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Logement social: la négociation qui valait des milliards
Les organismes de logement social (OLS) gèrent un parc vieillissant (39 ans en moyenne) qui nécessite de lourds travaux de rénovation. - © shocky - stock.adobe.com
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Logement social: la négociation qui valait des milliards

Barbara Kiraly |  le 05/04/2019  |  Logement socialUSHBailleurs sociauxHLM

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La réduction de loyer de solidarité coûte très cher au secteur HLM et, par ricochet, à la construction. Les bailleurs veulent désormais réduire la facture.

 

Les représentants des organismes de logement social (OLS) vont devoir faire preuve d'imagination. Alors qu'ils souhaitent revoir à la baisse la réduction de loyer de solidarité (RLS) qui pèsera 900 M€ sur leurs comptes en 2019 et qui doit passer à 1,5 Md € en 2020 (voir graphique ci-contre), Edouard Philippe s'est montré ouvert à la négociation lors d'une réunion organisée le 21 mars 2019. Le Premier ministre a donné quinze jours à l'Union sociale pour l'habitat (USH) pour revenir avec des solutions « soutenables pour les finances publiques ».

Pour rappel, la RLS fait partie d'un paquet de mesures fiscales qui plombent le secteur HLM depuis la publication de la loi de finances pour 2018. « Entre la hausse de la TVA [qui est passée de 5,5 % à 10 % sur les HLM neufs, NDLR], le gel de la révision des loyers, la mise en place de la RLS, le financement complémentaire du Nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU), la contribution supplémentaire au fond national des aides à la pierre… les mesures du projet de loi de finances pour 2018 représentent une ponction de près de 6 Mds € en trois ans [jusqu'en 2020, NDLR] sur les bailleurs sociaux, calcule Dominique Hoorens, directeur des études financières de l'USH, en ouverture d'une journée de conférences organisée par le Réseau des acteurs de l'habitat le 20 mars. Il n'y aura pas de faillite d'organismes HLM. Le secteur est conçu pour éviter ça. Il s'adaptera, les bailleurs sociaux se réorganiseront. Mais pourront-ils financer les années qui viennent ? »

Sur le même sujet Les bailleurs à l'aube d'un nouveau modèle

Pas sûr. Car les OLS gèrent un parc vieillissant (39 ans en moyenne) qui nécessite de lourds travaux de rénovation. Et ils hébergent des personnes toujours plus pauvres - un locataire sur trois se situe sous le seuil de pauvreté - et vieillissantes (52 % ont plus de 50 ans). « On voit très bien que le gouvernement demandera aux organismes HLM d'accompagner de plus en plus les ménages. Sans moyens supplémentaires, ce sera compliqué », poursuit Dominique Hoorens.

L'accompagnement des collectivités limité. L'an passé, le secteur a montré des signes de faiblesse : la construction d'environ 109 000 logements sociaux a été actée en 2018, contre 113 000 en 2017 et 124 000 en 2016. Bien que les bailleurs sociaux aient réussi à limiter la casse l'an passé, le signal d'alarme a été entendu par les acteurs de la chaîne de la construction. Des associations d'élus, de locataires, la Fédération française du bâtiment (FFB), la Fondation abbé Pierre… se sont réunis autour de l'USH en début d'année pour mettre la pression sur le gouvernement et lui demander d'inverser sa politique fiscale afin de lancer « un pacte productif » pour le logement. Au total, ce sont plus de 22 organisations qui se sont jointes à l'appel.

« Si les collectivités locales ont pu apporter des financements complémentaires pour boucler les programmes en 2018, ce modèle n'est pas durable », prévient Claire Delpech, conseillère finances, fiscalité et habitat de l'Assemblée des communautés de France (AdCF). Ces dernières années, le contexte financier contraint a rendu les élus frileux quant à leurs dépenses d'investissement. Les décisions gouvernementales ont « fortement fragilisé les engagements des collectivités vis-à-vis de leurs partenaires, dont les bailleurs sociaux, observe Claire Delpech. Et avec la réforme de la fiscalité locale, nous nous demandons si les acteurs publics retrouveront des ressources dynamiques. Leur capacité d'accompagnement des OLS sera fragilisée ».

« Tout ira bien en 2056 ». Plus qu'un coup de mou, un affaiblissement durable du secteur est à craindre selon la dernière étude Perspectives, diffusée par la Caisse des dépôts (CDC). « La RLS a un impact fort dès sa mise en place sur l’autofinancement locatif, qui s’annule après vingt ans en moyenne pour le secteur. Et encore, c'est une moyenne. Cela signifie que des organismes HLM seront dans le rouge », concède Guillaume Gilquin, responsable du service études de la CDC. Cette publication a provoqué un choc chez certains bailleurs sociaux.

« Tout ira bien en 2056, à condition d'avoir baissé d'ici là la production, les frais de fonctionnement - c'est-à-dire de personnels et de gros entretiens, raille Marie-Christine Détraz, vice-présidente de Lorient Agglomération, chargée de l'habitat. Et d'avoir doublé les cessions, nous voilà rassurés. » La vente des HLM est une injonction du gouvernement. Dans le cadre des discussions sur la loi pour l'Evolution du logement, de l'aménagement et du numérique (Elan), celui-ci misait sur 40 000 cessions par an, contre un rythme actuel moyen de 8 000 unités. Cet objectif n'a finalement pas été inscrit dans la loi, tant il paraît difficile à atteindre. « Les experts tablent plutôt sur un doublement des volumes, relaie Anne-Katrin Le Doeuff, directrice générale déléguée de la société de conseils Espacité. C'est un nouveau métier, complexe à appréhender, d'autant plus que les locataires [qui sont censés acheter les HLM, NDLR] se précarisent. ».

C'est pourtant l'un des leviers activés par Reims Habitat pour faire rentrer de l'argent frais. « Nous nous sommes fixé un objectif de 100 cessions par an entre 2019 et 2024, afin de générer 10 M€ de chiffre d'affaires brut, soit le montant que nous devons injecter en fonds propres pour poursuivre notre développement », détaille Patrick Baudet, directeur général de l'office public de l'habitat (OPH). Si des OLS d'un même territoire s'orientent vers la cession d'une partie de leur patrimoine pour générer des ressources supplémentaires, ils doivent « travailler ensemble pour croiser leur stratégie, au risque de se retrouver face à une opposition frontale de la commune », conseille Corinne Aubin-Vasselin, directrice de l'habitat et du logement de la métropole de Lyon.

Bénéficier des 9 Mds € d'Action Logement. Certains s'en remettent à une notation financière afin de rassurer les investisseurs. A l'instar de Vilogia, qui vient d'obtenir la note A1/P1 d'émetteur à long et court terme auprès de Moody's (après avoir été noté par Fitch Ratings). « La note de court terme P-1 permettra de poursuivre les émissions de billets de trésorerie à des conditions plus avantageuses », indique-t-on chez le bailleur. D'autres se tournent vers la Banque européenne d'investissement (BEI), comme les quatre OPH réunis dans le réseau Canopée qui ont décroché 107 M€. Celle-ci accorde un financement global, et non pas à l'opération comme la CDC. Cerise sur le gâteau : la garantie sur prêts est offerte par l'Europe. Un détail qui peut inciter les bailleurs sociaux à toquer à la porte de la BEI, car certains élus peuvent se montrer timides au moment de garantir leurs emprunts.

Mais plus que du cas par cas, l'USH cherche des solutions qui conviennent à tous. « De toute évidence nous n'élaborerons pas un plan de relance à 150 000 logements sociaux par an, nous travaillons sur une stabilisation de la production », prévient Marianne Louis, directrice générale de l'Union. Cette dernière a d'ores et déjà deux pistes de réflexion : « Orienter une partie du plan d'investissement volontaire de 9 Mds € proposé en début d'année par Action Logement vers le secteur HLM, et réduire les marges de la CDC, puisque le gel du taux du Livret A a eu des effets positifs sur les résultats de la Caisse [ce qui permettrait aux OLS d'emprunter moins cher, NDLR]. »

Marianne Louis souhaite également revenir à un taux de TVA à 5,5 % sur les HLM neufs. « Son relèvement à 10 %, c'est comme si les coûts de construction avaient bondi. La position du gouvernement sur le sujet est une zone d'ombre. » Tout comme l'issue des négociations, qui doivent aboutir avant que Matignon n'envoie ses lettres de cadrage budgétaire aux ministères à la fin du mois d'avril.

« Un effet anxiogène », Jean-Michel Royo, directeur général adjoint d’Arkéa Banque Entreprises et Institutionnels

Nous constatons ces dernières années une réticence de certaines collectivités locales à garantir les prêts des bailleurs sociaux. Ce phénomène s’est accéléré avec le transfert de la compétence logement des villes vers les EPCI (lois Notre et Maptam). Certaines collectivités ne s’engagent plus totalement, obligeant les emprunteurs à aller chercher une garantie complémentaire. Différentes raisons expliquent ce phénomène. La première est le montant des dettes à garantir qui peut parfois dépasser celle de la collectivité. La deuxième est la santé financière de l’emprunteur. La loi de finances pour 2018 a eu pour effet une dégradation de l’autofinancement des bailleurs sociaux avec un effet anxiogène concernant l’octroi des garanties. Nous considérons que la santé financière des acteurs HLM, qui ont tendance à se regrouper, reste majoritairement solide et nous ne sommes pas inquiets.

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Jean-Michel Royo, directeur général adjoint d’Arkéa Banque Entreprises et Institutionnels - © FLORENCE BONNY

Deux bailleurs sur trois engagés dans le regroupement

Bien que les organismes gérant moins de 12 000 HLM aient jusqu’à 2021 pour se regrouper et que cette restructuration soit une source de dépenses, la plupart des bailleurs concernés ont lancé les démarches. « Sur 341 O LS soumis à l’obligation, 11 ont finalisé leur regroupement, 221 ont un projet en cours et 25 n’ont pas encore bougé, énumère Pierre Quercy, chargé par le ministère d’une mission d’accompagnement de la réorganisation du tissu HLM. Le gouvernement ne dispose pas assez d’information sur les 84 restants. Parmi eux se trouvent très probablement des bailleurs qui réfléchissent à plusieurs solutions, mais aussi d’autres qui n’avancent pas dans leur réflexion. » Les 341 organismes attendent tout de même le décret d’application sur les clauses types de la société anonyme de coordination (SAC, une solution de regroupement poussée principalement par les OPH) pour connaître les règles du jeu. « Celui-ci sera rapidement transmis en Conseil d’Etat, indique Pierre Quercy. Julien Denormandie a insisté pour que tous les textes d’application puissent être publiés avant la fin du printemps. » Une fois que les OLS auront finalisé leur union, celle-ci devra faire l’objet d’un agrément du ministère pour s’assurer qu’elle répond à une logique réelle.

 

Stress des élus. Car les projets de rapprochements entre bailleurs sociaux inquiètent. « Aujourd’hui, il est difficile d’y voir clair sur ce qu’il se passe localement. Les territoires les plus détendus risquent de se retrouver en situation de fragilité. Au final, les regroupements peuvent attiser la concurrence entre les collectivités locales », estime Claire Delpech, de l’AdCF. Pour d’autres, les mariages pourraient déconnecter les OLS des enjeux locaux. Au risque de « devenir un alibi pour les élus locaux souhaitant se désengager des politiques du logement qui coûtent cher financièrement et électoralement », prévient Jean-Michel Fabre, viceprésident du conseil départemental de Haute-Garonne chargé du logement, et président de l’USH Occitanie. Pour éviter ces écueils, « le ministère a demandé aux services déconcentrés de l’Etat de faire remonter les informations au fil de l’eau, car il souhaite vérifier que les regroupements répondent aux enjeux locaux, assure Pierre Quercy. Il veillera, par exemple, à ce que les regroupements ne fassent pas disparaître un acteur capable de s’intéresser aux zones rurales ».

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