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Législation Vers une révision de la loi d'orientation pour la ville

NATHALIE COULAUD |  le 05/12/1997  |  ImmobilierLogementCollectivités localesArchitectureUrbanisme

-Certains grands principes de la LOV sont restés lettre morte et le gouvernement veut la réviser afin de renouer avec les objectifs d'origine. -Cette loi a cependant relancé de nouveaux outils et l'idée de la mixité sociale a fait son chemin. Bilan de six ans d'application.

A plusieurs reprises ces dernières semaines, Louis Besson, secrétaire d'Etat au Logement, a annoncé sa volonté de réviser la loi d'orientation pour la ville (dite LOV) du 13 juillet 1991, afin de revenir aux objectifs d'origine. Des réflexions commencent à naître au sein du ministère de l'Equipement, des Transports et du Logement. La direction de l'aménagement foncier et de l'urbanisme (DAFU) et la direction de l'habitat et de la construction (DHC) établissent des bilans de cette grande loi six ans après sa publication. Pour l'instant, les réflexions entamées ne vont pas dans le sens d'un autre grand texte de loi qui serait une deuxième LOV.

En effet, le gouvernement s'orienterait plutôt vers un texte précisant la loi, notamment vers des critères plus stricts afin de tenter de retrouver le caractère d'origine de la LOV et d'imposer une mixité urbaine . Cela permettra-t-il de faire appliquer la LOV ?

Ce texte n'est, en effet, entré que partiellement en vigueur après une série de modifications. Sa mise en oeuvre a d'abord été plusieurs fois reportée par les lois du 29 juillet 1992 et du 9 février 1994. La loi relative à la diversité de l'habitat du 21 janvier 1995 (surtout connue pour l'amendement Carrez) a, ensuite, apporté des modifications importantes. Des adaptations mineures ont, enfin, été introduites par la loi de finances rectificative du 30 décembre 1995 et la loi relative à la mise en oeuvre du Pacte de relance pour la ville du 14 novembre 1996.

La LOV donne une dimension juridique aux PLH

Que dit le texte original ? La LOV est avant tout une loi qui veut lutter contre la ségrégation spatiale et imposer une mixité urbaine. Avec la LOV, les programmes locaux de l'habitat (PLH) ont pris une toute autre ampleur. Instaurés en 1983 comme simples documents d'étude, les PLH ont acquis une valeur législative.

Documents de planification à moyen terme (cinq ans), ils visent à assurer la cohérence de la politique de l'habitat. Leur procédure d'élaboration est calquée sur celle des POS. L'Etat affirme ses objectifs à travers un « porté à connaissance ». Ils sont établis par un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) : le législateur marque ainsi le souhait d'une réflexion intercommunale. Les PLH sont obligatoires dans les communes situées dans les agglomérations de plus de 200 000 habitants qui comptent moins de 20 % de logements sociaux et moins de 18 % de bénéficiaires d'aides personnelles (rapportés au nombre de résidences principales). Une disposition prévoit la possibilité de PLH communaux si un dispositif intercommunal n'a pas été mis en place dans le délai d'un an après publication de la LOV.

La LOV crée aussi une taxe : la participation à la diversité de l'habitat. Cette taxe permet aux collectivités dont le territoire est doté d'un PLH d'instaurer une taxe (la participation à la diversité de l'habitat) sur les permis de construire sur tout ou partie du territoire.

La LOV contraint ces mêmes communes à prendre des mesures permettant l'acquisition de terrains ou de locaux nécessaires à la réalisation de logements locatifs sociaux PLA (prêts locatifs aidés). La commune remplit cette obligation soit par versement d'une contribution financière, soit en prenant un engagement triennal de réalisation d'actions foncières et d'acquisitions immobilières nécessaires à la réalisation de logements locatifs sociaux. La possibilité est aussi offerte au préfet d'exercer par substitution le droit de préemption urbain dans les communes non dotée d'un PLH.

La LOV crée, en outre, une nouvelle catégorie d'opérateurs : les établissements publics fonciers destinés à réaliser des acquisitions en vue de constituer des réserves foncières. La LOV instaure aussi un programme de référence élaboré par les collectivités afin de coordonner les projets et de les évaluer au regard des objectifs de la LOV. Enfin, dernières dispositions : une base législative est donnée aux opérations programmées d'amélioration de l'habitat (OPAH) et les élus doivent développer la concertation lors de toute opération d'aménagement importante.

Succès de certaines dispositions, abandon d'autres

DISPOSITIONS BIEN PASSEES

Certaines dispositions prévues par la loi sont assez bien passées dans les moeurs. Ainsi la concertation obligatoire lors de toute opération d'aménagement importante devient un élément incontournable et les élus, comme les administrés, y tiennent fortement. Cette disposition est d'ailleurs présente dans le Code de l'urbanisme (article L 300-2).

« Les PLH, quant à eux, ont représenté un progrès incontestable », explique Yves Malfilâtre, chef du bureau de la programmation et des actions locales à la direction de l'habitat et de la construction (DHC). Les élus sont de plus en plus conscients de la nécessité de réaliser un programme local (voir encadré ci-dessous). Il permet une réelle réflexion sur l'habitat et sur les équilibres sociaux au niveau d'une agglomération ou d'une commune. Selon la DHC, depuis la publication de la LOV, un peu plus de 400 PLH ont été projetés ou mis en chantier, couvrant environ 5100 communes et 24 millions d'habitants.

ASSOUPLISSEMENTS

Cependant, la LOV n'a été que partiellement appliquée et certaines de ses dispositions ont été modifiées. Tout d'abord, la participation à la diversité de l'habitat a été supprimée au grand soulagement des promoteurs. Le programme de référence a aussi été supprimé. Ensuite, l'élaboration des PLH a été très assouplie. La loi sur la diversité de l'habitat a apporté des modifications importantes à la procédure. L'obligation de consulter les représentants locaux des membres du Conseil national de l'habitat a été supprimée, de même que la mise à disposition du public du projet de PLH. Les communes ayant moins de 3 500 habitants ont été écartées du dispositif.

Dans le décompte des 20 % de logements sociaux sont inclus les logements HLM vendus à leurs occupants. En outre, la contribution financière des communes peut être affectée à la réalisation dans le département de locaux d'hébergement d'urgence ou de terrains d'accueil pour les gens du voyage. Enfin, l'exercice de substitution du préfet du droit de préemption urbain est supprimé.

INTERCOMMUNALITE : PROGRES LENTS

Malgré ces assouplissements, des rapports montrent que l'élaboration des PLH n'est pas aisée. La Fédération nationale des agences d'urbanisme et les Centres d'études techniques de l'équipement (CETE), chargés d'analyser la mise en oeuvre des PLH, montrent que l'intercommunalité, raison d'être des PLH, n'a pas toujours bien fonctionné. Si une vingtaine d'agglomérations parmi les plus importantes se sont engagées dans des démarches intercommunales, plusieurs en sont restées à des initiatives communales (Montpellier, Marseille, Nice, Paris) ou n'ont pas formellement lancé de PLH (Tours et Dijon notamment).

Que se passe-t-il lorsqu'une commune ne fait pas de PLH alors qu'elle y est obligée ? « Dans ce cas, le préfet peut prendre un arrêté afin d'imposer une contribution à la commune en faveur d'un organisme HLM, mais cette procédure n'a été mise en oeuvre que rarement car les préfets et les DDE ont incité les communes à s'engager dans l'élaboration d'un PLH », remarque Yves Malfilâtre. « Les communes préfèrent généralement adopter dans les délais requis un PLH monocommunal plutôt que d'attendre une action intercommunale », souligne Agnès de Fleurieu, inspecteur général de l'équipement.

Sur les 827 communes ayant plus de 3 500 habitants, 209 étaient assujetties en 1995 aux obligations de la LOV et 18 communes n'ayant pas d'engagement triennal devaient verser une contribution. Celle-ci se montait à 10 millions de francs pour 1995 (dernières données disponibles). « L'autre but des PLH était de penser à des aménagements à long terme ; or cela est délicat car, dans la situation économique actuelle, il est difficile pour les communes d'acheter un terrain et de le porter à long terme », explique Yves Malfilâtre. Les établissements publics fonciers qui devaient se charger de cette tâche n'ont jamais vus le jour. Un seul a été créé, à Clermond-Ferrand. Le bilan de la LOV est donc mitigé. Et redonner son lustre à la loi - développer l'intercommunalité et imposer la mixité sociale dans une agglomération- risque d'être un objectif aussi difficile à atteindre... qu'en 1991.

Patrick Rimbert, député* « L'Etat doit dire ce qu'il veut pour la ville »

La LOV a instauré des instruments qui s'avèrent parfois compliqués à mettre en oeuvre. Les PLH sont difficiles à réaliser, notamment parce qu'ils nécessitent une coopération intercommunale. A Nantes, il n'y a pas encore de PLH mais des études sont faites par l'agence d'études urbaines de l'agglomération nantaise (l'Auran) dans le but d'en établir. Il serait bon de revenir aux objectifs premiers de la LOV mais, pour cela, l'Etat doit retrouver une vision globale de la ville. Il ne faut pas seulement s'occuper du logement mais de tous les équilibres urbains. L'Etat doit aussi retrouver un discours sur la ville, dire ce qu'il veut et s'engager. Parmi toutes nos réflexions à l'Assemblée, la création d'un statut du bailleur privé me semble être une des meilleures pistes. En effet, faire en sorte que les propriétaires privés, qui possèdent parfois des logements en centre-ville, soient compris dans ce que l'on appelle « logements sociaux » permettrait d'assurer la mixité urbaine prônée par la LOV. En outre, les périmètres définis par la politique de la ville (zones urbaines sensibles, etc.) sont beaucoup trop réducteurs. Ils ne comprennent pas les copropriétés dégradées, les zones où le pourcentage de personnes allocataires du RMI est important. Il faut, là aussi, une vision globale de la ville.

(*) Patrick Rimbert est député, membre du groupe de travail logement de l'Assemblée nationale et conseiller municipal de Nantes.

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Jean-Pierre Fourcade, sénateur maire de Boulogne-Billancourt : « La LOV nous convient »

La ville de Boulogne-Billancourt a un patrimoine de logements HLM à la fois peu important et trop concentré, d'où l'effet de « ghetto ». Nous sommes aux alentours d'un taux de 12 % de logements sociaux. C'est peu au regard des seuils demandés par la LOV. C'est pourquoi la ville a décidé de réaliser des programmes de logements sociaux qui respectent la mixité urbaine. Nous terminons un programme local de l'habitat qui s'arrête fin 1997 et dans lequel la ville de Boulogne s'était engagée à construire 523 logements sociaux. Cet objectif sera dépassé. De plus, j'ai accéléré le mouvement, et nous engageons un PLH pour 1998-2000. Notre objectif est d'arriver à dépasser le taux des 20 % de logements sociaux en 2015. Nous n'avons mené, pour l'instant, que des PLH monocommunaux pour des raisons de simplicité et d'efficacité. Cependant, nous allons entamer un PLH intercommunal pour réaliser l'aménagement de l'Ile Seguin (site de Renault). En outre, nous essayons d'assurer la mixité urbaine, nous ne concentrons pas les logements sociaux et nous réalisons à la fois des PLI (prêts locatifs intermédiaires) et des PLATS (prêts locatifs aidés très sociaux). La LOV, dans son état actuel, nous convient bien. Nous avons la chance d'avoir du foncier disponible à Boulogne. Nous avons enfin déterminé les critères d'attribution des logements dans le cadre de la conférence communale mise en place au début 1997. et j'espère que la loi ne sera pas révisée, car cela voudrait dire intégrer de nouveaux critères et consentir de nouvelles dépenses.

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Les maires sont plutôt critiques

Un rapport sur les conditions de mise en oeuvre des dispositions de la LOV, non diffusé à ce jour, avait été commandé en 1996 à Agnès de Fleurieu, inspecteur général de l'équipement par Pierre-André Périssol, alors ministre délégué au Logement. Cinq régions ont été sondées : la Provence-Alpes-Côte d'Azur, Rhône-Alpes, le Nord - Pas-de-Calais, l'Alsace, et l'Ile-de-France. Selon ce rapport, la nécessité d'une diversité de l'habitat est désormais admise.

A de très rares exceptions près, les maires estiment avoir beaucoup appris sur l'évolution de leur commune et la nature de leurs besoins à travers l'établissement d'un PLH. La situation des communes reste toutefois très inégale par rapport aux contraintes de l'établissement d'un PLH. Les grosses communes disposent de tous les moyens nécessaires pour établir leur programme en régie, mais les autres doivent recourir à des bureaux d'études dont les honoraires sont parfois élevés. Des reproches de fond sont aussi faits à la LOV par les élus ou les fonctionnaires territoriaux. Tout d'abord, l'engagement de la commune sur un engagement triennal de réalisation de logements est considéré par les maires comme devant automatiquement valoir engagement de l'Etat de les financer. Or, il n'en n'est rien. Les maires de plusieurs communes se sont plaints du refus de l'Etat de s'engager formellement sur les aides destinées à financer leur programme tel que prévu dans leur engagement triennal.

Les maires ont également des diffi-

cultés à comprendre ce que signifie agglomération au sens de la LOV. Ainsi, certaines communes font partie d'une agglomération au sens de l'Insee mais sont peu liées avec une ville centre. La notion d'agglomération n'est peut-être pas la bonne. Enfin, certaines communes ont des difficultés à mettre en oeuvre leur PLH. Les lois sur le paysage, le bruit, le littoral etc. conduisent à limiter le nombre de terrains constructibles et de ce fait les programmes de logements sociaux sont difficiles à réaliser.

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