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Les modifications non substantielles ne nécessitent pas une enquête publique

le 18/10/2013  |  Nord

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Plan de prévention des risques d’inondation (PPRI) -

Arrêt du 11 juillet 2013 Cour administrative d’appel de Douai CAA Douai du 11 juillet 2013, n° 12DA00946, « M. A c/ ministre de l’Écologie, du Développement durable et de l’Énergie »

Vu la décision du 22 mai 2012 par laquelle le Conseil d’Etat statuant au contentieux a, saisi d’un pourvoi présenté pour le ministre d’Etat, ministre de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer, annulé l’arrêt de la cour administrative d’appel de Douai du 17 septembre 2009 et a renvoyé l’affaire devant la même cour ;

Vu la requête et le mémoire complémentaire, enregistrés les 11 décembre 2007 et 18 mars 2009, présentés pour M. B… A…, demeurant…, par Me Eric Forgeois ; M. A… demande à la cour :

1°) d’annuler le jugement n° 0600673 du 4 octobre 2007 par lequel le tribunal administratif de Lille a rejeté sa demande tendant, à titre principal, à l’annulation de l’arrêté du 21 juillet 2005 du préfet du Nord et du préfet du Pas-de-Calais approuvant le plan de prévention des risques d’inondation (PPRI) de la Vallée de la Lys Aval ;

2°) d’annuler, à titre principal, cet arrêté et, à titre subsidiaire, de l’annuler en tant qu’il approuve le PPRI en ce qu’il inclut dans la zone réglementaire vert clair la partie nord de la parcelle cadastrée section ZE n° 1 dont il est propriétaire sur le territoire de la commune d’Haverskerque au lieu-dit Le Petit Treille ;

3°) d’enjoindre aux préfets du Nord et du Pas-de-Calais de classer la parcelle ZE n° 1 dans la zone réglementaire bleu foncé dans le délai de six mois à compter de la notification de l’arrêt à intervenir, sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;

4°) de mettre à la charge de l’Etat une somme de 2 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;

Vu le code de l’environnement ;

Vu le code de l’expropriation pour cause d’utilité publique ;

Vu le code de l’urbanisme ;

Vu le décret n° 95-1089 du 5 octobre 1995 relatif aux plans de prévention des risques naturels prévisibles ;

Vu le décret n° 2005-3 du 4 janvier 2005 modifiant le décret n° 95-1089 du 5 octobre 1995 relatif aux plans de prévention des risques naturels prévisibles ;

Vu le code de justice administrative ;

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l’audience ;

Après avoir entendu au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. Hubert Delesalle, premier conseiller,

- les conclusions de M. David Moreau, rapporteur public,

- et les observations de Me Eric Forgeois, avocat de M. A… ;

Sur l’absence d’association des établissements publics de coopération intercommunale concernés :

1. Considérant qu’aux termes de l’article L. 562-3 du code de l’environnement dans sa rédaction issue de la loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages : « Le préfet définit les modalités de la concertation relative à l’élaboration du projet de plan de prévention des risques naturels prévisibles. / Sont associés à l’élaboration de ce projet les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale concernés. / (…) » ; que, conformément à l’article L. 562-7 du même code, ces dispositions ont fait l’objet de mesures d’application prises à l’article 2 du décret du 4 janvier 2005 modifiant le décret n° 95-1089 du 5 octobre 1995 relatif aux plans de prévention des risques naturels prévisibles ; que, toutefois, le décret prévoit à son article 10 que les dispositions de cet article 2 ne sont applicables qu’aux plans de prévention des risques naturels prévisibles dont l’établissement a été prescrit par un arrêté pris postérieurement au dernier jour du mois suivant sa publication, laquelle est intervenue au Journal officiel de la République française du 5 janvier 2005 ;

2. Considérant qu’il ressort des pièces du dossier que l’établissement du plan de prévention des risques d’inondation (PPRI) de la Vallée de la Lys Aval a été prescrit par un arrêté des 13 et 24 juillet 2000 des préfets du Nord et du Pas-de-Calais ; que son établissement ayant ainsi été prescrit antérieurement au 1er mars 2005, l’élaboration de son projet n’avait pas à associer les établissements publics de coopération intercommunale concernés en application de l’article L. 562-3 du code de l’environnement ; que, par suite, le moyen tiré de cette absence d’association est, à la date de la décision attaquée, inopérant ;

Sur l’insuffisance de l’information du public :

3. Considérant qu’aux termes de l’article 3 du décret du 5 octobre 1995 relatif aux plans de prévention des risques naturels prévisibles dans sa rédaction applicable : « Le projet de plan comprend : / 1° Une note de présentation indiquant le secteur géographique concerné, la nature des phénomènes naturels pris en compte et leurs conséquences possibles compte tenu de l’état des connaissances ; / 2° Un ou plusieurs documents graphiques délimitant les zones mentionnées aux 1° et 2° de l’article L. 562-1 du code de l’environnement ; / 3° Un règlement (…) » ; qu’aux termes de l’article 7 du même décret dans sa rédaction applicable aux plans soumis à une enquête publique dont l’ouverture est antérieure au 1er mars 2005 : « (…) Le projet de plan est soumis par le préfet à une enquête publique dans les formes prévues par les articles R. 11-4 à R. 11-14 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique. / A l’issue de ces consultations, le plan, éventuellement modifié pour tenir compte des avis recueillis, est approuvé par arrêté préfectoral » ;

4. Considérant que les inexactitudes, omissions ou insuffisances du projet de plan de prévention des risques ne sont susceptibles de vicier la procédure, et donc d’entraîner l’illégalité de la décision d’approbation de ce plan, que si elles ont pu avoir pour effet de nuire à l’information complète de la population ou si elles ont été de nature à exercer une influence sur la décision de l’autorité ­administrative ;

5. Considérant que si, comme le soutient M. A…, le dossier soumis à enquête publique ne comportait pas de cartes distinctes des aléas et des enjeux, il contenait toutefois un ensemble de cartes figurant les zones réglementaires selon les quatre types de risques qu’il déterminait par le croisement de ces deux éléments, lesquelles étaient seules exigées en application de l’article 3 du décret du 5 octobre 1995 ; que si le projet ne prenait pas en compte les ouvrages hydrauliques « existants ou programmés », le requérant n’apporte aucun élément sur leur nature ou même leur localisation et, par conséquent, sur l’importance de leur impact sur la détermination du zonage proposé ; qu’il ne saurait utilement se prévaloir de la méconnaissance de l’objectif de valeur constitutionnelle d’accessibilité et d’intelligibilité de la norme en raison du manque de lisibilité et de clarté des documents, et notamment du zonage réglementaire et du règlement relatifs au projet de PPRI, dès lors que ces derniers ne constituent que des documents préparatoires ; que, pour les mêmes motifs, il ne saurait davantage utilement se prévaloir de la méconnaissance d’une exigence de prévisibilité de la norme résultant des stipulations de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ; que si certaines des données du projet soumis à enquête ont été partiellement erronées ou lacunaires du point de vue des caractéristiques des terrains en ce qui concerne la commune d’Haverskerque et cinq autres communes, ainsi que cela ressort de la note de présentation du plan, il ressort du rapport de la commission d’enquête que de très nombreuses observations, portant notamment sur le bien-fondé du classement de secteurs entiers ou de propriétés précises, ont été formulées lors de l’enquête publique au vu desquelles des rectifications ont ultérieurement été opérées ; que, dans ces conditions, les inexactitudes, omissions ou insuffisances du projet de plan de prévention des risques ne peuvent être regardées comme ayant été de nature à nuire à l’information complète de la population et à vicier la procédure ;

Sur la nécessité d’une nouvelle enquête publique :

6. Considérant qu’il résulte des dispositions de l’article 7 du décret du 5 octobre 1995, citées au point 3, que si le projet de plan peut être modifié après l’enquête publique, le cas échéant de façon substantielle, pour tenir compte tant de ses résultats que des avis préalablement recueillis, c’est à la condition que les modifications ainsi apportées n’en remettent pas en cause l’économie générale ; qu’il appartient au juge administratif, pour caractériser l’existence d’une éventuelle atteinte à l’économie générale du projet, de tenir compte de la nature et de l’importance des modifications opérées au regard notamment de l’objet et du périmètre du plan ainsi que de leur effet sur le parti de prévention retenu ;

7. Considérant qu’à la suite de l’enquête publique qui s’est déroulée du 14 octobre au 8 novembre 2002, les auteurs du PPRI de la Vallée de la Lys Aval ont apporté des modifications au projet de plan avec un reclassement des terrains au sein de zones réglementaires, au demeurant redéfinies ; qu’il ressort des pièces du dossier, et notamment de la note de présentation, que ces modifications procédaient des nombreuses observations faites lors de l’enquête ; qu’elles ont consisté principalement en un changement dans la répartition des différentes zones existantes ; que si elles ont pu affecter 25 % environ du territoire de la commune d’Haverskerque, il ressort des pièces du dossier, et en particulier des deux cartes produites par le ministre en défense faisant un « état des zones inchangées et des zones modifiées après enquête publique », que l’ensemble n’a toutefois concerné que moins de 4 % du territoire couvert par le plan ; que ces changements sont liés à la seule rectification d’éléments d’ordre factuels afin de tenir compte de la réalité des lieux sans porter atteinte au parti de prévention retenu ; que, dans ces conditions, les modifications ne sauraient être regardées comme ayant eu pour effet de remettre en cause l’économie générale du projet de plan ; que, par suite, le moyen tiré de ce qu’elles auraient nécessité l’organisation d’une nouvelle enquête publique doit être écarté ;

Sur le classement de la partie nord de la parcelle cadastrée section ZE n° 1 propriété de M. A… :

8. Considérant que le PPRI classe la partie nord de la parcelle cadastrée section ZE n° 1 propriété de M. A… en zone réglementaire « vert clair », le reste de la parcelle ne faisant l’objet d’aucun classement réglementaire en raison de son absence de caractère inondable ; que selon le règlement, la zone « vert clair » correspond à une zone naturelle d’expansion des crues exposée à un aléa faible ou moyen et ayant un rôle de stockage des eaux débordées ; que la parcelle constitue une vaste zone naturelle quand bien même elle jouxte quelques parcelles bâties ; qu’elle présente globalement dans sa partie nord une altimétrie inférieure au niveau de la cote de référence s’élevant, à cet endroit de la vallée, à 17,80 mètres ; que M. A… ne saurait utilement se prévaloir du classement différent réservé au reste de la parcelle, ni de celui d’autres parcelles proches, dont la taille ou les caractéristiques ne sont, au demeurant, pas nécessairement équivalentes, ni même encore de classements envisagés antérieurement dans le projet de plan ; que si la parcelle en cause est restée hors d’eau lors des précipitations exceptionnelles survenues en 1993, en 1999 et en 2005, le ministre fait valoir, sans être sérieusement contesté, d’une part, que les inondations qui en ont résulté n’ont pas atteint le niveau de crue centennal tel qu’il a été retenu par le PPRI d’après modélisation et, d’autre part, que les inondations de 2005 étaient liées à des phénomènes de ruissellement alors que le débordement de La Lys constitue l’aléa de référence retenu ; que la seule attestation produite par M. A… établie par un ancien ingénieur du service hydraulique de la direction départementale de l’agriculture du Nord selon laquelle « aucune becque importante » ne jouxte la parcelle, laquelle est « en amont du bassin versant sans rôle significatif de stockage des crues » n’est pas, à elle seule, de nature à établir que le classement retenu serait erroné ; que, par suite, les moyens tirés de l’inexactitude matérielle et de l’erreur manifeste d’appréciation dans le classement de la partie nord de la parcelle ZE n° 1 en zone « vert clair » doivent être écartés ;

9. Considérant qu’il résulte de tout ce qui précède que M. A…n’est pas fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lille a rejeté sa demande ; que doivent être rejetées, par voie de conséquence, ses conclusions présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Décide :

Article 1er : La requête de M. A… est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M. B… A…et au ministre de l’écologie, du développement durable et de l’énergie.

Commentaire

Deux préfets ont approuvé par arrêté un plan de prévention des risques d’inondation (PPRI). Un propriétaire en a demandé l’annulation. Le Conseil d’État a censuré l’arrêt de la cour administrative d’appel, en estimant que celle-ci n’avait pas recherché dans quelle mesure les modifications intervenues après l’enquête publique avaient eu une influence sur l’économie générale du PPRI et auraient nécessité une nouvelle enquête publique. L’affaire est renvoyée devant la même cour.

En l’espèce, la cour administrative d’appel compare la surface totale du territoire couvert par le PPRI avec l’étendue cartographique des modifications. Elle en déduit que les changements postérieurs à l’enquête ne portent pas atteinte au parti de prévention retenu. En effet, les modifications intervenues après l’enquête publique ne concernent que 4 % du territoire couvert et sont liées à la seule rectification d’éléments factuels. Il s’agit d’une illustration de l’analyse, faite par le juge, de la notion de « modifications substantielles » rendant nécessaire une nouvelle enquête publique (article 7 du décret n° 95-1089 du 5 octobre 1995 relatif aux plans de prévention des risques naturels prévisibles).

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