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« Les PPP repartent en Grande Bretagne ! », par Xavier Bezançon (EGF-BTP) et François Bergère (Mappp)
Xavier Bezançon (EGF-BTP) et François Bergère (Mappp) - © © Groupe moniteur

« Les PPP repartent en Grande Bretagne ! », par Xavier Bezançon (EGF-BTP) et François Bergère (Mappp)

le 12/06/2013  |  RéglementationRéglementation des marchés privésFrance entièreEuropeEtat

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Point de vue -

Le ministère des Finances britannique a dressé un bilan de l’outil PPP (partenariat public-privé) au Royaume-Uni et proposé des perspectives d’évolution. François Bergère, directeur de la Mappp (mission d’appui aux PPP) et Xavier Bezançon, délégué général d’EGF-BTP, livrent leur point de vue sur ces travaux en recherchant si les préconisations formulées pourraient être reprises dans le contexte français.

Dans le grand débat sur les PPP lancés en France depuis 2004, sous la forme du contrat de partenariat, il est souvent fait appel à la comparaison avec ce qui se passe chez nos voisins britanniques. La Grande Bretagne a en effet joué depuis vingt ans un rôle pionnier dans l’association du secteur privé au développement des infrastructures et à la modernisation des services publics, dans le cadre de la « Private finance initiative » (PFI). Cette politique, initiée par les conservateurs et amplifiée par les travaillistes à partir de la fin des années 90, a fait l’objet  d’un réexamen critique par le nouveau gouvernement Cameron, qui a débouché sur une réforme annoncée en décembre 2012. Cette nouvelle approche, baptisée « Private finance 2 » est destinée à en corriger les faiblesses et améliorer les avantages pour le secteur public dans la perspective d’un recours continu à ce mode innovant de la commande publique.

Le bilan du PFI

Le rapport du ministère des Finances britannique (HM Treasury) intitulé « a new approach to PPPs », rendu public en décembre 2012 à l’issue de consultations approfondies (plus d’une centaine d’auditions et témoignages recueillis), a identifié les faiblesses suivantes du programme PFI :

- des procédures d’attribution souvent longues – et donc trop coûteuses,

- une rigidification des dépenses en période d’exploitation, due au manque de flexibilité des contrats,

- un certain manque de transparence, tant sur les coûts futurs pour le public que sur les profits côté privé, dont les gains apparaissent parfois disproportionnés, par le jeu d’effets d’aubaine suite notamment à un refinancement de la dette ou de l’equity – des capitaux propres),

- un transfert de risques trop systématique, et parfois inefficient vers le privé,

- et un coût de financement privé croissant depuis la crise de 2008.

Mais inversement, les avantages majeurs du PPP, liés à la capacité du secteur privé d’innovation et de gestion du projet et de ses risques, sont reconnus :

- respect global des délais et des budgets de réalisation et des exigences de performance,

- et maintien des ouvrages et équipements en bonne condition sur leur durée de vie.

Ce retour d’expérience, positif dans l’ensemble, explique d’ailleurs le développement rapide de ce mode de commande publique : 700 projets lancés en vingt ans pour 55 milliards de livres sterling d’investissement cumulé.

Sur ces bases, le gouvernement britannique a considéré que le recours au secteur privé pour la mise en œuvre d’investissements et de fournitures de services publics restait justifié, moyennant  un certain nombre d’ajustements. Certains d’entre eux avaient déjà  été décidés en 2011-2012 comme la publication d’un bilan consolidé du secteur public, destiné à mieux refléter les engagements  au titre des PPP, la renégociation de contrats de PPP en exploitation pour dégager des économies ou l’abolition des « PFI credits », forme de subvention spécifique aux projets lancés en PFI…

Parallèlement, ont été annoncées plusieurs initiatives destinées à soutenir et accélérer la livraison des projets d’infrastructures, telles qu’un schéma de garantie publique de 40 milliards de livres sterling, la mise en place de la Green Investment Bank ou de co-financements publics sur certains projets PFI.

Des approches britannique et française convergentes

La nouvelle politique «  Private finance 2 » a été annoncée en décembre 2012 et vise à  améliorer le rapport qualité / prix (« value for money ») des PPP au travers de plusieurs approches nouvelles :

- La participation publique au  capital  du  partenaire privé, visant à améliorer  la collaboration  et la transparence et à partager les profits liés au projet ; pour éviter un conflit d’intérêts entre le partenaire public client et investisseur, cette participation serait gérée, sur des bases commerciales, par une unité administrative logée au sein du ministère des Finances britannique.

- Une « equity funding competition » serait organisée après la désignation de l’attributaire pressenti, pour la participation au capital de la société de projet d’investisseurs de long terme (fonds de pension…) aux côtés du sponsor et du ministère des Finances, contribuant aussi à accroître la part de capital dans le plan de financement et faciliter ainsi la levée de dette senior, notamment obligataire…

- Une plus grande sélectivité dans le choix des projets et un périmètre des missions confiées au privé restreint aux services d’entretien-maintenance/ GER (gros entretien et rénovation), hors services à la personne.

- Les obligations de reporting de la société de projet seraient renforcées pour une meilleure transparence : rapport semestriel sur le TRI (taux de rentabilité interne), sur les performances techniques et les aspects ressources humaines. Le donneur d’ordre public est invité à  jouer un rôle opérationnel plus actif  dans la gestion du projet.

- Simultanément, les compétences du secteur public doivent être centralisées et rationalisées au travers d’agences spécialisées par ministère, par le renforcement du mandat et des moyens de l’administration dénommée « Infrastructure UK » et la mise en place d’une Académie de gestion des grands projets, pour former les futurs chefs de projet côté public. Des documents-types et contrats standard sont également prévus.

Ce bilan du PFI rejoint sur plusieurs points celui qui commence à être fait en France au travers de divers rapports d’audit administratifs et notamment le rapport de l’Inspection générale des finances (IGF), non encore publié. Ce, même si les PPP français ont su éviter pour l’essentiel certains des excès et dérives des PPP britanniques (comme le transfert de missions régaliennes relevant en France de la responsabilité exclusive de la personne publique) ou les effets d’aubaine liés au refinancement ou aux incitations budgétaires. A cet égard, la mesure phare du PF2, à savoir la participation publique minoritaire au capital  de la société de projet (impossible en droit français) n’emporte pas la conviction. Malgré la séparation annoncée entre personne publique actionnaire et cliente, on peut craindre interférences et conflits d’intérêt. La transparence recherchée fait déjà l’objet en France d’obligations de reporting (résultats, dividendes, TRI…) au travers des rapports annuels à la charge de la société de projet. Le marché français est néanmoins confronté aux mêmes défis, à commencer par celui du financement privé à long terme, qui reste, par son coût excessif et sa rareté, le principal obstacle à la compétitivité des PPP.

En revanche, on retrouve une convergence avec les recommandations de l’IGF connues à ce jour :

- sur les aspects relatifs à la centralisation de l’expertise et au renforcement des organes experts centraux,

- sur la flexibilité du périmètre des services confiés, l’amélioration de la méthodologie d’évaluation  et la standardisation de la documentation,

- ainsi que sur la nécessaire consolidation budgétaire de tous les engagements publics liés aux PPP.

Les deux plus gros marchés européens (à elles deux, Grande-Bretagne et France pèsent les 2/3 du marché du PPP) ont ainsi de quoi enrichir mutuellement leurs approches et leurs bonnes pratiques pour continuer à faire avancer le PPP au service de la gestion publique…

700 projets lancés en vingt ans

Par comparaison, en France, 175 contrats de partenariat ont été signés depuis 2004 pour une valeur de 13 milliards d’euros (et 503 contrats pour l’ensemble des PPP à paiement public incluant les BEH (baux emphytéotiques hospitaliers), les BEA (baux emphytéotiques administratifs), et les AOT-LOA (autorisation d’occupation temporaire du domaine public, assortie d’une location avec option d’achat), pour une valeur de 16 milliards

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