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Loi Littoral : une application « hasardeuse » ?
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Loi Littoral : une application « hasardeuse » ?

Caroline Reinhart |  le 12/02/2013  |  AménagementEnvironnementFinistèreSantéArchitecture

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Adoptée à l'unanimité en 1986, la loi Littoral vise le développement du littoral et la protection des espaces naturels remarquables. Plus de 25 ans après, la question de son application fait encore débat. Un audit des services de l’État - réalisé en 2011-2012, mais dont le rapport a été rendu public récemment - apporte éclaircissements et recommandations.

Organiser le développement du littoral, limiter l’urbanisation dans les espaces proches du rivage, assurer la protection des milieux et paysages remarquables : la vocation de la loi Littoral du 3 janvier 1986 est claire. En pratique pourtant, ses dispositions peuvent laisser place au flou - plus ou moins artistique.

L'essence même du droit du littoral repose sur la planification. En clair,  cette politique trouve son application dans les documents d’urbanisme, élaborés par les collectivités territoriales depuis le premier acte de décentralisation. Mais après de nombreux rapports, circulaires, et un bilan général mitigé en 2007, l’application du texte et de ses grands principes demeure encore aléatoire. C’est bien ce que confirme l’audit (1) commandité par le ministère de l’Écologie portant sur l'application, par les services de l’Etat, des dispositions de la loi Littoral relevant du Code de l'urbanisme. Rendu public en décembre 2012, le rapport établi par le Conseil général de l’écologie et du développement durable (CGEDD) fait un constat sévère : la politique littorale a perdu une grande partie de sa lisibilité, du fait de l'éclatement de son dispositif législatif dans de multiples codes, mais aussi - et surtout - de la grande hétérogénéité dans l'application de ces dispositions par les collectivités.

La loi Littoral, frein au développement économique pour certains

Ces disparités sont en partie dues à l’extrême variété des contextes institutionnels et politiques des collectivités, ainsi qu'à leurs difficultés d'appréciation des dispositions particulières de la loi qui se trouvent dans le Code de l'urbanisme (bande littorale des cent mètres, délimitation des espaces proches du rivage, qualification des espaces urbanisés, notion d'extension de l'urbanisation en continuité...).

Pour certains préfets interrogés dans le cadre de l'audit, l'application de la loi Littoral reste ainsi « hasardeuse » et manque de continuité du fait notamment de jurisprudences « pas toujours très concordantes ». Cette politique d'aménagement durable du territoire est en effet fondée sur de grands principes nécessitant une interprétation. La loi Littoral est ainsi parfois jugée imprécise - voire cause d'insécurité juridique. Précurseur en matière de développement durable, elle est aussi perçue par certains élus comme un frein au développement économique. Le maire de Plouvien (Finistère) a ainsi récemment décidé de céder des parcelles du territoire de sa collectivité à la commune voisine, afin de ne plus être soumis à la loi Littoral. Un arrêt du Conseil d'Etat (CE, 14 novembre 2012, « Société Néo Plouvien », n° 347778, cliquez ici) avait en effet remis en cause la construction de huit éoliennes sur son territoire, en considérant qu'il s'agissait d'une extension d'urbanisation rendant de fait impossible l'implantation de telles éoliennes en zone littorale.


Pour remédier à la grande disparité d'application de cette loi, et faire entrer dans le rang les collectivités les plus réfractaires, l'Etat produit une documentation administrative riche. Ainsi, une circulaire de mars 2006 instaurait déjà un contrôle des documents d'urbanisme approfondi. Outre la mission traditionnelle consistant à veiller à leur compatibilité avec les dispositions de la loi lors de leur révision ou de leur élaboration, ce texte autorisait l'exercice d'une sorte de « contrôle de légalité a posteriori » des documents d'urbanisme existants. Objectif : réduire le contentieux sur les actes individuels considérés comme non compatibles.

La sécurisation des documents d'urbanisme, un chantier « plus que jamais d'actualité »

Cinq ans plus tard, force est de constater que cette sécurisation des documents d'urbanisme, « sujet particulièrement sensible », reste  « un chantier plus que jamais d'actualité » pour le CGEDD. En 2011, 1,4 % des communes littorales seulement ne dispose d'aucun document d'urbanisme. Mais sur le plan qualitatif, « les services signalent une majorité de POS voire de PLU encore non compatibles avec l'ensemble des dispositions de la loi Littoral et regrettent une certaine inertie des élus lorsqu'il s'agit de faire évoluer les POS ''dormeurs'' », souligne le rapport.

Pour assurer la sécurisation juridique de ces dispositions, le CGEDD émet un certain nombre de recommandations. L'engagement d'une analyse systématique de compatibilité des PLU avec la loi Littoral semble être la priorité. Affirmer le rôle majeur des schémas de cohérence territoriale (Scot) dans l'application de ces dispositions et renforcer le rôle d'encadrement des documents de rang supérieur quand ils existent est un autre axe développé par les rapporteurs.

Redonner une lisibilité d'ensemble à la politique d'aménagement du littoral à l'occasion de la future stratégie nationale de la mer et du littoral est encore une autre piste de réflexion. En attendant la prochaine circulaire...

Pour consulter le rapport de l’audit thématique sur l'application de la loi Littoral par les services de l'Etat, cliquez ici

(1) Ciblé sur les dispositions particulières relevant du Code de l'urbanisme, ce travail de recueil des données et d’entretien avec les services n’inclut pas les départements d’Outre-mer. Sont en revanche intégrés les services concernés par les lacs de plus de 1000 ha dont les communes riveraines sont également soumises aux dispositions particulières de la loi Littoral.

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