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Marchés publics : des pistes et une loi pour développer le recours aux clauses d’insertion
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Marchés publics : des pistes et une loi pour développer le recours aux clauses d’insertion

Elodie Cloâtre |  le 17/05/2013  |  RéglementationParisEuropeEtatESS

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Crise du marché du travail oblige, le gouvernement s’efforce de développer le recours aux clauses d’insertion dans la commande publique. Plusieurs pistes sont évoquées au sein d’un rapport conjoint de l’Inspection générale des finances et de l’Inspection générale des affaires sociales. Des mesures en faveur des clauses sociales figureront par ailleurs dans le futur projet de loi relative à l’économie sociale et solidaire.

Le Gouvernement avait confié à l’Inspection générale des finances (IGF) et à l’Inspection générale des affaires sociales (Igas) la mission de faire un état des lieux des modalités de financement du secteur de l’insertion par l’activité économique (IAE) et de proposer des solutions pour donner un nouvel élan à l’IAE.

Dans un rapport publié en avril 2013 (cliquez ici), la mission IGF / Igas a notamment fait le point sur l’utilisation des clauses sociales dans le secteur de l’IAE. Elle souligne l’intérêt d’ « utiliser la commande publique comme un outil complémentaire de la politique d’insertion professionnelle en prévoyant dans les contrats une obligation en matière d’insertion de personnes éloignées de l’emploi ». Les objectifs fixés par le gouvernement en termes de développement des clauses d’insertion – qu’au moins 5 % des marchés de l’Etat comportent une clause sociale – ne sont pas encore atteints ; rappelons que 4,1 % des marchés publics notifiés en 2011, par l’Etat et les collectivités territoriales, contiennent une clause sociale.

Plusieurs difficultés sont pointées du doigt par la mission. La taille des lots n’est pas toujours adaptée aux capacités de réponse des structures d’insertion par l’activité économique (SIAE), et ces structures manquent de compétence en interne pour répondre aux appels d’offres. La réticence des services techniques des maîtres d’ouvrage, justifiée ou non, représente également un frein au développement des clauses. Enfin les marchés ne correspondent pas aux secteurs d’activités des SIAE : ainsi, si une très grande part des marchés clausés sont des marchés de BTP, seules 1,77 % des entreprises d’insertion interviennent dans le secteur d’activité travaux de maçonnerie générale et gros œuvre de bâtiment, et 2,14 % dans le secteur des travaux de peinture et vitrerie.

Et les a priori sont encore tenaces en matière d’insertion : les clauses sociales augmenteraient le prix du marché, engendreraient une qualité moindre des prestations et seraient source de complexité…


Elargir le champ des clauses sociales


La mission IGF / Igas fait diverses préconisations pour améliorer le recours aux clauses sociales. Elle propose tout d’abord un meilleur recueil des données concernant le suivi de la passation de marchés avec clauses. Concrètement, cela se traduirait par l’ajout aux formulaires à visée statistique de l’Observatoire économique des achats publics (OEAP) de cases permettant de savoir sur quel article du Code sont basées les clauses d’insertion figurant dans le marché « et de croiser les informations ainsi obtenues avec les montants des marchés ». Autre proposition : « Elargir le recensement des marchés avec clause sociale aux marchés compris entre 50 k€ et 90 k€, et comptabiliser le nombre d’heures d’insertion générées par les marchés avec clause ».

Le rapport recommande également d’élargir le champ des clauses sociales à « l’ensemble de la commande publique », en d’autres termes, aux délégations de service public (DSP) et aux partenariats public-privé (PPP), particulièrement intéressants du fait de « leur caractère multifonctionnel » et de « leur longue durée ». L’impact de la clause serait ainsi plus massif, tout en le faisant perdurer dans le temps. Cette piste rejoint les travaux déjà réalisés par la Direction des affaires juridiques de Bercy avec la publication d’un guide sur les clauses sociales dans les PPP (cliquez ici).

Autre suggestion : « Systématiser un niveau de 5 à 10 % de main d’œuvre d’insertion pour les marchés de travaux supérieurs à 50 k€ en généralisant l’article 14 du Code des marchés publics » relatif aux conditions d’exécution du marché.


Mobiliser l’ensemble des acteurs


La mission IGF / Igas souligne l’importance d’afficher une volonté politique en faveur du développement des clauses d’insertion, notamment via le développement de conventions entre les structures portant les facilitateurs et l’Etat, à l’image de la convention de partenariat avec la maison de l’emploi de Paris, signée au mois d’octobre 2012 par Benoît Hamon, ministre délégué en charge de l’Economie sociale et solidaire (voir notre article). Mais aussi l’importance du travail de communication effectué par les réseaux pour surmonter les réticences culturelles des acheteurs publics et des entreprises. Cela signifie notamment pour les acheteurs de « renforcer le suivi de la réalisation et de la qualité des actions d’insertion prévues par les clauses, et s’assurer du paiement des pénalités par les entreprises en cas de non-réalisation, afin d’éviter que les clauses ne deviennent des opportunités sans réelle contrainte d’insertion pour les entreprises ». De plus, la mission préconise de multiplier les incitations auprès des grandes entreprises pour qu’elles instaurent des dispositifs similaires aux clauses d’insertion dans leurs propres marchés.


Encourager la combinaison des articles « 14 + 53-1 » du Code des marchés publics


Un recours accru aux articles 30 et 53 du Code des marchés publics favoriserait l’accès des SIAE aux clauses, énonce le rapport. Dans la pratique, si les collectivités souhaitent encourager l’accès des ateliers et chantiers d’insertion (ACI) à la commande publique, la multiplication des marchés sur le modèle de l’article 30 est recommandée. Comme le rappelle le rapport, les marchés se référant à l’article 30 sont « des marchés de services de qualification et d’insertion professionnelle », et qui font donc de l’insertion l’objet même du marché. Autre possibilité : si les acteurs publics veulent favoriser le recours aux SIAE dans la réponse aux clauses, l’article 53-1 du CMP est l’outil adéquat, en combinaison avec l’article 14 : « accoler un critère d’attribution au critère d’exécution oblige les entreprises soumissionnaires à penser leur démarche d’insertion en amont de la réponse au marché », relève la mission.


Le projet de loi relative à l’économie sociale et solidaire au Parlement en septembre 2013


D’autres pistes sont actuellement à l’étude pour encourager l’insertion des clauses sociales dans les marchés publics. Un avant-projet de loi relative à l’économie sociale et solidaire ( cliquez ici ) a été diffusé par le Conseil supérieur éponyme. Ce texte prévoit pour les gros acheteurs publics de se doter d’un « schéma de promotion des achats publics socialement responsable », correspondant à leur stratégie pluriannuelle en la matière, associée à des objectifs chiffrés. Autre idée présente dans l’avant-projet : la transposition anticipée de la directive marchés publics actuellement en cours de négociation à Bruxelles, afin de permettre aux acheteurs de réserver une partie de leurs marchés aux entreprises d’insertion. Ce projet de loi sera présenté par Benoît Hamon en Conseil des ministres début juillet, et devrait être inscrit à l’agenda du Parlement en septembre 2013.


Pour consulter le rapport de l’IGF / IGAS, cliquez ici

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