des ensembles urbains complexes, polycentriques, se constituent.

Divers mouvements de population spécialisent également les espaces de l'aire métropolitaine ; les ménages de petite taille et les plus diplômés, la classe d'âge des 20-39 ans et les personnes âgées sont toujours dans les villes-centres ; les couches sociales aisées retournent vers les quartiers bourgeois des centres-villes ; les familles nombreuses sont plus présentes en banlieue et dans les communes périurbaines ; certaines couches sociales exclues du dynamisme métropolitain sont marginalisées dans les quartiers éloignés ou enclavés, sous-équipés et à l'habitat inadapté.

La métropolisation génère ainsi une fragmentation économique de l'espace qui accentue la coupure entre espaces valorisés et espaces mis à l'écart. Elle produit aussi des ségrégations sociales dépassant le schéma classique centrepériphérie. Le nouveau cercle de peuplement qui s'établit autour des métropoles, synonyme de recours massif à l'automobile, est à l'origine de consommation d'espace, de congestion au centre des villes, de pollution et de bruit.

Toutes ces conséquences de la métropolisation posent la question des politiques publiques nécessaires pour les maîtriser et des relations à institutionnaliser pour les gérer. Les espaces institutionnels classiques ne correspondent plus à l'espace des firmes et aux espaces vécus par les habitants

CHAPITRE III

LE ROLE DES POLITIQUES PUBLIQUES EN FRANCE

I - Le contexte : les mutations institutionnelles

A - Une politique volontariste d'essence nationale : les métropoles d'équilibre

La maîtrise du développement urbain fut un objectif majeur d'aménagement du territoire dès la création de la Datar en 1963. Il fallait contrôler la croissance urbaine et équilibrer Paris en renforçant certaines agglomérations : ces deux orientations ont conduit au montage d'une politique ambitieuse des villes.

En conséquence, sous l'impulsion d'Olivier Guichard, la Datar a lancé la politique des villes nouvelles et des métropoles d'équilibre.

L'objectif des villes nouvelles était de lutter contre l'urbanisation rampante et de créer des espaces urbains dotés d'un coeur de ville, sortes de remparts à la croissance de Paris.

Par ailleurs, huit métropoles, formant le niveau supérieur du réseau urbain français furent sélectionnées (comité interministériel d'aménagement du territoire du 2 juin 1964) à partir de nombreux critères tels que le poids démographique, l'évolution de la population, l'importance des services et des équipements fournis aux entreprises et aux particuliers, l'étendue de la zone d'influence, l'éloignement par rapport à Paris...

Il s'agissait de Lille-Roubaix-Tourcoing, Nancy-Metz, Strasbourg, Lyon-Saint-Etienne-Grenoble, Marseille-Aix, Toulouse, Bordeaux, Nantes-Saint-Nazaire.

Ces métropoles d'équilibre étaient d'anciennes capitales provinciales avec le plus souvent un riche passé historique. Leur position par rapport aux voies d'échanges en avait fait des points de passage obligés, facilement approvisionnés à partir du territoire rural environnant. Elles animaient un territoire relativement étendu et étaient des centres à peu près incontestés dans leur région. Elles commandaient un réseau urbain composé de villes moyennes et petites.

Elles étaient considérées comme des lieux privilégiés de décentralisation industrielle et tertiaire ainsi que comme des centres de « services rares ». Ces huit villes disposaient alors d'une grande variété de biens, de services et d'équipements dont ne bénéficiaient pas encore les villes de niveau inférieur, variété qui les dispensaient de recourir à la capitale : universités, grandes écoles, centres hospitaliers, services publics, services privés destinés aux particuliers, activités de commerce, activités culturelles... Les métropoles d'équilibre devaient permettre un développement équilibré du territoire et donc corriger les tendances centralisatrices nées de l'essor de Paris.

La politique des villes moyennes a prolongé à partir de 1971 celle des métropoles d'équilibre, puis la politique des petites villes et de leur pays a visé un traitement plus fin du territoire. Ces diverses politiques devaient former un ensemble cohérent où chaque élément avait sa logique propre et ses propres fonctions mais n'était pas indépendant des autres.

A l'idée d'une hiérarchie de villes exerçant leurs fonctions en cascade, idée qui fut à l'origine de la politique des métropoles d'équilibre, s'est progressivement substituée celle d'une complémentarité entre Paris, les métropoles d'équilibre, les villes moyennes et les petites villes.

Les métropoles d'équilibre se sont développées - de façon pas toujours homogène - et ont contribué à un certain rééquilibrage territorial. Aujourd'hui elles sont toujours des capitales régionales, elles conservent une base régionale étendue, elles concentrent le tertiaire de haut niveau destiné à la population.

Mais fait nouveau, elles accueillent de plus en plus les activités tertiaires destinées aux entreprises et leur positionnement au sein d'un processus d'internationalisation de l'économie conduit à un renforcement de leur rôle en même temps qu'il les oblige à fonctionner en réseau, parfois au détriment de leur hinterland.

B - La décentralisation et le retour des villes

Tout au long du IIe millénaire, un rapport de forces s'est établi entre le pouvoir central, concentré sur la capitale, et les villes réparties sur le terrain.

Depuis un siècle, une tendance s'affirme pour redonner des marges d'autonomie de gestion et de liberté politique aux collectivités.

Les lois de décentralisation de 1982/1983 ont accéléré le processus en conférant aux communes, départements et régions de larges pouvoirs économiques. Les villes possèdent depuis des compétences propres en matière d'urbanisme, d'actions culturelles, d'enseignement, d'interventions économiques...

La fin des années quatre-vingt a vu la remise en cause de la conception de politiques urbaines essentiellement jacobines et centralisées, au profit d'une vision marquée par la décentralisation. Elle se caractérise par l'évolution des pouvoirs locaux, l'autonomisation accrue de leur capacité d'intervention, la réappropriation de la ville par les élus et l'émergence d'un pouvoir métropolitain.

Parallèlement, le pouvoir municipal est devenu un enjeu politique primordial. « Le premier magistrat d'une métropole régionale dispose d'une tribune et d'une aura réelles. Il s'entoure de services, met en oeuvre une politique de communication, devient un acteur incontournable pour les autres acteurs... »(1).

Dans le même temps, l'intercommunalité a commencé à se développer, confortée par la loi sur l'administration territoriale de la République de 1992, et la question de la place de la société civile dans la gestion du pouvoir métropolitain à se poser, soulignant le problème de l'exercice de la démocratie locale participative dans les grandes villes.

Par ailleurs, la difficulté de positionner les métropoles par rapport aux départements, aux régions et à l'Europe est devenue de plus en plus grande au fur et à mesure que ces différents niveaux disposaient de pouvoirs plus étendus et de nouveaux problèmes de péréquation sont apparus.

Mais la décentralisation a aussi conduit les collectivités à contractualiser directement entre elles comme en témoignent par exemple les contrats particuliers signés entre certaines régions et leurs départements ou leurs villes : contrats de développement de terroir en Midi-Pyrénées, contrats de ruralité et contrats de développement urbain en Poitou-Charentes (avec notamment comme objectif de renforcer le rôle de capitale régionale de Poitiers), contrats d'agglomération en Nord-Pas-de-Calais...

C - Le rapport au pouvoir central

1. L'Etat a accompagné le développement des grandes villes

La décentralisation a par ailleurs favorisé le développement de la contractualisation entre l'Etat et les collectivités territoriales. Par le biais des contrats, conventions, chartes et partenariat divers, l'Etat a encouragé les métropoles à se développer :

- les contrats de plan Etat-régions sont nés avec la loi du 29 juillet 1982 ; procédure longue et lourde à l'origine, elle s'est progressivement déconcentrée, les départements et les villes y ont été de plus en plus associés, l'interrégionalité a été plus ou moins prise en compte en particulier pour le Bassin parisien ;

- dans le cadre de la politique de la ville, des contrats de ville ont été signés entre l'Etat et une ou plusieurs collectivités locales en vue de lutter contre l'exclusion dans les agglomérations les plus défavorisées ;

- en 1990, des chartes d'objectifs ont été proposées par la Datar aux métropoles et aux aires métropolitaines dont le potentiel en termes démographiques, de compétitivité des activités et d'entraînement régional et interrégional était susceptible d'être porté aux tous premiers rangs de la compétitivité européenne ; ces chartes devaient impliquer fortement la région ;

- en 1990 également, des villes sont invitées à se constituer en réseaux pour élaborer, en coopération avec l'Etat et en association avec les régions, des programmes de réseaux de villes pouvant déboucher sur la signature de contrats.

2. Le fonctionnement de l'Etat a en revanche constitué un frein

Comme le souligne Francis Ampe, « même si les villes sont en passe de se voir reconnaître une sorte de majorité politique - avec les moyens de gestion qui vont avec - le fonctionnement d'ensemble de la République reste en l'état, immuable et inchangé ».

La logique réglementaire et le processus de décision restent descendants : le centre nerveux du pays décide à partir d'une vision théorique de la marche à suivre pour régler tel ou tel problème. Cette logique ignore par définition les spécificités des problématiques locales, son temps de réponse est anormalement allongé du fait des procédures à respecter.

Sur le terrain les services déconcentrés agissent en ordre dispersé sans qu'il y ait au préalable concertation, puis, la décision prise, coordination. Les collectivités locales ne disposent ni d'interlocuteurs facilement identifiables, ni de repères clairs.

Dès 1982, Gaston Defferre affirmait pourtant qu'il était souhaitable qu'à chaque niveau de décentralisation, corresponde un niveau de déconcentration aussi fort. Or la déconcentration des services de l'Etat reste incomplète même si depuis la loi du 6 février 1992 des textes sont intervenus pour une plus grande efficacité de l'administration déconcentrée et une plus grande unité d'action sous l'égide du préfet.

Dans son rapport sur « la décentralisation et le citoyen » (1), Claudette Brunet-Léchenault avait insisté sur la nécessité d'une plus grande déconcentration des services de l'Etat et d'une meilleure coordination de leurs interventions au niveau local.

D'une manière générale, la décentralisation a amplifié les pouvoirs locaux mais l'absence de réforme concomitante de l'Etat entrave ou contrarie encore les initiatives.

Si les politiques des différents ministères ne s'adaptent toujours pas aux particularités des contextes locaux et si des synergies plus fortes ne s'établissent pas entre les politiques publiques des différents niveaux, les collectivités territoriales, et notamment les métropoles, ne pourront acquérir, malgré la volonté de leurs dirigeants, la place qui pourrait être la leur dans la France et l'Europe.

Le débat sur un approfondissement de la décentralisation est à nouveau ouvert. Quels qu'en soient la forme et le contenu, il ne pourra faire l'impasse sur une réforme parallèle du fonctionnement de l'Etat et sur la mise en place de nouveaux mécanismes de péréquation gérés au niveau national.

D - La politique des réseaux de villes

La nécessité pour les villes de conjuguer leurs atouts et de s'organiser entre elles dans des secteurs choisis avait été soulignée par le Conseil économique et social en 19901). Comme il vient d'être indiqué, l'Etat les y a même incitées.

Ces villes qui tentent de se rapprocher le font par affinités - ou plutôt par intérêt - parfois au-delà des limites régionales pour rechercher des complémentarités, convenir de spécialisations, organiser une coopération avec pour objectif de rivaliser ensemble avec les grandes métropoles européennes.

Deux types de réseaux se sont constitués :

- des réseaux avec une métropole « tête de pont » d'un groupe de villes moyennes. C'est l'option retenue par Lille et treize villes du Nord-Pas-de-Calais, par Lyon et les chefs-lieux des départements de Rhône-Alpes ;

- là où aucune métropole ne prédomine, des réseaux d'alliances entre villes séparées sans leadership : c'est le cas des réseaux constitués par Reims-Châlons-Troyes ou Poitiers-Niort-La Rochelle-Angoulême (AIRE 198).

Ces réseaux fonctionnent plus ou moins bien. Beaucoup n'ont pas donné des résultats très significatifs faute d'une étude approfondie sur leur contenu et ont souvent plus un caractère politique qu'opérationnel.

E - Les stratégies des villes

La métropole est en partie le fruit de la stratégie des villes. Le débat sur le phénomène de métropolisation correspond à un changement de culture politique et technique des responsables des villes dans un contexte de construction de l'Europe, puis de mondialisation. Ces responsables, en rupture avec l'opposition Paris-province, découvrent les nécessités à la fois de conforter l'image de leur ville et de renforcer ses atouts, notamment pour attirer les investisseurs étrangers.

1. Une nouvelle image

Considérant que l'attractivité dépend pour une part importante d'éléments sinon irrationnels, du moins subjectifs (l'appréciation portée sur la ville, son image avec notamment les aspects touchant à la culture), les villes se médiatisent.

Jean-François Carrez (2) expliquait en 1991 : « Il n'est pas besoin de pousser les villes en ce domaine... Les budgets de communication explosent. En moins de dix ans, les métropoles régionales ont globalement fait sur le terrain de l'image une remontée spectaculaire... En terme d'image, un risque existe toutefois lorsqu'il y décalage entre la réalité économique et l'image donnée. L'image d'une ville surmédiatisée, soufflée par rapport à ses capacités réelles, risque à terme de se retourner contre elle. Et une ville dont l'image est déplacée par rapport à ses atouts véritables peut avoir du mal à mettre en valeur son potentiel. »

A titre d'exemple, il souligne que Marseille semble impuissante à s'arracher à son image de « capitale du milieu » alors qu'elle a un poids réel et des atouts bien supérieurs à des villes plus communicantes. A l'inverse, il lui semble que des villes comme Toulouse, Rennes ou Grenoble ont réussi à caler leur image sur leurs capacités véritables, « ce qui est la clé de l'efficacité ».

2. Une valorisation des ressources locales

Outre leur image, les responsables locaux cherchent à faire valoir les ressources locales de leur ville.

Or dans notre système urbain, chaque ville tente de se positionner en se dotant de tous les éléments structurels qu'elle considère comme nécessaires au développement de son économie. Francis Ampe (1) explique que « cela se fait souvent dans un extrême désordre et entraîne des luttes d'influence, l'exacerbation des rivalités locales et même un certain gâchis d'argent et d'énergie ».

Un exemple frappant est celui des universités. Le souci de disposer sur leur territoire d'un département universitaire a conduit certains maires à faire prendre des décisions de démembrement qui à terme risquent de se révéler préjudiciables au fonctionnement de l'université mère. Ces batailles tiennent au rôle grandissant que tient l'université dans l'image d'une ville mais concernent aussi d'autres éléments et notamment les grands équipements structurants : les gares TGV, les noeuds ferroviaires, les bretelles d'autoroutes, les aéroports...

En Auvergne, pour la raison que les 18-24 ans venaient à Clermont-Ferrand poursuivre leurs études universitaires, que leurs résultats étaient peu brillants (taux de succès 17 %), que les frais occasionnés par les déplacements de ces jeunes coûtaient cher à leurs familles et que, de ce fait, la tranche d'âge était finalement sous-représentée dans les villes moyennes, il a été décidé de procéder à des délocalisations universitaires : les Diplômes d'études universitaires générales (DEUG) se dérouleraient à Aurillac à condition que les licences et les maîtrises soient passées à Clermont-Ferrand.

Cette décision a permis de donner une nouvelle image à Aurillac, mais se solde aujourd'hui par un relatif échec. M. Doly, président du Conseil économique et social régional (CESR) d'Auvergne, estime a posteriori que les antennes universitaires n'auraient dû concerner que les Instituts universitaires de technologie (IUT) en liaison avec le tissu économique.

Les luttes pour se doter de tous les équipements résultent en général de la volonté de se comparer favorablement aux villes de même taille mais aussi parfois d'entrer en compétition avec de plus grandes. Selon Francis Ampe, cette vision égocentrique découle naturellement de l'histoire de ces villes, avec lesquelles le pouvoir central négociait individuellement. Le territoire français est « largement organisé en fonction des fiefs passés et des baronnies présentes » contrairement aux pays de l'Europe du Nord où la solidarité « intervilles » constitue la base de la solidité de l'armature urbaine.

L'exemple des villes de la Hanse est significatif : le fait que ces villes soient restées ensemble, et si longtemps, solidaires dans la défense et le développement de leurs intérêts communs, ne les a jamais empêchées de rester concurrentes dans la réalité du commerce de tous les jours. Il devrait en aller de même de nos jours au niveau des intérêts essentiels de nos métropoles économiques et de nos villes. « Comment conjurer définitivement la présence persistante d'une histoire qui a conduit les villes à venir mendier les oboles du pouvoir à Paris, en ordre dispersé et en concurrence évidente avec les villes voisines, au lieu de construire avec elles des partenariats diversifiés, forts et solidaires sur l'essentiel ? » (1).

Nos villes ne pourront peser que si elles acceptent de s'organiser entre elles et de conjuguer leurs atouts. Mais cela requiert que le contenu de cette collaboration soit sérieusement étudié et clairement défini.

3. La nécessaire hiérarchisation des villes

Dans cette course aux équipements, il est évident que toutes les villes ne peuvent disposer de tout

Les implantations de services et d'infrastructures lorsqu'elles ne respectent pas une hiérarchie de bon sens, soucieuse des intérêts de chaque ville, entraînent des doubles emplois et des gaspillages inutiles qu'il convient d'éviter.

En revanche, si la métropole, seule à proposer certains services, ne fait pas en sorte que les villes de second rang situées dans son environnement territorial soient en mesure de bénéficier de ces services, elle risque de mal remplir son rôle. Chez nos voisins allemands, la concentration, qui se justifie par la nécessité d'atteindre le seuil critique optimal, trouve ses contreparties dans les services que la métropole apporte aux autres villes et aux territoires ruraux.

La stratégie des villes ne peut donc être efficace que si elle s'inscrit dans une vision régionale ou interrégionale permettant d'assurer cette cohérence et une répartition optimale des infrastructures et services. Francis Ampe souligne l'intérêt d'une « hiérarchisation concertée » à partir des ressources de la métropole tout en reconnaissant que « le passage du système actuel, que l'on peut qualifier d'anarchique, à un système performant - prenant en compte le souci d'organiser une cohérence minimum, d'optimiser le développement global et de faciliter les articulations entre les niveaux de villes - demandera du temps ».

4. Capitale et métropole régionale

Par ailleurs, il faut être conscient qu'une capitale régionale ne deviendra pas nécessairement une métropole quelle que soit la volonté de ses dirigeants.

A titre d'exemple, Besançon qui occupe la dix-neuvième position comme capitale régionale, est une ville peu dynamique et isolée qui, à elle seule, ne peut avoir un véritable rayonnement.

De même Clermont-Ferrand, qui a longtemps été une ville exclusivement industrielle dont l'activité reposait sur Michelin dans un environnement fortement rural, ne peut prétendre à jouer seule le rôle de métropole. Elle ne se développera que dans un ensemble plus vaste que la région Auvergne en collaboration avec les autres régions qui la bordent (du Massif Central ou autres).

5. Les risques d'une métropolisation mal contrôlée

Enfin, la métropolisation non contrôlée comporte des risques.

Ces risques sont nombreux :

- risque de perdre l'auto-contrôle du développement dans un contexte de globalisation ;

- risque de brûler les étapes de la croissance sans accompagnement social et culturel ;

- risque d'un développement sectorisé, enclavé localement sans organisation d'ensemble de l'économie urbaine ;

- risque de fractures sociales entre les espaces de la métropole ;

- risque pour la métropole de se déconnecter du territoire qui l'entoure.

Les décideurs sont-ils toujours conscients de ces risques ?

II - Quelques villes face à la métropolisation

A - Lille métropole : la frontière comme atout

1. Une métropole multipolaire transfrontalière

a) Lille métropole est née du développement de plusieurs noyaux urbains

Quatrième agglomération française par sa population après Paris, Marseille, Lyon et deuxième pour sa densité, la métropole lilloise est située au centre d'un ensemble européen de 100 millions d'habitants couvrant six pays (Allemagne, Belgique, France, Grande-Bretagne, Luxembourg, Pays-Bas), dont tous les points sont accessibles en moins d'une demi-journée.

Le périmètre de Lille métropole (encore appelée métropole lilloise) correspond à l'arrondissement de Lille composée de 126 communes regroupant : la communauté urbaine de Lille, des communautés de communes du Pays de Pévèle, du Carembault, du Pays de Weppes, de la Haute Deûle et du Bauvin-Provin, des communes de Gondecourt, Ostricourt, Pont-à-Marcq, Thumeries et Wahagnies.

Au sens de l'Insee, Lille métropole est aussi une aire urbaine1) et une agglomération (2) (organisée autour de Lille, Roubaix et Tourcoing et Villeneuve d'Ascq).

Lille métropole, dont la population dépasse le million d'habitants, constitue un exemple caractéristique de métropole multipolaire.

La ville principale, Lille, s'est développée considérablement au XIXe siècle. Actuellement, il faut noter la faiblesse du poids démographique de la ville-centre de Lille au sein de l'agglomération, qui ne représente que 16,7 % de la population totale de cette aire très urbanisée. Le développement de Roubaix et de Tourcoing a été plus tardif (fin du XIXe), mais surtout plus rapide (3).

Depuis le début du siècle, les tissus urbains de ces villes et des villages voisins se sont rejoints pour former la partie dense de la métropole qui relie les centres-villes de Lille, Roubaix et Tourcoing. La tache urbaine dense s'est fortement étoffée à partir des années cinquante, se structurant notamment dans sa partie est par la création en 1967 d'une ville nouvelle, Villeneuve d'Ascq.

Cependant, l'aire urbaine de Lille reste d'une superficie très faible comparativement aux autres agglomérations françaises (tableau n°7). Cette situation s'explique surtout par la présence de la frontière qui a coupé la ville de sa couronne urbaine au nord.

b) Une conurbation transfrontalière

De fait, l'urbanisation a ignoré le découpage politique. L'agglomération lilloise compte dix-sept communes longeant la frontière belge. La conurbation s'étire selon un axe sud-ouest/nord-est traversant sans discontinuité une frontière qui ne repose sur aucun obstacle naturel. Elle s'étend sur deux aires linguistiques et sur trois régions : en France, le Nord-Pas-de-Calais, en Belgique, la Flandre néerlandophone avec en particulier Ypres et Courtrai et la Wallonie francophone avec en particulier Tournai.

L'émergence d'une métropole transfrontalière franco-belge permettrait de regrouper 1,9 millions d'habitants1) et de constituer l'une des premières agglomérations bi-nationales d'Europe.

C'est cette construction qui est en train de se concrétiser au sein de la Conférence permanente intercommunale transfrontalière (COPIT).

La COPIT rassemble la communauté urbaine de Lille, les intercommunales belges de Courtrai, Tournai, Mouscron et Ypres. La continuité des tissus urbains et périurbains est assurée par un réseau dense d'infrastructures de communication reliant toutes ces villes entre elles.

La COPIT définit des programmes d'action sur la base des priorités des différents partenaires, crée et anime des groupes de travail thématiques et sollicite des concours financiers auprès des différentes instances. Depuis sa création en 1991, plus d'une vingtaine d'actions bénéficiant des fonds européens INTERREG ont été réalisées (transports urbains transfrontaliers, cogestion des ressources en eau...).

En 1998, ces structures intercommunales ont décidé d'élaborer un schéma transfrontalier d'aménagement et de développement dénommé « Grooststad ». Ce projet bénéficie d'un appui financier européen dans le cadre du programme TERRA (initiatives innovantes d'aménagement du territoire). D'autres projets ont vu le jour : Euro 6 regroupe les quatre chambres de commerce belges et les deux chambres de commerce et d'industrie françaises. Un « Comité Grand Lille » rassemble les principaux acteurs économiques, mais aussi culturels et sociaux, de la métropole.

Outre les différences linguistiques et culturelles et la diversité des contextes législatifs, de notables différences de compétences existent entre les institutions françaises (Etat, région, communes) et belges (Etat fédéral, régions, provinces, communes), ce qui rend plus complexe le travail en commun.

Si la communauté urbaine de Lille a des attributions très larges, les intercommunales belges ont en revanche des compétences beaucoup plus restreintes et regroupent un nombre plus limité de communes. Les dynamiques de coopération transfrontalière ont été longtemps freinées par cette situation et restent encore limitées2).

Jusqu'à maintenant, la Belgique était le seul Etat frontalier à ne pas avoir de traité de coopération avec la France. La signature d'un tel accord permettra de faciliter le montage de projets transfrontaliers. Le 25 novembre 2002, le Premier ministre a par ailleurs proposé au Nord-Pas-de-Calais l'expérimentation de nouvelles compétences à caractère transfrontalier dans le cadre du deuxième acte de la décentralisation.

D'autres initiatives visant à étendre l'aire urbaine de Lille sont en cours. Des travaux communs ont été engagés avec la Conférence permanente du bassin minier qui regroupe des intercommunalités (Lens-Liévain, Béthunois, Douai...) que les migrations alternantes rattachent de fait à une vaste « aire urbaine centrale ».

Ainsi dans le cadre d'un réseau étendu au nord et au sud, la métropole lilloise pourrait compter 3 millions d'habitants et peser face aux grands « méga-attracteurs » proches que sont Londres, Paris, la Randstadt et la Rhur.

c) La communauté urbaine de Lille au centre des décisions stratégiques

La Communauté urbaine de Lille (CUDL), mise en place le 22 décembre 1967, est le principal cadre politico-administratif de gestion et d'aménagement de Lille métropole1)2). Avec quatre-vingt-sept communes et 1,1 million d'habitants, la communauté urbaine de Lille a pour originalité d'être à la fois urbaine et rurale. Les quatre villes Lille, Tourcoing, Roubaix, Villeneuve d'Ascq représentent à elles seules 40 % de la population.

La communauté urbaine de Lille s'est donnée pour objectif de bâtir une grande métropole internationale en favorisant l'éducation, l'enseignement supérieur et la préparation aux métiers de demain. Entre 1992 et 2001, elle a consacré plus de 290 millions de francs aux constructions universitaires.

L'essentiel du budget de la communauté urbaine est consacré à de grands domaines d'intervention : plans d'urbanisme (3), chartes intercommunales de développement et d'aménagement du territoire, schémas directeurs en matière foncière, aménagement urbain au titre de la politique de la ville. Les champs d'intervention de la communauté urbaine de Lille couvrent également les transports en commun, les organismes HLM, l'assainissement et la gestion de l'eau. Les transports publics représentent plus de 50 % des dépenses notamment pour un réseau de transport en commun très performant et très dense.

2. Une dynamique métropolitaine en émergence

Après la crise des années soixante-dix, Lille métropole a engagé un processus de reconquête sociale, économique et urbaine et a misé sur le développement des activités tertiaires et technologiques.

2.1. Des fonctions stratégiques

Dès le début des années 1990, un ensemble de « projets fédérateurs » inscrits dans le schéma directeur contribuent à faire naître une dynamique de développement autour de cinq enjeux :

a) Acquérir une identité internationale

En 1998, on recensait 1 165 sièges sociaux d'entreprises de plus de cinquante salariés (troisième place en France). Dérivés d'entreprises textiles, les leaders français de la vente par correspondance (La Redoute, les 3 Suisses, Damart) sont nés et ont prospéré autour de Roubaix et de Tourcoing. Des entreprises au rayonnement international sont aussi implantées dans la métropole comme Bonduelle à Villeneuve d'Ascq.

Le centre international d'affaires Eurallile, inauguré en 1994, a été conçu pour être la « turbine tertiaire » de la métropole. Il a pour vocation d'accueillir les entreprises nationales et internationales souhaitant profiter d'une situation qui les place à proximité de grandes villes européennes (Londres, Cologne, Paris) avec des avantages similaires mais à des coûts d'installation moindres.

La finance, considérée comme une « fonction métropolitaine supérieure » par l'Insee, est l'un des points forts de Lille.

Aujourd'hui, la métropole lilloise occupe la troisième place financière du pays. Elle compte environ soixante-dix banques, quatre-vingts établissements de crédit. Dans le domaine des assurances, l'agglomération arrive au deuxième rang français.

b) Faciliter l'accessibilité

A la faveur du recentrage géographique de la région consécutif à l'ouverture des frontières et à la réalisation du tunnel sous la Manche, Lille est devenue une véritable plaque tournante des transports à grande vitesse, facilement accessible et largement ouverte sur l'Europe avec interconnexion des différents réseaux (métropolitain, régional, national, européen).

Lille métropole est située à mi-distance de Paris et de Londres, à proximité de la Randstad et de la Ruhr et au carrefour des axes majeurs reliant ces régions urbaines et économiques de l'Europe.

Les grandes infrastructures réalisées ces dernières années - cinq autoroutes qui convergent vers Lille, le tunnel sous la Manche, la construction au coeur de Lille de la gare d'interconnexion des TGV nord européens, ainsi que la liaison fluviale à grand gabarit avec les ports belges et néerlandais (1) - ont élargi le champ d'action de l'agglomération vers le nord.

De nouveaux équipements ont renforcé l'accessibilité de Lille : la nouvelle aérogare de Lille-Lesquin (1996) ; le centre international de Roncq et la grande plate forme multimodale de Dourges à la périphérie sud de la métropole ; l'Eurotéléport de Roubaix, centre international de télécommunications.

Le Plan de déplacements urbains (PDU) de Lille métropole privilégie la complémentarité entre les divers moyens de transport (métro, tramway, Trains express régionaux (TER), lignes de bus urbaines et suburbaines) (2).

Il reste toutefois encore à faire si l'on veut que Lille joue pleinement son rôle de « hub » et ne souffre pas de l'accroissement massif d'un simple trafic de transit.

c) Donner une nouvelle image

La métropole lilloise cherche à devenir une « ville vitrine » de notoriété internationale. Sa nouvelle image, c'est : l'affirmation d'une identité appuyée sur la diversité culturelle, architecturale et urbanistique ; l'attrait touristique suscité par la métropole ; l'organisation de salons ou congrès à vocation internationale.

Le projet « Lille, capitale européenne de la culture » pour 2004 est une occasion de témoigner de la réalité de cette dynamique métropolitaine.

d) Améliorer la qualité et l'attractivité

Lille métropole souffre encore d'une image négative. Le poids de l'héliotropisme y est pour beaucoup mais pèse moins sur des villes qui connaissent une situation comparable comme Bruxelles ou Amsterdam. L'un des enjeux est donc de poursuivre l'amélioration de la qualité urbaine et environnementale. L'objectif est une remise à niveau des éléments de confort des logements et la réalisation d'équipements éducatifs, sociaux, culturels et sportifs et la conduite d'une politique d'amélioration de l'environnement. Le projet d'agglomération prévoit par exemple de multiplier par dix en dix ans l'étendue des espaces verts limitée pour l'instant à 2 000 hectares.

e) Favoriser la formation et la recherche

via les hautes technologies

Les établissements d'enseignement supérieur accueillent environ 100 000 étudiants répartis dans quatre universités et une vingtaine d'écoles d'ingénieurs et de commerce. Mais la métropole n'est pas assez attractive pour retenir les jeunes et les diplômés dont les départs sont massifs chaque année.

Cette fonction universitaire et de recherche est concentrée à Villeneuve d'Ascq avec le parc « high tech » de la Haute-Borne. Cependant les transferts de la recherche vers les entreprises restent insuffisants.

Le complexe Eurasanté est consacré à la filière biologie-santé. Il permet d'améliorer l'image médicale de la métropole, jusqu'alors peu flatteuse malgré l'existence de l'Institut Pasteur. Quant au pôle Euratechnologies, il a été conçu pour développer le commerce électronique plus spécialement dans le domaine de la distribution.

2.2. Une métropole qui dynamise

sa région, mais présente toutefois

des faiblesses

L'influence de Lille métropole sur le Nord-Pas-de-Calais s'accroît malgré la proximité de Paris.

a) Son rôle dans les activités tertiaires

Les activités tertiaires et plus particulièrement les services se sont fortement développés au cours des vingt dernières années et représentent 69 % des emplois métropolitains3).

Lille métropole représente dans l'emploi tertiaire régional :

- 45 % des télécommunications ;

- 46 % du commerce de gros ;

- 53 % des activités financières ;

- 55 % des services de conseil et d'assistance ;

- 80 % de la formation et de la recherche-développement.

La polarisation des emplois sur Lille (plus de 34 % des emplois de l'agglomération) a tendance à se renforcer dans la mesure où la perte d'emplois dans les secteurs traditionnels n'a pas encore été complètement compensée par les créations d'emplois dans les secteurs du commerce et des services.

b) La locomotive du développement régional

Un renforcement des solidarités métropole/région est perceptible dans l'évolution régionale de l'emploi : entre 1989 et 1998, la progression de l'emploi dans la région Nord-Pas-de-Calais (+ 3,2 %) a été supérieure à celle de la CUDL (+ 1,8 %). Trois aires urbaines se détachent nettement avec un taux d'évolution proche de 10 % : Lens (agro-alimentaire, transports et activités financières), Arras (construction et services) et Douai (services en conseil et assistance et biens d'équipement)1).

Les décisions prises en faveur du tunnel sous la Manche ou du tracé du TGV ont ouvert de nouvelles perspectives à la région : c'est dans ce contexte, qu'est né en 1995, un réseau de villes regroupant une douzaine de villes parmi lesquelles Arras, Douai, Dunkerque, Valenciennes. Soutenu par le conseil régional et la communauté urbaine de Lille, ce Réseau des agglomérations de Flandre, du Hainaut, de l'Artois et du littoral (RAPHAEL) s'efforce de promouvoir des stratégies communes de développement et de mettre en adéquation les dessertes TGV et TER.

c) Des faiblesses persistantes

Ayant gagné en rayonnement et en notoriété, Lille métropole n'hésite plus à revendiquer le rang « d'eurocité ». Mais cela suffit-il à en faire une métropole à part entière, intégrée au réseau des villes européennes ?

Le profil métropolitain de Lille continue à être pénalisé par un déficit relatif en emplois stratégiques supérieurs (au sens de l'Insee), d'un déficit d'image et des relations ambiguës avec une région qui n'a pas totalement compris que Lille avait besoin de sa région mais que le développement de cette région passait, entre autres, par l'affirmation de sa métropole.

En conclusion, pour s'affirmer et vaincre les inerties induites par la métropolisation parisienne, Lille doit prendre en compte la dimension frontalière qui permet de répondre, de façon plus pertinente et à une meilleure échelle, à un certain nombre de risques auxquels la métropole est confrontée, exploiter le décloisonnement frontalier, constituer avec son versant belge une véritable métropole transfrontalière et valoriser sa proximité avec Bruxelles.

La réalisation de ces ambitions nécessite la mise en place de solidarités transfrontalières adéquates et l'évolution des comportements, en particulier en matière de pratique des langues et de mobilité des populations.

Carte 3 : L'arrondissement de Lille

126 communes - 1 182 026 habitants

Source : Insee - RGP - 1999

(Ndlr : Cette carte n'est pas publiée pour des raisons techniques dans ce Cahier détaché n°2. Elle est consultable sur le site du Conseil économique et social :

http : //www.ces.fr/ces_dat2/2-3based/base.htm)

B - Rennes métropole : la concertation privilégiée

1. Les atouts : Rennes, une des aires urbaines les plus dynamiques

a) Sur le plan démographique

La communauté d'agglomération « Rennes métropole » a vu le jour le 1er janvier 2000. Elle compte trente-six communes regroupant 365 000 habitants.

Avec un taux de croissance annuel de 1,31 %, son aire urbaine (104 communes, 521 188 habitants)1), se place en 1999 au douzième rang des principales aires urbaines françaises (quatorzième rang en 1990). Elle arrive en troisième position des aires les plus dynamiques après Montpellier et Toulouse.

La ville de Rennes qui dénombre 206 000 personnes est passée du douzième rang des villes de plus de 100 000 habitants en 1990 au dixième rang.

Par rapport à Rennes métropole, la Ville de Rennes joue un rôle de « pompe aspirante et refoulante »1). « Sa dynamique tire le département : 66 % du gain de population depuis 1962 sont concentrés sur la communauté d'agglomération. En 1962, les communes de la périphérie rennaise totalisent 8 % de la population départementale contre 18 % aujourd'hui ». « La preuve est donc apportée que le développement de Rennes ne fait obstacle ni à celui de sa périphérie, ni à celui du département, ni à celui de la Bretagne : en 1990, dix zones d'emplois en Bretagne avaient un solde négatif. Aujourd'hui, il n'y en a plus que deux ».

b) Sur le plan économique

La zone d'emploi de Rennes rassemble le volume d'emplois industriels le plus important de la région. Elle regroupe près de 2 200 établissements industriels, soit environ 17 % du tissu industriel breton. La particularité de la zone tient au poids des grands établissements (cent salariés et plus) qui emploient 62 % des salariés industriels contre 57 % en moyenne régionale. La zone compte trois des dix établissements de plus de 1 000 salariés de la région : Peugeot-Citroën, CF Gomma et Ouest France à Rennes. Parmi les vingt premières entreprises industrielles de la zone d'emploi rennaise, onze sont localisées dans Rennes métropole.

Alors que l'industrie connaît, au niveau national, une baisse continue de ses effectifs depuis 1990 (- 2,1 % par an), le Grand Ouest semble relativement épargné. La baisse a été moins forte qu'ailleurs dans l'aire urbaine rennaise (- 0,4 % par an).

Enfin, l'emploi dans le secteur tertiaire a progressé de manière plus importante à Rennes (+ 3,2 % par an) que sur l'ensemble du territoire (+ 2,4 % par an). L'aire urbaine de Rennes arrive en deuxième position après Lyon (+ 3,6 % par an). Comme dans les autres métropoles, les deux principales activités tertiaires sont le commerce et les services aux entreprises.

2. Une stratégie de développement marquée par un volontarisme politique fort

a) Une démarche prospective

La politique d'aménagement volontariste, affichée dès 1973 dans le premier Schéma directeur d'aménagement et d'urbanisme (SDAU), a évité que l'agglomération ne subisse le phénomène de croissance en « tache d'huile » et une urbanisation désordonnée.

Le SDAU de 1983 se donnait pour objectif de développer l'identité et l'autonomie des bourgs, de les relier par un réseau de voirie efficace, d'accentuer le rôle de la métropole régionale en développant sur Rennes le secteur tertiaire, de protéger et de mettre en valeur l'espace rural. Le schéma directeur approuvé en juillet 1994 conforte cette orientation.

Complément du schéma directeur, le projet d'agglomération a été adopté en décembre 1991. Visant l'horizon 2010, il définit les cadres du développement, l'ordonnancement du territoire, la nature des espaces urbains, de leurs activités, les espaces naturels. Il traite également des déplacements. En 1993, la ville se dote d'un projet urbain qui décrit une composition urbaine équilibrée, opte pour une fluidité des déplacements et précise les grandes forces du développement de la ville, sans oublier la culture du lien social et civique (avec par exemple la désignation d'élus de quartier).

Parallèlement à ce travail prospectif global, la ville de Rennes a élaboré divers schémas et plans sectoriels, l'ensemble servant de référence pour décider et contribuer à l'émergence d'une culture urbaine d'autant plus solide qu'elle se fonde sur le partenariat.

b) Une coopération étroite

entre l'agglomération rennaise

et le pays de Rennes

Rennes métropole, communauté d'agglomération, regroupe trente-six communes. Elle a pris la suite du district créé en 1970.

A l'origine, cet établissement public avait compétence pour faire des études d'urbanisme et d'aménagement, constituer des réserves foncières, des zones industrielles, implanter des activités scientifiques, technologiques et de recherche. Ses pouvoirs ont été étendus et le 1er décembre 1993, la taxe professionnelle à taux unique a été instituée.

Le périmètre de Rennes métropole comme celui des autres Etablissements publics de coopération intercommunale (EPCI ) est trop limité pour entreprendre des projets à l'échelle de l'aire urbaine, bassin de vie réelle des habitants de l'agglomération. La création du pays de Rennes en novembre 19991), qui comprend soixante-sept communes - regroupées dans cinq EPCI dont Rennes métropole - et 420 000 habitants, permet d'organiser la coopération sur un territoire plus pertinent.

La charte du pays de Rennes, adoptée le 5 décembre 2001, sert de socle au contrat de pays et d'agglomération actuellement en négociation. Elle privilégie l'accueil des 60 000 nouveaux habitants à l'horizon 2010 par une politique de l'habitat (4 000 logements à construire par an), une meilleure répartition des populations et des activités, un développement qualitatif durable, une réduction des inégalités financières entre établissements publics de coopération intercommunale, des services aux entreprises et aux personnes.

c) Une longue tradition de concertation entre élus et partenaires économiques et sociaux

Dès 1983, les élus du district de Rennes s'associent aux partenaires économiques et sociaux pour élaborer le premier plan de développement économique et social de l'agglomération (2). Ils décident alors de se doter d'une instance de concertation permanente dans les domaines du développement, de l'aménagement, de l'emploi et de la formation : le Comité de développement économique et social pour l'aménagement du bassin d'emploi de Rennes (Codespar).

Le Codespar exerce un rôle de conseil de développement à la fois de l'agglomération et du pays. Le fait de disposer d'un même conseil pour ces deux entités :

- renforce la cohérence et la complémentarité des démarches d'agglomération et de pays ;

- facilite la lisibilité du dispositif local de concertation en évitant de multiplier les structures ;

- préserve sa capacité d'action et de partenariat avec l'Etat, le conseil régional et le conseil général ;

- lui donne les moyens de poursuivre les échanges et la concertation avec les pays voisins à l'échelon du bassin d'emploi.

Enfin, pour renforcer le caractère fédérateur de la stratégie de développement de l'agglomération, la collectivité locale multiplie les actions de coopération entre territoires, non seulement avec le Pays de Rennes, mais aussi avec les partenaires extérieurs que sont notamment le réseau des villes bretonnes, les grandes villes de l'Ouest et la Conférence des villes de l'arc atlantique.

3. Une métropole forte pour une Bretagne européenne

Le quatrième plan de développement (3) met en oeuvre une nouvelle étape de la stratégie de développement : faire de Rennes une métropole contribuant à l'internationalisation de la Bretagne, en veillant à assurer un développement durable et solidaire.

Le contrat d'agglomération définit quatre champs prioritaires.

a) Développer la connaissance et la recherche

60 000 étudiants, 4 000 chercheurs publics, dix-huit centres privés de recherche participent à l'identité de la ville

M. Edmond Hervé a souligné (4) que, la connaissance demeurant la première des richesses, les priorités concernent la formation, la recherche, le transfert technologique, l'innovation et la diffusion. « Ce qui comptera de plus en plus, ce sera la qualité des personnes, leur capacité à bénéficier d'une éducation permanente utile, et non plus comme hier l'abondance d'une main-d'oeuvre bon marché ».

« Nous sommes partie prenante dans l'élévation du niveau de la recherche par la mise en place de projets fédérateurs et transversaux avec la création d'une université numérique, d'un Centre armoricain de recherche en environnement, d'un institut électronique, du génopole de l'Ouest, d'une université agronomique de l'Ouest, d'un réseau des universités de l'Ouest Atlantique ». « Nous sommes également partie prenante dans l'amélioration de l'offre d'enseignement supérieur, plus spécialement dans le domaine de la mécanique-mécatronique, les nouvelles technologies liant informatique, électronique, biologie, médecine ».

b) La fonction technopolitaine et les services aux entreprises

Pendant longtemps, Rennes a gardé l'image d'une ville administrative, sans tradition industrielle. Elle a réussi, au cours des trente dernières années, la diversification économique de l'agglomération en devenant une ville-technopole, dans laquelle les secteurs stratégiques tels que l'agro-alimentaire, les technologies de l'information et de la communication, l'automobile, la santé sont étroitement liés à la recherche. Au cours des six dernières années, 3 500 emplois nets ont été créés.

Avec ses quatre filières dominantes : information, santé, agro-alimentaire et environnement, Rennes-Atalante est un réseau de 220 entreprises qui emploient 12 700 personnes.

Par l'offre de terrain, les subventions à l'emploi artisanal ou industriel, Rennes métropole participe à la recherche du plein emploi.

L'attractivité économique du territoire se manifeste également par l'aménagement des infrastructures (routes, TGV, aéroport, métro, etc.) et des investissements de Rennes métropole dans le logement.

Dans le domaine des réseaux de communication, l'objectif de l'agglomération est de contribuer à réduire les distances-temps qui séparent encore la Bretagne et sa capitale des principaux pôles d'activités de l'Europe occidentale.

c) Le levier culturel

La culture entendue au sens large constitue un élément principal du développement de Rennes qui s'investit dans la création, l'expression, la diffusion culturelles, qu'il s'agisse d'événements, d'équipements sportifs, de patrimoine ou d'animation.

d) L'égalité urbaine

« Pour être la ville de tous, pour être une ville qui n'exclut pas, il faut faire vivre la mixité : mixité sociale, des activités, des quartiers, des générations, des cultures, des décisions. Nous cherchons à traduire cet idéal dans l'aménagement de la ville, dans la vie de celle-ci, dans les relations tissées avec l'extérieur, dans le vécu des réseaux, des identités dans lesquelles se reconnaissent nos compatriotes. Autant de comportements qui participent au sentiment d'appartenance d'une ville » (1).

Pour faire vivre la citoyenneté, Rennes métropole s'est appuyée sur une maîtrise publique du foncier, de l'aménagement des espaces, et du logement.

Elle a su mettre en pratique une péréquation financière immobilière, fait des réserves foncières pour préserver l'avenir, installé des services publics « là où est le public », et fait jouer l'effet redistributif du budget.

En conclusion, le positionnement géographique et historique de Rennes au sein de la Bretagne, la diversification des activités de la ville avec notamment la recherche d'un équilibre entre secteurs secondaire et tertiaire, l'invention d'une nouvelle gouvernance avec la mise en place du Codespar ont largement contribué au développement de « Rennes métropole ».

La « qualité de ville » de la métropole rennaise est aujourd'hui un élément décisif de l'attractivité de son offre territoriale. Elle accompagne l'effort de promotion économique à l'international que mène l'agglomération pour attirer les secteurs d'activité porteurs d'avenir.

Carte 4 : Carte du pays de Rennes

Source : Infographie AUDIAR - juin 2000

(Ndlr : Cette carte n'est pas publiée pour des raisons techniques dans ce Cahier détaché n°2. Elle est consultable sur le site du Conseil économique et social :

http : //www.ces.fr/ces_dat2/2-3based/base.htm)

C - La Lorraine : la difficile émergence d'un espace métropolitain

Située au coeur du Grand Est français, la Lorraine, région frontalière, est une porte ouverte sur la Belgique, le Luxembourg et l'Allemagne. Cette position qui a longtemps constitué un handicap tend désormais à devenir un atout.

Cependant, de nombreuses difficultés freinent l'émergence d'un espace métropolitain.

1. Metz/Nancy : la concurrence

Dans ses récents travaux (1), le conseil économique et social lorrain constate que la Lorraine est marquée par l'absence d'unité et de cohérence des aires urbaines lorraines et notamment des deux plus grandes agglomérations lorraines, qui empêche la région d'acquérir une lisibilité suffisante pour s'imposer.

a) Le manque d'attrait des grands centres lorrains

La population tend à se concentrer sur le sillon lorrain. Sur les cinquante-deux aires urbaines françaises de plus de 150 000 habitants recensées par l'Insee en 1999, trois villes (Metz, Nancy et Thionville) sont situées le long de cet axe central et représentent à elles seules près de 37 % de la population. Sur la période 1989-1999, l'emploi salarié dans les grandes villes du sillon lorrain a progressé et plus particulièrement à Metz (plus de 10 000 emplois) et à Nancy (7 000).

Pour autant, on ne peut parler d'une puissante aire métropolitaine.

L'évolution démographique de l'axe central est davantage liée à l'augmentation de la population des communes rurales situées le long de l'axe routier qu'à celle des grandes villes (entre 1990 et 1999, la population de l'aire urbaine de Metz a augmenté de 0,4 %, celle de Nancy de 0,11 %).

Plus significatif encore, les grandes agglomérations lorraines enregistrent toutes un solde migratoire négatif (- 0,5 % pour Metz, et - 0,4 % pour Nancy), ce qui témoigne de leur perte d'attrait.

b) Une dualité entre Metz et Nancy

Le caractère bicéphale de la Lorraine se traduit par un fort antagonisme entre ses deux grandes agglomérations et plus largement par une nette division entre le nord et le sud. Le « cas lorrain » peut être défini comme « la coexistence d'importants centres urbains qui jouent un rôle essentiellement régional et ont un impact direct sur leur propre zone d'influence ».

Malgré une histoire et une culture différentes, les deux villes de Metz et Nancy affichent souvent des projets trop souvent identiques qui engendrent une concurrence et des tensions plus ou moins grandes.

Ces deux villes s'ignorent, voire s'opposent, car :

- aucune agglomération n'exerce une réelle hégémonie sur l'autre ;

- leur démographie est comparable. L'aire urbaine de Nancy avec 396 314 habitants occupait, en 1999, la quinzième place des aires urbaines de plus de 150 000 habitants, tandis que Metz avec 269 413 habitants arrivait en trentième position.

Leur proximité géographique et fonctionnelle crée une situation dans laquelle le binôme Metz-Nancy ne peut réellement exercer les fonctions d'une métropole régionale.

Le manque de cohérence et de coordination entre ces deux agglomérations est pénalisant pour l'attractivité et la capacité d'action de la Lorraine. Ceci se vérifie dans le domaine culturel qui contribue à façonner la notoriété du territoire. Par exemple, les deux pôles d'enseignement supérieur des deux villes n'ont pas mis en synergie leurs disciplines.

De même, l'absence d'un pôle économique dynamique en Lorraine expliquerait en partie le peu d'empressement des entreprises à forte valeur ajoutée à venir s'installer en Lorraine.

Bien que Metz et Nancy, en partenariat avec l'Etat et la région, aient approuvé, dans le cadre du contrat d'agglomération de Nancy et de l'avenant 2000 du contrat métropolitain messin, le principe de mettre en oeuvre des projets communs, ces deux villes ont préféré recevoir chacune de leur côté une aide pour réaliser leurs propres projets.

c) Le rôle ambigu de l'espace intermédiaire

L'espace intermédiaire entre Metz et Nancy s'étend sur les deux départements de la Moselle et de la Meurthe-et-Moselle. La Moselle et l'axe autoroutier en forment l'épine dorsale et le secteur de Pont-à-Mousson « la zone centrale » (1). Cette zone compte environ 135 000 habitants. La liaison autoroutière et le développement des liaisons TER à partir des années soixante-dix ont fait de cet espace un couloir de communication et un lieu d'échanges entre les villes.

Aussi l'espace intermédiaire est apparu souvent dans l'histoire régionale comme un lieu de compromis, voire de conciliation, à l'occasion des débats sur l'emplacement de l'aéroport régional et de la gare TGV.

Cependant, cet espace ne peut être considéré comme un espace de vie régionale, même si sa situation géographique et ses équipements ont encouragé l'implantation d'entreprises. La limite départementale qui le sépare au niveau de Pont-à-Mousson est vécue comme une frontière entre Metz et Nancy et plus largement entre le Nord et le Sud de la Lorraine.

Le recensement de 1999 montre, au sein de l'espace intermédiaire, un élargissement des zones d'influence de Metz et dans une moindre mesure de Nancy. Ces résultats peuvent être interprétés de deux façons : soit cette tendance confirmerait le pouvoir d'attraction des deux agglomérations aux dépens de l'espace intermédiaire, soit cette évolution pourrait résulter d'un rapprochement des deux villes par leur extension territoriale, l'une au sud, l'autre au nord.

2. Un défi : faire émerger une nouvelle structure urbaine pour renforcer l'identité lorraine

La Lorraine présente des atouts indéniables. Elle bénéficie :

- d'une desserte ferroviaire, aérienne et autoroutière, relativement bonne ;

- d'un potentiel de recherche, de formation, et d'une diversité culturelle ;

- d'une situation géographique stratégique au sein de l'Europe. Elle est proche de la Belgique, du Luxembourg et de l'Allemagne.

Il s'agit désormais pour la Lorraine de réfléchir sur le mode de relation entre ses villes si elle veut disposer d'une métropole capable de s'imposer entre l'espace francilien et la conurbation strasbourgeoise et d'avoir un rayonnement parmi les métropoles européennes.

Tout projet doit s'appuyer sur une logique de complémentarité entre les principales agglomérations lorraines de façon à faire émerger un espace bi ou multipolaire.

a) La mise en place d'un réseau de villes lorraines

Un tel réseau permettrait de constituer une communauté de projets sur le devenir de la Lorraine, de générer une capacité de création et d'innovation favorisant l'attractivité, de permettre l'appropriation du développement par les acteurs locaux et de mettre à la disposition des citoyens et des entreprises des services de haut niveau.

L'organisation de réunions entre les maires des villes de Metz, Nancy, Epinal et Thionville depuis trois ans constitue la première étape de ce réseau. Elle se traduit par l'élaboration d'études dans le but de développer des projets communs notamment en matière d'aménagement du territoire.

Mais le réseau doit aussi reposer sur une coopération avec les autres collectivités (département, région) et les services de l'Etat en région.

Cette démarche reposera sur la cohérence des stratégies de développement des collectivités concernées : Schémas de cohérence territoriale (Scot), charte de Pays du Val-de-Lorraine, contrats métropolitains signés entre les grandes agglomérations et la région, contrats de ville signés avec l'Etat et projet lorrain.

b) Un réseau d'acteurs

La métropole doit être conçue comme un lieu où les acteurs sont appelés à se coordonner et à mutualiser leurs compétences dans tous les domaines (santé, sport, habitat, transports, formation, enseignement supérieur, etc.).

c) Le problème de la taille de la métropole

Si la mise en place d'un partenariat actif entre Metz et Nancy revêt une importance majeure dans le projet métropolitain, limiter le réseau aux deux principales agglomérations ne serait pas la solution la plus adaptée.

Dans la mesure où l'objectif recherché consiste à consolider l'axe central de la Lorraine et à créer une métropole rayonnant sur l'ensemble de la région, il est important d'associer à cette démarche les villes moyennes du sillon lorrain : Thionville, Epinal, Pont-à-Mousson et d'autres villes telles que Verdun, Bar-Le-Duc, Forbach, etc. pour élargir le rayon d'action.

d) L'espace intermédiaire comme centre de gravité de la métropole lorraine

La mise en oeuvre de projets d'aménagement cohérents de l'espace intermédiaire apparaît indispensable pour en faire un véritable espace de liaison.

Ce souci de cohérence concerne les projets d'aménagement de la charte du Val-de-Lorraine et les projets mis en oeuvre dans le cadre des groupements de communes (communauté d'agglomération pour Metz et communauté urbaine du Grand Nancy).

e) Les échanges et la mobilité à l'intérieur de la métropole

Il apparaît indispensable d'améliorer la desserte du sillon alpin en facilitant l'accès aux pôles urbains (TER, élaboration d'un plan de déplacement urbain de la métropole lorraine en coordination avec ceux de Metz et de Nancy).

f) Le rôle de noeud de communication de la métropole lorraine

L'émergence d'une métropole lorraine suppose de développer les connexions interurbaines et de s'inscrire dans les grands corridors de circulation européens.

L'arrivée du TGV Est européen marquera une étape clé dans le devenir de la métropole lorraine et pourrait être le vecteur de rapprochement avec Paris et Strasbourg. En mettant Paris à 1 heure 30 et Strasbourg à moins d'une heure, ces nouvelles liaisons à grande vitesse conjuguées à une desserte TER recomposée et performante devraient permettre de conforter l'image de la Lorraine.

De plus, grâce à la coopération entre l'infrastructure ferroviaire et les structures aéroportuaires, les aéroports de Metz-Nancy-Lorraine et Roissy pourront développer leurs complémentarités (une liaison directe gare Lorraine- Roissy par le TGV Est européen sera effective en 2006).

g) Une identité forte et cohérente de la Lorraine

Construire un espace métropolitain en Lorraine permettra d'acquérir une identité régionale forte pour les lorrains et changer l'image de la région.

h) Un rayonnement parmi les métropoles

européennes

La métropole lorraine se structurera au travers du réseau de relations qu'elle tissera avec les villes du Luxembourg, de la Belgique et de l'Allemagne. Sarrebruck est en voie de devenir une plaque tournante des relations franco-allemandes (avec l'implantation de l'université franco-allemande et avec l'organisation de manifestations politiques et scientifiques).

Le développement de partenariats interurbains transfrontaliers avec le Luxembourg, Sarrebrück ou Trêves permettrait à la région d'acquérir une dimension européenne.

Mais la proximité de ces pôles représente néanmoins un risque de dislocation si des coopérations se nouaient séparément entre, d'un côté, Metz, Luxembourg et Sarrebrük et, de l'autre, Nancy et Strasbourg.

En conclusion, l'enjeu pour la Lorraine est d'imaginer et de mettre en oeuvre une autre forme de gouvernance avec les principales villes, l'aire métropolitaine et la région. La répartition des pouvoirs entre les différents acteurs impose que cette nouvelle gouvernance soit fondée sur une volonté commune des responsables de construire une stratégie partagée.

La singularité de la situation impose d'imaginer une nouvelle forme de métropolisation, davantage fondée sur la notion de réseau. Il s'agit de renforcer le pouvoir du réseau-métropole tout en précisant les missions des autres acteurs institutionnels. Ce pouvoir métropolitain ne peut se construire sans les départements et sans la région.

Carte 5 : Territoires urbains et ruraux en Lorraine

Source : Insee, zonage en aires urbaines

(Ndlr : Cette carte n'est pas publiée pour des raisons techniques dans ce Cahier détaché n°2. Elle est consultable sur le site du Conseil économique et social :

http : //www.ces.fr/ces_dat2/2-3based/base.htm)

D - Bordeaux métropole : quelle complémentarité avec Toulouse ?

1. Les atouts et les handicaps de Bordeaux métropole

a) Une notoriété internationale

Située sur la façade atlantique, Bordeaux métropole de notoriété internationale est au carrefour de trois axes majeurs :

- l'axe nord-sud atlantique reliant l'Europe du nord à la péninsule ibérique ;

- l'axe vers Lyon, la Suisse et l'Europe centrale ;

- l'axe Sud-Est vers Toulouse-Barcelone, Marseille-Milan.

La communauté urbaine de Bordeaux ou « Bordeaux métropole », mise en place le 1er janvier 1968, regroupe vingt-sept communes. Avec ses 660 000 habitants répartis sur 55 188 hectares, Bordeaux métropole est la sixième agglomération de France.

Internationalement comme à travers ses crus prestigieux, Bordeaux métropole se caractérise aussi par sa qualité de vie, son tourisme et son niveau reconnu dans l'enseignement supérieur et la recherche. Bordeaux métropole compte plus de 5 000 chercheurs rattachés aux quatre universités bordelaises.

b) Une position incontestable au sein de l'Aquitaine

Bordeaux métropole représente un poids considérable dans le département de la Gironde et dans la région Aquitaine.

Elle concentre 25 % de la population de l'Aquitaine et 38 % de la population urbaine régionale. Les villes de Bayonne et de Pau, qui arrivent en deuxième et troisième position, ne représentent chacune qu'un cinquième de la population bordelaise.

Bordeaux constitue aussi le premier pôle d'emploi régional avec 26 % de l'emploi aquitain.

L'attraction de Bordeaux déborde les limites de l'Aquitaine et s'étend au sud, jusqu'à la frontière espagnole, et au nord sur les départements de la Charente et de la Charente maritime.

c) Des transports saturés

L'une des caractéristiques de Bordeaux métropole est l'étalement de sa population. Au sein même de la communauté urbaine, une part importante de l'accroissement démographique a eu lieu dans les secteurs périurbains, tandis que le coeur de la ville a perdu une part importante de sa population. C'est ainsi que pour une superficie équivalente à celle de Lyon, la densité démographique est deux fois moindre à Bordeaux qu'à Lyon.

Le centre de l'agglomération s'est dévitalisé avec le déplacement de l'activité portuaire vers l'estuaire et la création d'emplois est plus importante dans les espaces périphériques, voire à l'extérieur de l'agglomération.

Le port autonome de Bordeaux a vu son trafic fortement diminuer par l'arrêt des activités de plusieurs grandes entreprises (Shell, Seita, Say, Péchiney, etc.) et a rétrogradé de la première à la septième place.

L'étalement de l'urbanisation et les nouveaux besoins en déplacement ont entraîné la saturation des infrastructures de transport (routières, autoroutières ou ferroviaires). Ainsi par exemple la rocade, colonne vertébrale du réseau routier, est tout autant utilisée pour le transit que pour les déplacements locaux et intraurbains. Il en est de même pour le pont d'Aquitaine ou des autoroutes.

2. Un pôle économique aéronautique renommé internationalement

La communauté urbaine de Bordeaux met en oeuvre des actions concrètes et diversifiées en faveur de l'accueil et du développement des entreprises.

Elle contribue également largement à l'amélioration de l'environnement des acteurs économiques et à la promotion de la métropole bordelaise.

a) Une activité viticole et agro-alimentaire importante

Une partie importante de l'activité économique de Bordeaux repose encore sur le négoce et l'exportation des produits de la viticulture (1).

L'industrie agro-alimentaire (volaille, foie gras, etc.) avec de grandes unités industrielles est le premier employeur de la région.

Mais l'économie bordelaise a connu de profondes mutations au cours des trois dernières décennies. Les activités tertiaires ont supplanté le secteur secondaire. Au dernier recensement, près de 75 % des emplois de l'agglomération appartenaient au secteur tertiaire alors que l'industrie représentait moins du quart.

b) L'aéronautique est la première activité industrielle

La première activité industrielle est l'aéronautique avec l'Aérospatiale, Dassault, la Sogema, la SEP et AIA. Ce secteur place la région Aquitaine au deuxième rang français. Bordeaux est le leader européen pour l'avionique, l'avion de combat, les laboratoires spatiaux, les matériaux composites de haute performance, les missiles et la propulsion spatiale. Ce secteur très dépendant des marchés militaires est actuellement en récession.

Mais il a eu un effet d'entraînement.

Il a permis la création d'activités dans la haute technologie, dans les domaines des métaux, de la fabrication de matériels électriques, de l'électronique et des instruments ou matériels de précision. Sont présentes les sociétés comme CIRMA, Lectra Systèmes, Pionner, SAFT, Sextant avionique, Siemens, Takelec, Thomson.

L'industrie, concentrée sur l'estuaire et l'agglomération bordelaise, est axée sur d'autres activités. On y trouve la chimie avec Norsk-Hydro, la santé avec les laboratoires Sarget, Pharma-industrie et Sanofi, enfin la construction automobile mécanique avec Ford.

Enfin, avec la route des lasers, mise en place par le Gouvernement en 1996, Bordeaux, les agglomérations du bassin d'Arcachon, la Gironde, et plus généralement l'Aquitaine, confirment leur position stratégique dans les domaines de la haute technologie, de la recherche et du développement industriel à forte valeur ajoutée. Lors du CIADT de décembre 2002, la Datar a décidé de soutenir ce projet.

3. Une stratégie de reconquête

L'intensification de la concurrence entre les territoires à l'échelle internationale et le renforcement de la situation périphérique de l'Aquitaine, inhérent à l'élargissement de l'Union européenne, rendent indispensable de conforter les liens entre la région Aquitaine et sa capitale régionale.

Bordeaux ne peut pas envisager son avenir en dehors du contexte régional. Il est aussi de l'intérêt de la région Aquitaine de donner à sa métropole les moyens de figurer parmi les villes européennes les plus dynamiques.

Dans ce contexte, la volonté conjointe de l'Etat, de la région, du département et de la communauté urbaine de Bordeaux de mettre en commun des moyens importants en faveur de la métropole bordelaise, et par-là même de toute la région, trouve sa concrétisation dans le contrat d'agglomération 2000-2006 signé le 22 décembre 2000.

S'appuyant sur les propositions contenues dans la charte de développement économique, le contrat d'agglomération fixe les grandes priorités pour la métropole bordelaise d'ici 2006 et prévoit de nombreuses opérations indispensables à son développement :

a) Renforcer la place de la métropole

bordelaise sur l'axe atlantique en améliorant

les infrastructures de transport

L'agglomération bordelaise doit jouer un rôle de métropole économique; au sein du Grand Sud-Ouest et au plan international.

L'important retard en matière d'infrastructures de transport que connaît l'Aquitaine, et qui freine son développement économique, devrait être comblé en partie dans les années à venir1).

Il s'agit, d'une part, d'assurer la cohésion du territoire régional actuellement menacée entre le nord et le sud de l'Aquitaine. La réalisation d'une liaison autoroutière entre Bordeaux et Pau prévue à l'horizon 2010, reliera l'Aquitaine au nord de l'Espagne (Bilbao).

D'autre part, dans un contexte de saturation croissante des réseaux de communication, il faut inscrire l'Aquitaine et la métropole bordelaise dans les grands courants d'échanges européens (nord-sud entre la péninsule ibérique et le nord de l'Europe, ouest-est avec les pôles de développement économique du Rhône et de l'est de l'Europe (1) et offrir de meilleures possibilités de circulation sur le territoire de l'agglomération bordelaise, à la fois pour les trafics de transit et pour les déplacements urbains.

Cela passe non seulement par des réponses rapides aux difficultés du réseau routier (2) mais surtout par le développement des modes de transport alternatifs à la route, qu'il s'agisse du transport ferroviaire de voyageurs ou de marchandises ou du transport maritime, par l'élargissement de l'hinterland du port autonome de Bordeaux.

Ainsi, dans le domaine ferroviaire, la poursuite du TGV Atlantique (première phase entre Angoulême et Bordeaux) rapprochera considérablement la métropole de Paris (1,2 milliard d'euros d'investissements).

b) Conforter son rôle économique

en favorisant l'implantation d'entreprises

et en encourageant la recherche

et l'innovation

Un programme pour encourager la recherche, l'innovation, et l'enseignement supérieur sera mis en oeuvre d'ici 2007 et permettra d'accompagner le développement économique dans les secteurs clés de la métropole. La vocation touristique de la région sera renforcée.

c) Assurer la cohésion territoriale et sociale de l'agglomération

La communauté urbaine de Bordeaux, dans le cadre d'un grand projet de ville, a mis en place une série d'actions visant à dynamiser le coeur de l'agglomération - restauration et mise en valeur du patrimoine du centre historique - et promouvoir une politique de rénovation de l'habitat.

Il s'agit également d'utiliser le réseau de transports collectifs comme base d'orientation de l'urbanisme, afin de limiter l'usage intensif de l'automobile dans les déplacements domicile-travail. Le chantier du tramway (2000-2007) devient un outil structurant des modes de déplacement avec un réseau de lignes de 43 km et constitue une opportunité de repenser la ville (3).

Selon M. Alain Juppé, le coût de ces projets ainsi que l'empilement et la complexité des structures administratives sont autant d'obstacles que la métropole devra surmonter.

d) Renforcer les échanges de coopération avec son hinterland, avec Toulouse et avec d'autres villes

- Soutenir la cohésion territoriale au sein de l'espace aquitain et girondin

Pour jouer son rôle de métropole régionale, l'agglomération bordelaise doit développer des actions de coopération avec les autres villes d'Aquitaine et principalement avec les agglomérations de Pau et de Bayonne, plus éloignées géographiquement, sur des thèmes concernant le développement économique, les universités et la recherche, la gestion des flux de transport et du fret.

Cette coopération permettrait de conforter les relations aujourd'hui peu développées, de l'agglomération bordelaise avec son hinterland plus éloigné.

Certaines agglomérations (Pau, Agen) sont fortement attirées par Toulouse.

Ecartelées entre les deux métropoles, elles se tournent alternativement vers l'une ou l'autre, selon leurs besoins et les circonstances.

- Développer la complémentarité entre Bordeaux et Toulouse

Indépendamment du renforcement des relations économiques et universitaires, en particulier dans le cadre de l'aéronautique, du spatial et des nouvelles technologies, il importe que Bordeaux et Toulouse se rapprochent pour réfléchir à leur développement conjoint et, par extension, à celui du Grand Sud-Ouest4), dont ces deux agglomérations constituent l'épine dorsale.

Cette complémentarité des deux métropoles, peu exploitée jusqu'à présent, devrait se concrétiser par une amélioration des liaisons ferroviaires Bordeaux-Toulouse, en temps de parcours et en fréquence.

Un projet de « hub aérien » de rang international composé de deux aéroports et situé à moins d'une heure de trajet de ces deux capitales régionales renforcerait les relations entre Bordeaux et Toulouse.

- Elargir la coopération avec la Péninsule Ibérique et avec d'autres pays

Mais le rayonnement de Bordeaux métropole dépasse les frontières de l'hexagone. La communauté urbaine de Bordeaux noue des relations économiques de coopération avec des villes de l'arc sud-atlantique comme Porto ou Bilbao fortement intéressées par le savoir-faire de Bordeaux dans les domaines de l'eau et de l'assainissement, de l'environnement et de la gestion des déchets, de l'urbanisme, du transport etc.

Bordeaux développe aussi des partenariats avec certains pays du monde, en particulier l'Afrique1), l'Amérique latine (2) et la Chine (3).

En conclusion, l'agglomération bordelaise doit devenir le pôle d'équilibre de l'axe atlantique nord-sud et se positionner comme alternative à l'axe rhodanien. Elle doit assurer un développement équilibré et solidaire de son territoire.

Si Bordeaux n'a pas pour l'instant la dimension d'une véritable métropole européenne, elle ne pourra l'atteindre qu'en développant une complémentarité avec Toulouse.

E - Strasbourg métropole internationale ?

1. Strasbourg, pôle institutionnel européen et siège d'organisations internationales

Au lendemain de la seconde guerre mondiale, la volonté d'une réconciliation européenne a abouti à la création du Conseil de l'Europe et tout naturellement Strasbourg a été proposée par la France pour abriter le siège de cette institution. Le Rhin n'était plus considéré comme une frontière mais devenait le trait d'union de cette réconciliation.

Aujourd'hui, Strasbourg deuxième ville diplomatique française, est également le siège d'organisations parmi les plus représentatives au niveau européen, notamment : le Parlement européen ; la Cour européenne des Droits de l'Homme ; le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux d'Europe ; l'Assemblée des régions d'Europe ; l'Etat-major de l'Eurocorps, corps d'armée européen.

Les activités universitaires et de recherche scientifique sont une composante essentielle des fonctions internationales de la métropole strasbourgeoise qui accueille par ailleurs le siège de la Fondation européenne de la Science, la Pharmacopée européenne, le secrétariat permanent du Programme scientifique, l'International Space University ou encore la chaîne culturelle de télévision européenne Arte.

La présence d'institutions internationales, d'universités ouvertes depuis longtemps aux coopérations extérieures et de nombreuses entreprises étrangères contribuent au rayonnement international de Strasbourg.

Le renforcement du statut de Strasbourg comme pôle institutionnel européen suppose d'améliorer les conditions d'accessibilité internationale, tant aériennes que ferroviaires (nouvelles liaisons vers Munich et Lisbonne, renforcement des liaisons avec Bruxelles au moins pendant les périodes de session, modernisation des liaisons ferroviaires avec les deux aéroports internationaux de Francfort et de Mulhouse-Bâle). L'interconnexion avec le réseau ICE sera primordiale pour inscrire Strasbourg dans le réseau ferré européen à grande vitesse (TGV Est et TGV Rhin Rhône).

2. Une capitale régionale ouverte sur l'Europe

a) Strasbourg : métropole multipolaire

Strasbourg est une agglomération de taille moyenne1),construite autour de sa ville-centre qui concentre les fonctions de commandement, et dont le rayonnement profite à l'ensemble de la région, s'étendant même au Grand Est et à l'espace du Rhin supérieur.

L'aire urbaine de Strasbourg compte 557 000 habitants contre 518 000 en 1990 (+ 7,5 %). Avec 450 000 habitants, la Communauté urbaine de Strasbourg (CUS)2), qui regroupe vingt-sept communes, représente 25 % de la population alsacienne et près de 45 % de celle du Bas-Rhin. La CUS constitue aujourd'hui la structure de gestion du noyau de l'aire métropolitaine.

L'aire d'influence de la métropole strasbourgeoise s'étend à 25 km (soit 30 minutes de déplacement), dans une des régions les plus densément peuplées de France (deux fois la densité nationale). Cette aire intègre ainsi d'autres pôles urbains de plus de 10 000 habitants comme Haguenau, Bischwiller, Molsheim-Mutzig, Obernai, Erstein-Benfeld qui possèdent une capacité d'attraction propre.

Ce modèle d'organisation est celui d'une métropole multipolaire ou d'une métropole en réseau.

La métropole strasbourgeoise, qui concentre 75 % des emplois tertiaires du département, n'hypothèque pas pour autant le développement des pôles urbains situés dans son orbite. En Alsace, le poids démographique des villes de 4 000 à 30 000 habitants est passé de 18,5 % à 20 % entre 1975 et 1990, tandis que le poids de l'agglomération strasbourgeoise est resté stable depuis vingt-cinq ans.

L'urbanisation s'est faite avec une périurbanisation le long des axes routiers. La mobilité a augmenté et a eu pour conséquence une saturation des voies de transport au sein de l'aire urbaine : chaque jour, 150 000 véhicules arrivent dans la Communauté urbaine de Strasbourg provoquant un engorgement des autoroutes aux heures de pointe du matin et du soir3).

b) Strasbourg : « capitale culturelle » selon son maire

La culture et les arts sont indissociables de Strasbourg. La richesse de ses monuments, synthèse heureuse entre l'art français et germanique, ses nombreux musées, l'opéra national, les théâtres - dont le théâtre national de Strasbourg - l'orchestre philharmonique, les festivals de cinéma ou de musique, ses d'infrastructures pour recevoir de grands congrès internationaux lui forgent une réputation de capitale de la culture.

La qualité de vie passe aussi par une gestion bien pensée des différents modes de transport. Depuis 1989, la communauté urbaine de Strasbourg a mis en place un plan de circulation visant à offrir des alternatives au tout voiture dans un souci de préservation de l'environnement et de reconquête de l'espace.

c) Strasbourg : point d'échange des transports régionaux et internationaux

La métropole strasbourgeoise allie plusieurs modes de transport.

L'aéroport Strasbourg-Entzheim est le septième aéroport français avec 2,02 millions de passagers en 2000. La gare de Strasbourg est la deuxième gare de province avec 38 000 voyageurs par jour dont 26 000 en TER. Strasbourg est le carrefour ferroviaire des liaisons internationales vers Vienne, Budapest, Rome, Milan, Luxembourg, Bruxelles, Amsterdam, Bâle, Francfort ou Londres.

Le tram génère aujourd'hui plus de 190 000 déplacements par jour, en progression de 75 % depuis sa mise en service. Strasbourg est irriguée par le dispositif routier et autoroutier de la vallée rhénane, avec sa suite de pôles urbains (Karlsruhe, Colmar, Fribourg, Mulhouse, Bâle), grâce à la réalisation de la voie rapide du Piémont des Vosges. Cette voie est reliée au nord et au sud de l'agglomération strasbourgeoise, à l'autoroute allemande longeant la rive droite du Rhin.

Enfin, le port autonome de Strasbourg (environ 10 millions de tonnes de marchandises transportées) est le deuxième port rhénan et le deuxième port fluvial français.

3. Une métropole économique attractive

a) Strasbourg, au coeur d'une région performante

Première région française hors Ile-de-France pour son Produit brut intérieur (PIB) par habitant en 2000 et première région exportatrice en valeur par habitant, l'Alsace affiche de bonnes performances économiques. Les échanges commerciaux y sont très fortement marqués par sa situation frontalière, les ventes en Allemagne représentant plus de 40 % du total des ventes réalisées à l'étranger.

La région Alsace est largement ouverte à l'international. De nombreuses entreprises étrangères sont présentes sur son territoire. L'Alsace était la septième région française en 2000 pour le nombre d'emplois créés ou maintenus (2 337) par des projets d'investissements étrangers.

Dans un rayon de 500 km autour de la métropole strasbourgeoise1), se trouvent concentrés 57 % de la population active européenne et 75 % du pouvoir d'achat de l'Union européenne. Strasbourg se place au cinquième rang des capitales régionales pour le nombre d'emplois métropolitains par habitant

Au cours de la décennie quatre-vingt-dix, la population active de la CUS (212 800 personnes) a augmenté de 6,6 %. Au 31 décembre 2000, on y recensait 168 496 salariés, soit un tiers de l'emploi salarié en Alsace et la moitié des effectifs salariés bas-rhinois.

Corrélée à la croissance économique, l'augmentation de l'emploi salarié s'est intensifié ces dernières années. L'agglomération a gagné 6 861 emplois en 2000 en augmentation de 4,2 % par rapport à l'année précédente. De jeunes techniciens et de jeunes diplômés y sont attirés par une forte dynamique de créations d'emplois faisant de Strasbourg une des villes les plus jeunes de France.

Par son rayonnement scientifique international ainsi que par les activités tertiaires qu'elle concentre et qui représentent près de 45 % des effectifs salariés alsaciens du secteur, la CUS contribue fortement aux bons résultats économiques de la région Alsace.

b) Offrant des services innovants

Strasbourg tient une place importante parmi les grandes métropoles françaises pour les services aux entreprises orientés vers l'international.

Strasbourg occupe la troisième place bancaire et financière française1). Les activités d'études, de conseils et d'assistance aux entreprises représentent 14,9 % des emplois salariés. Les transports et la logistique représentent un secteur traditionnel toujours en développement et essentiellement localisé dans le quartier portuaire de Strasbourg.

Les technologies de l'information sont également en forte croissance. Une trentaine d'opérateurs sont présents et de nombreuses sociétés informatiques se créent et viennent renforcer les services aux entreprises. Strasbourg dispose également d'un taux de connexion au câble parmi les plus élevés au monde (environ 90 % des foyers) et s'est doté de réseaux métropolitains à haut débit reliant des établissements d'enseignement supérieur, de recherche et hospitaliers ;

c) Et reposant sur un secteur industriel important

Le secteur industriel reste un moteur de l'économie alsacienne et compte de nombreuses entreprises internationales (essentiellement dans les équipements automobiles, la santé, l'agro-alimentaire). Parmi ces sociétés, on peut citer General Motors Corporation, Mars Incorporated, Dow Chemical, Bayer, Danone, Heineken, etc.

La notoriété de certains pôles de recherche strasbourgeois a permis le développement d'activités de haute technologie dans les domaines des biotechnologies, de la pharmacie, de la chimie, de la physique des matériaux ou des sciences de l'espace. On trouve des entreprises internationales telles que Synthélabo, Biomoléculaire, Transgène... Strasbourg est la première ville de France par le nombre de chercheurs, d'ingénieurs, de techniciens du Centre national de la recherche scientifique (CNRS) (rapporté à la population de l'agglomération).

4. Des moyens et actions pour organiser la métropole

Dès la fin des années soixante, l'élaboration d'un schéma directeur a été l'occasion de réfléchir à un développement de l'aire métropolitaine. Si dans un premier temps, les travaux se sont orientés vers un modèle « concentré », est apparu par la suite l'intérêt d'une solution multipolaire reposant sur les villes situées dans un rayon de 20 km (Brumath, Erstein). Il s'agissait également de contrebalancer la tendance « naturelle » au développement nord-sud.

Depuis, deux ans, un nouveau schéma directeur couvrant 141 communes est en cours d'élaboration. Afin de répondre à la nécessaire coordination de développement de part et d'autre du Rhin, il associe, dans sa phase préalable d'élaboration, l'ensemble de l'Ortenaukreiss voisin.

Le schéma de cohérence territoriale de la région de Strasbourg et le « projet d'agglomération horizon 2010 » ont été pour l'agglomération, les communes et les intercommunalités, l'occasion d'exprimer leur ambition d'accroître le dynamisme et l'attractivité de Strasbourg et de sa région. Cette ambition s'exprime également dans un grand projet urbain. L'axe Strasbourg-Kehl sera la plus vaste opération d'urbanisme que Strasbourg ait connu depuis longtemps.

Le projet tram-train (Bruche-Piémont), commun à la région, au département et à la Communauté urbaine de Strasbourg, permettra d'acheminer les voyageurs à partir du réseau ferré sur le réseau tram grâce à un matériel de transport capable de circuler sur les deux réseaux. A l'intérieur de la ville, les déplacements seront facilités par le prolongement des lignes du tramway et des cadences plus fréquentes.

5. Une coopération transfrontalière dans le Rhin Supérieur

L'espace dit du Rhin Supérieur, peuplé de 5 millions d'habitants, a vu se développer une coopération transfrontalière interrégionale entre la France, l'Allemagne et la Suisse au sein de la « Conférence du Rhin Supérieur ».

Les missions de cette Conférence couvrent une large gamme d'activités comme l'aménagement du territoire, la coordination des systèmes de transport, la santé, la formation continue ou la culture. Une coopération existe également dans le domaine de la formation et de la recherche (Confédération européenne des universités du Rhin Supérieur de Bâle, Mulhouse, Strasbourg, Karlsruhe et Fribourg (EUCOR), coopération entre les chambres de commerce et d'industrie).

Toutefois, les progrès réalisés dans le domaine de l'intégration culturelle et linguistique transfrontalière sont pour l'instant modestes ; la frontière nationale entre l'Allemagne et la France est restée une coupure linguistique et culturelle très nette ; dans une moindre mesure, cela est également vrai pour la Suisse. Le point faible déterminant est la différence entre les structures administratives et les processus décisionnels d'une région transfrontalière à l'autre. S'y ajoute le fait que les principaux centres de décision sont souvent situés hors de ce territoire (Paris pour la France et les Länder pour l'Allemagne).

En outre, l'agglomération de Strasbourg a associé la région de l'Ortenau (Allemagne) à la réflexion qu'elle mène sur son schéma de cohérence territoriale (2). Réciproquement, les collectivités territoriales et les administrations alsaciennes ont été associées à l'élaboration du Regionalplan3). Des études transfrontalières financées par la Communauté européenne aboutiront, en 2003, à la publication d'un livre blanc de l'agglomération transfrontalière de Strasbourg-Ortenau.

Carte 6 : Centralités et réseaux dans le Rhin supérieur

Source : ADEUS - « Schéma de cohérence territoriale de la région de Strasbourg » - Diagnostic - Octobre 2002

(Ndlr : Cette carte n'est pas publiée pour des raisons techniques dans ce Cahier détaché n°2. Elle est consultable sur le site du Conseil économique et social :

http : //www.ces.fr/ces_dat2/2-3based/base.htm)

En conclusion, sa situation géographique stratégique entre la France et l'Allemagne, ses fonctions tournées vers l'international, son tissu économique régional performant largement ouvert aux capitaux étrangers, sa richesse culturelle font de Strasbourg une ville ouverte sur l'Europe et sur le monde.

Cependant, Fabienne Keller, maire de Strasbourg (1), considère que « la présence d'institutions européennes octroie à Strasbourg une notoriété qui a des retombées sur son attractivité » et lui vaut une image en décalage avec son poids et ses fonctions métropolitaines. Strasbourg ne s'inscrit pas encore dans le peloton des « eurocités » et des métropoles internationales.

Dans la concurrence des métropoles européennes, Strasbourg fait figure de ville moyenne et apparaît moins bien équipée que ses concurrentes ; les dessertes aériennes et ferroviaires restent encore à valoriser au regard de l'exigence qu'impose son rôle européen. Ses principaux atouts sont liés à la présence d'institutions européennes, à ses universités, à ses activités de recherche, à ses équipements et à ses manifestations culturelles.

Conclusion

La France comme les autres pays est donc touchée par le phénomène de métropolisation.

Dans les années soixante, l'Etat avait tenté de contrebalancer la domination de Paris par une politique volontariste, celle des « métropoles d'équilibre ».

Ces métropoles se sont effectivement affirmées et ont contribué à rééquilibrer en partie le territoire.

La décentralisation des années 82-83, en conférant aux villes notamment de larges compétences, a contribué à l'autonomisation des pouvoirs locaux, à la réappropriation de la ville par ses élus et à l'émergence d'un pouvoir métropolitain. Elle a remis en cause la conception des politiques urbaines essentiellement jacobines et centralisées.

Les élus, en rupture avec l'opposition Paris-province et dans un contexte de construction de l'Europe, puis de mondialisation, ont découvert les nécessités de conforter l'image de leur ville et de renforcer ses atouts pour bien la placer dans la compétition internationale. Lille métropole, Rennes métropole... témoignent de cette volonté.

Le fonctionnement des métropoles d'équilibre, basé sur la continuité territoriale, avait privilégié les relations hiérarchiques et verticales avec leur hinterland. Aujourd'hui, dans un monde global, ces villes ou d'autres doivent développer des relations complexes et horizontales en lien avec le fonctionnement des entreprises qui s'affranchissent des contraintes spatiales.

Mais en même temps les politiques locales volontaristes posent diverses questions.

Les villes françaises font souvent cavalier seul : luttes d'influences, recherche de tous les grands équipements structurants conduisent à des gaspillages et risquent d'annihiler les efforts de chacune.

Nos villes ne pourront peser que si elles comprennent que chacune ne pourra disposer de tout, si elles acceptent de conjuguer leurs atouts et si elles ont la possibilité, pour celles qui sont situées près d'autres pays européens, de nouer des relations transfrontalières efficaces.

Il leur faudra également prendre conscience qu'une capitale régionale ne sera pas nécessairement une métropole et que la métropolisation non contrôlée comporte des risques économiques et sociaux

Ce foisonnement d'initiatives locales pose aussi la question de la gestion d'aires métropolitaines qui débordent les cadres institutionnels traditionnels et de la nécessité d'une coordination permettant d'assurer une répartition optimale des infrastructures et une cohérence des actions

CHAPITRE IV

QUELLES ACTIONS, QUELLES POLITIQUES NOUVELLES ?

I - L'objectif

Il ne s'agit pas de freiner la métropolisation, facteur de développement et de croissance, mais au contraire de la soutenir en la valorisant et en maîtrisant ses effets négatifs.

A - Les défis des métropoles

Quelques précisions méritent d'être apportées en préambule.

La notion de métropole reste attachée à l'analyse des grandes agglomérations urbaines et rend mal compte des transformations qui affectent l'ensemble des villes. Pourtant, des agglomérations plus modestes connaissent des transformations importantes qui sont les mêmes.

Les grandes villes françaises ne sont à l'heure actuelle que des « métropoles en devenir ». La région parisienne reste le coeur du système productif. La France souffre d'un déficit de métropolisation de niveau européen. Mais toutes les grandes villes ne doivent pas à tout prix devenir des métropoles.

La métropolisation se développe. Face à la globalisation, elle est inéluctable. L'objectif est de faire émerger quelques métropoles dont le rôle est essentiel dans la structuration de l'espace et dans le rayonnement de la France. L'organisation territoriale doit alors être fondée sur la complémentarité.

Les villes sont des facteurs de développement. La concurrence entre les métropoles se fait à l'échelle européenne. Cette concurrence stimule l'imagination des responsables locaux et régionaux, publics ou privés mais nécessite un effort de coordination.

En 1991, le Conseil économique et social écrivait déjà : « Le double phénomène récent de la réduction des temps de parcours sur toute la planète et de l'intégration européenne, en abaissant les barrières physiques ou réglementaires, concourt - avec la tertiarisation accélérée de l'économie - à l'accroissement de la concentration dans les villes. Près de 80 % de la population française est déjà rassemblée dans les villes, 90 % en Allemagne et en Italie.

Cette évolution se renforçant, l'espace de l'an 2000 ne devra plus correspondre aux images statiques et sécurisantes de nos anciennes cartes d'aménagement du territoire avec leurs zones prioritaires à primes, leur hiérarchie immuable des villes en termes de population, leur opposition du rural et de l'urbain et l'ossature étoilée des infrastructures de transports.

L'internationalisation de l'économie et de la vie sociale impose une vision différente de l'aménagement du territoire : celui-ci doit s'apparenter à un système nerveux de plus en plus ramifié, source de rééquilibres, débordant l'hexagone pour constituer, avec des relais et des centres spécialisés au sein de grandes zones de solidarité, un maillage européen où l'interdépendance, l'interactivité, la complémentarité doivent recomposer l'espace autour des villes et associer celles-ci aux grandes métropoles de " taille " européenne, même au-delà des anciennes frontières économiques.

Mais les réalités sont têtues, les vieilles rivalités tenaces, les inégalités durables. Entre les villes comme entre les hommes, des alliances sont nécessaires mais difficiles. Entre la richesse des cités, la pauvreté de certaines banlieues et la désertification ailleurs, le dilemme est pourtant inacceptable.

Pour tenter de le résoudre, il faudra bien renouveler la vision de l'espace, créer une solidarité et susciter une synergie entre les éléments les plus dynamisants de la politique urbaine de l'Europe intégrée. »

Aujourd'hui les métropoles sont confrontées à trois défis principaux :

- la globalisation, défi économique ;

- la durabilité, défi environnemental ;

- la cohésion, défi politique, social et culturel ;

- auxquels s'ajoute le défi de la connaissance en termes de coûts/avantages de la métropolisation.

La métropolisation ne sera efficace qu'à certaines conditions :

- une véritable mise en réseau des grandes métropoles européennes ;

- une place pour les métropoles secondaires et les autres villes ;

- une cohérence globale aux niveaux régional et interrégional ;

- une meilleure synergie entre les métropoles et leur hinterland ;

- une réelle maîtrise du développement urbain.

B - Des disparités qui s'accentuent au sein de l'Union européenne

L'Union européenne témoigne de déséquilibres économiques considérables, qui compromettent la réalisation d'un développement spatial équilibré et durable.

Le caractère inégal de la répartition du potentiel économique peut être décrit de la manière suivante :

- l'espace situé au coeur de l'Union européenne, et délimité par les métropoles européennes que sont Londres, Paris, Milan, Munich et Hambourg (20 % de la surface et 40 % de la population communautaire), contribue à 50 % de son produit intérieur brut ;

- par contre, à ses franges méridionales - du Portugal à la Grèce en passant par le Sud de l'Espagne et de l'Italie - ainsi que dans les nouveaux Länder allemands, le PIB par habitant n'atteint qu'une fourchette de 50 à 65 % de la moyenne communautaire ;

- quant à certaines régions de la périphérie Nord, comme par exemple le Nord de la Finlande et du Royaume-Uni, leur situation économique n'est guère meilleure ;

- enfin, les PIB par habitant des territoires d'Outre-mer n'atteignent souvent même pas 50 % de la moyenne communautaire.

Carte 7 : La Banane bleue

Source : Mairie de Metz

(Ndlr : Cette carte n'est pas publiée pour des raisons techniques dans ce Cahier détaché n°2. Elle est consultable sur le site du Conseil économique et social :

http : //www.ces.fr/ces_dat2/2-3based/base.htm)

Il n'existe pour le moment qu'une seule grande zone géographique d'intégration économique d'importance mondiale : précisément le coeur de l'Union européenne. Cette zone assure des fonctions économiques et des services globaux performants, qui rendent possibles un niveau de revenus élevé et une infrastructure bien développée.

Existent en outre quelques îlots de croissance (par exemple Barcelone, la région de l'Oresund) qui ne disposent toutefois pas encore d'une puissance économique suffisante pour rééquilibrer de façon significative le développement spatial de l'Europe. De ce point de vue, la géographie de la structure économique de l'Union européenne se distingue par exemple de celle des Etats-Unis, laquelle bénéficie de plusieurs zones d'intégration économique d'importance mondiale : côte ouest (Californie), côte est, Sud-Ouest (Texas), Middle West.

Le premier rapport sur la cohésion économique et sociale avait déjà mis en évidence la « banane bleue » c'est-à-dire la grappe constituée par Londres, Amsterdam-Rotterdam, la Ruhr, Francfort, Stuttgart, Munich, Lyon-Grenoble, Turin et Milan. Les avantages dont disposent ces villes sont tels qu'ils mettent en péril l'équilibre du territoire européen.

C - Une évolution favorable des villes françaises

Les comparaisons établies entre Paris et les autres villes du réseau urbain national font toujours ressortir la place exceptionnelle de Paris. La Datar souligne qu'en termes de répartition, d'organisation et de fonctionnement du territoire, l'héritage reste marqué par une division spatiale des compétences reflétant une position hiérarchique de Paris et de l'Ile-de-France qui agissent comme centres de commandement de l'ensemble des autres régions.

Ce mode d'organisation est en contradiction avec celui des entreprises qui privilégient les mises en réseau, met en danger la métropole-capitale qui voit progresser les poches de pauvreté et limite les portes d'entrée françaises sur l'économie européenne et mondiale.

Néanmoins, cette situation ne doit pas cacher les évolutions qui sont intervenues :

- les spécialisations urbaines ont changé de contenu : elles ne sont plus fondées sur les ressources naturelles, mais sur des facteurs produits par l'activité des hommes ; elles portent moins sur les branches d'activités que sur le niveau de qualification, l'aptitude à l'innovation, la qualité des équipements ;

- la hiérarchisation des fonctions urbaines s'est modifiée de deux manières : renforcée pour les fonctions de niveau supérieur, simplifiée du fait de la diffusion de nombreux équipements et services dans les villes moyennes.

Carte 8 : La dynamique des grandes

entreprises industrielles

Source : « Aménager la France de 2020 » - Datar - La documentation française - juillet 2000

Carte 9 : Métropoles et organisation territoriale du marché de l'emploi des cadres

Source : « Aménager la France de 2020 » - Datar - La documentation française - juillet 2000

(Ndlr : Ces cartes ne sont pas publiées pour des raisons techniques dans ce Cahier détaché n°2. Elles sont consultables sur le site du Conseil économique et social :

http : //www.ces.fr/ces_dat2/2-3based/base.htm)

Par ailleurs, les nouveaux mécanismes ont renforcé le statut des métropoles et favorisé l'émergence de quelques systèmes urbains régionaux ou interrégionaux. Ces systèmes sont très variés :

- parmi les régions dotées d'un réseau urbain dense et d'une gamme assez complète de villes petites, moyennes et grandes, on peut distinguer celles qui se caractérisent par une forte hiérarchisation (Nord-Pas-de-Calais, Rhône-Alpes) et celles où domine un système très concurrentiel (Grand Ouest et Grand Est) ;

- le Grand Sud-Ouest contraste avec un semis lâche de petites villes, de villes moyennes et d'espaces métropolitains surdominants ;

- les espaces urbains du pourtour méditerranéen sont, quant à eux, quasiment continus et inégalement hiérarchisés ;

- enfin de nombreux espaces du Bassin parisien sont plus ou moins articulés et soumis à l'écrasante influence de la capitale.

Ainsi, même si la « diagonale aride » existe avec tous les phénomènes d'exclusion qu'elle a déjà engendrés et qui risquent de s'amplifier, apparaît globalement une France plus équilibrée. Le déficit migratoire de Paris s'accentue et s'observe désormais au coeur de l'Ile-de-France tandis que la zone attractive perd en extension et en compacité.

Une redistribution s'est opérée au profit de pôles régionaux à forte identité culturelle. Toutefois il s'agit de ceux situés loin de la capitale.

La distribution de la croissance de la population dans les cinquante plus grandes aires urbaines amplifie une tendance déjà observée entre 1982 et 1990 : c'est l'arc des métropoles éloignées de Paris qui absorbe l'essentiel de la croissance démographique (Toulouse, Montpellier, Nantes, Rennes, Strasbourg).

Carte 10 : Le dynamisme urbain

Source : « Aménager la France de 2020 » - Datar - La documentation française - juillet 2000

II - Les perspectives

A - Les métropoles dans l'Union européenne

1. Le schéma de développement de l'espace communautaire

Pour remédier aux déséquilibres actuels, l'Union européenne s'est dotée d'un Schéma de développement de l'espace communautaire (SDEC).

Le SDEC ne crée pas de compétence communautaire nouvelle. Il n'est pas contraignant sur le plan légal : c'est un schéma d'orientation qui devra être pris en compte par la Commission, les Etats et les autorités régionales et locales, chacun dans leur domaine de compétence. Il s'agit d'un cadre de référence commun aux actions de tous les acteurs concernés par le développement spatial.

Approuvé en mai 1999, ce projet stratégique a pour ambition de contribuer au développement durable et régionalement équilibré de l'Europe.

Compte tenu de la persistance des disparités de développement régional et des effets encore partiellement contradictoires des politiques communautaires, le SDEC précise un certain nombre de principes directeurs territoriaux ainsi que d'objectifs fondamentaux dont tous les acteurs responsables en matière de développement spatial devraient pouvoir s'inspirer.

Ainsi le SDEC doit permettre la réalisation de trois objectifs fondamentaux de la politique communautaire : la cohésion économique et sociale, la préservation des bases naturelles de la vie et du patrimoine culturel, et une compétitivité plus équilibrée du territoire européen.

2. Une vision spatiale polycentrique

Le SDEC vise en priorité à la constitution de grands pôles de développement alternatifs au monocentrisme actuel. L'objectif est de favoriser le développement de plusieurs zones européennes dynamiques, capables d'entrer dans la compétition économique mondiale et de compléter la seule zone d'intégration économique d'importance mondiale actuelle que constitue le coeur de l'Europe.

« La création de plusieurs zones dynamiques d'intégration économique mondiale bien réparties sur le territoire de l'Union européenne, constituées de régions métropolitaines interconnectées et d'un accès international facile, articulées autour de villes et de zones rurales de tailles différentes, devrait jouer un rôle crucial dans l'amélioration de l'équilibre spatial en Europe. Des services globaux et performants devront être également développés dans les régions métropolitaines et dans les grandes villes situées hors du coeur de l'Union européenne. » (1)

Par ailleurs, un schéma de développement spatial qui se baserait uniquement sur le développement des régions métropolitaines ne correspondrait pas à la tradition de préservation de la diversité urbaine et rurale dans l'Union européenne.

Par conséquent, le SDEC préconise de tendre vers une structure urbaine décentralisée, basée sur l'utilisation optimale des différents niveaux de villes, reliés entre eux de façon à couvrir l'ensemble du territoire de l'Union européenne.

Il propose ainsi de renforcer l'organisation spatiale par le développement des systèmes urbains en réseau favorisant les partenariats entre espaces ruraux et urbains, entre régions métropolitaines, grappes de villes et réseaux urbains.

L'objectif est de promouvoir la complémentarité entre les villes dans le domaine économique, mais aussi dans l'ensemble des fonctions urbaines, culture, enseignement.

Il s'agit aussi de renforcer les coopérations des villes avec leur hinterland de façon à accroître la capacité compétitive de l'ensemble de chaque région métropolitaine, de favoriser les réseaux transfrontaliers et de soutenir la création de réseaux de petites villes dans les régions moins denses de telle sorte que le regroupement des potentiels urbains additionnés permette d'y atteindre des seuils critiques.

Enfin, le SDEC préconise de favoriser la promotion de la coopération avec les villes des pays d'Europe du Nord, du Centre et de l'Est, ainsi qu'avec celles du bassin méditerranéen, à l'échelle régionale, transfrontalière et transnationale.

Le SDEC insiste aussi sur la dimension interne des zones urbaines.

A cet effet, il souligne la nécessité :

- d'une maîtrise de l'expansion des villes, par exemple dans les banlieues et les zones côtières par une meilleure coopération des villes et de leur périphérie dans le cadre de nouvelles formes partenariales ;

- de la promotion de stratégies globales de développement urbain, attentives à la diversité sociale et fonctionnelle, accordant une attention particulière à la lutte contre l'exclusion sociale ainsi qu'à la réaffectation des quartiers délaissés.

D'une manière générale, le SDEC souligne que les décisions politiques qui ont un impact spatial significatif devraient s'inspirer d'un modèle de développement polycentrique. Ceci vaut également pour les fonds structurels. Cela vaut aussi pour les infrastructures au niveau transnational, national et régional dont la qualité devrait encourager le développement des différentes zones d'intégration.

3. Une place essentielle donnée aux infrastructures dans la réalisation du développement polycentrique

Les centres urbains et les métropoles doivent être reliés de façon efficace, non seulement à l'économie mondiale, mais également entre eux ainsi qu'à leur arrière-pays. Les possibilités offertes par le transport et les télécommunications sont des facteurs essentiels pour la promotion d'un développement polycentrique.

Or, la mobilité des personnes, des marchandises et de l'information dans l'Union européenne se caractérise pas des tendances à la concentration et à la polarisation. Une concurrence accrue sur les marchés des transports et des télécommunications peut accentuer cette évolution.

Pour les extensions futures des Réseaux trans-européens (RTE), le SDEC propose que soient privilégiées les zones d'intégration économique mondiales choisies dans le cadre du système de développement polycentrique. La définition de priorités pour étendre les réseaux implique des mesures supplémentaires destinées à développer les interconnexions intrarégionales et la desserte interne des régions.

4. Quel nouvel espace européen ?

La Datar a tenté d'imaginer la restructuration possible du territoire de l'Union européenne et de situer la place de la France dans cette perspective

a) L'Europe polycentrique

Considérant que l'élargissement à de nouveaux membres vers l'est, la libéralisation des échanges avec l'Organisation mondiale du commerce (OMC) ou la coopération avec les pays du pourtour méditerranéen vont influencer l'organisation territoriale de l'Union européenne, elle a déterminé trois axes d'ouverture :

- l'ouverture vers l'Europe centrale et septentrionale, sas d'entrée pour les futurs membres et interface avec la Russie ;

- l'ouverture vers l'Europe orientale et balkanique, espace ouvert sur des pays ayant vocation à rejoindre l'Union européenne à plus ou moins longue échéance et interface avec la Turquie et le Proche-Orient ;

- l'ouverture vers l'Outre-mer, l'Amérique latine, l'Afrique du Nord, espace ayant vocation à accompagner les flux de la mondialisation, notamment ceux liés à l'émergence de grandes zones de libre échange comme le Mercosur.

Elle a identifié quatre pôles d'agglomération émergents dans les périphéries, constitués autour de : Berlin, Vienne et Munich, Rome, Lisbonne et Madrid.

Sur cette double base, elle a sélectionné sept pôles d'intégration économique, considérés comme « des hypothèses crédibles et fortes parmi un éventail de possibilités plus larges » et qui pourraient constituer le socle de l'Europe polycentrique souhaitée :

- autour de Berlin, des ports de la Baltique et de Varsovie ;

- autour d'Helsinki et de Saint-Pétersbourg ;

- autour de Munich, Prague, Vienne et l'Italie du Nord-Est ;

- autour de Rome, Naples et Palerme (Méditerranée centrale) ;

- autour de Lisbonne, Porto, Madrid et Séville (Sud-Atlantique) ;

- autour des métropoles portuaires de la Méditerranée (Méditerranée occidentale) ;

- ainsi qu'un pôle Méditerranée-Mer Noire.

Carte 11 : Les zones d'intégration mondiale périphériques selon la Datar

Source : « Aménager la France de 2020 » - Datar - La documentation française - juillet 2000

(Ndlr : Cette carte n'est pas publiée pour des raisons techniques dans ce Cahier détaché n°2. Elle est consultable sur le site du Conseil économique et social :

http : //www.ces.fr/ces_dat2/2-3based/base.htm

b) La France dans l'Europe polycentrique

La France est directement impliquée dans l'axe de consolidation du pôle « Méditerranée occidentale ». Elle participe également aux grandes articulations du centre avec les pôles « Sud Atlantique » et « Méditerranée centrale ». Elle se trouve sur les trois axes de consolidation que sont l'arc atlantique, reliant le pôle Sud-Atlantique et le Nord, l'arc méditerranéen, reliant le pôle Sud-Atlantique aux deux autres pôles méditerranéens, l'arc Sud-Est, reliant le pôle Sud-Atlantique au pôle danubien...

Carte 12 : Le territoire français et les logiques polycentriques d'échelle européenne

Source : « Aménager la France de 2020 » - Datar - La documentation française - juillet 2000

(Ndlr : Cette carte n'est pas publiée pour des raisons techniques dans ce Cahier détaché n°2. Elle est consultable sur le site du Conseil économique et social :

http : //www.ces.fr/ces_dat2/2-3based/base.htm

B - Le réseau transnational de connaissance sur la métropolisation

Dans le cadre du programme INTERREG II C concernant l'espace de la Méditerranée occidentale, l'Union européenne a décidé de mettre en place un « réseau transnational de connaissance et d'action sur la métropolisation ». Il se situe dans le cadre de « l'Observatoire en réseau de l'aménagement du territoire européen » dont l'institutionnalisation est préconisée par le SDEC.

1. Le contexte

Les systèmes urbains de l'espace Méditerranée sont aujourd'hui en profonde mutation. De nouveaux grands systèmes urbains se dessinent parmi lesquels le « Grand Sud-Est Rhodanien français », le système Liguro-Génois et la métropole catalane...

A l'intérieur de ces systèmes on assiste à un phénomène de métropolisation alors que dans le même temps des espaces plus ou moins vastes retournent à l'état de friches du fait de l'abandon de certaines activités industrielles, agricoles ou portuaires et que d'autres espaces de dégradent du fait de l'évolution des modes de vie et de l'accroissement des phénomènes d'exclusion sociale (certains centres anciens ou des zones d'habitat périphériques).

Le modèle urbain méditerranéen (Espagne, France, Italie) apparaît aujourd'hui inadapté et les villes, pour beaucoup d'anciennes cités, ont du mal à se resituer dans ce nouvel espace territorial élargi qui ne dépend plus d'elles mais dont elles dépendent.

Les découpages des structures administratives des trois pays se prêtent mal à la prise en compte des phénomènes de métropolisation.

Conscients de la nécessité de conforter les grands systèmes urbains en émergence, les collectivités locales et les Etats multiplient les initiatives.

Certaines sont de caractère national comme l'engagement d'une politique « Grand Sud-Est » sous l'égide de la Datar ou la signature de conventions de mise en réseau entre villes comme pour celles du réseau Rhône-Alpes.

D'autres ont un caractère transfrontalier et se traduisent par des coopérations transfrontalières entre régions, départements et provinces (Catalogne-Languedoc-Roussillon, Alpes maritimes-Impéria-Cunéo...) ou des coopérations entre villes (Lyon-Marseille-Gênes-Barcelone).

2. Les objectifs du projet

La compréhension des mécanismes menant à la métropolisation est essentielle à la capacité de la puissance publique et de l'ensemble des acteurs socio-économiques à ne pas subir mais à conduire le phénomène pour « faire de ces territoires le moteur du développement du Sud de l'Europe ».

Cette compréhension doit porter sur deux échelles territoriales indépendantes :

- les espaces interrégionaux de recomposition territoriale de part et d'autre des grands axes qui relient les pôles actifs de l'arc alpin (Lyon, Genève, sillon alpin de Genève à Grenoble, Turin, Milan...) et au-delà de l'Europe du Nord à ceux globalement plus fragiles de l'arc méditerranéen (Barcelone, Montpellier, Marseille, Nice, Gênes...) ;

- les agglomérations et leur hinterland.

Elle doit permettre d'exploiter au maximum les atouts de l'espace Méditerranée occidentale par la mise en place de nouveaux types d'organisations territoriales et de gestion urbaine mieux concertées :

- renforcement des connexions existantes entre les régions urbaines concernées ;

- émergence de nouvelles formes de solidarités entre les unités urbaines ;

- recomposition territoriale de la relation entre la façade méditerranéenne et son arrière-pays.

L'objectif à moyen et long terme est pour les Etats et les agglomérations du Sud de l'Europe « d'accompagner une métropolisation porteuse d'un développement économique et social, plus consciente de son fonctionnement et de son évolution, tenant compte à la fois de l'histoire des villes et des régions et du nouveau contexte de la mondialisation ».

3. La méthode

Le réseau est fondé sur six pôles régionaux constitués à l'échelle des enjeux que pose la métropolisation des territoires concernés :

- région Provence-Alpes-Côte d'Azur ;

- région Languedoc-Roussilon ;

- région Rhône-Alpes-Suisse ;

- Italie Centre Nord (Ligurie, Piémont et Lombardie) ;

- Italie méridionale Campanie ;

- Italie méridionale Sicile.

Chaque pôle a en charge la réalisation de l'état des lieux et des connaissances concernant son territoire de métropolisation ainsi que l'étude d'une thématique particulière.

Le premier travail est d'observer, recenser et faire connaître, pour chacun des territoires métropolisés :

- les études permettant de comprendre les mécanismes à l'oeuvre, l'évolution des formes de gestion politiques et administratives de ces territoires et des processus démocratiques qui l'accompagnent ;

- l'état des lieux des coopérations transrégionales, transfrontalières et inter-villes.

Il s'agit ensuite de comparer les dynamiques propres à chaque espace métropolitain afin de :

- mettre en évidence les points forts, les dysfonctionnements et les faiblesses ;

- de faciliter l'approfondissement des connaissances par la mise en relation des divers acteurs.

Le troisième volet consiste à confronter avec les acteurs et les autorités territoriales les expériences menées sur les différents territoires :

- les formes prises par la recomposition des territoires et les nouvelles logiques de polarité en termes de production, de services et de fonctions administratives ;

- les nouvelles centralités périphériques d'agglomération et leurs incidences sur les anciennes centralités et les modes de vie ;

- les dynamiques de périurbanisation ;

- les formes prises par la gouvernance urbaine des aires métropolisées ;

- l'appropriation par les habitants des espaces métropolisés et la prise en compte du développement durable dans les politiques métropolitaines.

La quatrième phase sera constituée par l'élaboration de plans d'actions par des groupes transnationaux de réflexion (entre villes ayant des problématiques communes par exemple Marseille et Lyon ou Barcelone et Montpellier, entre territoires métropolisés comme l'aire métropolitaine de Marseille ou entre territoires d'interfaces que sont les hinterlands).

Le réseau doit aboutir à la création d'un observatoire de la métropolisation et in fine permettre aux responsables politiques et à leurs partenaires socioéconomiques :

- la définition et la mise en cohérence des politiques d'aménagement du territoire et de requalification urbaine adaptées ;

- l'engagement de projets communs contribuant au développement durable de l'espace Méditerranée occidentale et Alpes latines ;

- la mise en place d'instances décisionnelles à l'échelle des territoires concernés.

Le programme INTERREG III B poursuivra de façon opérationnelle ce programme INTERREG II C concernant la métropolisation sur la période 2000-2006.

C - Le schéma du polycentrisme maillé de la Datar

1. Quatre scénarios

La Datar a analysé quelques risques de fractures territoriales possibles :

- risque d'accentuation de l'écart entre la région métropole et le reste du territoire ;

- risque de dissociation entre les façades du territoire (à l'est d'un axe Lille-Paris-Lyon-Marseille, des territoires dynamisés par la proximité du centre économique de l'Europe, à l'ouest, seules quelques grandes agglomérations) ;

- risque de creusement d'une dépression centrale jalonnée d'espaces en crise ;

- ou encore risque de replis identitaires.

A partir de cette analyse, elle a élaboré quatre scénarios à l'horizon 2020, imaginés à partir, d'une part de la tension entre le mondial et le local, tendance déjà à l'oeuvre sur le plan économique, d'autre part de la tension entre les visions jacobine et girondine de l'organisation institutionnelle, formes de réaction politique.

a) L'archipel éclaté

Scénario néolibéral, il est caractérisé par la primauté de l'économie et des forces du marché, la différenciation accrue des territoires au détriment des zones périphériques et des agglomérations modestes, la suprématie des villes spécialisées fonctionnant en réseau connectées entre elles à l'échelle européenne et mondiale, l'exacerbation de la concurrence entre les pôles urbains. Le territoire tend à se structurer en archipels et les hinterlands deviennent des îlots de déclin.

b) Le local différencié

Scénario néolocaliste, il se caractérise par une organisation territoriale largement fonction des initiatives locales qui impulsent des formes et des degrés divers de polarisation et s'appuient sur des réseaux d'échanges nationaux et européens ainsi que par une absence d'action volontariste nationale. L'évolution des territoires conduit à des intégrations locales inégalitaires.

c) Le centralisme rénové

Scénario néojacobin, il se caractérise par un essoufflement de l'Europe, la polarisation européenne s'accentue sur la dorsale centrale, la région parisienne capte seule la croissance ; en réaction, l'Etat assure à nouveau une régulation centralisée des territoires en encadrant l'autonomie des collectivités locales.

d) Le polycentrisme maillé

Ce scénario se caractérise par une conception du territoire et des institutions en réseau, une ouverture européenne et une volonté politique de recomposition des territoires.

2. Le choix du polycentrisme maillé

C'est ce dernier scénario qu'a retenu la Datar :

- l'organisation territoriale nationale repose sur les territoires de projet L'épanouissement socioéconomique concerne tous les niveaux de la hiérarchie urbaine. L'émergence de nouveaux pôles urbains de niveau international assure un développement spatial plus équilibré tout en préservant l'avenir des centres majeurs dont l'avenir était menacé par une croissance incontrôlée ;

- la gouvernance des territoires est rendue plus commode par une meilleure organisation des agglomérations. Le polycentrisme s'accompagne d'une affirmation du pouvoir urbain et régional. L'arrêt de la métropolisation facilite la gestion des grandes villes ;

- des réseaux de villes se développent autour de pôles urbains dynamiques, compétitifs au niveau européen et mondial et intégrés dans des ensembles territoriaux solidaires. Des coopérations se tissent entre agglomérations d'un même bassin avec un partage des compétences et des infrastructures. Un véritable système de villes maillées entre elles se renforce, complétant le dynamisme parisien.

« Le polycentrisme urbain s'affirme ainsi à deux échelles : celles des agglomérations et pays, nouvelles mailles de gestion pour les projets locaux et celle des ensembles interrégionaux, cadre de coopération-concurrence entre villes ».

La Datar a choisi de promouvoir une interrégionalité en six ensembles, chacun étant structuré par un système métropolitain en cours de consolidation : le Grand Est, le Grand Sud-Est, le Grand Sud-Ouest, l'Ouest Atlantique, le Nord, le Bassin Parisien.

Ces bassins de peuplement présentent des caractéristiques différentes en termes de configuration du système urbain et de son maillage, de présence d'activités plus ou moins porteuses d'avenir, de situation géographique par rapport aux grands courants d'échanges, d'attractivité en matière de migration, de dotation en universités et centres de recherche... Les politiques publiques devront donc varier d'un ensemble à l'autre.

Les six ensembles interrégionaux constituent néanmoins les cadres au sein desquels seront encouragés la coopération et le partenariat entre régions et entre métropoles appartenant au même ensemble territorial.

A noter qu'il s'agit d'une démarche d'études à l'initiative de la Datar mais dont les résultats ne sont pas encore partagés par tous las acteurs. En tout état de cause, ces six grands ensembles ne peuvent être strictement franco-français et doivent dépasser les frontières pour se resituer dans le cadre européen. A titre d'exemple, compte tenu du caractère transfrontalier de la métropole lilloise, le Nord ne saurait être isolé de ses prolongements en Belgique.

Carte 13 : Les six grands ensembles

de peuplement de la Datar en France

Source : « Aménager la France de 2020 » - Datar - La Documentation Française - juillet 2000

Carte 14 : Le polycentrisme maillé

en France et en Europe

Source : « Aménager la France de 2020 » - Datar - La Documentation Française - juillet 2000

(Ndlr : Ces cartes ne sont pas publiées pour des raisons techniques dans ce Cahier détaché n°2. Elles sont consultables sur le site du Conseil économique et social :

http : //www.ces.fr/ces_dat2/2-3based/base.htm

III - Les outils et les moyens

Les schémas adoptés par l'Union européenne et par la Datar sont séduisants. Comment refuser un territoire maillé où les grandes villes peuvent jouer leur rôle de métropoles sans assécher le reste de l'espace ? Encore faut-il que dans le nouveau contexte de globalisation et de libéralisation de l'économie, les outils et les moyens de les mettre en oeuvre soient trouvés. Ils requièrent notamment des financements considérables (1), à la fois de la part de l'Europe, des Etats et des collectivités locales.

A - Les politiques européennes

1. La mise en oeuvre du SDEC :

les orientations

Pour l'application du SDEC, plusieurs orientations ont été adoptées :

- Même si aucune compétence en matière d'aménagement du territoire n'est fixée au niveau communautaire, garantir que les diverses politiques communautaires qui ont des impacts territoriaux ne se contrarient pas.

- Mettre l'accent dominant sur les niveaux communautaire et transnational, pour traiter les questions qui ne peuvent l'être par un seul Etat :

- évaluation systématique par la Commission des impacts territoriaux des politiques agricole, des transports, de l'environnement, de la concurrence, de la recherche ainsi que de la politique structurelle ;

- évaluation par la Commission et les Etats des tendances à long terme et de leurs incidences spatiales en matière notamment d'évolution démographique, de mondialisation de l'économie, d'efficacité des différents réseaux urbains... ;

- poursuite de la coopération transnationale entre Etats membres (maintien d'espaces de coopération ; poursuite du développement de structures administratives, financières et de gestion communes ; renforcement de la participation des collectivités territoriales dans les processus de décision et de mise en oeuvre des programmes, élimination des obstacles juridiques qui entravent l'harmonisation transfrontalière et transnationale des mesures à incidences spatiales).

- Inciter les Etats membres à prendre en compte les objectifs du SDEC dans l'aménagement de leur territoire national et à tenir compte de la dimension européenne dans la mise en oeuvre de leur propre planification spatiale.

- Renforcer la coopération transfrontalière et interrégionale à l'échelon des collectivités territoriales en particulier entre villes et réseaux urbains, ainsi qu'entre villes et leur périphérie rurale.

2. La mise en oeuvre du SDEC : les moyens

L'application du SDEC doit s'appuyer :

- sur le volontariat de chacun des responsables concernés aux niveaux communautaire, national, régional et local ;

- sur la coopération : la coopération est présentée comme la clé d'une politique de développement spatial intégrée. Elle est nécessaire d'une part entre les politiques sectorielles ainsi qu'entre les politiques sectorielles et les responsables du développement spatial à tous les niveaux et d'autre part entre les politiques à l'échelon communautaire et les politiques aux niveaux transnational, régional et local ;

- sur les collectivités territoriales : le rôle essentiel des collectivités territoriales régionales et locales dans la politique européenne de développement spatial constitue une affirmation forte. La dépendance des villes et des régions à l'égard des décisions prises au niveau communautaire s'accroît et les effets positifs de l'intégration européenne seront d'autant plus significatifs que les villes et les régions auront pu participer plus activement au développement spatial.

« Afin de pouvoir atteindre les objectifs de l'Union européenne tout en restant proche des citoyens, la Communauté a besoin du soutien actif des politiques sectorielles nationales mais aussi et surtout de celui des villes et des régions » (1).

B - Les politiques nationales

L'Etat dispose de la maîtrise de l'architecture institutionnelle et territoriale, ainsi que de la définition stratégique des grandes politiques publiques susceptibles de modeler le territoire.

Mais aujourd'hui, si les entreprises sont confrontées à la globalisation de l'économie, les territoires prennent une place accrue dans la vie des citoyens. L'enjeu pour l'Etat consiste à faire que les politiques publiques s'adaptent aux territoires - et non le contraire - qu'il s'agisse des politiques économiques, sociales, environnementales, culturelles, touristiques...

1. Le rôle de l'Etat et la responsabilité des collectivités territoriales

D'une manière générale, les nouvelles orientations de la politique du gouvernement sont claires : « il faut aujourd'hui limiter l'action de l'Etat aux enjeux stratégiques... Le rôle de l'Etat, c'est de renforcer la qualité de tous les atouts dont nous disposons pour que notre pays soit globalement plus fort... tout en réduisant les inégalités les plus criantes ».

« L'Etat n'a plus vocation à tout faire, tout coordonner. Il doit apprendre à faire faire, il doit responsabiliser, sans renoncer à ses fondamentaux (intérêt général et égalité des chances). Il doit en quelque sorte être au service des territoires et non l'inverse... L'Etat moderne a vocation à mettre en adéquation ses politiques avec celles des territoires. Il doit avoir pour objectif essentiel de les responsabiliser, de favoriser leur auto-développement et leur auto-organisation, il ne doit pas leur imposer ses vues » (1).

2. La démarche contractuelle

Elle constitue l'outil privilégié de mise en oeuvre de politiques partagées entre l'Etat et les collectivités territoriales, de même qu'avec les forces socioéconomiques.

Chartes, conventions, contrats, partenariats divers peuvent permettre de développer les synergies indispensables entre les différents partenaires de l'Etat pour maîtriser une métropolisation et un étalement urbain anarchiques.

3. La planification stratégique

Développée par la plupart des pays européens, elle demeure un élément essentiel d'affichage des priorités.

Elle s'est profondément modifiée dans notre pays. Visant désormais à accompagner la dynamique des territoires, elle privilégie les stratégies d'organisation territoriale (mises en réseaux, coopérations), suscite des logiques de définition de vocations territoriales spécifiques et encourage la mobilisation des acteurs.

Au-delà des enjeux d'infrastructures, elle cherche à intégrer divers éléments comme les règles de coopération, les politiques contractuelles sectorielles en anticipant leurs effets sur les territoires. Elle se doit de prendre en compte la problématique du développement des métropoles et de son impact sur le reste du territoire.

Cependant, là aussi la démarche doit désormais être mieux partagée. « La démarche des schémas nationaux de services collectifs mérite d'être reprise et amendée sous le double angle d'une meilleure utilisation des moyens dont dispose la collectivité nationale et d'une plus grande cohérence entre les actions des collectivités locales » (2).

4. La localisation des activités

Le volontarisme longtemps affiché en matière de localisation des activités et des entreprises devient relativement inopérant au regard des nouvelles conditions d'interactions entre territoires et entreprises et des nouvelles ressources stratégiques pour le développement.

« Les politiques de logement, de transport, d'environnement sont aujourd'hui le deuxième critère de décision d'une entreprise qui recherche une implantation. Et dans ce domaine, l'action et les contacts des élus locaux comptent beaucoup plus que tout ce qui peut être fait de Paris.

De même c'est au plan local que peuvent plus facilement être mobilisés tous les facteurs de créativité permettant non plus d'attirer des entreprises venant de l'extérieur, mais de favoriser la création endogène de nouvelles activités ».

Dans ce contexte, le rôle de l'Etat devrait consister plutôt à garantir et à accompagner les enjeux de localisation des activités au vu de la gestion et de la maîtrise des risques territoriaux.

« Anticiper les effets territoriaux majeurs, voire irréversibles, sous l'impact à long terme des différentes politiques publiques pourrait devenir l'une des fonctions centrales de l'Etat dans l'aménagement des territoires » (3).

C - La gestion des métropoles

L'étalement progressif des aires métropolitaines et les disparités dans le développement des différents espaces urbains nécessitent de dépasser les organisations institutionnelles héritées de l'histoire.

1. Quel rôle pour la gouvernance métropolitaine ?

La notion de « gouvernance urbaine » a émergé au cours des dernières décennies de la nécessité de procéder à une requalification importante de la fonction politique des villes.

La gouvernance est un anglicisme : utilisée par les politologues anglo-saxons, cette notion met l'accent tout à la fois sur la multiplicité des institutions, organisations et acteurs qui « gouvernent » un territoire, et sur les relations entre ces gouvernants (locaux, nationaux, voire internationaux) et les « gouvernés ».

Elle s'est imposée dans un contexte de profond renouvellement des dynamiques économiques et sociales, des cadres territoriaux et des modes de gestion des agglomérations urbaines.

Les mutations économiques ont renouvelé les formes d'emploi et les systèmes de relations professionnelles dans les entreprises. Parallèlement, de nouveaux processus de différenciation sociale ont vu le jour, remettant en cause les formes d'appartenance traditionnelles au milieu urbain. Dans le même temps, la métropolisation a modifié l'échelle et les formes d'urbanisation. La décentralisation a transformé les assises territoriales et les attributions fonctionnelles des différentes institutions intervenant sur le terrain local.

Or le système territorial français semble de moins en moins adapté aux structures sociétales, particulièrement dans les zones métropolitaines.

La commune est un territoire trop vaste pour la gestion des problèmes de quartier, les tracés de ses frontières sont souvent obsolètes par rapport aux réalités urbaines contemporaines et son espace est trop restreint pour intégrer les interdépendances métropolitaines. Les structures intercommunales (1) se développent, mais des freins persistent singulièrement au niveau de certaines métropoles.

Le canton et le département sont pour les habitants des grandes villes des catégories de plus en plus abstraites, voire les outils de l'expression d'intérêts ruraux divergeant avec les intérêts métropolitains. La région, qui pourrait être un cadre intégrateur pertinent, est une collectivité territoriale encore trop faible.

La métropole est quant à elle un espace de mobilités et d'enracinements multiples, un territoire flou qui intègre des portions de territoires, voire une partie de leurs habitants. Comment alors créer la conscience d'intérêts collectifs aux différentes échelles territoriales et arbitrer entre ces divers intérêts ? (2)

De nombreux travaux ont fait apparaître que les dysfonctionnements urbains actuels tiennent souvent moins à une insuffisance de ressources économiques, sociales ou culturelles qu'à un déficit de régulation et d'orientation politique dans la gestion des grandes villes.

Les métropoles doivent trouver une façon de mieux gérer leur développement : certains proposent de promouvoir une « gouvernance métropolitaine ». La gouvernance serait le mode de gestion qui permettrait de coordonner l'ensemble des intérêts économiques et sociaux diversifiés, publics et privés, qui se manifestent au sein des métropoles. Il s'agirait pour les acteurs publics responsables des grandes villes de jouer un rôle de médiateurs entre forces du marché et poursuite des intérêts collectifs, entre objectifs de développement économique et objectifs de cohésion sociale, entre acteurs fragmentés et institutions étatiques et européennes.

2. Quel dialogue dans les aires urbaines ? (3)

L'analyse des équilibres démographiques et institutionnels entre ville-centre, intercommunalité d'agglomération et aire urbaine offre une première clé pour comprendre les enjeux du « dialogue territorial » dans une aire urbaine.

En matière d'équilibres démographiques, la situation varie beaucoup d'une agglomération à l'autre :

Parfois, la ville-centre rassemble à peine le quart de la population de l'aire urbaine (Nancy, Montbéliard, Bordeaux, Lille) alors qu'ailleurs elle en rassemble près de deux tiers (Châlons-en-Champagne, Reims, Le Havre).

L'intercommunalité d'agglomération représente en moyenne les trois quarts de la population de l'aire urbaine mais ce poids peut lui aussi sensiblement varier : à peine 50 % à Bayonne mais plus de 80 % à Nantes, Rennes, Strasbourg ou Orléans.

En matière de configuration institutionnelle, plusieurs types de situations peuvent se rencontrer :

Ou bien les communes périurbaines restent isolées (Bayonne). Ce cas devient de plus en plus rare du moins dans les grosses agglomérations.

Ou bien au contraire, les communes périurbaines se regroupent en « communauté de communes » dont les « pétales » viennent ceinturer l'intercommunalité d'agglomération. Deux cas de figure se présentent alors :

- soit elles acceptent de s'associer avec l'intercommunalité centrale dans le cadre d'un « pays urbain » (Brest).

- soit elles s'y opposent et s'installent dans une position de « résistance » par rapport à l'agglomération (Nancy, Rennes).

Dernier cas enfin, elles peuvent adhérer à des regroupements intercommunaux qui débordent de l'aire urbaine et viennent en concurrence ou même en opposition avec l'intercommunalité centrale d'agglomération (Troyes, Saint-Etienne).

Les conditions du dialogue territorial dans une aire urbaine seront directement liées à ces grands équilibres démographiques et institutionnels... même s'ils dépendent aussi des affinités politiques et personnelles ainsi que des stratégies concurrentes des autres collectivités territoriales (régions ou départements).

TABLEAU 7 : Comparaison ville-centre, structure d'agglomération, aire urbaine - Population, territoire

3. Trois lois complémentaires

Trois lois sont intervenues et offrent des outils nouveaux pour faciliter et organiser la gestion des grandes agglomérations.

La loi Voynet qui privilégie l'aménagement du territoire et la concertation organisée, définit les projets d'agglomération et les conseils de développement.

La loi Chevènement qui prône la mise en place d'une intercommunalité rénovée, institutionnalise la notion d'agglomération. La loi sur la Solidarité et renouvellement urbain (SRU) donne de nouveaux contenus aux politiques urbaines et prévoit de nouveaux cadres de programmation territoriale (schémas de cohérence territoriale (Scot), plans locaux d'urbanisme (PLU) et plans de déplacement urbains (PDU)).

Ces trois lois qui sont complémentaires réalisent un ensemble global et expriment une nouvelle approche des territoires, en rupture avec les pratiques anciennes. Elles mettent l'accent sur la nécessité de cohérence, de transversalité et de globalité des actions et des choix au niveau des agglomérations.

L'agglomération devient un niveau pertinent d'organisation du territoire national qu'elle structure et dans lequel elle prend, aux côtés des régions, un rôle majeur.

a) La loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire (Voynet) - 25 juin 1999

Cette loi, qui fait le choix stratégique de recomposition du territoire en agglomérations et pays, définit les outils de développement et de gestion de l'agglomération.

- Le projet d'agglomération est l'outil destiné à organiser, dans le temps et de façon concertée, le contenu du processus de métropolisation.

- Le conseil de développement est l'outil de la concertation territoriale.

Composé de représentants des milieux économiques, sociaux, culturels et associatifs, il est consulté sur le projet d'agglomération et peut l'être sur toute question relative à l'agglomération, notamment sur le développement et l'aménagement de celle-ci.

Parce que les nouvelles agglomérations vont se trouver constituées d'entités juxtaposées et dont les intérêts respectifs ne se confondent pas encore, le conseil de développement pourrait favoriser la cohésion territoriale et jeter les ponts stratégiques entre « les élus de l'agglomération et les élus hors agglomération, les territoires institutionnels et les territoires pertinents, les élus et le monde économique, les acteurs non institutionnels... » (1).

b) La loi relative au fonctionnement et à la simplification administrative (Chevènement) - 12 juillet 1999

Cette loi repose sur une plus forte intégration des compétences à des niveaux plus pertinents que les limites communales. Dans un souci de simplification, elle réduit le nombre des types de structures de coopération intercommunale, rénove la communauté urbaine et invente la communauté d'agglomération.

La communauté d'agglomération suppose un ensemble urbanisé regroupant plus de 50 000 habitants avec une ville-centre d'au moins 15 000 habitants. Elle est aussi administrée par un conseil communautaire composé des délégués des communes membres. Elle met en oeuvre une Taxe professionnelle unique (TPU) dont l'acceptation est une condition sine qua non.

Elle dispose de compétences obligatoires en matière de développement économique, en matière d'aménagement de l'espace communautaire, en matière d'équilibre social de l'habitat, en matière de politique de la ville.

Elle doit choisir au moins trois compétences parmi les suivantes : voirie d'intérêt communautaire, assainissement, eau, lutte contre la pollution et les nuisances, équipements culturels et sportifs.

La communauté urbaine est née de la loi du 31 décembre 1966. Aujourd'hui, elle doit nécessairement regrouper plusieurs communes d'un seul tenant sans enclave qui forment un ensemble de plus de 500 000 habitants. Administrée par un conseil communautaire composé de représentants élus des communes membres, elle a été la première à bénéficier de la taxe professionnelle unique.

La loi de 1999 a conféré aux communautés urbaines toutes les compétences, obligatoires ou facultatives, des communautés d'agglomération : compétences en matière de développement et d'aménagement économique, social et culturel (zones d'activités), d'aménagement de l'espace (schéma directeur et schéma de secteur, zones d'aménagement concerté, transports urbains), d'équilibre social de l'habitat, de politique de la ville, de gestion des services d'intérêt collectif et de protection et de mise en valeur de l'environnement et de cadre de vie.

TABLEAU 8 : Communautés urbaines existant en 2000

c) La loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU)- 13 décembre 2000

Elle modernise les anciens documents d'urbanisme.

Les Schémas directeurs deviennent les Schémas de cohérence territoriale (Scot) dont la prééminence sur les autres documents d'urbanisme est affirmée.

Les Plans d'occupation des sols (POS) deviennent les Plans locaux d'urbanisme (PLU) qui devront assurer la cohérence des autres documents locaux d'urbanisme.

La loi affirme la nécessité d'articuler fortement au niveau local les politiques d'organisation des territoires avec celles des déplacements et du logement.

d) Une cohérence à renforcer

De façon générale, ces lois peuvent apporter beaucoup à condition que la liaison entre chacune d'elles soit bien explicite. Or ce n'est pas toujours le cas et certaines contradictions existent : la loi Voynet met l'accent sur le projet comme facteur déclenchant de la naissance d'une agglomération alors que la loi Chevènement insiste sur le périmètre.

Autre différence, la loi Voynet propose d'assimiler aire urbaine et périmètre d'agglomération, la loi Chevènement laisse une grande marge d'appréciation au préfet. Le choix est fondamental car il concerne non seulement le périmètre de l'agglomération au sens politique, mais aussi celui des instruments stratégiques de planification territoriale.

Mais si on en retient une lecture constructive, cet ensemble législatif peut permettre de faire en sorte qu'indépendamment des découpages institutionnels, la totalité d'un territoire métropolitain se mobilise autour d'un projet de développement et puisse, par ce projet, arriver à résoudre les contradictions inévitables qui vont surgir entre la périphérie et le centre, la banlieue et le centre, la banlieue et le périurbain.

Cette chance offerte par les projets d'agglomérations dépendra de ce qu'en feront les collectivités territoriales : selon Marcel Belliot, « le modèle idéal serait qu'en même temps que toutes les intercommunalités d'une même aire urbaine se mettent d'accord pour préparer ensemble un projet de territoire (qui prendra la forme du projet d'agglomération ou de la charte de pays), elles décident de lancer un Scot où seront tirées toutes les conséquences de ce projet en matière d'aménagement de l'espace, de déplacements, d'habitat, d'environnement... La balle est dans le camp des collectivités locales ».

e) Une intercommunalité irréversible qui rencontre encore des freins

Le succès rencontré par la formule de la communauté d'agglomération (quatre-vingt-dix créées au 1er janvier 2001, une trentaine de plus au 1er janvier 2002) et la création de deux communautés urbaines supplémentaires dans de grandes métropoles comme Nantes et Marseille (qui ont rejoint les douze existantes : Arras, Bordeaux, Brest, Cherbourg, Dunkerque, Grand Alençon, Le Creusot, Le Mans, Lille, Lyon, Nancy, Strasbourg) traduisent la prise de conscience des interdépendances qui lient les communes au sein des aires urbaines.

Dans son Atlas des cent premières aires urbaines, la FNAU souligne que le modèle d'organisation institutionnelle le plus courant est celui d'une communauté urbaine ou d'une communauté d'agglomération regroupant la ville-centre et sa banlieue, elle-même entourée de plusieurs communautés de communes.

En moyenne1) on relève plus de huit intercommunalités par aire urbaine, mais plus la taille de l'aire urbaine est importante, plus le nombre des intercommunalités s'accroît. On recense en moyenne vingt-huit intercommunalités sur les aires urbaines millionnaires.

Cependant dans les cent premières aires urbaines de la France métropolitaine, 40 % des communes n'appartiennent encore à aucune intercommunalité.

Pour seize aires urbaines, la ville-centre reste isolée et n'est pas intégrée dans une intercommunalité de projet ; parmi les aires encore réticentes à la coopération intercommunale, et en se limitant aux dix premières d'entre elles, on peut citer les trois villes-centres de Paris, Nice ou Toulon.

4. Les agences d'urbanisme : un appui pour les nouvelles intercommunalités

A l'heure où la réflexion sur le devenir des agglomérations françaises met au premier plan l'intercommunalité, les agences d'urbanisme sont un atout essentiel pour accompagner un projet partagé.

Au nombre d'une quarantaine, elles constituent des outils partenariaux d'observation, de prospective et de réflexion du développement des espaces urbains.

a) Les agences d'urbanisme participent à la définition des politiques d'aménagement et de développement des agglomérations

- Elles représentent un espace d'action qui est devenu celui des aires urbaines.

Nées de la loi d'orientation foncière de 1967, les agences d'urbanisme ont été initialement chargées des études d'urbanisme et notamment de l'élaboration des schémas d'aménagement et d'urbanisme et des plans d'occupation des sols.

D'abord limités à l'urbanisme - compétence qui a été transférée aux collectivités locales en 1983 -, les champs de réflexion et d'activités des agences se sont élargis à l'aménagement du territoire, au développement économique, aux déplacements et, plus récemment, à la politique de la ville.

Le législateur a proposé, à travers les lois Voynet, Chevènement ou SRU, de nouveaux outils au service de l'aménagement et du développement du territoire : communautés d'agglomération, pays, réseaux de villes, nouveaux schémas de cohérence territoriale, etc. Autant de définitions nouvelles de l'espace qui redessinent le cadre du développement urbain, mais qui en complexifient la gestion.

En raison de la diversité des problèmes rencontrés, de la multiplicité des acteurs ou de l'interpénétration des territoires, les besoins de mise en cohérence, de partenariat ou de coordination s'expriment de manière plus nette.

La loi Voynet et la loi SRU ont confirmé les missions des agences d'urbanisme et leur rôle d'harmonisation des politiques publiques sur le territoire des aires urbaines.

Ces deux textes précisent : « Les communes, les établissements publics de coopération intercommunale et les collectivités territoriales peuvent créer, avec l'Etat et les établissements publics ou autres organismes qui contribuent à l'aménagement et au développement de leur territoire, des organismes de réflexions et d'études appelés « agences d'urbanisme ».

« Ces agences ont notamment pour mission de suivre les évolutions urbaines, de participer à la définition des politiques d'aménagement et de développement et à l'élaboration des documents d'urbanisme (notamment les schémas de cohérence territoriale) et de préparer les projets d'agglomération dans un souci d'harmonisation des politiques publiques ».

- La création d'une agence résulte d'une volonté politique.

« Créer une agence est un acte politique par lequel (2) toutes les institutions présentes sur le territoire, les communes, les groupements de communes, le département, la région, l'Etat, les chambres consulaires, les universités, etc., qui à des titres différents, sont porteuses d'une légitimité territoriale, décident de se doter d'un outil pluridisciplinaire pour répondre aux besoins du développement territorial ou urbain. » (1)

Une agence d'urbanisme est un outil partenarial de réflexion sur l'aménagement du territoire des agglomérations et des aires urbaines. Une agence d'urbanisme ne dépend d'aucune institution en particulier.

Elle est « une propriété collective » créée volontairement par toutes les institutions présentes sur le même territoire et qui estiment qu'avant d'agir, il est préférable de mutualiser un certain nombre d'informations, de diagnostics, et d'élaborer des projets pensés et préparés en commun. Ces projets sont mis en oeuvre ensuite par chacune des institutions.

Les agences d'urbanisme ont le statut d'association dite « loi 1901 ». La loi SRU leur a donné aussi la possibilité de se constituer sous forme de Groupement d'intérêt public (GIP). Présentes sur la plupart des grandes aires urbaines métropolitaines et d'Outre-mer, les agences d'urbanisme au nombre de quarante-deux aujourd'hui se sont regroupées en 1979 pour créer la Fédération nationale des agences d'urbanisme (FNAU).

La FNAU est une association d'élus qui leur offre la possibilité de dialoguer sur les questions urbaines. Elle défend les intérêts professionnels des agences et organise chaque année une rencontre nationale qui constitue le rendez-vous des responsables politiques, des professionnels de l'urbanisme et des services de l'Etat.

Le Conseil interministériel d'aménagement et de développement du territoire du 9 juillet 2001 a réaffirmé l'intérêt que l'Etat attache au développement du réseau des agences d'urbanisme et décidé de créer une quinzaine de nouvelles agences d'ici 2006 dans les agglomérations de plus de 100 000 habitants.

Même si un certain nombre de points communs rassemblent les agences d'urbanisme, chacune d'entre elles demeure spécifique par la taille, l'aire d'activité, les métiers, la structure et les partenariats (2).

b) Les agences d'urbanisme sont le lieu d'émergence des projets partagés

- Les agences d'urbanisme facilitent le dialogue

L'élaboration d'un projet partagé de développement territorial mobilise une multiplicité d'acteurs et s'appuie sur une mosaïque d'intercommunalités.

Les services techniques des communautés d'agglomération peuvent difficilement remplir ce rôle d'autant plus que l'espace partenarial de dialogue et d'harmonisation des politiques publiques s'élargit à l'aire urbaine.

Les agences d'urbanisme sont le lieu d'émergence de projets partagés de développement territorial. Elles mettent leurs membres en relation avec des professionnels (des urbanistes, des économistes, des spécialistes de l'environnement, des experts en matière de transport) qui viennent « alimenter l'ensemble du partenariat fondateur » par leurs réflexions, leurs diagnostics et leurs propositions.

Par ailleurs, dans les aires urbaines où elles sont présentes, elles permettent aux collectivités locales d'engager un dialogue constructif avec l'Etat dans le champ de la planification, du développement territorial et de la contractualisation des projets.

- Leur champ d'action est très large

Outils d'observation, de prospective, de réflexion et de dialogue, elles travaillent à tous les niveaux : du quartier à l'aire urbaine. Leur domaine de compétence est large : urbanisme, transport, habitat ou projet urbain.

Elles s'appuient sur les travaux des observatoires locaux et nationaux (Insee, Caisses d'allocations familiales, Ursaff, Assedic, etc.) pour publier divers documents (atlas, fiches techniques) sur les agglomérations et leur évolution.

Elles initient le cadre des plans locaux d'urbanisme et des schémas de cohérence territoriale.

Tout projet de développement territorial constitue la base du travail des agences. D'ordre spatial, social ou économique, il peut concerner une aire urbaine, une agglomération, une ville ou un quartier. Sa formalisation mobilise en général les partenaires institutionnels, les techniciens et les représentants de la population concernée.

Comme le montre l'exemple des contrats de ville, les agences mènent une démarche interactive en associant à leur projet les différents acteurs concernés par le biais d'enquêtes, de débats publics ou d'expertises.

Les dossiers préparés par les agences (qu'ils soient réalisés dans le cadre d'expertises ou de propositions) ont pour but d'éclairer les décisions locales, de clarifier le débat, d'introduire des solutions alternatives. Ils contribuent à constituer une culture commune et à faciliter le dialogue sur les questions urbaines dans chaque agglomération.

Si les agences peuvent répondre rapidement à des préoccupations des collectivités locales relevant de l'assistance ou de la maîtrise d'ouvrage, elles savent aussi « éclairer l'avenir » par leurs analyses des phénomènes urbains.

c) L'organisation collective du réseau se renforce

La FNAU est aussi un outil commun de mise en réseau des agences et de mise à niveau de l'ensemble des experts, des techniciens et de ceux qui s'occupent du développement local.

Marcel Belliot a souligné lors de son audition qu'aujourd'hui, avec la densification du réseau, se pose la question de son organisation.

Par exemple, dans le Nord-Pas-de-Calais, il existe une agence à Dunkerque, une à Boulogne, une autre à Maubeuge, prochainement une à Calais, à Valenciennes, à Lens ou à Douai ; à l'heure actuelle, seul le syndicat de la côte d'opale peut coordonner l'ensemble de ces outils d'urbanisme.

Autre cas intéressant, car porteur d'innovation, celui de l'Ile-de-France. Il y existe trois agences dont Institut d'aménagement et d'urbanisme de la région Ile-de-France (IAURIF) qui est l'agence de la région. De nombreux projets sont en train de germer sur le territoire d'Ile-de-France avec la progression de l'intercommunalité. Pour qu'une agence joue son rôle, elle se doit d'être partenariale. « Demain, il faudra donc organiser la mise en cohérence de tous ces outils dont le champ et le portage institutionnel ne seront pas les mêmes ».

Des réseaux régionaux voient le jour sur d'autres territoires. Dans la région Rhône-Alpes, un réseau fonctionne très bien avec l'agence de Lyon, celle de Grenoble et celle de Saint-Etienne. Le réseau Sud-Est avec Marseille et Aix-en-Provence travaille déjà en symbiose et accueillera bientôt l'agence de Toulon après Avignon et Nîmes.

Une des préoccupations de la FNAU est « non seulement d'organiser une prise en charge des agences au niveau national, mais aussi de créer à l'échelle locale, au niveau de la région ou de mini-régions, des synergies pour avoir une vision plus large que celle des aires urbaines ».

En conclusion, les nouveaux territoires issus aussi bien des évolutions urbaines que des lois récentes sur l'intercommunalité ne trouveront leur légitimité qu'à travers l'expression d'un projet partagé entre plusieurs espaces avoisinants.

La longue expérience du partenariat en réseau des agences d'urbanisme est un atout pour les intercommunalités naissantes qui ne disposent pas encore d'agence et qui souhaitent prendre en charge leurs nouvelles compétences dans un esprit d'ouverture territoriale.

D - Métropoles ou régions métropolitaines : articulation entre Scot, projet d'agglomération, SRADT et MIIAT

Les métropoles ne peuvent se développer sans lien avec leur environnement proche, régional, voire interrégional, au risque de déséquilibres territoriaux...

Divers documents de planification territoriale interviennent à différents niveaux. Ils doivent déboucher sur des contrats ou se concrétiser dans des opérations.

Au niveau interrégional, des missions interministérielles et interrégionales d'aménagement du territoire ont été mises en place. La région élabore ses propres schémas régionaux d'aménagement et de développement du territoire. Des schémas interrégionaux peuvent être élaborés lorsque des territoires justifient une approche globale de leur développement et de leur aménagement. Les agglomérations ont la faculté d'élaborer des projets pouvant conduire à la conclusion de contrats. Les intercommunalités élaborent des schémas de cohérence territoriale.

L'articulation est essentielle entre tous ces documents et contrats car chaque échelon a une influence sur le développement territorial des autres. Or si les textes prévoient une certaine cohérence, celle-ci n'est pas toujours très explicite et dans la réalité, elle n'est pas toujours mise en oeuvre pour des raisons pratiques mais aussi politiques. En outre, les documents de niveau supérieur ne sont pas toujours dotés d'un pouvoir normatif sur ceux des autres échelons de niveau inférieur.

1. Le schéma régional d'aménagement et de développement du territoire (SRADT) et le contrat de plan

a) Le contenu

Le Schéma régional d'aménagement et de développement du territoire (SRADT) a été institué par la loi Pasqua du 4 février 1995 et repris dans la loi Voynet du 25 juin 1999. Il est élaboré pour cinq ans par le conseil régional et présente les orientations régionales en matière d'équipements, de transports, de services d'intérêt général, d'environnement et de développement.

Il comprend un document d'analyse prospective et une charte régionale qui expriment le projet d'aménagement et de développement durable du territoire régional.

Il définit les principaux objectifs relatifs à la localisation des grands équipements, des infrastructures et services d'intérêt général qui doivent concourir ... notamment au développement harmonieux des territoires urbains, périurbains et ruraux ... en prenant en compte les dimensions interrégionale et transfrontalière.

Il veille à la cohérence des projets d'équipements avec les politiques de l'Etat et des différentes collectivités territoriales, dès lors que ces politiques ont une incidence sur l'aménagement et la cohésion du territoire régional.

Il peut recommander la mise en place d'instruments d'aménagement, de planification, d'urbanisme tel qu'un schéma directeur, une directive territoriale d'aménagement du territoire...

b) Les acteurs

Il est élaboré et approuvé par le conseil régional après avis des conseils généraux des départements concernés et du conseil économique et social. Les départements, les agglomérations, les pays, les parcs naturels régionaux, lescommunes chefs-lieux de département ou d'arrondissement, les communes de plus de 20 000 habitants et les groupements de communes compétents en matière d'urbanisme ou d'aménagement ainsi que les représentants des activités économiques et sociales - dont les organismes consulaires - et des associations sont associées à l'élaboration du schéma.

Avant son adoption, il est mis pour consultation à la disposition du public.

c) La cohérence

Le SRADT devrait constituer :

- un cadre d'orientation territorial à long terme pour la région elle-même en ce qui concerne ses propres interventions et en tant que partenaire dans les programmes de développement ;

- un document de référence pour les autres collectivités, dont les agglomérations et les métropoles, et l'ensemble des acteurs qui participent au développement du territoire régional ;

- un cadre de dialogue entre l'Etat et la région pour établir les cohérences entre les orientations nationales et les choix régionaux.

Selon la loi, le contrat de plan entre l'Etat et la région contribue à la mise en oeuvre des orientations du SRADT.

Aujourd'hui, peu de SRADT ont été élaborés (cinq ont été achevés entre 1999 et 2000 : Basse-Normandie, Auvergne, Languedoc-Roussillon, Bourgogne, Champagne-Ardenne, quatre sont en cours : Picardie, Rhône-Alpes, Bretagne, Nord-Pas- de-Calais) ni même ébauchés. Il est donc difficile d'apprécier le lien qui existe entre ces documents et les choix faits par la métropole régionale.

Des schémas interrégionaux peuvent si besoin est être établis.

2. Le projet et le contrat d'agglomération

Institué par la loi Voynet du 25 juin 1999, ce projet est en général piloté par une communauté urbaine ou une communauté d'agglomération dont le périmètre est souvent inférieur à celui de l'aire urbaine. L'autorité politique responsable de l'élaboration du projet est le conseil de communauté auxquels peuvent s'associer des communes ou des EPCI inclus dans l'aire urbaine.

Le diagnostic constitue le point de départ. Le projet doit ensuite définir les enjeux et les finalités du développement de l'agglomération, la stratégie commune des diverses parties prenantes et les grands projets prioritaires. Il vise notamment le renforcement des solidarités entre les différents espaces de l'agglomération, la maîtrise des conséquences de l'étalement urbain, le développement de la qualité urbaine, la mise en oeuvre de stratégies de développement économique compétitives et durables.

Il doit assurer la cohérence entre le Scot, les politiques foncières des PLU, les programmes locaux de l'habitat, les plans de déplacements urbains...

Le projet doit déboucher sur un contrat d'agglomération destiné à en permettre la réalisation et signé entre la communauté urbaine ou d'agglomération, l'Etat et la région, le cas échéant le département.

3. Le Schéma de cohérence territoriale (Scot), nouvel instrument de planification urbaine

a) Le contenu

Institué par la loi SRU du 13 décembre 2000, le Scot expose un diagnostic préalable et présente le projet d'aménagement et de développement durable retenu.

Il fixe les orientations générales de l'organisation de l'espace et de la restructuration des espaces urbanisés et détermine les grands équilibres entre les espaces urbains et les espaces naturels, agricoles ou forestiers. Il définit les objectifs relatifs à l'équilibre social de l'habitat, à l'équilibre entre l'urbanisation et les transports collectifs, à l'équipement commercial... Il peut définir les grands projets d'équipements et de services...

Le périmètre du Scot délimite un territoire d'un seul tenant et sans enclave.

b) Les acteurs

Le Scot est élaboré par un établissement public de coopération intercommunale ou un syndicat mixte. La procédure d'élaboration donne une place essentielle aux collectivités locales et à leurs groupements. Elles ont l'initiative dès l'élaboration des périmètres : elles sont responsables de l'élaboration du document et elles l'approuvent par délibération de l'EPCI ou du syndicat mixte chargé de l'élaboration et du suivi.

Un rôle nouveau est donné au public : concertation - dont les modalités sont laissées à l'appréciation de l'assemblée délibérante - dès le stade des études préalables et se prolongeant durant toute l'élaboration du projet ; enquête publique.

L'intervention de l'Etat passe par le préfet qui arrête le périmètre sur la proposition des élus et porte à la connaissance des collectivités les informations relatives aux projets de l'Etat, notamment les projets d'infrastructures nationales (politiques routières, ferroviaire et aéroportuaire) nécessitant des mesures de réservation des terrains et un contrôle de l'urbanisation.

Un certain nombre d'organismes, de collectivités, d'associations sont associés : les services de l'Etat mais aussi les régions, les départements, les autorités compétentes en matière d'organisation des transports urbains ainsi que les chambres consulaires qui peuvent, par le biais de leur président, être consultés à leur demande. Peuvent également être consultées les collectivités territoriales des Etats limitrophes pour les projets frontaliers, et à leur demande les associations locales d'usagers agréées.

c) La cohérence

Le Scot constitue l'outil de conception et de mise en oeuvre d'une planification intercommunale.

Il est destiné à servir de cadre de référence pour les différentes politiques sectorielles notamment en matière d'urbanisme, d'habitat, de déplacement et d'équipements commerciaux. Il en assure la cohérence tout comme il assure la cohérence des documents sectoriels (PLH, PDU) et des plans locaux d'urbanisme (PLU) établis au niveau communal.

Les orientations prises dans le Scot doivent tenir compte des normes supérieures établies par diverses lois, des projets d'intérêt général et des opérations d'intérêt national, des programmes d'équipement de l'Etat, des collectivités locales et des établissements et services publics ainsi que des principes fondamentaux définis par l'article L 110 et L 121-1 (équilibre entre les espaces, mixité sociale, diversité des fonctions urbaines, respect de l'environnement)

La suite de ce rapport sera publiée dans un prochain Cahier détaché n°2.

NOTES DE BAS DE PAGES:

P.89

1) Jean-Jacques Denizard ; Les modes de transports de personnes dans les grandes agglomérations ; Conseil économique et social - 9 juin 1999.

P.92

1) Jacques Fabre ; Les villes françaises de dimension européenne et les réseaux de villes ; Avis du Conseil économique et social - 13 février 1991.

P.93

1) Claudette Brunet-Léchenault ; La décentralisation et le citoyen ; Rapport et avis du Conseil économique et social - 20 et 21 juin 2000.

P.94

1) Jacques Fabre ; Le développement des villes françaises de dimension européenne et les réseaux de ville ; avis du Conseil économique et social - 12 et 13 février 1990.

2) Jean-François Carrez ; Le développement des fonctions tertiaires supérieures internationales à Paris et dans les métropoles régionales ; La documentation française - 1991.

P.95

1) Francis Ampe, Claude Neuschwander ; La république des villes ; L'Aube - Datar - 1er trimestre 2002.

P.96

1) Ensemble de communes d'un seul tenant et sans enclave, constitué par un pôle urbain et par des communes rurales ou unités urbaines dont au moins 40 % de la population résidente ayant un emploi travaille dans le pôle urbain ou dans des communes attirées par celui-ci.

2) Ou unité urbaine.

3) Aujourd'hui, Roubaix et Tourcoing comptent un peu moins de 100 000 habitants, Mouscron regroupe 54 000 habitants.

P.97

1) 1 200 000 habitants en France et 700 000 en Belgique.

2) La seule exception notable en matière culturelle concerne le partenariat initié entre les villes de Tournai et Villeneuve d'Ascq au travers de la coopération entre la Maison de la culture et la Rose des Vents.

P.98

1) Pour mener à bien ses missions, la communauté urbaine s'est associée des organismes aux statuts juridiques différents pour intervenir dans des domaines très diversifiés. Un suivi permanent est organisé sur le plan opérationnel, financier et juridique pour assurer un pilotage efficace de l'activité des organismes associés.

2) Les communes ont transféré certaines de leurs compétences d'investissement au profit de l'établissement intercommunal afin de remédier aux inconvénients résultant du morcellement des communes dans les grandes agglomérations.

3) Plan d'occupation des sols (POS).

P.99

1) Le TGV assure une centaine de liaisons quotidiennes au départ et à destination de Paris. Paris est à une heure de Lille, Bruxelles à 40 minutes et Amsterdam et Cologne à moins de 2 heures. La ville est à la croisée de cinq autoroutes (l'A1 vers Paris, l'A27 vers Bruxelles, l'A23 vers Valenciennes, l'A25 vers Dunkerque et l'A22 vers Anvers/Amsterdam) et sur la ligne TGV de l'Eurostar et du Thalys.

2) Le Val, premier métro sans conducteur date de 1983. En 1989, est mise en service la ligne 2 entre Lomme, Lambersart et la gare de Lille. La construction du second tronçon prolonge la ligne 2 du métro vers Roubaix, Tourcoing et la frontière belge.

3) Alors qu'en 1989, un tiers des emplois émanait du secteur industriel, en 1998, l'industrie ne représentait plus qu'un emploi sur cinq.

P.100

1) Insee Nord-Pas-de-Calais ; Lille métropole dans tous ses états 1990-2000 - mars 2000.

2) Une aire urbaine constitue un ensemble de communes d'un seul tenant et dont 40 % de résidents actifs y travaillent.

P.101

1) Edmond Hervé, maire de Rennes ; Audition devant la section des économies régionales et de l'aménagement du territoire - 29 mai 2002.

P.102

1) Association loi 1901.

2) Document préparatoire au futur contrat de plan Etat-région.

3) Il concerne la période 2000-2006.

4) Edmond Hervé ; Audition devant la section des économies régionales et de l'aménagement du territoire - 29 mai 2002.

P.103

1) Edmond Hervé ; Audition devant la section des économies régionales et de l'aménagement du territoire - 29 mai 2002.

P.104

1) CES Lorrain ; La lorraine à l'horizon 2018 - Séance plénière des 18 et 19 octobre 2001.

P.105

1) Pont-à-Mousson remplit certaines fonctions métropolitaines avec un certain nombre d'institutions comme le SESGAR, le siège du comité régional du tourisme ou du parc régional.

P.107

1) Près de 14 000 producteurs, 117 514 hectares dont 113 000 AOC, 6 millions d'hectolitres dont 5,6 millions en AOC, 400 négociants, un chiffre d'affaires de 14,5 milliards de francs dont 4,1 à l'export.

P.108

1) Alain Juppé, maire de Bordeaux, président de la communauté urbaine de Bordeaux ; audition devant la section des économies régionales et de l'aménagement du territoire - 8 janvier 2003.

P.109

1) Le développement économique de la péninsule ibérique et du Maghreb génère une forte croissance du trafic des échanges vers le nord de l'Europe, qui ont du mal à s'insérer dans le seul couloir rhodanien, déjà largement saturé.

2) Le réseau de transit national nord-sud et les liaisons au sein de l'espace urbain sont saturés en plusieurs points, notamment au niveau de la rocade, du pont d'Aquitaine et des troncs communs A10, A63. Les capacités d'accueil du fret ferroviaire, portuaire et aéroportuaire international sont insuffisantes pour soulager le trafic routier.

3) Outre le tramway, la communauté urbaine entreprend d'autres grands travaux : démarrage de la construction de nouveaux parcs souterrains, opérations d'urbanisme d'envergure telles que l'aménagement des quais rive gauche à Bordeaux et le programme de traitement des eaux usées.

4) S'articulant autour de l'axe atlantique et du val de Garonne et s'étendant jusqu'à l'Espagne et au Portugal, ce territoire bénéficie de multiples potentialités qui ne pourront se concrétiser que si les régions et les cités développent des coopérations actives.

P.110

1) Bamako.

2) Maracaibo (Vénézuela).

3) Wuhan (Chine).

P.111

1) L'agglomération strasbourgeoise compte 270 000 habitants en 1999.

2) Mise en place le 1er janvier 1968.

3) En 1995, on comptait 3 heures de saturation de l'autoroute par jour aux portes de Strasbourg, on prévoit 15 heures en 2015.

P.112

1) Soit un cercle qui passerait par Milan, Lyon, Paris, Bruges, Hanovre, Leipzig, Munich.

P.113

1) Douze banques françaises ont leurs sièges sociaux à Strasbourg dont six possèdent une salle de marchés.

2) Depuis la Gebietsreform de 1973, le regionalplan est élaboré par la Regionalverband.

3) Equivalent du schéma de cohérence territoriale, mais qui possède la particularité de pouvoir être modifié en cours d'application selon les évolutions.

P.114

1) Fabienne Keller ; Audition devant la section des économies régionales et de l'aménagement du territoire - 11 décembre 2002.

P.118

1) Commission européenne ; SDEC vers un développement spatial équilibré et durable du territoire de l'Union européenne - 1999.

P.122

1) Le Conseil économique et social produira, avant l'été 2003, un avis sur « les fonds structurels comme outils d'aménagement du territoire ».

P.123

1) SDEC - 1999.

P.124

1) Jean-Paul Delevoye - discours sur la méthode de l'aménagement du territoire - 15 juillet 2002.

2) Jean-Paul Delevoye - discours de la méthode sur l'aménagement du territoire - 15 juillet 2002.

3) Jean-Louis Guigou ; Aménager la France de 2020 ; La documentation française - février 2002

p.125

1) Dont les organes dirigeants sont élus au second degré.

2) François Asher ; Métapolis ou l'avenir des villes ; Odile Jacob - mai 1995.

3) « Les réflexions de la FNAU sur le nouveau contexte du développement territorial » ; Les dossiers FNAU - n° 6 - décembre 2000.

P.129

1) Rapport sur la rencontre nationale des agglomérations - 22 juin 2000.

P.131

1) Chiffres au 1er janvier 2001.

2) La création d'une agence résulte de la volonté des collectivités territoriales et de l'Etat. Ce sont toujours les collectivités locales qui en font la demande. Le principe de création est arrêté après une mission de faisabilité et de préfiguration associant la FNAU et l'Etat (ministère de l'Equipement et la Datar), dont l'objectif est de vérifier la validité politique, technique et financière du projet. Le financement d'une agence est assuré principalement par les collectivités adhérentes. Durant la phase de démarrage de l'agence, celle-ci bénéficie d'une subvention exceptionnelle du Fonds national à l'aménagement et au développement du territoire (FNADT).

P.132

1) Marcel Belliot ; Audition devant la section des économies régionales et de l'aménagement du territoire - 22 mai 2002

2) Les agences et leur réseau peuvent : apporter, par convention, une assistance pratique à d'autres territoires ; faire l'objet d'extension aux territoires voisins ou se démultiplier par le biais d'ateliers délocalisés ; ou, si le besoin s'en fait sentir, apporter le diagnostic et le conseil nécessaire à la création d'une nouvelle agence.

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